第9章

银桥综合征：选举经济学

“我寻求的是游戏，如果游戏渐渐消失了，就再不会兴起，那时谁又会在乎选举呢？”

——特罗洛普《你能原谅她吗》

当安东尼·特罗洛普笔下意气风发的青年英雄菲尼亚斯·芬恩作为自由党人竞选议员时，选举的结果已不言自明了。当时只有307名在册选民，“他们是如此远隔世事，对世间的美好事物又是如此无知，他们压根儿对贿赂一无所知”。并且本地的豪绅图纳伯爵也在与自己的哥哥（当时的保守党议员）发生争执后不再支持他。特罗洛普在完成《菲尼亚斯·芬恩》这本书一年后，自己也成为议会候选人，然而他却没有他笔下的主人公那么幸运。他所竞选的选区是约克郡东赖丁地区的贝弗利区，那里是当时英国最为腐败的地区之一。1857年保守党成员亨利·爱德华兹爵士来到此地后，便对选民进行了系统的“收买”，以至于“工薪阶层（1867年刚获得选举权）把投票的权利当成一种赚钱的手段”。爱德华兹付钱让酒店老板免费散发啤酒。在进行市政选举时，这位保守党代表坐在名副其实的“金球酒吧”里，散发钱币，并把收受人的名字仔细地记录下来。特罗洛普在他的竞选活动中花费了400英镑，但以740的得票数败北，而爱德华兹则获得了1132票。贿选是如此明目张胆，以至于成立了一个皇家委员会来调查贝弗利区的选举，结果发现800多名选民接受了贿赂，这个选区的投票权因此被剥夺。

读一读特罗洛普在他的小说《首相》、《公爵的孩子们》中描述的他的这段经历，我们将会认识到从1750年到1860年间，英国的政治生活并无多大改观。在虚构的被称为“银桥”的选区，候选人被迫交付给本地律师500英镑的支票，“诚实的公民”明目张胆地索要“少量的金钱资助”来换取他们的选票，本地酿酒师不敌依附贵族的年轻人，落选的候选人扬言要用武力报复他的对手。虽然在1832年和1867年通过了两个主要的改革法案，但是特罗洛普笔下银桥竞选的腐败程度也只是略微逊于威廉·霍格恩在1753年生动描绘的汉诺威竞选。

有人可能认为这样的事情不会发生在现代的“银桥”。如今，如果议员竞选活动的支出被发现超出法定最高数额，哪怕只有几英镑，就会被逐出下院。而且候选人的竞选经费也不会直接塞进选民的腰包。然而21世纪初的政治在其他一些方面，和特罗洛普时代确有相似之处。现代民主社会的选票不能直接用金钱收买，但仍需要花费金钱来确保获得选票。今天的选民不是被贿赂，而是被铺天盖地的政治宣传聒噪着去投票。正是这种竞选费用的上升，而不是个别政治家道德上的不检点，使得新形式的腐败在政治体系中悄然蔓延。

从政如从商

1997年5月工党选举获胜的第二天早晨，《国际先驱导报》祝贺了“布莱尔集团”的选举胜利。3个月后，在解释为什么用“公民陪审团”对特定政策进行民意取样时，这位新首相阐述了自己的想法：“如果你在经营一家公司，比如塞思斯伯里、马克斯–斯宾塞这样的企业，你需要时不时地检验一下你做的事情。”《卫报》评论道：“首席执行官托尼·布莱尔想保住他的工作，所以他给顾客提供他们真正想要的东西。”同时，《观察家报》敦促布莱尔“像经营现代公司”一样来经营他的政党，使每个人都能在从“这一新的治国企业中获利”。这样带有比喻性的言论很快被付诸行动。在工党组阁的政府中，没有哪届政府像1997年布莱尔的政府一样，有那么多大臣来自商界。而保守党，这个自斯坦利·鲍德温时期以来被公认为商界的政党，也马上效仿这种把政党商业化的模式。保守党在这次败北后，开始转而向前麦肯锡管理咨询家和阿斯达连锁超市董事长寻求领导之方。威廉·黑格和阿奇·诺曼很快为这个政党设计了新的管理架构，它赋予“董事会”极大的决策权。

这不是英国特有的现象。在全世界，管理语言和政治语言趋于融合。1992年和1996年罗斯·佩罗特竞选总统所依据的就是这样的理念，他提出只有商人才能使“美国扭亏为盈”，好像美国是家规模庞大的亏损企业。1999年7月，西门子首席执行官敦促德国总理施罗德，制定财政政策要基于“同业标准，这是个在商界司空见惯的概念，但在政界却不常见”。同月，俄罗斯安全委员会主席鲍里斯·贝雷佐夫斯基解释了为什么他认为应该有更多的商人竞选议员；“简单来讲，资本雇佣当局来工作，雇佣的形式就是选举，只要选举是竞争性的，投票就是理性的。”贝雷佐夫斯基本人在从政前就通过经销汽车和广告赚了上千万。《华尔街时报》阐述了类似的观点，认为理念是“政治市场唯一的商品……最佳理念卖得最好，消费者就是选民，他们在投票时做出了选择”。人们普遍认为，商人为政界带来了独特的技巧，这种技巧虽取之于商界，但同样适用于政界，这也是意大利传媒大亨西尔维奥·贝尔鲁斯康尼政治魅力的核心所在。在极端形式下，这个观念被简化为：政治本身就是一门生意。

但是赢得支持率和赢得商业成功之间的相似程度究竟有多大呢？为了理解这一类比，我们可以把选举看成是一场对某个公用事业控制权的争夺战，而这个公用事业，鉴于它的核心业务，我们将它称为公共福利公司。这家公共福利公司规模庞大，虽然它在许多重要市场都享有垄断权，并拥有庞大的客户消费群（纳税人以及他们供养的家属），这些消费者绝大多数也是股东（选民），其中许多人能够获得分红（享受国家福利），但是这家公司却陷入了重重困境。这家公共福利公司为消费者提供广泛多样的服务。它开办医院、学校，修建大规模的公路网；它还是家保安公司，设立警察、监狱和军队；它还对一系列其他行业，从大学到广播公司实行控股。但它的问题是，自1973年以来连年亏损，为了能继续分红，它被迫：a. 削减资本投资；b. 全面提高它提供的服务价格；c. 间歇性冻结雇员工资；d. 降低分红的实际价值，并对某些阶层的股东完全停止分红；e. 加强对区域、地方分支机构的中央集权。无怪乎，消费者（约5 800万）、股东（约4 300万）、雇员（360万）都感到不满。

再来看看政治党派，他们是小得多的实体，其主要目的是赢得并保持对公共福利公司的控制权。为此，主要反对党需要发动一场旷日持久的争夺运动，指出当前管理层的弊病。这些运动的目的是为了说服股东（即选民）在每5年一次的下次大选中投他们一票。如果反对党成功地做到这点，他们就会与公共福利公司合并，公共福利公司的董事会将被反对党的董事会所取代。反对党为了取得运动的胜利，也可以采用控制公共福利公司的下属机构（比如地方政府）或策反公司员工的方法，尽管今年来公共财政的集权化，以及公共部门工会的衰退致使这些战术不及以前有效。

政界商业和真正的商业之间最明显的区别在于，反对党要赢得公共福利公司的控制权相当困难。作为反对党，它只是个集智囊团、广告机构和休闲俱乐部于一身的混杂体（虽然最后一项功能已经消退）。在野期间，它实际上并不参与它自称十分擅长的管理活动，除非它在地方或大区上拥有实质的权力。而执政党却管理着这个规模宏大的公司，即现代国家。和19世纪一样，反对党必须说服选民改变他们所拥立的政党，但他们无法再依靠在酒吧散发免费啤酒的办法，他们必须用对未来的许诺来说服选民，许诺要改善公共福利公司的管理，无论是许诺增加投资、降低价格（税收）、改善员工待遇，还是提高分红或是调整结构以提高效率。而执政党却可以立即提供这些，并且执政党拥有更雄厚的资本来开展研究、宣传政策。

政治和商业之间最关键的区别正在于此：财务领域。现代民主制度最显著的特征可能就是政党自身的预算规模与他们所谋求执掌国家的预算规模之间的巨大落差。如我们所见，在过去一个世纪中，后者随着国内生产总值的增长而不断攀升，而前者却大幅下降。1880年候选人竞选总开支超过170万英镑，以1997年的物价计算，每一票的成本超过20英镑，相比1997年每一票仅为42分。自1880年以来，候选人的竞选开支占国内生产总值之比竟下降了98%，见图22。

图22 英国选举的实际成本：候选人公布的大选费用（1880~1997年）

当然，各政党在过去20年中，经费开支有所上涨也是个不争的事实。现在政党很少依靠不计报酬的志愿者，而是更多地依靠专业行政管理人员和咨询家。众所周知，1997年的竞选费用远高于1992年的竞选费用。保守党的竞选开支为2 400万英镑，工党为1 700万英镑，自由民主党近300万英镑，合计为4 400万英镑。而5年前3个政党的合计开支为3 200万英镑。图23的数据剔除了通货膨胀因素，它显示出3个主要政党的实际竞选费用自20世纪70年代后有显著增长。保守党在1997年的竞选开支是其在1974年2月的3倍，工党也是如此。即便按照占国内生产总值的比值来计算，各政党的竞选开支合计自1979年以来也上涨了近55%。而这些数字尚未把各政党不断增长的日常管理费用计算在内。如果对主要政党的各项费用开支进行分析，包括日常的、非竞选支出，那么政党开支上涨将会得到进一步证实。其中最明显的是工党。保守党自20世纪80年代中期以来，在日常费用支出方面也呈现出明显的上升趋势。

这种现象绝非英国仅有，欧洲也有相同的情况。奥地利的竞选费用从1975年到1990年翻了一番，瑞典从1982年到1988年也同样如此。爱尔兰政党在竞选上的花费也不断上涨：联合爱尔兰政党的竞选预算从1969年到1989年增长了3倍（荷兰是个例外，那里的竞选费用略有降低）。

在竞选开支上美国尤为声名狼藉。根据1999年年中的预测，在选举克林顿总统继任者上的花费比1995~1996年的大选高出50%。在1987~1988年的两年选举周期里，参、众两院候选人的竞选开支为4.59亿美元，是10年前的两倍多。总统预选候选人还要额外支出2.5亿美元。总统候选人自己要支出9 000万美元。1995~1996年，这3笔开支的对应数字分别为：7.65亿美元、2.44亿美元、1.53亿美元。这些数字以欧洲的标准看是触目惊心的。英国三大政党在大选中的总费用约为6 600万美元，而1995~1996年美国联邦选举的总费用（包括预选、总统选举和国会、议会选举）超过了20亿美元。

图23 英国三大政党的竞选费用（1964~1997年，千英镑，按1997年英镑价值计）

图24 保守党和工党的主要开支（日常支出和竞选支出，1900~1992年，千英镑，按1997年英镑价值计）

和英国一样，对于美国我们也要从一个长期的角度来分析。以名义价值计算，1987~1988年到1995~1996年，总统选举的总费用增长超过25%。但剔除通货膨胀因素，以实际价值计算，这一费用基本没有变化。以占国内生产总值的比值计算，这一费用实际上从0.016%降到0.014%。从这些微小的数字可以看出，美国民主政治的费用并不像一般人所设想的那么负担繁重。值得一提的是，1996年选举费用的总额，比起飞利浦·莫里斯烟草公司在上一年的广告预算还略低了些。

然而，在多个重要方面，美国的政治费用呈现上升趋势。剔除通货膨胀因素，两大政党在联邦选举上的开支，从1983~1984年到1995~1996年增长超过20%。这一增长几乎全部由民主党产生，它的竞选费用在扣除通货膨胀因素后增长了86%。同样以实际价值计算，捐助总统候选人的联邦基金从1980年到1996年增长了28%。虽然国会参议院选举的实际总费用在20世纪90年代基本保持不变，但由于竞选席位数量的下降，故而每个席位的竞选费用实际上有大幅增长。政治行动委员会实际支出也在增长：为众议员候选人的捐助增长了54%，为参议员候选人的捐助增长了64%。国家政党委员会为“政党建设活动”募集的“软资金”同样涨势惊人，它从1992年的8 600万美元增长到1996年的2.62亿美元。

现在的难题是，政党谋求的是赢得选举，而不是销售产品获取收入，因此从商业的角度看，政党的财政收入来源就显得颇有些不寻常。党费当然可以类同于订报费，但无论是政党还是报纸，都不能单纯依靠这些收入（而且政党还不能销售广告），此外各政党的党员人数也在普遍下降。

如表13所示，在1953年，英国工党成员人数近300万，到20世纪90年代末，这个数字下降了86%，跌至仅40万人。工党个人成员人数在1952年达到101.5万的高峰，并拥有500多万的团体成员（主要是工会）。虽然“新工党”招募运动相当成功，但其个人成员人数在本书行文之时仅为1953年高峰时的2/5。将工党的个人成员人数与英国总人口相比，可以更清楚地衡量出它的下降趋势。如图25所示，20世纪80年代工党个人成员占总人口的比值达到了自20世纪20年代以来的最低。

表13 英国三大政党的个人成员（1953~1997年）

在欧洲其他国家我们也可以看到类似的现象，比如在奥地利，主要政党的成员在1980年左右达到高峰，之后便持续下降。虽然自由党在吸纳新成员方面比较成功，但它的成员人数占选民总人数比例仍从1962年的29%下降到1990年的23%。在丹麦，四大主要政党的成员人数从1996年的60万降到1990年末的22万，在此期间出现的4个新政党也仅招募了2.8万名成员，仅占选民总人数的0.7%。同样，荷兰政党的成员人数从1960年的74.5万降至20世纪90年代初的32万，从1946年占选民总人数的15%下降到不足4%。在意大利，自1993年来3个主要政党的成员人数锐减，即使像北部联盟党这样新成立的组织也无法填补这一不足。挪威工党和保守党的成员人数也在下降，而留在党内的成员也不再支付党费。随着现代生活休闲方式的多样化，似乎党政活动失去了其社会、经济上的吸引力。成员们既不再满足于在政党集会时贴贴邮票，或是听个无足轻重的党内人物的一番训话，也不愿意把空闲时间浪费在走街串巷说服选民的事情上。

在脱离政党的大趋势下，仅有的例外是瑞典和比利时。在瑞典，政党成员人数稳定在150万人左右，因而它占总人口的比例也只是小幅下降（从1960年的21%下降到1989年的18%）。令人惊叹的是瑞典社会民主党成员人数占选民总人数的比例仍然维持在46%。在比利时，政党成员人数占选民总人数的比例同样保持稳定，只是比例低得多，为8%~10%。

图25 工党个人成员占英国人口比例（1928~1997年）

成员人数的下降给政党财政造成的影响不难想象。以英国保守党为例，党费收入占政党总收入的比例从1988~1989年的14%下降到1994~1995年的不足6%。在奥地利，社会党的党费收入占其总收入的比例从1975~1978年的43%下降到1986~1989年的36%。在德国，社会民主党的党费收入占其总收入的50%、基督教民主党的相应比例为40%、巴伐利亚CSU党的相应比例为25%，虽然德国政党这些比例高于20世纪60年代，但是欧洲没有哪个政党可以在这样的党费水平下，依靠它作为收入来源而长久维持下去。

政党成员人数的下降，加上竞选费用的增长，致使许多政党陷入了严重的财政危机。保守党的累计赤字从1975年的50万英镑增加到1992年的1 900万英镑，现在已经降到1 000万英镑左右。1999年，工党的债务估计达到350万英镑，另外还有475万英镑的透支，尽管影子公关公司的大批营销专家为他们提供的是免费服务。1992~1993年，爱尔兰政党的债务估计达到550万英镑，对于这些规模较小的组织来说，这是个大数目。

所有这些解释了为什么如此多的政党越来越依赖私人捐款。近年来，保守党财务的神秘面纱被揭开。比如，保守党在1987年筹集到1 500万英镑，其中400万来自上市公司，400万来自私人公司，还有约600万来自个人。据估计，公司和个人捐款占保守党总收入的比例，从1988~1989年78%上升到1994~1995年的83%。在随后的一年，上市公司的捐款细目被披露，这份捐款细目显示保守党接受了总额为288万英镑的120项捐款，其中7项捐款金额超过10万英镑。在1979~1993年，联合饼干公司成为最大的资助者，它给保守党的捐款超过100万英镑。1998年11月保守党自己公布了一份更为详尽的清单，列出了33位捐款超过5 000英镑的捐赠人名单，但捐款总金额没有透露。在其财务主管伯利兹城大亨迈克尔·阿什克罗夫特（现在是勋爵）的资助下，保守党从1997年竞选失败的困境中被挽救出来。依赖国外资金并不新奇，在1992年的竞选前，保守党就接受了国外支持者约700万英镑的捐款，国外捐款人中有希腊船业大亨约翰·拉茨斯和欺诈嫌疑犯阿西尔·纳特。

在过去10年中出现的一个新特征，是商业捐款对工党的重要性加强了。我们可以看到过去工党的大部分资金来自于工会（1974占到92%）。1986年工党收入中的商业集资比例微乎其微，9年后《工党研究》显示，工党仅有12项总额达125万英镑的商业捐款。到1996年这个数字达到600万英镑，而工会捐款为800万英镑。从1996年6月到1997年3月，工党获得的商业捐款不低于1 500万英镑。虽然2000年传闻工会将增加捐款，但工党不太可能再像以前那样依赖工会组织了。

在很多方面，英国政党对出手阔绰的个人捐助者的依赖代表了一种体制的倒退：倒退到了特罗洛普时代的政治体制。但是按照美国的标准，英国的政治捐款是微不足道的。根据设立在华盛顿的政治学研究中心的调查，联邦政党和候选人可以在1997~1998年的中期选举中，以个人捐款、给政党行动委员会的捐款以及“软资金”的形式募集到约15亿美元，而在这段时期并没有举行总统选举。仅金融、保险和房地产部门的捐款就超过1.54亿美元。虽然这些捐款中大部分来自少数资金雄厚的机构，但也有迹象表明“小的政治投资者”数量在增加。1999年7月，约有16万名个人向乔治·W·布什和戈尔的竞选团捐款。

问题是：为什么不呢？

政治经济的行为不端

吉本讽刺地把腐败称为宪制自由下不可避免的弊病。可以肯定的是，20世纪90年代几乎所有主要的民主国家都出现了大量的腐败丑闻。在1996年底，2/3的英国选民认为保守党“行为不端、名声不佳”。在权力交接比英国更为频繁的地方，人们对政治家普遍也持有同样的观点。例如，1989年奥地利的调查显示，69%的人同意“政治家是腐败的、接受贿赂的”，这一比例几乎是10年前的两倍。1999年11月，61%的法国选民同意“在法国当选的政治家或政治领袖普遍都是腐败的”这一说法，而18~25岁的选民中有75%认同这种观点。

但是现代政治就更容易贪赃枉法吗？假设有人揭露了这么一起丑闻：英国首相作出了一个决定，这个决定使得某家公司股票上涨了25%，这样的事并不鲜见。但是在做出这个决定前，首相本人就拥有那家公司市值达1 700万英镑的股份，他的决定的直接结果就是，他的股票增加了750万英镑的价值。很难想象有哪位首相在这样的丑闻下还能幸存下来，哪怕他是深受拥戴的布莱尔先生。

事实上是威廉·尤尔特·格拉德斯通于1875年底，以38%的面值价格（1.71万英镑）获取了总面值达4.5万英镑的奥托曼–埃及贷款公司1871年债券。根据他的日记的编辑披露，到1878年（柏林会议那年），他又追加了5 000英镑（面值）的同种债券；1879年，他又购入了1.5万英镑的奥托曼1854年债券，这批债券同样由埃及贷款公司作保。到1882年，这些债券（面值达5.15万英镑）占他总投资的比例不低于37%。即便是在1882年，他亲自下令军事占领埃及之前，这也是一笔不错的投资：1871年债券的价格在当年夏天从38上涨到57。而英国对埃及的接管给这位首相带来更加丰厚的利润：到12月份，1871年债券的价格攀升到82，这意味着1875年最初的投资给他带来近2万英镑的资本收益。假设在1882年下半年，他所持的奥托曼–埃及债券价格都上涨25%，那么格拉德斯通自己从占领埃及这个决定中获利12 785英镑，若以今天的物价换算，那它至少为50万英镑。若再将经济增长和通货膨胀因素考虑进来，那么格拉德斯通从占领埃及中获得等价于今天750万英镑的收益。

人们普遍认为如今的政治家比以前更腐败。1997年英国竞选运动中，保守党被所有的反对党指责为“行为不端”，这个指控主导了选举过程，并在某种程度上导致了保守党的失利。然而，以维多利亚时代的标准看，现在的英国政治家在区分他们的公众角色和私人利益上，还是相当谨慎的。

在讨论“行为不端”时，应把性侵犯，即人的劣性的一种，以及无伤大雅的贪财逐利，即人的劣性的另一种，同真正的贪污腐化区分开来。真正的贪污腐化是指，政府的政策被私人利益所制约或由它决定，无论这种私人利益是捐赠人还是大臣们自己的利益。约翰·梅杰政府时期，虽然前两种丑闻时有发生，但第三种却未有所闻。

把具有喜剧色彩但实质上无足轻重的第一类放到一边，保守党财务丑闻的起因主要是议员们为了提高收入。比如他们靠在议会中提问题来换取钱财，或者为某一私人利益而行事。这样的贪财行为对职业政治家相当有诱惑力，这主要是因为这些职业政治家的法定薪资低于从事其他行业的同辈人。英国议员的薪资从1911年到1964年，实际价值增长了一倍，但之后的30年便陷于停滞。每年平均收入不到3万英镑（以1997年物价计）。虽然，办公费用津贴自1961年设立以来实际价值有所增长（事实上该津贴在1996年超过了基本工资），但不能把它与薪资相等同。虽然议员的薪资在1996年提高了26%，达到4.3万英镑，但政治家这一职业仍没能成为在金钱上具有吸引力的工作，虽然有人会问有什么样的私营部门的工作能够与立法者的工作相提并论。而且，要求议员公布个人所得的规定愈加严格，这也使得政治家接受管理工作或咨询工作以补贴薪资收入变得更为困难。如果特罗洛普被告知议员不能有额外的收益，他会困惑不已。

更为不合理的是，政府大臣们的薪资和管理同样大预算的高级行政官的薪资之间的巨大差距。高薪资机构对此做调查时，把首相的工作与“要求大规模资本投入，并对世界经济有重要影响的某一板块（如石油）的超大型跨国公司”的总裁工作相类比。如果进行这样的类比，首相的薪资就至少应该为45万英镑，而他的内阁大臣的薪资，类同于上述公司的高层管理人员，应为37.5万英镑。但事实上，该调查机构提出的建议是，内阁大臣的薪资从69 651英镑涨至10.3万英镑，首相的薪资从84 217英镑涨到14.3万英镑。而该调查机构的总裁迈克尔·佩里爵士在前一年担任联合利华的董事长时，年收入达到294万英镑。所以，政治家想方设法去当执行官和咨询师来贴补薪资也就不足为奇了。

需要反复强调的是：当“腐败”一词表示的是私人利益影响了政府政策，从而损害了公共利益时，该词的提法才是有意义的，虽然人们通常只是通过主观臆断而不是确凿的证据来判定私人利益影响了政府决策。基于腐败的这种界定，塞钱给大臣比塞钱给议员更容易引发人们的担忧，因为议员的职能就是代表利益。议员在议会上代表某一公司提问，以此换取钱财，这种做法引起的唯一较为严重的不满，是当他这样做时，这个议员忽略了他所代表的其他选民的利益，而这些选民作为纳税人为他支付薪资。但是，议员每代表一个选民提出问题，就意味着他忽略了其他选民的利益。所有的利益都能被均等地代表，这是天方夜谭（18世纪的政治家就已意识到这点）。而政府大臣们接受现金或其他好处时情况就不一样了。乔纳森·艾特肯1993年在法国丽兹酒店的免费食宿就与尼尔·汉密尔顿几年后的情况不一样，这主要是因为艾肯特当时是个新任的国防大臣，他的账单由沙特政府支付，而沙特政府当时正要投标租赁英国的潜水艇。同样的，1998年公开的一则消息，彼得·曼德尔森在伦敦的房子是他靠从同僚杰弗里·鲁滨逊那里贷款购买的，这笔未公开的贷款金额为37.3万英镑，而真正的丑闻在于他借款的时候，曼德尔森自己的部门正在调查鲁滨逊的经济问题。这两种情况似乎都没有证据证实政府政策由此受到了影响，他们所犯的错误只是对交易的否认或隐瞒。

在英国最近的历史上，公开购买政策的例子相对较少，其中一个原因是由于荣誉制所起的作用。在劳埃德·乔治公开将贵族爵位以5万英镑拍卖掉后，出售荣誉被1925年的荣誉（防止滥用）法案认定为非法行为。但事实上，出售荣誉的行为仍然存在。仅有6%的公司为保守党出资捐款，但一半的骑士和贵族的头衔授给了这些公司的总裁。但从另一方面讲，并没有足够的理由证明这种金钱和荣誉的交易是不可接受的。作为给政府捐款的一种补偿，授予奖章和头衔，而不是上院的席位，这种做法尚不会招致公众多少非议，而荣誉制的批判者常忽略了这点。美国没有类似的制度，但是以25万美元在白宫林肯卧室住上一晚的款待，也可以被认为是一种礼遇，和授予头衔类似。

而出售接近政府官员的机会就不那么清白了。这里比尔·克林顿再次成为先驱，白宫录像显示他在早上和捐款人共饮咖啡。1998年，传闻工党官员的顾问也在出售接近他们上司的机会，以换取给本党的现金捐款。当然，和政府官员共饮的咖啡也仅仅是一杯用咖啡粉和热水冲泡的咖啡而已，没有必须履行的政府许诺。关键问题是，捐款与具体政治承诺到底有多大关联。较为公开的例子是，克林顿总统颁给资助民主党的公司许可证，允许他们向中国出口高技术仪器，而一些人认为这样可能会对美国国家安全造成潜在的危害。在涉及某些农业利益时，这种交易尤为公开：一些保护性的美国关税和补助（特别是保护花生和糖生产商的政策）始终存在，这无疑要归功于那些有附加条件的捐款。虽然英国的做法较为隐秘，但商人（和同业联盟会的领导人）也一定曾试图以金钱换取政策承诺。例如1997年大选前，伯尼·伊莱斯顿试图通过给工党100万英镑，以求在该党提出的体育赛事中禁止烟草广告的议案上，一级方程式赛车能够得到豁免。

在此，商业和政治的类似性不复存在了，因为现代民主的理念和现代商业在投资回报上的理念有着本质的不同。在理论上，捐资给政党是一种馈赠，它与捐款给那些为非洲贫民发放药品的慈善机构，在目的上并无二致。这种馈赠所获得的“回报”是一种无形的道义上的满足。而在实践上，大多数的巨额政治捐助者是期待回报的，从这个意义上说，他们把政治捐资看做是一种投资，而不是单纯的馈赠。但是以政治投资换取政策回报的想法，在许多自由政治理论家看来是非法的，选民同样也这么认为。正是由于这个原因，多数民主国家推出立法来对政治财政实行管制。然而管制的效果却是扭曲了政治市场，致使各政党不能像其他行业的公司那样运作。

从私人腐败到公共腐败

政治家们希望限制竞选成本，公众希望限制大捐助者的政治影响力。这可能是对政治财政实行管制最直接的理由。但对这两种说法，我们都要补充一些限制条件。对于政治家而言，竞选成本提出了一个类似于经典的囚犯两难选择的博弈问题。如果两个政党合作来限定竞选开支，选举的总成本就会降低，无论选举获胜者还是失利者都能获益。但是不合作的诱惑也很大，因为选举获胜带来的好处，即权利，要远远大于可能很高的竞选成本。无论规则如何，两个“囚犯”都极有可能违反约定，因为他们相信这样才能获胜。同时，公众希望把政党运作的花费由别人承担。人们不愿加入政党，就表明对政党这种形式的代表缺乏基本兴趣。如果富有的个人和企业愿意支付选举活动的账单，多数选民也不会反对，虽然结果是选出的政党欠投资捐助者一大笔钱。正是这样的两难选择，使得对政治财政实行管制如此困难。

大多数民主国家现在对选举财政做了些法律规定，只有荷兰、瑞典和泰国除外。许多民主国家试图通过以下三种方式来规范政党财政：限定政治开支的上限；限定个人捐款的上限；为政党提供公共资金以替代个人捐助。英国对地方选举费用的限制可以追溯到1882年的《腐败行为法案》，该法案按选区里的选举人数，规定了候选者个人选举开支的上限（不包括选举监察人的费用）。其效果是，席位竞选者的开支平均降低了一半。而这一开支上限的限额自20世纪60年代后经历了不断的调整，到80年代为3 240英镑，另外规定，在郡，每一投票者外加3.7便士，而在自治市镇，每一投票者外加2.8便士。候选者某些类型的开支也被认定为非法，比如广播、海报、往返于投票现场的费用、现金或等同于现金的贿赂等。而对中央选举开支限定上限是最近才出现的。1998年10月，有尼尔勋爵担任主席的公共部门行动标准委员会建议，全国大选的开支要限定在每个政党2 000万英镑；压力集团为政党开展的宣传活动费用不得高于100万英镑。采取这一措施，是仿效加拿大的做法，加拿大1974年的竞选开支法案对中央和地方选举的政党开支都规定了严格限制。但加拿大的经验表明，限定开支并不一定能缩小各个政党财务实力上的差距。而限定竞选开支也只是使得政党转向日常运作开支。另外，不少国家通过禁止电视播出有偿的政治宣传来间接限制政党花费（根据最近的调查，45个国家中只有12个国家允许电视播出有偿政治广告，而法国同时也禁止纸质媒体广告、海报，甚至免费电话线）。而这些规定产生的效果也只是转移开支而不是彻底阻断开支。

在美国，对开支的限定较为宽松。1974年的《联邦选举法》修正案意在规定开支上限，但这一修正案却在1976年被美国最高法院（巴克利诉瓦莱奥案）废除，理由是言论自由受到限制，因而违背了第一修正案。因此，对政治、财政的主要限制也只是：每人每年2.5万美元的政治捐款上限，这也是1974年法案的主要条款；以及禁止外国捐款的新规定。虽然在理论上，按照该法案，公司和工会的捐款也被禁止，但在1975年股东和员工的“自愿捐款”被承认合法。更重要的是，两大政党的全国委员会能够筹集到数百万美元的“软资金”，用于“政党建设”，以及某个候选人竞选无关的其他目的。但在实际操作中，有软资金资助的“事项性广告”与其他竞选宣传是没法区分的。

因此，对美国政治财政唯一的限制，是所有超过250美元的捐款都要公开，这使得美国竞选资金来源的信息比较容易获得。其他国家（包括英国和加拿大）也主要依赖信息公开而不是设定上限来规范私人捐款。所以尼尔勋爵建议只禁止外国对英国政党的捐款，但是所有超过5 000英镑的国内捐款都要公开。在德国，所有超过2万马克（约合1.03万美元）的捐赠必须公开。在法国，只要超过1 000法郎（约合150美元）的捐款就要公开。法国还规定对议会候选人的捐款不得超过5万法郎。

然而，规范或限定私人政治捐款只是政治财政巨大转型的一部分，几乎所有民主国家都直接为政党提供丰厚的公共资金，政治财政踏上了一个新台阶。各国的补助体系各不相同（最常见的是按选票或席位提供政党资金补助）。现在，只有大约7个民主国家不为政党提供直接补助。并且“只有荷兰、英国和美国，私人捐助占政党收入的比例仍高于公共资金的占比”。此外，13个国家还提供额外的间接补助（比如给政党捐款可以获得减税，美国、加拿大和德国即是如此）；至少23个民主国家为政党提供免费的电视时间。

即便在英国，为政党提供的公共资金也在增加。1979~1992年，主要反对党接受了900多万英镑的所谓的“短钱”，用以资助他们的议会工作，工党即接受了720万英镑。这是为了平衡执政党在公共服务资金方面的优势。此外，大选期间，会议大厅、邮政服务以及电视播出都可免费使用；给政党的捐赠可以免除税费。在美国，国家为政党提供的资金也远比一般人所知道的要多。总统竞选基金为每笔给主要候选人的250美元以上私人捐款，匹配250美元的等额资金，作为回报，候选人要承诺维持筹资的上限（通货膨胀因素调整后），然后该基金一次性支付给总统候选人，条件是这些候选人不得再接受任何私人捐助。1996年，美国两个主要候选人都从联邦匹配资金那里得到了1 350万美元，每个主要政党还能获得公共补助（1992年为1 000万美元）用以支付总统提名大会的开销。

在欧洲，公共资金的角色更为突出。早在1989年，国家对爱尔兰各政党的支出就达到400万爱尔兰镑，而这些政党通过其他途径获得的资金仅为270万镑。在荷兰，国家资金占政党收入的比例为14%~31%。在德国，获得2%以上选票的政党会自动得到竞选费用的补偿。另外国家提供给“近党”组织（如社会民主党的弗里德里希·埃伯特基金会）的补助也有所增加。会派党内由国家支付工资的雇员人数也从20世纪60年代的115人上升到80年代末的619人。联邦议会的议员将自己的一部分薪资交给他们的政党，这也可以被看成国家资金的一种形式。经历了一系列武器出售丑闻后，法国推出了国家补偿总统候选人的方案。候选人在第一轮投票中，若得票率低于5%，则会获得600万法郎的补贴，若得票率高于5%，则会获得3000万法郎的补贴。中央政党也为自己谋得了国家补助，1991年补助为2.62亿法郎。欧洲其他各地的情况几乎都是如此：

• 丹麦为主要政党提供的直接公共资助从1965年的57 262克朗增加到1990年的7 240万克朗。

• 奥地利为各政党提供的国家资助和地区资助在过去的20年中从4亿先令增长到17.5亿先令。

• 在意大利，国家提供给议会团体和竞选活动的资金从1974年的600亿里拉增长到1985年的1 830亿里拉。

• 在挪威，国家提供给各政党的补助从20世纪70年代的800万克朗提高到1991年的5 870万克朗。

• 西班牙限定政党的私人捐资不得超过国家补助的5%。

的确，我们说西方国家的政党正逐渐被国有化，这并不为过。他们有成为国家附属品的危险。

但是国家资金真的是治愈腐败问题（确切地说，是有附加条件的私人捐助）的一剂良药吗？或者它可能（像卡尔·克劳斯的心理分析学说那样）是一种“假装成良药的疾病”呢？首先，公共资金离取代私人捐资还远。虽然对私人捐资规定了上限，但公共资金也只是私人捐资的补充。尽管意大利各政党享有公共补助，但据估计，在1979~1987年他们平均每年收取了600亿里拉（以1986年物价计）的非法资金。另有估计，这些政党在1993年收取的这样的资金高达3.4万亿里拉，是他们官方收入的10倍。国家资金看起来也不能满足德国基督教民主党：该党在赫尔穆特·科尔的带领下非法筹资，其来源可能包括武器交易中所得的贿赂、法国国家石油公司埃尔夫，甚至民主德国共产党的资产。

即便这些非法行为得到阻止，但政党和国家趋为一体是否是件好事，也值得我们认真思考。如果人们把现代国家看成韦伯理论中的公平裁断者，那么这种趋同可能真的是向“非政治的政治”的理想境界迈进了一步。但是如果人们把国家看做“掠夺之手”，是自身利益的捍卫者，而不是公众利益的保护者，那么政党失去传统上的自治就很让人担忧了。在旧的德意志民主共和国，人们投票时虽然看似有许多政党选择，但它们都是国家内在的一部分，因此和统一社会党没有本质区别。一旦曾经独立的政党需要仰仗财政大臣，西欧重新建立的终将只是一个看似不同但同样虚假的民主。这些政治家的当选目的只是为了给自己拨款，以便再次当选，而选民们又能做什么呢？

走向政治市场

很清楚，成熟的政党是从一个拥有广大群众基础的自发自愿型的联合会发展成一个半商业化的组织，它为了获得“公共福利公司”的管理控制权，开展越来越复杂、昂贵的竞选活动。而对政治财政的种种管制也无法逆转政党的这种演变，增加对政治财政的管制只会增加民主生活中的虚伪和欺诈。

政治财政管制也部分导致了另一种发展趋势：这些成熟政党的地位日益受到来自非政府机构的挑战。在今天的英国，属于自愿或自助组织的成员人数是各政党成员的20倍。英国皇家鸟类协会，其组织的成员人数（共约100万人）比英国三大政党的合计人数还多。关于英国是否应该禁止猎狐的持久争论，展现了这些形态各异的新兴“草根”组织：一边是人数较少，但更激进积极活跃的动物权利保护组织；另一边是猎狐爱好者、农民、乡村居民以及城市同情者组成的松散的联盟。此外，比起过去，电子通信的发展更容易动员大批民众来支持某项事业。

引人注目的是，猎狐的反对者以艾克列斯方式，捐助给工党100万英镑，从而接近了他们的目标：全国禁止用猎狗猎狐。这种非议会组织和政党之间的交错关系并不新鲜：19世纪中期的反谷物联盟、一直持续到20世纪20年代的英美禁酒运动、20世纪50年代和80年代的核裁军运动，都曾扮演过类似的角色。如果说单议题组织还会在未来的民主国家中起重要作用，就是说过去的历史要在将来重演。和过去不同的是，现在的压力集团必须比过去更加商业化。像现在的政党一样，虽然比起成熟的政党，它们可以更依赖自愿者的支持，但非政府组织迟早会发现，在越来越昂贵的政治市场上，要想有效地进行说服，其成本会远远超过它们那些来自会费和一次性募捐的收入。从严格的经济意义上说，每次为了达到一个政策目标而建立一个新的政治组织是没有效率的，因为它会产生日常开支。19世纪自由党成立的原因之一，就是一批维多利亚单议题组织看到了为获取立法权，把它们的资金汇集到一起，这种做法是明智的。

真正的问题是，是否应该将这些成熟的政党从目前许多不合理的限制中解放出来。取消对政治活动的个人捐款的限制，并废除公共捐资制度中扭曲性的做法，会产生怎样的影响呢？试想不再把纳税人的钱交给候选人去竞选议会，而把钱重新分配给大臣们，使得他们的薪资与私营部门同资历人员相当。这么做至少能以高薪吸引更多人才从政，同时也能缓解在任官员不得不代表富有的捐资人去行事的压力。还可以设想，对政党财政的唯一管制仅为公开捐款来源，并以上市公司的披露标准公开财务信息。

传统观点认为，这样的政治“自由市场”将使有钱人受益，而将穷人排除在政治影响力之外。这种做法可能会导致这样的结果，但它无法改变这么一个事实，即在民主国家里，所有的“股东”都有平等的投票权，而不论他们对政党资金的贡献如何。假如一个政党给纳税最多的5%的纳税人减税，那么虽然它会因富人的捐款而发财，但它很可能会输给另外一个政党，这个政党承诺能够提高公共服务而不加重税收负担，当然前提是这个政党可以得到每个受益人至少1英镑的捐资。相比之后可以看出，政治自由市场的风险要小于政治财政管制的风险。

关键问题在于，政党作为民主国家最重要的机构，由于为了削弱私人捐赠人的影响而设立的种种限定，无法筹集到它们所需的资金，同时政党还被迫不健康地依赖于国家。然而私人对政党的捐赠视为罪恶可耻的行为在很多方面是没有道理的。这就像在说，富人比起小投资者，不准在公司购买更多的股份，或者不准给慈善机构捐献更多的钱。更糟的是，政党的国有化会有这样的危险：用一个成分单一的国家机器来取代自由政治团体之间的真正竞争。

一个对公开的私人捐款没有上限、对公共资助没有下限的政治市场，未必会产生腐败，或许由于无须再寻找遁词，它还能减少腐败呢。这并不是提议回到特罗洛普的银桥综合征去，而是说明西方政治以及危险地接近了一种新的腐败，这种腐败与挫伤特罗洛普政治抱负的那种腐败同样恶劣。