福利国家怎么了？

1976年，一位身形矮小的芝加哥大学教授荣膺诺贝尔经济学奖。作为一位经济学家，米尔顿·弗里德曼的名誉很大程度上来自于他将“通货膨胀源于货币供应的无限量增长”这一思想唤回了人们的视野。正如我们所看到的，弗里德曼与他人合作写就了一本关于美国货币政策的有史以来最为重要的著作，在这本书中，他将“经济大萧条”的责任归结于美联储。不过，弗里德曼在20世纪70年代中期之前最为关注的问题却是：福利国家到底出了什么问题？1975年3月，弗里德曼从芝加哥飞往智利为这一问题寻找答案。除了出席讲座和研讨会外，他还前往位于圣迭戈的莫内达宫与奥古斯托·皮诺切特将军举行会谈。

仅仅18个月之前，即1973年9月，军方坦克刚刚轰然驶过圣迭戈，并推翻了智利信奉马克思主义的总统萨尔瓦多·阿连德。之前，阿连德曾试图将智利转化为一个共产主义国家，不料计划未成，反而导致国内经济的全面混乱，智利议会随即呼吁军方接管政权。当空军战机正在对莫内达宫实施轰炸的时候，总统阿连德的反对者们在附近卡雷拉酒店的阳台上举杯相庆，享受着美味的香槟。莫内达宫内，总统孤身一人进行着一场绝望的战斗，身边只有一杆AK47步枪——那是他始终都在努力看齐的菲德尔·卡斯特罗送给他的礼物。当他看到坦克轰鸣着向他驶来时，他意识到他的梦想彻底终结了。已被逼入总统官邸未被占领的角落中的阿连德最终决定饮弹自尽。如今35年已过，人们依然能够在广场周围的一些建筑物上看到那个时期留下的弹孔。

米尔顿·弗里德曼

智利政变只是战后福利国家在世界范围内面临危机的一个缩影，提出了关于互相对立的经济体制之间无可避免的抉择难题。伴随生产崩溃和通货膨胀高涨，智利的全民保险和国家养老金制度无法挽回地走向了破产。对于阿连德来说，问题的答案在于一种对经济生活所有方面完全的苏维埃式接管。那些将军及其支持者们知道他们反对这种制度，但是现状明显也已难以为继，他们到底应该支持哪一方呢？正在这个关头，米尔顿·弗里德曼来了。弗里德曼与皮诺切特举行了长达45分钟的会谈，随后为皮诺切特起草了一份有关智利经济形势的评估报告，敦促皮诺切特降低政府财政赤字，因为弗里德曼认为这是智利通货膨胀高涨的主要原因，那时候智利的年通胀率高达900%。弗里德曼的访问结束一个月之后，智利军政府宣布将“不惜一切代价”制止通货膨胀。军政府将政府开支削减了27%，同时放火焚烧大捆的纸币。不过，弗里德曼所提供的建议并不仅仅是他的专利性货币政策“休克疗法”。在返回芝加哥后写给皮诺切特的一封信中，弗里德曼指出通货膨胀的“问题”并非“新近所致”，而是源于“45年前开始的追求，只不过是在阿连德政权期间达到了顶峰”。弗里德曼后来回忆说：“我当时的总体原则……就是他们现在的困难几乎完全源于长达45年的追求集体主义以及福利国家的趋向……”另外，弗里德曼还向皮诺切特保证：“通货膨胀的结束将会带来资本市场的急速扩张，从而为仍然掌握在政府手中的企业和相关业务向私营领域过渡提供极大便利。”

由于提供了这个建议，弗里德曼发现自己成了美国媒体公开指责的对象。毕竟，他是在给一个军事独裁者充当顾问，而这个独裁者曾经杀害了2 000多名真正的或是可疑的共产主义者，并对另外将近3 000多人进行了残酷折磨。《纽约时报》质问道：“……如果纯粹的芝加哥经济理论以镇压为代价在智利得到实施，那么它的始作俑者不应该承担相应责任吗？”

芝加哥在智利新政府中的角色并不仅仅只是米尔顿·弗里德曼的一次访问。从20世纪50年代开始，定期会有一批聪明年轻的智利经济学家通过圣迭戈天主教大学与芝加哥大学的交换项目前往芝加哥学习，并在学成归来之时带回了关于智利需要平衡预算、减少货币供应以及实现贸易自由化的信念。这些人便是所谓的“芝加哥小子”、弗里德曼的“步兵”：若尔热·考阿斯，先后担任皮诺切特政府财政部部长和经济“超级部长”；塞尔希奥·德·卡斯特罗，若尔热·考阿斯财政部部长职位的继任者；米格尔·卡斯特，先后担任劳工部部长和智利中央银行行长；还有另外至少8人学成于芝加哥，然后在皮诺切特政府中任职。甚至在阿连德政权沦陷之前，他们便筹备了一套因为手稿厚重而被称为“砖块”的详细改革计划。不过，智利军政府所采取的最为激进的措施，却出自一位之前选择前往哈佛大学，而非芝加哥大学学习的天主教大学学生，他的思想在同一代人中对福利国家的挑战最为深远。撒切尔和里根主义紧随而来，一场针对福利制度的强烈冲击在智利展开。

对于何塞·皮涅拉来说——皮诺切特攫取政权时，他刚刚24岁——从哈佛大学返回智利的邀请使他陷入了难以抉择的两难境地。一方面，他对皮诺奇特政权的性质不抱任何幻想。但另一方面，他又认为这是一个将其在来到新英格兰以来脑海中形成的各种思想付诸实践的良机。在他看来，关键问题并不仅仅在于抑制通货膨胀，其中必不可少的一步是要在财产权与政权之间建立联系，这是北美资本主义民主制度尝试取得成功的核心所在。皮涅拉认为，要实现这一步，最为有效的方法是要对福利国家进行彻底检查，其中首先需要改革的便是旨在支付国家养老金以及其他津贴的“量入为出”体制。如他所言：

最开始时的大规模保险系统俨然已经变成了一种征税体制，今天的保险费收入用于支付今天保险金，而不是积累成为一个基金以备日后之用。这种“量入为出”的方法已经取代了权益实践中的节约原则。……（这种方法）根植于有关人类行为的错误观念中。它在个人层面上损坏了缴纳保险费以及获取保险金的联系，换句话说，就是努力与回报之间的联系。无论这种方法在哪里得到大规模和长时间的实施，都将造成毁灭性后果。

1979~1981年，作为劳工部部长（以及后来的矿业部部长）的皮涅拉为智利建立了一种全新的养老金制度，并且给予每位工人选择国家养老金制度的机会。他们可以不再缴纳工资税，转而将等量资金（他们工资的10%）存入一个个人退休金账户，并且由私营以及竞争性的养老金管理公司（AFP）经营。到了退休年龄，工人们可以取出这部分钱购买养老保险；或者，如果他们愿意，他们可以继续工作和存钱。除了养老金，这项计划中还包含残疾以及人寿保险。这种做法是为了让智利工人感受到他们缴纳的那些钱确实是他们自己的资本。用埃尔南·布基（帮助皮涅拉起草《社会安全法》以及实施健康医疗改革）的话说：“社会计划必须包括促进个人努力以及逐渐为自己的命运负责的刺激因素。没有比导致社会寄生现象的社会计划更悲惨的了。”

皮涅拉冒了一次险。他给工人们一个选择机会：坚持“量入为出”的原有制度，或者选择新的个人退休金账户。他定期在电视中露面对工人们进行劝诱，安慰他们说“没人会夺走你们祖母的支票”。皮涅拉态度坚决，严厉摒弃那种由国家的工会而非工人个人负责为他们的成员选择养老金管理公司的建议。最终在1980年11月4日改革获得通过，并且——按照皮涅拉恶作剧般的建议——从次年的5月1日，即国际劳动节那天开始生效。公众的反应异常活跃。截至1999年，已有超过70%的工人转换到了私有制度。他们每个人都收到一个崭新的本子，里面记录着他们的缴纳金额以及投资回报。截至2006年，已有770万名智利人拥有了个人退休金账户；另有270万人加入了隶属于“预防医疗机构体系”的私有健康计划保险服务，该体系允许工人们在国家健康保险以及该体系推崇的私营提供商之间作出选择。这听起来可能不太真实，不过——同皮诺切特统治下实施的其他受芝加哥启发的改革一道——这项改革是和马克思主义者阿连德曾在1973年计划的行动一样巨大的革命。另外，这项改革引入之时，智利正处在由于判断失当所引发的经济极度动荡时期。1979年，当通货膨胀已经得到抑制的时候，智利政府决定将智利货币与美元挂钩。美元利率旋即出现上扬，通货紧缩的压力迫使智利突然陷入经济衰退，并且可能被迫脱离“芝加哥–哈佛”的高速路。1982年，智利经济骤缩了13%，似乎证明了“左派”批评家弗里德曼的“休克疗法”。一直到1985年年末，这场危机才真正结束。到了1990年，这场改革的成功才逐渐清晰起来：福利改革使政府在这方面的财政支出从国内生产总值的34%下降到了22%，降幅可观。

这值得吗？那些“芝加哥和哈佛小子们”值得冒巨大的道德风险，与一个凶残暴敛的军事独裁者共事吗？答案要看你是否认为这些经济改革为智利恢复持续民主铺平了道路。1980年，即智利政变之后仅仅第7个年头，皮诺切特批准了一项新《宪法》，规定智利将在以后10年中过渡到民主制度。1990年，皮诺切特在有关其领导权的全民公投中落败，随后辞去总统职务（尽管之后他仍然掌管军队长达8年之久）。民主制度得以恢复，同时仍在持续的经济奇迹对确保这种制度存在起到了协助作用。养老金改革在智利创造出了一个新的产权人阶层，其中的每个人都拥有自己的退休储蓄。同时，改革还为智利经济注入了一针强心剂，因为改革成果极大地提高了储蓄率（到1989年为止达到了国内生产总值的30%，这在拉丁美洲堪称翘楚）。最初，政府强行设定上限，以防止养老金管理公司在海外的投资额度高于新养老基金的6%（后来提高到12%），这样做是为了保证将智利新的储蓄来源导入自身经济发展中来。2008年1月，我曾到访圣迭戈，目睹了智利银行的经纪人正在忙于将工人缴纳的养老金投入智利的股票市场，投资结果令人印象深刻。个人退休金账户的年回报率已经超过了10%，这反映了智利股票市场急速增长的业绩。1987年以来，智利股市增幅高达18%。

当然，这一体系也有不利的方面。管理和政府财政成本有时过高，而且并非每位公民都拥有正规的全职工作，因此也不是每个人最终都能加入这个体系。那些自由从业人员以及临时受聘人员都没有被要求向个人退休金账户预存资金，这导致很大比例的人口根本没有养老金保险，其中就包括居住在拉维多利亚地区的很大一部分居民，那里曾是一个反抗皮诺切特政权的民众抗议的滋生地——而且现在仍然如此，当地墙上依然画有切·格瓦拉的喷漆肖像。另一方面，如果部分公民工作了至少20年之后，账户储蓄依然不足以支付最低标准的养老金，那么政府将时刻准备提供补助，弥补差额。此外，智利政府还为没有获得补助资格的人们提供了一种“基本连带”保险。但最为重要的是，自从“芝加哥小子”实施改革以来，智利经济业绩的提高无可挑剔。弗里德曼来访之前的15年间，智利的经济增长率只有0.17%。而在弗里德曼访问之后的15年间，这个数字变成了3.28%，增幅将近20倍。而且，贫困率急剧减低到仅有15%，相比之下拉美其他地区达到了40%。如今的圣迭戈已经成为一座安第斯山脉中熠熠生辉的城市，同时也是拉美大陆上最为繁荣和最具吸引力的城市。

作为智利取得成功的一个标志，其养老金改革受到整个拉丁美洲乃至全世界的效法。玻利维亚、萨尔瓦多以及墨西哥照本宣科地复制了智利的方案。秘鲁和哥伦比亚也引入私有养老金，作为国有制度的一种替代选择。另外，哈萨克斯坦也效仿了智利。甚至连威斯敏斯特的英国国会议员们都开始采纳皮涅拉的改革方案。具有讽刺意味的是，智利的改革远比作为自由市场经济核心地带的美国曾经的尝试更为激进。不过，无论人们愿意与否，福利改革最终将会来到北美。