第九章　国共对外政策

第一节　美国对国民党政府的援助" class="reference-link">第一节　美国对国民党政府的援助

一　魏德迈使华" class="reference-link">一　魏德迈使华

从马歇尔调处结束以来，国民党政府不断向美国提出援助要求。1947年一二月间，国民党政府行政院长宋子文一再约见司徒雷登大使，并提交正式照会，申述中国经济形势恶化的情况，要求美国尽快提供粤汉铁路借款和1亿美元的棉花贷款。中国需要购买进口棉花使纺织厂有活干，而制成的纺织品的出口可以偿还外债。马歇尔认为提供大规模贷款的时机未到，但他仍然指示范宣德（John Carter Vincent）以他的名义去与进出口银行商量，希望能向中国提供用于粤汉铁路、塘沽新港和重建煤矿业的贷款⁽¹⁾。但进出口银行行长不同意贷款，他对国民党政府偿还债务的前景表示悲观，而且进出口银行正要修改章程，向中国贷款时机不对⁽²⁾。

三四月间，国民党政府为了欺骗国内外舆论，也为了讨好美国，实行了所谓改组，由政学系领袖张群出任行政院长，并吸收了一些美国政府所欣赏的自由主义人士，如陈光甫等参加政府。司徒雷登对这次改组极其满意。他向国务院报告说：“组成新国府委员会的分子，无论从国民党还是无党派人士两方面来看，在目前情况下都是不能再好了”，“我们有理由指望他们努力进行健全与实质性的改革。”⁽³⁾

马歇尔调处的失败，宣告了美国既支持蒋介石又企图避免国共两党之间的大规模内战、避免美国卷入中国内战的政策的落空。早在1946年7月，马歇尔就曾表示，如果国共谈判破裂，他要建议用二三个月的时间来重新审查美国对华政策。马歇尔于1947年1月21日就任国务卿后，立即吩咐其下属远东司司长范宣德对美国对华政策进行重新研究。2月上旬，范宣德拟就了备忘录。马歇尔将此备忘录转发政府各部门征求意见。陆军部长帕特森（Robert Patterson）和海军部长福雷斯特尔（James Forrestal）提出了许多针锋相对的看法，从而引发了美国对华政策的一场辩论。两者的意见分歧主要表现在以下三个方面：

一、是否应当继续鼓励国共两党实行联合？范宣德赞成这样做，因为这是解决中国问题的出路。军方本来不赞成马歇尔使华，如今调处已经失败，他们自然更认为国共谈判是行不通的了。他们认为鼓励国共两党实行联合，实际上是让中共控制政府或破坏政府，最终导致在中国出现一个共产党政权⁽⁴⁾。二、对国民党政府的援助是有条件的还是无条件的？范宣德等认为，这个政府如不实行剧烈的政治与军事改革，清除弊政，提高效能，美援是难以发挥作用的。自然对这种改革应抱同情的态度，而不苛求其效果。军方认为不能等待国民党政府取得肯定的政治进步才提供援助，他们建议派遣经济顾问团去中国帮助国民党政府⁽⁵⁾。三、是否应当对国民党政府提供大规模军事援助？远东司官员反对这样做，因为过早提供军援只能使国民党中顽固派更不愿实行改革，使中国人民中现存的反美情绪变得更加强烈，并成为美苏关系中的刺激性因素。军方认为国民政府是美国的盟友，美国至今仍有义务支持它；既然派了军事顾问团，就要给予军援；对于苏联，首先要考虑的不是是否刺激它，而是“遏制其扩张”。⁽⁶⁾

要求援蒋的呼声不仅来自行政机构内部，而且来自国会。在1946年中期选举中，共和党取得了国会参众两院的多数，一些本来对蒋介石不抱好感的民主党议员落选，国会中亲蒋势力增强。在对华政策方面，在众院主张援蒋最起劲的是周以德（Walter Judd）和沃利斯（John Vorys），在参院起主要作用的是参院外交委员会主席范登堡（Arthur H．Vandenberg）和拨款委员会主席布里奇斯（Styles Bridges）。在马歇尔调处的1946年，周以德与沃利斯已经对政府对华政策迟迟举棋不定越来越不耐烦。到1947年初，他们迫不及待地要求政府在援华方面采取措施。范登堡和布里奇斯对中国都了解不多，没有什么直接的经验。范登堡认为，美国应当为其在海外承担的义务感到光荣，对中国承担的义务也不例外。范登堡还接受了陈纳德对中国时局的看法。陈纳德与国民党政府关系年深日久，并于1946年10月与行政院善后救济总署订立合同，成立“行总”空运大队，包运联合国救济物资。他的商业利益已与国民政府休戚相关。他在1947年1月17日致函范登堡兜售看法。信中写道，美国促成中国的联合政府的努力只是帮助了共产党人，美国必须放弃这一鼓励国共谈判的政策，全力以赴地支持国民党，不然中国就要落入共产党手中，那就将大大加强苏联的地位，苏联便有可能在欧洲对美国采取更加咄咄逼人的态度。范登堡感谢陈纳德使他对原先自己所抱的观点更加坚信了⁽⁷⁾。他认为，“对我们来说，坚决支持中国国民政府的时机已经到了……我们应当在各条战线上同样开始迎接共产主义的挑战”⁽⁸⁾。在1947年、1948年，范登堡是杜鲁门两党一致战略的不可或缺的关键人物，是在援蒋问题上民主党政府与共和党国会之间的协调人。布里奇斯从1945年12月开始明显地表现出亲蒋倾向，他赞同赫尔利（Patricu Hurley）的看法，认为国务院官员对国民政府的批评有着某种阴险的目的，表明国务院自己是不健全的。他在1947年1月31日发表声明称，美国必须保证支持“刚刚通过了民主宪法的”国民政府⁽⁹⁾。由于他身居要位，他的意见是不能被忽视的。

3月，美国政府提出了杜鲁门主义，扬言要“帮助各国自由人民维持他们的自由制度和国家完整，以抵制企图将极权政体强加于他们的种种侵犯行为”⁽¹⁰⁾，反共的意识形态正式成为美国外交的指导原则。国民党政府从杜鲁门主义得到鼓舞，更加积极地提出经济和军援要求。3月底4月初，外交部长王世杰要求提供1亿发7.92毫米中正式子弹，这些子弹是战争期间美国陆军部准备运往中国作为租借物资的，但实际一直存在美国陆军部的仓库里。4月22日，他再次向国务院远东司中国科提出此事，并称美国“应以杜鲁门主义的精神来考虑此事”。4月27日，宋子文及蒋介石于同日约见司徒雷登，提出一系列要求。蒋介石解释说，中国的财政与经济状况在迅速恶化，因此急需棉麦贷款；下级军官也已知道弹药缺少的情况，这影响了他们的士气，特别是在东北，他要求美国迅即提供弹药；中国的飞机都是老式的，飞行员不敢飞，他希望美国完成空军大队的装备；他还要求派一高级军事顾问来华，帮助他完全重组中国军队⁽¹¹⁾。5月8日，中国驻美大使顾维钧正式向马歇尔提出财政援助要求。他说，国府委员会和行政院的改组都已完成，新政府将尽快开始经济复兴工作。美国的财政援助不会用于弥补预算赤字，它将全部用于经济复兴，如从美国购买器材和设备。中国政府认为单靠进出口银行最初指定用途的5亿美元贷款是不够的，他受命提出10亿美元贷款要求。这笔贷款一半用于购买美国机械设备，一半用于恢复和发展交通，建立发电厂和一些小型企业，及恢复农业，特别是兴修水利和生产化肥。马歇尔表示，他一直是迫切希望援助中国的，并在等待着这样的机会。中国政府的改组为提供援助创造了一个好时机，但他仍需与有关政府机构商量，并研究恰当的方式方法⁽¹²⁾。1946年8月，美国国会批准给予国民政府5亿美元贷款，由进出口银行办理。但进出口银行有权确定何时提供贷款。按照银行章程，提供贷款的条件是：受援国确有把握偿还贷款，贷款能促进国际贸易。这笔贷款的拨款期到1947年6月为止。顾维钧所提的5亿美元就是这笔贷款，他还希望马歇尔能设法延长贷款的拨款期。但马歇尔没有能这样做。这笔贷款从未拨付。

杜鲁门主义的提出也使国会中亲蒋派议员更加兴奋起来。就在3月12日国会辩论总统咨文时，周以德攻击马歇尔使华是“帮助了中国共产党少数派进行推翻政府的努力”，美国政府应当为此感到遗憾。次日，参议员布鲁斯特（Owen Brewster）在纽约的一次讲话中说，美国一边援助希腊反共，一边“敦促蒋介石拥抱共产党人”，岂非咄咄怪事。当援助希腊、土耳其的法案提交国会时，一大批共和党议员提出了类似的问题，质问政府，既然要在希腊和土耳其抵御共产主义，为什么在中国不这样做呢？在众院外事委员会的一次听证会上，周以德与富尔登（James G．Fulton）咄咄逼人地要副国务卿艾奇逊解释这一“矛盾”。艾奇逊辩解说，中国已经从美国取得了大量援助，何况希腊、土耳其政府已接近崩溃，而中国远不是这种情况⁽¹³⁾。援助希腊、土耳其的法案在国会是通过了，但国会在中国问题上施加的压力是政府不能置若罔闻的。

与国民党政府有密切关系的院外援华集团在马歇尔使华失败之后也大大活跃起来。说晚一点，这个集团是国民政府在太平洋战争爆发前夕开始着力培养的，他们的切身利益与国民党政府的成败兴衰息息相关，两者之间有着千丝万缕的联系。这个集团中既有靠从事对华贸易和投资发财的实业家，如纺织品进出口商科尔伯格（Alfred Kolberg）和经营制铝业的雷诺兹（William Reynolds），也有在中国或亚洲任过职的将领，如陈纳德、麦克阿瑟和西太平洋舰队司令白吉尔（Oscar C．Badger），也有教会势力或传教士的后人，右翼政客。他们与国会内的亲蒋议员及军方保持着密切联系，经常互相交换情报。科尔伯格常常直接间接地向共和党参议员塔夫脱（Robert A．Taft）、布里奇斯等兜售他亲蒋反共的观点。右翼舆论界，如“卢斯（Henry Luce）帝国”、赫斯特（William R．Hearst）报系、斯克里普斯一霍华德（Scrips—Howard）报系在制造舆论方面起了不小的作用。卢斯在战时就着力塑造蒋介石的“英雄形象”，他把蒋政权的危机视作他一生“最宏大计划的危机”。马歇尔调处失败后，他的《生活》杂志就断言，“美国最终必将全力支持国民党”。5月，他见到马歇尔时声称，即将掀起一个联合的援华运动，他希望马歇尔采取主动，发表一个支持声明，并威胁说，如果政府不改变现在的做法，他的杂志就要对政府进行批评了⁽¹⁴⁾。

在国内一片援蒋的喧嚣声中，美国政府在四五月间采取了一些重要措施。4月上旬，当中共军队向大沽美国海军陆战队军火库发起进攻时，马歇尔下令把军火堆栈移交给国民党政府军，美国海军陆战队撤离大沽。马歇尔自以为，这既可以表示美国不愿卷入中国内战，又可以表示，美国这样做是被迫的，不是为了支持国民党打内战，为向国民党军队移交军火提供了一个恰当的借口，还能向中共表明，对美国的敌对态度只能引起对国民党有利的结果，实在是一举多得。稍后，他又批准将北京机场的军火转交给政府军⁽¹⁵⁾。5月26日，马歇尔下令取消自1946年8月起实行的对中国禁运武器弹药的命令。他首先批准以原价十分之一（65万多美元）让售1.3亿发7.92毫米中正式子弹。这批子弹于7月14日、8月11日分两批从西雅图装船。还批准继续交付属于空军大队项下的运输机⁽¹⁶⁾。

从1947年1月回国到5月取消武器禁运，马歇尔逐渐使美国对华政策由鼓励国共实行联合（起码公开宣传的政策是这样），向支持国民党进行反共战争转了弯子。他以象征性的事实向国民党政府表明，美国将在中国内战中作它的后盾。但美国所给予的援助与国民党政府的需要来说相差太远。1947年，中国内战的形势发生了一个重要的转折，国民党军的战略攻势已经难以为继，战场上的溃势促使它发起新的求援攻势。6月18日，蒋介石约见司徒雷登，向他通报了东北战场的危急局势。6月23日，顾维钧在华盛顿会晤负责经济事务的助理国务卿索普（Williard L．Thorp），25日又会晤马歇尔，要求延长5亿美元贷款的拨款期，此外至少再提供2亿美元贷款。但这两者国务院都办不到⁽¹⁷⁾。马歇尔对开始一项新的大规模的援蒋计划仍然举棋不定。在这种情况下，宣布一个新的赴华使团，尤其是以一贯亲蒋的魏德迈为首的使团，对各方面都可以应付一番。由于魏德迈一直与蒋介石合作得很好，“深受委员长的尊重”，他的使华还可能鼓舞国民党政府进行改革。退一步说，不管这个使团能取得什么实际结果，它至少可以为杜鲁门政府在对华政策方面作出新的重大决定之前赢得一个喘息之机，对国会内亲蒋集团和院外援华集团在对华政策上对政府的攻击提供一个挡箭牌。

7月11日，白宫未经事先与国民党政府商量宣布了派魏德迈使华的消息。国民党政府官员虽然对此感到恼怒，但仍然对魏德迈访华表示热烈欢迎。他们对魏德迈的政治倾向十分清楚，对他不同意马歇尔调处国共冲突的态度也很明白。因此魏德迈使华被国民党政府普遍看作美国政策向大规模援蒋反共转变的开始。有人甚至指望，魏德迈可能取代司徒雷登出任驻华大使，须知赫尔利就是这样取代高斯（Clarence Gauss）的。

在马歇尔起草的给魏德迈的总统训令中说，魏德迈应当向国民党政府表明，他的使命是“调查情况”，“只有中国政府能够提出令人满意的证据，证明其能采取导致中国恢复元气的有效措施”，美国才能“考虑援助复兴的计划”。马歇尔仍然以国民党政府实行提高效率的改革，作为提供美援的前提。训令不让魏德迈向国民党政府就美国可以提供的援助作任何承诺，而要他对可能提供的援助的性质、程度向美国政府提出建议，并估计提供或不提供援助的后果⁽¹⁸⁾。可见，魏德迈使团充其量只是一个情况调查团。魏德迈自己则认为他负有双重的使命：说服中国人，他们必须提供证据，美国的援助不会被浪费掉；说服华盛顿，必须提供这样的援助⁽¹⁹⁾。

魏德迈使团中包括了军事、政治、经济、技术等各方面官员及专家，人员多由魏德迈亲自挑选，即他认为对中国事态“没有先入之见”的人。使团人员作了详细的分工，分别调查中国的货币情况，清偿债务的能力，使用美援的能力，与美国政治体制合作的可能性，各种建设工程（包括开矿、电力、水陆交通、农业、垦荒，等等）计划的可行性，以及失去东北对国民党政府可能产生的影响，等等。调查团于7月22日抵华，8月24日离去，一个月里访问了上海、南京、北平、天津、汉口、青岛、济南、沈阳、抚顺、台湾等地，分头进行了繁忙的活动。其实，关于中国的情况美国并非不够了解，使团也没有发现什么新的美国政府以前不知道的重要问题。连魏德迈自己也明白，情况到处都一样，只是为了“心理的原因”才多走几个地方。魏德迈在到中国一星期后便向马歇尔报告说：现在的情况与你1月离开中国时所描述的情况极为相似，自然比那时更恶化了，“中国的国民党人精神上已经瓦解了。他们不知道为什么要去死或作出牺牲。他们已经对他们政治和军事领袖失去了信心，他们已经预见到彻底的失败。于是那些在位者就贪污腐化，趁着尚未垮台能捞多少就捞多少。国民党的士兵也反映了这种总的态度，他们简直不想打仗”。还使魏德迈感到忧虑的是，国民党人把使团看作“治疗所有中国病症的万灵药”。尽管如此，魏德迈仍然希望他的使团能为美国政府提供一些可供考虑的建议⁽²⁰⁾。

8月8日，魏德迈向国务院又发去一个报告。他断言东北是守不住的，如果国民党硬要从华北、山东调兵去守东北，那么长城以内，尤其是山东的局势就会迅速恶化。因此国民党面临着一个痛苦的抉择：要么为死守东北损害华北局势，要么放弃东北巩固华北。他还说，苏联确实想在内蒙、新疆、东北及朝鲜建立其卫星国。国民党……知道美国在西欧与巴尔干的努力，知道美国要在苏联集团之外建立健全的经济和政治实体，因此希望依赖美国来反苏反共，而自己规避责任，不作出努力。魏德迈还报告说，“许多在民政和军事负责岗位上的中国官员都认为，中国的贪污腐败状况是不可救药的，虽然他们以前在这一方面操守清白，但现在他们决定乘着尚未垮台尽量捞一把”。有的人不是想要发财，但通货膨胀使他们无法再保持清白⁽²¹⁾。

在魏德迈离华之前，他应邀在国府委员会和政府全体部长联席会议上发表讲话。魏德迈每次出访后回到南京，都要会见蒋介石，向他讲述自己的观感。因此蒋是知道魏德迈可能讲些什么的。他当面要魏德迈坦率直言，“有什么说什么”，同时又托司徒雷登向魏德迈打招呼，不要过多指责政府，遭司徒雷登婉拒。魏德迈抱着恨铁不成钢的心情，在国民党政府大员云集的聚会上，历数国民党政府的种种弊端，诸如贪官污吏当道，苛捐杂税深重，军队骄横粗暴，百姓畏之若虎，政府部门重叠，工作效能低下，秘密警察横行，滥捕滥杀成风，国家精神破产，等等。一个外国人在另一国家的政府最高会议上作这样的讲话大概是史无前例的。考试院长戴季陶当时就痛哭流涕，在会外说，我们对不起中山先生，没有把中国治理好，让一个外国人跑来这样教训我们。魏德迈24日离华前发表了同样性质的声明。这一篇讲话和声明着实使国民党政府感到不满。9月2日，王世杰致电顾维钧说，蒋介石及政府其他负责人对魏德迈的讲话表示愤慨，并指示他停止催办已向进出口银行提出的各种项目⁽²²⁾。

9月19日，魏德迈向总统提出了一份长篇报告。他从地缘政治学的角度来估量中国的战略意义，认为中国在美国全球战略中的地位是太重要了，不能冒险让其落入共产党手中。他写道，一个友好的中国能向美国提供“重要的空军基地作为轰炸前站之用”，并能提供“亚洲沿海的重要海军基地”，以及巨大的人力物力资源；反之，如果中国被苏联或“一个亲苏的政权”所控制，中国就将向美国的敌人提供这些财富，从而危及美国在日本、冲绳和菲律宾的基地。他自然也认为国民党政府必须进行改革，但不同意以这种改革作为美国提供援助的前提而建议立即开始给国民党以长期的、全面的、大规模的经济和军事援助，并主张派遣大量美国顾问指导其经济部门，强化美军驻华顾问团，将顾问团的活动范围扩大到后勤部队、训练营和战场的军事行动。他在报告中还提出了一个割裂东北的建议，即由国民党政府向联合国提出要求，促成停止东北战事，并请求将东北置于五国监护之下，不然，就按照联合国宪章予以托管⁽²³⁾。

魏德迈希望他的报告能作为新闻发布，甚至在全国广播公司的节目中播出。当时马歇尔正在纽约参加联合国会议，他紧急致电国务院，这个报告不许扩散，然后又把魏德迈召到纽约，叮嘱他不要随便向人透露报告内容。随后，马歇尔又要求魏德迈删去报告中的若干段落，魏德迈不同意，马歇尔也没有坚持。于是，就像魏德迈自己叙述的那样，他们让“我呆在国务院优雅的办公室里，我无事可做，闲得发慌，直到最后，我才明白，我的全部工作都是毫无用处的，我抱着极大希望提出的建议被无声无息地忽视了”。他的报告一直到1949年8月国务院发表《白皮书》时才被公诸于众。魏德迈在后来写作回忆录时不无懊悔地说，早知道他的报告会被国务卿压制，他决不会在南京作那样的讲话得罪国民党政府，因为他的两个目的是相互联系的⁽²⁴⁾。总之，魏德迈访华在美国对华决策中没有起到多少作用。

二　美国1948年的《援华法》" class="reference-link">二　美国1948年的《援华法》

1947年下半年，美国国会中的亲蒋议员与院外援华集团更加起劲地展开活动。在魏德迈访华同时，卢斯派蒲立德（William Bullitt）来华，为《生活》杂志撰写专稿。蒲立德在二战时曾任驻法大使等职，与国民党政府关系很深。他在中国活动了两个月，写成了《向美国人民报告中国》，在10月13日出版的《生活》上发表。他危言耸听地说，如果国民政府垮台，苏联就将控制整个亚洲，并动员亚洲的人力物力资源反对美国，那样，过不了一代人，美国的独立也将不保。他鼓吹给国民党政府以13.5亿美元的援助，并建议派麦克阿瑟去中国帮助蒋介石指挥作战⁽²⁵⁾。这篇文章在美国影响甚广，在为援蒋制造舆论方面所起的作用极大。亲蒋议员也纷纷跑来中国。10月，众议院军事委员会的四名代表访问了中国。他们在访华期间就迫不及待地给杜鲁门打电报，要求政府“刻不容缓地援助中国”⁽²⁶⁾。周以德在魏德迈回国后来中国，从北平到上海跑了不少地方，几次见到蒋介石，还到东京与麦克阿瑟进行商谈。回国后，他于11月8日约见巴特沃斯（W．Walton Butterworth）。他唯恐这位国务院远东司的新任司长对中国了解不够，便不嫌其烦地给他上了一个半小时的关于中国历史、现状和将来的课。他的长篇大论归结到一点：“中国形势需要美国采取紧急的行动。”他强调，日本与朝鲜的安全需要在中国维持一个非共产党政权；中国现政权虽然不好，但维持它总比让它垮台而由一个共产党政权取而代之好；没有美国的援助，中国的内战不能结束，共产主义不能被遏制；而美国的援助必须是全面的，包括道义、军火的援助以及大规模训练军队⁽²⁷⁾。

在一片要求援蒋的压力之下，马歇尔又采取了一系列措施，第一、他在9月中旬解除了范宣德远东司司长的职务。从抗日战争末期以来，范宣德一直反对无条件地援助蒋介石，反对美国卷入中国内战，因此遭到政府内外及国会内外亲蒋分子的忌恨，成为他们攻击的主要对象，被称为国务院里的“红色细胞”。如今马歇尔把他打发到瑞士当公使，这既是对亲蒋势力的重大让步，也排除了实行援蒋政策的主要障碍。第二、马歇尔于10月21日批准让售大队项下的军用飞机和马里安纳岛上的剩余军火。为了避免在行将举行的四国外长会议上受到苏联的指责，他要求对这一转让及其他一切援蒋事宜都不加声张。11月25日到12月15日的战后第五次四国外长会议毫无结果，不欢而散，这更使马歇尔下决心援蒋。会议一结束，12月16日，他就电示国务院，夏威夷群岛及美洲大陆的战斗机亦可转让。两天后，副国务卿洛维特（Robert Lovett）通知司徒雷登大使，大队项下价值2650万美元的物资将以原价17.5％的价格售予国民党政府。稍后，12月22日，国民党政府又以原价2.1％的价格从战时资产管理总署购得C—46运输机150架。根据1948年1月7日的合同，马里安纳岛上的一切剩余弹药以原价的1％让售，与赠送无异⁽²⁸⁾。第三、10月27日，美国与国民政府签订一项救济援助协定，美国提供1947年春国会划拨的2770万美元的物资援助。第四、马歇尔虽然拒绝了参谋长联席会议及魏德迈关于派军事顾问团到国民党作战部队去的建议，但批准顾问团到台湾训练中心去训练国民党部队，并对后勤部队实行改组及监管⁽²⁹⁾。

除了上述各项，美国政府正在酝酿的一个更重要的援蒋措施是在实行援欧计划的同时提出援华计划。在11月11日的参院外委会上有人问到援华计划，马歇尔说，具体数字尚未确定，大约是在1948年4月至1949年6月的15个月中提供3亿美元。这个数字比蒲立德所建议的13.5亿少得多，自然不能使亲蒋议员满意。正式援助计划的确定需要时间，杜鲁门、马歇尔与国会领袖商量后决定召开国会特别会议，向法国、意大利和奥地利提供临时援助的法案。12月中旬，行政当局提出，向法、意、奥及中国提供5.97亿美元，其中给国民党政府1800万元。12月23日，1800万美元拨款获国会批准⁽³⁰⁾。

得知美国即将大规模援华，国民党政府不失时机地采取了相应的措施。12月间，国民党政府不间断地提出各种援助要求，以12月22日向司徒雷登大使递交的关于美国援华的几个基本考虑的备忘录最为全面。该备忘录的主要内容是：美国实行一项为期四年、总额15亿美元的援华计划，条件应与援欧方案大致相同；中国将雇佣有经验的美国管理人员，协助中国政府设计关于财政、货币以及其他行政方面的改革，并雇佣美国技术专家参加建设；美国应允许中国向美国政府以贷款方式购买剩余军火及其他军用物资，1948年该项贷款总额拟为1亿美元⁽³¹⁾。1947年冬，美方在拟定援华方案时曾与国民党政府的两位代表——国民党政府财政顾问杨格（Arthur Young）及外交部特派代表李幹进行了多次会商。1948年1月国民党政府又向美国派出以中央银行总裁贝祖诒为首的技术代表团，为接受美援作准备。该团与国务院、财政部、商业部、联邦储备银行的中国问题专家及有关人士进行广泛接触。1月28日，行政院院长张群迎合美国意图发表十点“自助方案”，宣示国民党政府进行行政、财政、经济、军事各方面“彻底改革”的决心。

美国行政部门与国会之间经过紧张磋商与反复的讨价还价，1948年2月18日，杜鲁门向国会提出了拨款5.7亿美元的经济援蒋方案，为期15个月，以其中的5.1亿美元购买民用物品，主要是粮食和工业物资，其余6000万元用于少数特定的工业及交通的复兴项目。⁽³²⁾1948年初国民党政府还有2亿多美元的外汇储备⁽³³⁾。马歇尔的用意是，国民党政府可以用自己的钱去买军火，美国对它不作军事上的承诺。2月20日，马歇尔向参众两院外交委员会阐述政府的援华政策。魏德迈出使中国归来后无声无息，国会内外的亲蒋势力纷纷就此事诘问政府。马歇尔乘此机会辩解说，很多与援华有关的文件虽然其内容极为正确，但一旦公布，“中国政府和中国军队的士气，必将遭受重大的打击”。他列举了自大战结束以来美国给予国民党政府的种种援助，强调说，国民党政府要支持下去，不能依赖别人，主要只能靠他们自己，任何人也不能越俎代庖。在目前政府贪污腐败、软弱无力、纪律废弛的情况下，“美国援助中国政府抵抗共产党的任何大规模的努力，均将成为美国直接参与的工作及责任，美国就得承担遥遥无期地供给大量兵力和资源的义务”，从而使美国不能将其资源用于更重要的地区，在那里美国更有可能遏制共产主义，这“不可避免地将对俄国人有利，或者引起一种反作用，极可能导致另一种西班牙式的革命或广泛的战争”⁽³⁴⁾。美国决策者的矛盾心理在马歇尔的这篇讲话中表露无遗。美国是愿意并必须支持国民党政府的，但又不能大规模地、全力以赴地给予支持，主要是因为它自己不争气；美国的力量不是无限的，它应当把资源用于更有把握遏制共产主义的地方；美国不愿意因为中国内战问题与苏联发生冲突，他关于中国内战可能导致西班牙式的战争的担心与大战期间罗斯福的担心不谋而合。马歇尔的讲话阐述了美国有限支持国民党进行反共内战的方针，其调子与后来的《白皮书》是一脉相承的。

军界及一些亲蒋议员对政府的方案仍不满意。他们力图把若干经援改为军援，众院外委会要求把5.7亿中的1.5亿作为军援。但参院外委会（包括一些亲蒋的议员）一致认为国民政府是无望的，他们削减了援助的款额，并且避免使用军援的名义。结果达成的方案是：经援3.38亿元，特别赠款（即军援）1.25亿元。《援华法》作为《1948年援外法》的一部分，于4月2日由国会通过，4月3日杜鲁门签署成为法律。但是年6月众院拨款委员会又把经援减为2.75亿美元，从而使援助总额减为4亿美元。这样的《援华法》表明，战后美国政府的扶蒋反共政策具体化为这样一种政策：用美国一定的经济和军事援助（包括一定数量的军事顾问）尽可能延长注定灭亡的国民党政府的寿命，纵然不能阻止中国革命的胜利，也要在这条道路上设置尽可能多的障碍，给中国共产党制造尽可能多的困难。

《援华法》的实施在美国由经济合作总署负责。1948年5月原旧金山市市长赖普汉（Roger D．Lapham）被任命为该署中国分署署长。6月7日，赖普汉到中国，分署正式开始活动。国民党政府方面成立了美援物资委员会，行政院长张群亲自出任主席，委员包括外交、财政、交通等部部长，中央银行总裁、资源委员会主席、上海市长等。由委员会的组成已足见国民党对美援的重视了。中国分署在1948年底共有美籍人员89名，非美籍人员355名。为了实施《援华法》，中美双方又于7月3日订立《关于经济援助之协定》，8月5日换文成立了农村复兴委员会（由美方二人、中方三人组成）。根据这两项协定和其他有关照会，中国政府的财政、经济、贸易及统治区的经济生活完全置于美国的监督之下，美国还取得了不少新的特权。

1948年《援华法》的经援部分包括商品、工业复兴、农村复兴三个方面。其中购买物资的款项为2.038亿美元，用于工业交通复兴的为6750万美元，用于农村复兴的为250万美元，其余120万美元为经济合作署的行政费用。从美国购买的商品主要是粮食、棉花、肥料、石油、煤、医药、农药等。到1949年4月3日《援华法》满期时已拨出2.15亿元采购物资，其中1.392亿元物资已经运到中国⁽³⁵⁾。

关于工业复兴方案，美国组成了一个复兴考察团，于1948年6月随赖普汉来中国。该团发现，中国面临着双重的问题：中国的重建极需购置机器设备，但中国又极端缺乏工程与技术管理人才。考察团对6750万美元的使用提出了初步建议，大部分用于基础工业与运输业，诸如发电、煤矿、铁路、化肥等。考察团准备让美国公司作“项目工程师”，协助中方设计项目，购置设备，培训人员。经合署及中国政府并准备聘用一家美国管理公司来主管整个项目。但国民党政权迅速崩溃，经合署署长不得不于1948年12月21日宣布，工业建设及重置机器的方案，除某些已经进行到很高程度的工程计划需要继续完成外，其余一律停止。事实上，东北及华北的某些工程的预备工作早已停止。工业复兴方案基本上还停留在计划阶段，并未动用任何款项购置物资⁽³⁶⁾。

农村复兴计划的命运与工业复兴计划相仿。1948年8月5日，中美双方通过换文，成立农村复兴委员会，由行政院秘书长蒋梦麟任主任，另有中美双方委员各二人。该委员会总部设在南京，1948年12月迁往广州，在长沙、重庆、桂林设有地方办事处。委员会下设若干专家小组。其时，东北、华北已被解放，该委员会在西南和华南进行了调查，打算在四川、湖南、广西、福建、台湾等省进行一些项目。由于国民党政权的迅速垮台，农村复兴计划基本没有实行。1949年3月拨款期满后，1948年《援华法》中未动用的款项继续拨付，大多用于台湾。

《援华法》中1.25亿美元的军援是以中国政府委托美国陆军、海军、空军部采购军用物资的方式提供的。到1949年3月也没有用完，剩余部分继续拨付。1949年6月1日，国务卿艾奇逊致函国防部长约翰逊（Louis Johnson）说，这1.25亿美元是“确定地、绝无变更地”归“国民政府”（国民政府已于“行宪”后结束，这里是对国民党政权的习惯称呼——引者）使用的，“国务院不认为”要对“国民政府”使用余款购买军火“定出一个截止期限”，军火可以一直供应到1.25亿美元用完为止⁽³⁷⁾。

据美国方面统计，从抗日战争胜利以后，美国政府批准的对华经济及军事援助共20.077亿美元，其中15.967亿为赠款，4.11亿为信贷。而在长达八年的抗日战争期间，美国给予中国的援助仅为15.157亿美元，只及战后援助的四分之三。此外，美国还将原购价为10.781亿美元的剩余物资作价2.32亿元卖给中国政府⁽³⁸⁾。可见战后美国对国民党政府援助之巨了。