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行政国家

金融危机揭示了金融体系的另一个特点。理论上，银行是金融系统中监管最严格的实体。然而，负责监管银行和其行为的众多机构却未能预见它们在流动性危机中会像多米诺骨牌一样倒下的可能性。对此有这样一种解释：联邦政府已经退化为所谓的“行政”或“管理”国家，其运作模式是等级制和官僚主义的，其监管只能越来越复杂，而这恰恰与预期相反。

行政国家的诞生可以追溯到20世纪70年代初，当时国会开始授权新的监管机构，如环境保护署和消费品安全委员会。1950年，《美国联邦法规法典》（CFR）的篇幅达到2.3万页左右。而在1951年至1970年间增加了约2.1万页，1971年至1990年间增加了6.2万页，1991年至2010年间又增加了4万页。[1]在乔治·布什执政期间，国会扩大了联邦政府对以下领域的监管：中小学教育（2001年的《不让一个孩子掉队法案》）、两党竞选资金改革（2002年的《麦凯恩-法因戈尔德法案》）、公司治理（2002年的《萨班斯-奥克斯利法案》）和能源节约（2007年的《能源独立和安全法案》）。然而，相比于奥巴马总统在第一届任期所实行的大量政府立法和监管，之前的那些政府都只能甘拜下风。[2]简要来说，奥巴马的总统任期可以总结为一系列的“承诺”：增加就业（“经济刺激计划”），降低金融危机的风险，提供全民医疗保险。而其中的每一项承诺都导致了行政国家的大规模扩大。《华尔街改革和消费者保护法》（《多德-弗兰克法案》）长达848页，并在此法案下创建了两个新机构——金融稳定监督委员会和消费者金融保护局。[3]《病人保护与廉价医疗法案》（简称ACA）共961页（连同《医疗保健和教育和解法案》），并创建了独立支付咨询委员会。为颁布《跨太平洋伙伴关系协定》而起草的法律更烦琐，这是12个环太平洋国家之间的贸易协定。这一协定超过5 554页，包含200多万字，打印出来几乎有3英尺高。

此外，奥巴马医改和《多德-弗兰克法案》都催生了大量监管措施。《反腐败法》通过后，政府机构制定了100多项最终条例，阐明了新法律的实施方式。《多德-弗兰克法案》明确指示监管机构制定400多项新规则。一项估计表明，如果这个过程完成，该法案可能会将金融业监管限制增加近1/3。[4]试想一下，对于流行病的监管规模，如果联邦登记册中的10 535页医疗法规中的每一页都包含1 100字，那么法规总共超过1 100万字。相比之下，《大宪章》只是一张不到4 000字的羊皮纸。《美利坚合众国宪法》的最初草案也差不多，只是稍微长了一点（准确地说是4 543个字）。而《独立宣言》只有1 458个字。

行政国家崛起的原因是什么？为什么华盛顿建立的独立国家最终退化成了弗兰兹·卡夫卡笔下冗余的官僚体制？简单来说，这可能都是律师和官僚的错，但只要读过狄更斯的书就会知道，这些人已经存在很长时间了。那么一个更合理的答案可能是，这是我们今天为过去的失败所付出的代价。也许20世纪许多国家的代议制政府和法治被扼杀的原因是对细节的忽视。又或许像希特勒那样的“可怕的简化者”之所以胜利，正是因为像《魏玛宪法》这样的文书（虽然不短，有181篇文章和大约1万字）并没有明确禁止留着牙刷式小胡子、有犯罪记录和种族灭绝倾向的奥地利人担任总理。当然，一个更好的解释就是立法和治理标准的根本恶化，每个民主国家，无论其20世纪的历史有多么不同，可能现在都在经历这一痛点。[5]而上述那些滔滔不绝的长篇大论之所以会出现，是因为职业政治家更关心的是表面上的斡旋而不是问题的实质。媒体在每一次事故后都不停地大声疾呼我们需要行动，与此同时，政府的说客确保那些法案能够保护他们所服务的既得利益者，而律师则从整个混乱的局面中渔翁得利。[6]如今，我们要比他们对这一现象所产生的后果更加担忧，因为这远远不是那些读不下去的冗长法规。首先，体制内部人员从中获得了优势，他们自身就可以负担起庞大的“合规”部门，这些部门是在迂回之海上航行所必需的导航系统。第二，其中存在着系统性不稳定的风险，这种风险随着总体复杂性的每一次增加而提高。只有乐观主义者才会认为像《多德-弗兰克法案》这样的立法能使全球金融体系更加稳定。恰恰相反，新的监管可能降低了当局应对连锁问题的能力（例如，对未投保的短期债务的管理）。[7]与此同时，正如弗朗西斯·福山所说，民主政治的合法性正因“利益集团而受到侵蚀……通过竞选捐款和游说有效地收买政客”，这一过程被他称为“家族制的复辟”。[8]政治制度不断僵化，并且看起来没有改革的突破口：选举团制度、初选制度、参议院那些晦涩的规则等等。同时，法院在政策制定和行政管理方面干预过多。然而，没有人有连贯完整的计划来解决这些问题。[9]

复杂性并不是廉价的产物，恰恰相反，它的价值比我们想象得要高。如何增加公共“商品”的数量而不相应地增加税收，行政国家对这个问题已经有了一个简单的解决办法：通过借贷来资助当前的政府消费。与此同时，虽然联邦债务几乎翻了一番，但奥巴马政府利用其监管权力以新的方式筹集资金：例如，超过1 000亿美元都来自对银行抵押贷款行为调查的“和解”，例如，英国石油公司深海石油泄漏赔偿项目的和解费用为200亿美元。（其中还包括作为通用汽车和克莱斯勒的“政治盟友”，对其“破产管理”的干预行为。[10]）然而，行政国家的这些权宜之计给私营部门带来了负担，最终减缓了发展，减少了创造就业的机会。[11]公共财政的代际不平等、监管的过度增长、法治的恶化和教育机构的腐蚀——总而言之，这些都导致了经济表现和（我们将要看到的）社会凝聚力的“严重退化”。[12]简而言之，行政国家代表了政治等级制度的最后一次迭代：这个系统会抛出大量冗余的规则，制造复杂性，破坏稳定和繁荣。

[1] DeMuth, ‘Can the Administrative State Be Tamed?’ 125.

[2] Patrick McLaughlin and Oliver Sherouse, ‘The Accumulation of Regulatory Restrictions Across Presidential Administrations’, Mercatus Center, 3 August 2015.

[3] Patrick McLaughlin and Oliver Sherouse, ‘The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act May be the Biggest Law Ever’, Mercatus Center, 20 July 2015.

[4] McLaughlin and Greene, ‘Dodd-Frank’s Regulatory Surge’.

[5] 根据安德鲁·霍尔丹的说法，一个世纪前，英格兰银行每年发表一次演讲。仅在2016年，它就发表了80篇演讲、62份工作文件、近200份咨询文件、略低于100篇博客和100多份统计报告——总共超过600份出版物，约9 000页。

[6] Howard, Life Without Lawyers.

[7] Scott, Connectedness and Contagion.

[8] Fukuyama, Political Order and Political Decay, 208.

[9] Fukuyama, Political Order and Political Decay, 35f. See, however, Howard, Rule of Nobody, and White, Cass and Kosar, Unleashing Opportunity.

[10] DeMuth, ‘Can the Administrative State Be Tamed?’ 151.

[11] See e. g. McLaughlin and Sherouse, Impact of Federal Regulation; Patrick A. McLaughlin, ‘Regulations Contribute to Poverty’, Testimony to the House Committee on the Judiciary, Subcommittee on Regulatory Reform, Commercial and Antitrust Law, 24 February 2016.

[12] Ferguson, Great Degeneration.