美国和联合国

一个真正的帝国需不需要同盟，或者说，它是否可以独立地获得世界上任何它想要的东西？在许多评论家的眼睛里，萨达姆·侯赛因的伊拉克对世界带来的威胁塑造了 “单边主义”和“多边主义”之间的一个分水岭。整个20世纪90年代中，美国通过“国际社会”的机制途径与萨达姆打交道。这是一个模糊的概念，通常是指联合国。但是在现实生活中，有时是为了讨好那几个反对美国的国家而说的。老乔治·布什总统的批评者们认为当他没能按照联合国授权的那样将伊拉克赶出科威特、入侵伊拉克、既而改变巴格达的政权，是因为他对国际社会的反应表现得非常敏感。12年后的小乔治·布什总统的批评者们却恰恰相反，他们认为在没有联合国明确授权的情况下，小布什下令入侵伊拉克，并推翻了萨达姆·侯赛因的统治，因此他对国际社会的反应太过漫不经心了。这些评论家认为，法国政府要求以多边途径和手段来解决伊拉克问题的一贯立场是正确的。

然而，这在许多方面来说是一个错误的两分法。2003年对伊拉克的入侵并非缺乏国际法的合法基础，这个行动以不同的方式得到了大约40个其他国家的支持。没有一个国家如此强烈地反对伊拉克的政权变更，以至于愿意与美国发生争战。它们最多不过使用雄辩的词句——这个最廉价，也最无效的武器。另一方面，法国政府也很难被描述为“多边主义”道德的典范，正如将联合国安理会看作是国际关系中合理性的唯一源泉一样是荒谬的。伊拉克危机起源于联合国——尤其是安理会——13年（指2003年以前）来对伊拉克所持的极其暧昧的态度。这些年里，随着冷战的结束，一个“新的国际秩序”亟待出台。联合国在美国的支持下，起到了举足轻重的作用。那些今天故意抬高联合国地位，而批判美国做法的人，他们的记忆是带有选择性的。因为，忽略联合国的主要责任，而对美国所犯的小错加以苛求，实在有欠公允。

维多利亚女王时代的政治家常常喜欢谈论“光荣的孤立”，尽管这是自相矛盾的概念。他们认为所谓“光荣的孤立”并不能代表帝国的理想状况。然而20世纪90年代发生的事情揭示了过度依赖于国际机制也会有不利的方面。多边主义也没有那么“光荣”。

联合国在很大程度上是美国创建的。联合国的名称是与轴心国对抗的26个联盟国家1941年末草拟共同宣言的时候，由富兰克林·罗斯福建议的。三年半后，《联合国宪章》在旧金山歌剧院被来自50个初始成员国的代表们正式采用。虽然联合国的会议地点起初是伦敦，自20世纪50年代以后，安理会和联合国代表大会便开始在纽约的一栋由洛克菲勒家族捐献的房子里办公。虽然，1996年受到共和党支配的国会的煽动，美国中断了其联合国成员国会费的缴纳，但在1999年，美国恢复了会费的缴纳，并付清了部分拖欠的款项。直到今天，美国仍旧是联合国最大的个别捐助者，这个状况从联合国成立伊始，一直如此。为期两年的25.4亿美元的联合国预算中，有超过1/5（22%）是由美国支付的，比1999年之前的25%的配额只是略低一些。此外，世界粮食计划署预算的一半是来自美国；联合国维和行动、国际原子能机构、联合国难民署的预算中，美国也出了1/4；世界卫生组织、联合国儿童基金会和联合国发展委员会约1/5的预算还是由美国贡献的。2002年，美国声称对国际组织的整个联合国系统的捐助估计总共达到30亿美元。

关键的一点是，联合国并不是可以一个替代美国作用的机构。它是美国创造的，其资源要比美国政府的资源少得多，因而，它的职能对美国权力所能起的作用只能是补充性的。更为准确地说，联合国每年的预算相当于大约0.07%的美国联邦预算、0.4%的美国国防预算和17.6%的美国国际发展和人道主义援助预算。用前国务卿马德琳·奥尔布赖特的话来说，联合国的年度预算相当于“大约五角大楼每32小时的花费”。奥尔布赖特是1993年到1997年美国驻联合国常驻代表。因此联合国永远也不希望与美国对立，也不指望会赢美国，只要出现分歧，美国就只会按照自己的方式行事，就像在国际法庭的司法程序中所表现的那样。虽然美国在小布什总统任职期间做了更多这样的事情，但这些在以前就曾发生过，没什么新鲜的。美国需要联合国，但是这并不意味着对联合国的所有国际协定美国都会同意签字。联合国则更需要美国，所以它必须容忍它的这位主要赞助人。要是联合国和美国之间彻底破裂的话，联合国实际上是难以存在的。

今日的联合国对美国的权力确实存在抑制，但答案必须在“多边主义”面纱的后面寻找。可以从安理会的三个前帝国，和一个仍然存在的帝国，即英国、法国、俄罗斯以及中国在联合国的权力过大中找到答案。是他们，而不是联合国本身有权力来否决美国的外交政策，国际社会的批准和认可是以安理会决议的形式体现的，他们可以单独行使此权力，也可以联合起来行使这个权力。因此，具有讽刺意味的是，多边的共识可以被仅仅一个安理会常任理事国成员的单边行动所阻止。如2003年在伊拉克问题上出现的现象。美国容忍这样的事情发生是它自我约束的标志，也是出于自身利益的考虑。安理会——其实就像19世纪大国外交部长的例行会议一样——是今天某些（尽管并非全然如此）大国追求自己利益的便利工具和交易的场所。当它认可美国的政策时，肯定对美国是有用的。当它表示反对时，安理会不过是美国的眼中钉、肉中刺。也许安理会提供了一个舞台，让这些前帝国沉溺在对自身重要性的良好感觉中。其实，如果他们不在安理会当中，没准实力还可以更为强大些——这恰恰是因为他们的出现给那些经济实力处于上升阶段，但现在仍不是安理会永久成员的国家感到十分不快。这些国家未能成为安理会永久成员国纯属历史的原因。截至2004年，安理会其余4个永久成员国的国民生产总值加在一起达到4.5万亿美元，略低于美国国民生产总值的一半，也不到安理会三个最大的非成员国国民生产总值总和的3/4，它们是：日本、德国和印度。