第三章　帝国主义列强对中国边疆的侵略和善后大借款

第一节　列强对中国边疆的侵略" class="reference-link">第一节　列强对中国边疆的侵略

一　列强在华势力的新布局" class="reference-link">一　列强在华势力的新布局

民国初年，以英、法、德、俄、美、日六国为代表的帝国主义列强在中国拥有巨大的政治、经济势力，在相当程度上主宰着中国的命运。经过了辛亥革命时期一段“中立”的观察后，随着中国内部局势趋于明朗，列强之间也在调整立场，为巩固既得侵略权益，并进而攫取新的侵略权益而纵横捭阖。

英帝国主义在侵略中国的列强中，居于主导地位。1914年外国在中国的总投资为225,566万美元，其中英国为66,459万美元，占29.4％⁽¹⁾。英国在中国的势力范围即长江中下游流域，是中国经济、文化最为发达的地区。巨大的经济利益决定了英国的对华政策是尽可能避免使中国陷于动乱局面，而维持相对的稳定，这样才有助于巩固英国的既得利益。英国老牌侵华分子濮兰德说：“英国在中国有两种利益——国民的利益，它依赖于保护并扩张我国的商业；帝国的利益，它依赖于维持现状并保卫我们作为亚洲强国的地位。为了促进这两种利益，必须在北京建立一个强有力的集权政府。”⁽²⁾这段话可以说是对英国政策出发点的高度总结。另一个在英国对华政策中不能不考虑的重要因素是欧洲局势。1911年—1913年间，先后爆发了摩洛哥危机、意土战争、两次巴尔干战争，欧洲局势日渐紧张，两大对峙着的帝国主义集团间的战争迫在眉睫，此时英国无力过多顾及东方问题，维持中国的相对稳定局面也就是必须的了。要做到这一点，关键是在中国扶持能够控制局面的代理人，而袁世凯则适逢其选。英国把袁世凯视为能够稳定中国局势，进而维护大英帝国利益的唯一代表。英国当时在国际政治中举足轻重的地位，又使它的对华政策不能不影响到其他国家的态度。

辛亥革命时期的美国，经济力量已居于世界首位，但就其在中国的政治、经济势力而言，尚远不及英国。美国对华政策的重心在于以“门户开放”政策为基础，凭借它的优厚的经济实力，对中国进行渗透和扩张。美国对袁世凯政府的态度比其他列强更为积极，重要原因之一就是国内金融工商界的压力。

1912年2月15日，袁世凯当选临时总统的当天，“美亚协会”（美国金融企业家的组织之一）就通过一项要求尽快承认袁政府的决议。华尔街老板们的意图当然是借此为美国的资本和商品找到更多的市场。虽然碍于列强行动一致的原则，美国政府一时还不能独自动作，但美国众议院却于2月29日通过提案，表示了对“中国新秩序的赞同”⁽³⁾。这个提案的通过，对尚未完全控制全国的袁世凯建立袁记新秩序的支持及其作用是可以想见的。美国驻华公使嘉乐恒称许袁说：“还没有比袁世凯更强的人出现”，“未来的所有希望都集中于袁世凯一人”⁽⁴⁾。

法国的对华政策基本上追随英、俄两个同盟国。对法国来说，当时的首要问题是即将来临的与宿敌德国的大战。如果英、俄这两个同盟国因为中国局势而进行干涉，将会削弱它们在欧洲的力量，从而影响法国的地位。因此，法国不希望中国内部局势出现动荡，而把袁世凯看作“一个老练的人”，“能使中国避免出现一个混乱时期的唯一力量”⁽⁵⁾，支持袁世凯成为列强的新代理人。

威廉二世统治下的德国，在欧洲是与英、法、俄对峙的两大帝国主义集团之一的同盟国集团的核心力量。但在中国，德国与英、法、俄之间尚无根本的矛盾冲突。德国同样不希望自己的力量被牵制在中国内部事务中，因而支持袁世凯的上台。德国驻华公使哈豪森在给首相的电报中认为：“如果人们置袁世凯政府命运于不顾，让可以引导到一个混乱局面上去的一些未成熟的或超出这个目标的政治企图自由发展，则其危险将会更大。”⁽⁶⁾由于德国当时在中国一时还无进一步的具体侵略目标，因此它在承认袁政府等问题上的态度不同于英、俄、日等国，而更接近于美国的立场。

在英、法、美、德四国力求使中国保持在袁世凯统治下的“稳定”局面时，日本、沙俄两国却对中国采取了更富于进攻态势和侵略性的政策。

日俄战后，日本一跃而为东亚强国。由于它的地理位置及和中国的关系，它在侵略中国时处于更有利的地位。1914年，日本在华总投资为29,089万美元，居列强中的第四位。早在1911年10月24日，日本政府在关于中国问题的内阁会议决议中公然声称，日本在中国“占有优势地位”，“一旦该地区发生变乱，能够紧急采取应变措施的，除帝国而外，别无它国。这从帝国所处的地理位置与帝国的实力来看，已是不容置疑的事实，同时也是帝国政府对于亚洲所负担的重大任务”⁽⁷⁾。这一决议清楚地表明了日本排除其他列强势力，变中国为其独占殖民地的图谋。虽然日本在辛亥革命中武装干涉中国的动议遭到英、美等国的反对，但它在民国成立之后变本加厉地干涉中国内政，在承认、借款等问题上处处逼迫袁政府出让更多的权益。与英、美等国不同，日本的对华政策并不以支持袁世凯为中心，而是多方下手，制造中国内部的混乱，乘机渔利。日本军阀元老山县有朋这样说，日本“不想要中国有一个强有力的皇帝，日本更不想要那里有一个成功的共和国，日本想要的是一个软弱无能的中国，一个受日本影响的弱皇帝统治下的弱中国才是理想国家”⁽⁸⁾。这种看法支配着日本的对华政策，不管其国内党派间的政见分歧如何，在这一点上却是基本一致的。

列强中唯一与中国毗邻的沙皇俄国，也对袁世凯采取了拆台多于支持的政策。沙俄驻华公使曾对美国银行团的代表司戴德说，他“唯一的想法就是使中国保持衰弱地位，并坚决反对中国建立一个强有力的政府”⁽⁹⁾，这样才符合沙俄的利益。沙俄在民初的对华政策特别注意和日本的合作。在它看来，俄、日两国同为中国邻国，在中国的利益远较其他列强为优越，“因此，俄国和日本应特别利用目前的有利时机，以便巩固自己在中国的地位”⁽¹⁰⁾。这一方针同样为日本政府所认可。在承认、借款等问题上，沙俄与日本狼狈为奸，提出许多无理要求。但沙俄主要还是一个欧洲国家，欧洲局势不能不牵制它的力量，这又多少限制了它的活动范围，使它的对华政策不能完全和日本同一步调。沙俄外相萨查诺夫曾对日本驻俄大使本野一郎承认：“由于欧洲形势，本国财政以及其他各种原因，俄国政府不希望在远东酿起事端。”⁽¹¹⁾

民国初年的列强对华政策，英、美、法、德四国出于各自的利益考虑，着重于扶持袁世凯为列强的新代理人，并使他有一定力量保持中国的“统一”，从而能够维护它们的既得利益。日、俄两国则更希望中国内部的动乱与分裂，为自己谋取更多的利益。然而，具体行动政策的不一致，并不妨碍列强在侵略中国的总的目标上保持一致。况且，日本对中国的扩张，也还没有从根本上打破列强在华的势力均衡，因此列强间的对华政策还能保持大体上的合作局面。

在中国扶持新的代理人，是列强对华政策的一个方面；利用中国内部形势，为自己攫取更多的侵略权益，是列强政策的又一方面。日本、沙俄自不待言，就是希望中国能保持“稳定”的英国也不例外，总想乘机捞上一把。英国对西藏，沙俄对外蒙，日本对东北，都提出了新的侵略要求。为了不致因为争夺权益而影响列强合作的“大局”，列强间又进行了许多幕后活动，达成种种新的协议和默契。

1907年日俄第二次协约及其密约，划定了两国在东北的势力范围。民国初年英、俄在西藏和外蒙古的侵略行动，使日本十分眼红，觉得自己“不应再事袖手旁观”，“亟应乘此时机，力图进一步巩固我国（指日本）在满蒙之地位”⁽¹²⁾。外蒙既已划为沙俄势力范围，日本就进一步向沙俄提出就两国在内蒙势力范围的划分进行交涉。1912年1月16日，日本内阁会议就开始第三次日俄密约谈判正式通过决议，声称：内蒙古与日本“势力范围之南满洲关系至为密切，日、俄两国在适当时机就此问题签订协定，不仅对于帝国将来之发展以及永远敦睦两国邦交有利，且在当前清国因此次事变而使蒙古问题即将展现一新局面之际，日俄两国就内蒙古问题签订某种协定，实为最得机宜”⁽¹³⁾。其后，日本驻俄大使本野与俄方就此事进行秘密谈判。日本提出以张家口至库伦间大道为界，划分两国在内蒙的势力范围，而沙俄则认为这侵犯了它固有的势力范围，并进一步提出，日本应承认俄国在中国西部享有特殊利益。经过双方的讨价还价，7月8日，本野与俄国外交大臣萨查诺夫在俄京圣彼得堡签订了第三次日俄密约。密约除了将两国在东北势力范围的分界线加以延长外，又以东经116度27分为界（约为今北京、多伦、锡林浩特一线），划分了两国在内蒙的势力范围。此线以东为日本势力范围，以西为沙俄势力范围⁽¹⁴⁾。这一密约完成了日、俄两国对中国北部边疆的瓜分。同月，日本前首相桂太郎赴俄访问，《大阪每日》评论此行的目的，是“将日、英、俄三国的远东政策达成一致”，而访问的结果是“十分令人满意的”⁽¹⁵⁾。德国驻东京大使雷克司认为：“很明显，三强对于它们的利益范围已经达成协议，并在某种程度上在它们的利益范围内各有行动自由。”⁽¹⁶⁾这从日本对英、俄在西藏、外蒙的行动不加指责这点，可以见其端倪。

日、俄两国而外，英、俄两国亦就西藏和外蒙问题有所接触。1907年的英俄协定中，双方曾允诺互不干涉西藏内政，不与西藏直接交涉，不为自己在西藏谋求筑路、开矿等让与权。现在英国觉得这些规定“严重地阻碍它对于中国在拉萨丧失权力所造成的局势做出反映，英国也感觉到俄国在蒙古的影响大为增加，英国应当在其他地方得到相应的补偿”⁽¹⁷⁾。1912年9月，俄国外交大臣萨查诺夫访英。英国外相格雷在和萨查诺夫的会谈中，表示不允许中国大量派兵进入西藏，同时暗示萨查诺夫，英、俄可就两国在西藏和外蒙的地位做笔交易。这一建议虽然受到萨查诺夫的反对，但他仍将即将赴外蒙的廓索维慈的秘密使命通知了格雷⁽¹⁸⁾。英、俄实际就此达成了谅解。以后，英、俄两国又就正式修改1907年协定问题进行了谈判，后因第一次世界大战的爆发而作罢。

英、俄、日三国对中国的侵略行动得到它们的盟友法国的支持，美、德两国则采取了暂时静观的态度。列强对中国的侵略使一度较为平静的中国边疆问题再次趋于严重。

二　沙俄策动的外蒙古“独立”及中俄交涉" class="reference-link">二　沙俄策动的外蒙古“独立”及中俄交涉

外蒙古很早即成为中国领土的一部分。清政府对内外蒙古一直采取怀柔政策，尊崇喇嘛教，笼络教众，与蒙古王公联姻。为了加强控制，清廷又于1756年（乾隆二十一年）派官吏率卫队常驻外蒙的库伦，此为驻库伦办事大臣之始设。此外尚置有乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和阿尔泰办事大臣。

自十九世纪末开始，由于沙俄势力日渐渗入蒙古，构成对中国北部边疆的严重威胁，清政府对蒙政策遂由过去的禁垦一变而为移民实边，废除蒙汉通婚禁令，奖掖汉人赴蒙垦荒，并开始在外蒙筹划新政。1909年三多出任库伦办事大臣，积极在外蒙推行新政，设立了巡警队、审判厅、卫生局、商品陈列所等一批新机构。

清朝政府对外蒙的移民实边政策和新政的推行，对于加强外蒙古与内地的联系和外蒙古本身的进步发展，无疑有着一定的积极意义。但是，清政府在外蒙的新政，与外蒙上层封建王公、贵族、库伦活佛等的既得利益发生了很大矛盾，他们不甘心失去往昔的特权，对清政府渐生外向之心。不仅如此，清政府在外蒙施行的新政，徒求形式，而且过于操切，加重了当地人民的负担。当时“中央各机关督促举办新政之文电，交驰于道，急如星火”，“库伦一城，新添机关二十余处”，所有开办支应费用悉取之于蒙民，“使蒙民不堪其扰，相率逃避，近城各旗，为之一空”⁽¹⁹⁾。及至宣统二年（1910）库伦开办兵备处，筹练新军，“虽一兵未练而蒙情汹汹”⁽²⁰⁾。一般蒙民因此难免对清政府产生埋怨之心，希望能减轻负担，而他们这些可以理解的愿望，又为心怀异志的少数上层人物所利用，成为这些人要求“独立”的借口。

与清廷统治在外蒙的衰弱伴随而来的，是沙皇俄国对外蒙的渗透和扩张。中俄外蒙边界本来早经1728年的《恰克图界约》划定，但是沙俄始终没有放弃对外蒙的侵略野心。十九世纪中叶以后，通过一系列的不平等条约，沙俄获得了在外蒙免税通商等特权，其势力开始全面渗入外蒙境内。日俄战争后，沙俄在东北的扩张受到日本的阻遏，遂将侵略矛头转而指向外蒙，企图通过外蒙进一步侵入中国北方的广大地区。1907年，沙俄与日本签订第一次密约，外蒙被划为沙俄势力范围，使它可以放手进行对外蒙的扩张活动。

沙俄在外蒙的扩张，其主要方式之一就是笼络和收买外蒙上层封建王公、贵族、喇嘛，扶植亲俄势力。对在外蒙居优势地位的宗教势力，俄人及俄商“于活佛暨各大喇嘛既多所遗赠，表示亲睦”，“力结喇嘛之欢心”⁽²¹⁾；对世俗王公贵族，则利用他们入不敷出的经济困境，施以贷款，加以控制，使他们依赖俄人施舍过活，“故于生计方面，则蒙人久已隶属于俄国势力范围之下”⁽²²⁾。这样，沙俄就在外蒙上层王公贵族中扶植起一个甘心出卖民族利益的亲俄集团。

清政府在外蒙推行新政、加强控制的措施，沙俄认为是对自己扩张的威胁，从而觉得有必要在外蒙有进一步的行动。他们没有忘记利用外蒙分裂主义分子来实现自己的阴谋。1911年夏，外蒙各盟王公举行会盟大典，沙俄即利用亲俄派首领杭达多尔济亲王在会上“蛊惑活佛，密主联俄”⁽²³⁾，虽然赞成者甚少，但杭达等人仍于会后率代表团去俄，冒充代表全蒙王公之意要求沙皇的“保护”。这个代表团于8月15日抵达彼得堡后，被沙皇“当作宫廷贵客招待”。沙俄各部大臣向他们保证支持外蒙的“独立”。当年8月17日，由沙皇政府总理斯托雷平在圣彼得堡亲自主持召开了有各主要大臣参加的远东问题特别会议。会议认为，“中国在蒙古拟实行的新政……尤其在紧靠近我国领土的地区，中国军队的大量出现，不能不使我们忧虑”。蒙古问题对于俄国“具有重大意义，支持蒙人反对上述中国政府计划的愿望完全符合我国利益”⁽²⁴⁾。由于当时近东的紧张局势，沙俄没有力量对外蒙进行直接的军事干涉，因而此次会后沙俄在外蒙的行动是按照会上制定的方略双管齐下。首先，对中国政府施加压力，8月28日，沙俄驻华公使廓索维慈致文清外务部，声称清在外蒙的政策，“于两国邦交显示危险现象，致使俄国于疆界上不能不筹必要之保护”⁽²⁵⁾，迫使清政府于9月13日下令缓办外蒙新政。其次，直接的军事入侵。10月初，沙俄哥萨克骑步兵八百余人开至库伦，还有几千人在恰克图遥为声援。沙俄陆军大臣下令将一万五千支步枪和七百万发子弹拨给伊尔库茨克军区司令部，以便一旦需要，就可发给外蒙叛乱分子⁽²⁶⁾，通过这一系列的活动，沙俄分裂外蒙的阴谋诸事皆备，只等动手的有利时机了。

1911年武昌起义爆发，反对清朝封建统治的革命烈火迅速燃遍全国。就在清政府手忙脚乱地调兵镇压起义时，沙俄认为机会已到，立即指示驻华公使，利用“南方革命运动给中国政府造成的困难”，迫使中国在外蒙问题上让步⁽²⁷⁾。11月中旬，杭达多尔济等人由俄兵护送回到库伦，早就准备好的枪支子弹及追加的一万五千把军刀，由沙俄伊尔库茨克军区司令部通过驻库伦领事，打着私人贸易的幌子送给了外蒙叛乱分子⁽²⁸⁾。沙俄驻库伦的领事官员到处煽动蒙人“不要放过中国发生革命这个非常有利的机会来保证喀尔喀的独立发展”⁽²⁹⁾。这样，由沙俄一手策动的外蒙“独立”由此开场。

1911年11月30日，外蒙亲俄分裂主义分子杭达多尔济等人以库伦活佛哲布尊丹巴的名义向清廷驻库伦办事大臣三多递交最后通牒，称外蒙“宣布独立”，“库伦地方已无须用中国官员之处，自应即时全体驱逐”，限三多等于“三日内带同文武官员及马步队等赶速出境，不准逗留”⁽³⁰⁾。次日，一队俄兵及携带俄造新式快枪的蒙兵包围了办事大臣衙门，三多见兵单力薄，势不能敌，遂避居俄国领事馆，其卫队“由俄兵收械解散”，行辕“由俄兵会同蒙兵看管”。“此外，局所衙署，如印务处、兵备处、电报局等，均以蒙俄兵守之”⁽³¹⁾。12月5日，三多等人由俄兵押送出境，经恰克图回内地。12月16日，所谓“大蒙古国”正式成立，库伦活佛哲布尊丹巴为“皇帝”，以“共戴”为年号，车林齐密特任“总理”，三音诺颜汗任“副总理”，杭达多尔济任“外交大臣”，一个分裂主义政权粉墨登场。

外蒙“独立”的后台是沙俄，这个事实连沙俄自己也不否认。1912年1月，俄国外交部发表正式声明，表示对外蒙“愿意提供友好支持”。声明打着蒙古人的旗号，要求中国不在外蒙设立行政机构，不驻兵，不殖民，并威胁中国说，俄国将与外蒙古实际的政府发生关系⁽³²⁾。其实，在这项声明之前，沙俄政府早就在各方面，尤其是军事上大力支持库伦傀儡政权。外蒙的军队本为乌合之众，不过几千人，又缺枪少械，经与沙俄订立契约，由俄人廓洛维慈为指挥官，授与指挥军队之权，俄人范西礼夫等为教练官，负责训练蒙兵，到当年底训练了六个骑兵中队。至于军械则全由沙俄提供，计快枪四万枝，子弹四千箱，大炮八尊⁽³³⁾。在沙俄的支持下，库伦当局组织军队在外蒙各地四出征战，扩大地盘，压迫各地王公附和“独立”，以摆脱自己的孤立局面，并进而骚扰内蒙各地，以图扩大影响。

1912年1月3日，乌里雅苏台的札萨克图汗宣布“独立”，要清廷驻乌里雅苏台将军奎芳于5日内离境。沙俄驻华公使接到消息后，立即向清外务部表示愿意出为“调停”，调停的结果却是奎芳被俄兵以“保护”为名押解出境，乌里雅苏台为库伦当局所占。外蒙西部重镇科布多自库伦独立后一直拒不响应。库伦当局为了控制这一战略要地，从5月起即派兵数千围攻该城，守军虽顽强抵抗三个月之久，但因“援军未至，弹药告竭”，8月6日科布多失陷。沙俄驻科布多领事再次出面“调停”，结果又是“令参赞溥润偕同官兵交出印信，即日离科”⁽³⁴⁾。沙俄的所谓“调停”，无非是把外蒙“调停”到沙俄的卵翼之下。不仅如此，在科布多遭到围攻前后，新疆都督杨增新曾奉命增援，遭到沙俄领事的一再阻拦。沙俄驻乌里雅苏台领事竟狂妄地宣称：“我们系奉君令，不放你们进兵”，“若你们官兵前来，我必有以回敬”⁽³⁵⁾。在沙俄的威胁下，新疆军队的援科计划只得作罢。

除了策动外蒙的“独立”外，沙俄还进一步把侵略矛头指向东北和内蒙。在东北，沙俄驻海拉尔领事吴萨缔“诱惑蒙旗额鲁特总管胜福……诸员主动独立，响应库伦”，并以“俄兵改装助蒙，合攻胪滨府”⁽³⁶⁾，最后成立了以胜福为首的“呼伦贝尔自治政府”。在内蒙，沙俄策动哲里木盟科右前旗札萨克图郡王乌泰叛乱，于8月20日宣布“独立”。乌泰在《东蒙古独立宣言》中自供：“今库伦皇帝派员劝导加盟，俄国供给武器弹药，给以援助，故宣布独立，同中国断绝关系。”⁽³⁷⁾所谓外蒙“独立”的真相，在这段话里一目了然。由于有沙俄的支持，库伦当局在1912、1913年间，数次派兵大举南犯沿边各地，梦想把内蒙也囊括进“大蒙古国”的版图。因为遭到当地军队的反击，这几次进攻才以失败告终。

沙俄策动的外蒙“独立”发生于辛亥革命的高潮期间，穷途末路的清政府已无力顾及外蒙的事态发展，及至南京临时政府成立，日渐恶化的外蒙局势才开始提上共和国新领袖们的议事日程。1912年1月1日，孙中山在《临时大总统就职宣言书》中庄严宣告：“国家之本，在于人民，合汉满蒙回藏诸地为一国，即合汉满蒙回藏诸族为一人，是曰民族之统一。”⁽³⁸⁾1月28日，孙中山又致电蒙古王公贡桑诺尔布、那彦图等人，向他们解释推翻清朝的目的是“欲合全国人民，无分汉满蒙回藏，相与共享人类之自由。……俄人野心勃勃，乘机待发，蒙古情形，尤为艰险。……祈将区区之意，通告蒙古同胞，戮力一心，共图大计”⁽³⁹⁾。袁世凯上台后，也于3月25日发布《劝谕蒙藏令》，谓：“现在政体改建共和，五大民族，均归平等。……务使蒙藏人民，一切公权私权，均与内地平等，以昭大同而享幸福。”⁽⁴⁰⁾

北京临时政府成立后，对于蒙古局势，政府内部及舆论主剿主抚者兼而有之，但考虑到当时的实际情况，北京政府的对策是首先稳住内蒙，然后再设法解决外蒙问题。在外蒙“独立”的影响下，内蒙少数王公企图附和库伦当局，鼓噪“独立”。为了避免重蹈外蒙覆辙，北京政府“极意优待效顺之王公喇嘛，以坚其内向”⁽⁴¹⁾。1912年8月，《蒙古待遇条例》公布，规定蒙古与内地一律，不以藩属待遇，蒙古王公原有之世爵、封号、特权一律照旧，俸饷从优支给。接着任命蒙古亲王贡桑诺尔布为蒙藏事务局总裁，那彦图为乌里雅苏台将军。对内蒙各旗参加叛乱的官兵，规定“但能释兵来归，其原有之产业，仍准享有，决不苛求。其原无产业者，应予设法安置，俾遂其生”⁽⁴²⁾。通过这些措施，安抚了内蒙人心，使一度动荡的内蒙局势得以稳定，库伦当局企图把势力范围扩大到内蒙的图谋从此破产。1912年10月和1913年1月，内蒙东四盟和西二盟先后在长春和归绥（今呼和浩特）召开了王公会议，通过声明，赞成共和，反对外蒙“独立”。蒙古王公联合会也于1912年11月23日发布通告，表示蒙古各部“均经赞成共和，协同汉满回藏人民，共建新国”；声明库伦活佛哲布尊丹巴“妄称独立，伪立政府……蒙古全体，并未承认。……该伪政府如有与外国协商订约等事，无论何项事件，何项条约，自应一律无效”⁽⁴³⁾。一些已“独立”的盟旗宣布取消“独立”，许多在京蒙古王公还派人回旗劝导各属拥护民国。这些事实说明，绝大多数蒙古人民和王公热爱祖国，也说明北京政府对内蒙的政策基本上是成功的。可是，当北京临时政府企图由此进一步解决外蒙问题时，情况就远不是如此简单了。

在《俄蒙协约》签订前，北京政府对外蒙“独立”问题可说是犹豫不定，久无对策。这一方面是因为外蒙问题的复杂国际背景，不仅仅是沙俄的插手，日、英两国还和沙俄互有密约和默契，使迫切需要得到列强承认的北京政府在解决外蒙问题时更难着手。另一方面北京临时政府面对的国内局势也不容乐观，财政困难，社会秩序尚未完全安定，更重要的是革命党人尚有相当大的势力和影响，袁世凯的首要目标是逐步铲除革命党人的势力，实现自己的“统一”计划，实际处于袁世凯控制下的北京政府自然不会把外蒙问题置于重要地位，但如果听之任之，事关国家主权，对全国人民无法交代。因此，袁世凯在外蒙问题上，实际上陷于左右为难的尴尬境地，既不能听任外蒙离去，国内外环境一时又使其无心也无力去彻底解决外蒙问题，唯一的办法是拖延。

在当时的情况下，解决外蒙问题的方法不外两种，一是在中国内部通过谈判或武力的方法解决，二是通过外交途径，与外蒙的后台沙俄交涉解决。从维护国家主权的立场出发，自应选择前者，这是中国的希望；可是从实际情况考虑，又很难避免后者，这是沙俄的图谋。北京临时政府确实也曾尝试与库伦当局谈判解决“独立”问题。袁世凯上台不久，即两次致电库伦活佛哲布尊丹巴，谓“外蒙同为中华民族，数百年来俨如一家”，“但使竭诚相待，无不可以商榷，何必劳人干涉，致失主权。……务望大扩慈心，熟观时局，刻日取消独立，仍与内地联为一国，则危机可免，邦本可固”⁽⁴⁴⁾。北京政府颁布的《蒙古待遇条例》等优待法令，既为安抚内蒙王公，也是向外蒙示以姿态。除此之外，北京政府还准备派人去外蒙直接商谈，其中先行出发的兰逊（Lanson）牧师等已在库伦多方活动，运动蒙人中止俄蒙谈判，改与中国政府协商。但是，库伦当局的上层人物多是长期受惠于沙俄的亲俄集团分子，自恃有沙俄撑腰，执迷不悟，一意孤行，对北京政府的呼吁和优待置之不理。哲布尊丹巴在给袁世凯的回电中竟称：“与其专员来库，徒事跋涉，莫若介绍邻使，商榷一切之为愈也。”⁽⁴⁵⁾北京政府几乎无法和库伦活佛建立直接的联系，自然更谈不上和平协商解决问题了。

武力解决的路同样走不通。外蒙军事力量虽然并不强，然地处偏远，气候恶劣，军事行动不易。袁世凯对调动自己的北洋军队出征不甚积极，沙俄又为外蒙后援，极力威胁中国不得进兵。1912年3—4月间，正当中国东路由黑龙江向外蒙边境调兵，西路由新疆调兵援阿尔泰时，沙俄立即出面干涉，表示“决不承认”。沙俄外交部公开威胁中国公使：“中国进兵外蒙，俄当干涉。”⁽⁴⁶⁾逼得北京临时政府只好下令“暂缓调动，免生交涉”⁽⁴⁷⁾。两种方法都行不通，剩下的只有一条路——和沙俄交涉解决外蒙问题。这是沙俄自外蒙“独立”后的基本立场，由中俄间的交涉，迫使中国承认外蒙“独立”的现状，无论交涉结果如何，都能为其后的侵略留下伏笔。

还在清帝退位前，沙俄已在要求由中俄接触解决外蒙问题，其“目的在于缔结一项保证蒙古自治的中蒙条约”。对该条约所应包括的内容，沙俄政府也详细指示了驻华代办谢金⁽⁴⁸⁾。1911年12月31日，谢金即据此照会清外务部，提出中国在外蒙不驻兵、不殖民、外蒙自治、俄国在库伦有筑路权等五条要求⁽⁴⁹⁾，被清政府婉拒。1912年，俄方又重提上述要求。4月2日，沙俄驻华代办谢金在会见袁世凯时，要求中俄尽早就外蒙问题达成协议，并向袁明白表示“帝国政府通过的决议不能改变”。鉴于在中国内部解决这一问题的道路屡行不通，袁向谢金表示他个人“赞成”同俄国“达成协议”⁽⁵⁰⁾。不料在内阁会议讨论沙俄要求时，大多数人认为，外蒙是中国领土，不容俄人干涉，决议对俄国要求置之不理。会后，外交部于8月13日授权驻外使节再次声明：“民国对于满蒙藏各地，有自由行动之主权，外人不得干预。”⁽⁵¹⁾此时外蒙虽声称“独立”，但国际国内尚无公开承认者，北京政府自觉事态尚未演变到不可收拾的地步，拖的方针还可以维持下去。

《俄蒙协约》的签订使外蒙问题进入了一个新的阶段。由于中国一直拒绝与沙俄交涉，沙俄考虑必须对中国施以进一步的压力。沙俄驻京公使库朋斯基建议“俄蒙条约宜从速订结”。而英国在西藏问题上的态度，也使沙俄“觉得对待蒙古问题，亦有仿英办法采用强硬手段之必要”⁽⁵²⁾。在此情况下，沙俄决定将前述之威胁付诸行动，与外蒙发生直接关系。1912年10月，沙俄派前驻华公使、侵华老手廓索维慈去外蒙和库伦当局进行秘密谈判。行前沙俄总理大臣可可维慈指示廓索维慈：“蒙古必须对俄提出若干权利，以报偿之，尤其是应当允许俄人得有在蒙殖民、在蒙购地之权。”⁽⁵³⁾在俄蒙谈判中，廓索维慈软硬兼施，一方面威胁外蒙不得与中国谈判，否则“若无俄国之参与，而蒙古径与中国订约，则俄国政府对于此种条约，决不加以承认”⁽⁵⁴⁾。另一方面又以二百万卢布贷款为诱饵，引诱库伦当局上钩。最后终于1912年11月3日迫使库伦当局签订了《俄蒙协约》及其附约《通商章程》。

《俄蒙协约》共四条，规定俄国扶植蒙古自治，帮助蒙古练兵，不准中国军队进入蒙境，不准华人移殖蒙地，蒙古无论与何国订立任何条约，未经俄政府允许不得违背本约及附约内之各条件。附约《通商章程》共十七条，给予俄国人广泛的权利，如俄人得在蒙境内自由居住、往来、经商、租地、买房、开垦、经营矿产、森林、渔业等事业，进出口免税，俄国银行有权开设分行，俄国可在外蒙设领事，领事居所可设专归领事管辖的贸易圈，有治外法权，俄国可在蒙古设立邮政⁽⁵⁵⁾。《俄蒙协约》及其附约，一方面完全无视外蒙是中国领土的一部分，其地方当局根本无权与外国订立这样的条约，另一方面又使沙俄在外蒙获得了近似于殖民地的种种特权，使外蒙实际上沦为沙俄的保护国⁽⁵⁶⁾。通过《俄蒙协约》，沙俄等于承认外蒙是一个独立的政治实体，尽管它还不敢公开承认外蒙是一个独立国家。然而沙俄深知，没有中国的承认，《俄蒙协约》很难真正付诸实施。因此它仍然要通过中俄谈判进一步迫使中国承认这个协定，而《俄蒙协约》签订的本身，实际上也是对中国拒不谈判的一种威胁手段。

《俄蒙协约》签订的消息一经传出，全国舆论大哗，革命党人一致指责袁政府应付无方，坚决主张不予承认。孙中山分别致电袁世凯和参议院，认为“此事关系民国存亡”，必须坚决“否认”⁽⁵⁷⁾，并提出以钱币革命对抗沙俄的主张⁽⁵⁸⁾。全国各政党团体也都通电痛斥沙俄侵略行径。各地纷纷成立“救蒙会”、“抵制团”等，抵制俄货，不为俄人服务，并索兑俄币，以致出现了华俄道胜银行的纸币“不能流通市面”的局面⁽⁵⁹⁾。

面对《俄蒙协约》签订的形势，北京政府对外蒙问题的拖延策略也无法再维持下去了。得知《俄蒙协约》签字的消息后，北京政府首先令驻俄公使刘镜人声明：“蒙古为中国领土，现虽地方不靖，万无与各外国订立条约之资格，兹特正式声明，无论贵国与蒙古订立何种条款，中国政府概不承认。”⁽⁶⁰⁾为了在外交上有所转圜，北京政府又令各驻外使馆探听反应，希冀能得到列强的一点支持，岂料“各国官方的反应非常冷淡”⁽⁶¹⁾。当时英、日正为西藏、满洲问题与中国讨价还价，法国是沙俄同盟国，它们当然不会反对沙俄的行动。列强中只有德国表示了一点所谓“同情”，但这并不足以为北京政府的寄托。反观国内，主战声浪虽高，实际出兵并非易事，面对日趋紧张的与革命党人的矛盾，袁世凯也不会轻易调兵北上。正如时人所分析的，“袁项城因为内地异己势力尚盛，既不肯调同派军队远征，又不欲遣派异派军队立功，尤虑外交上引起种种纠纷，不利于己”⁽⁶²⁾。结果只有与沙俄谈判解决外蒙问题。这是中国一直力图避免而沙俄则求之不得的解决方法。

《俄蒙协约》签订后，北京政府外交总长梁如浩在舆论压力下被迫辞职，前驻俄公使陆徵祥继任外交部长。1912年11月起，陆徵祥开始与沙俄驻华公使库朋斯基会谈外蒙问题，至次年5月双方商订六款草约止，共会谈二十余次。在11月30日的第一次会谈中，沙俄提出四项条款，包括中国不更动外蒙行政制度、不在外蒙殖民、承认蒙古得有军备警察之组织、由俄国调处规定中蒙交涉及领土范围事宜、承认俄蒙商约各条⁽⁶³⁾，俨然一副外蒙主子的架势。

中国方面在对案中，同意中国不改变外蒙古旧制，不于旧制外驻兵、设官、殖民，但要求俄国承认中国在外蒙的完全领土主权及治权，不干涉中国在外蒙的政策措施⁽⁶⁴⁾。此后的会谈，双方即围绕各自的基本立场反复争执。沙俄抱定“欲使外蒙恢复旧状万不可能”的蛮横态度，极力压迫中国接受其提案。1912年底，北京临时政府为应付财政困难，向列强提出暂缓交付庚子赔款。沙俄立即在中俄会谈中表示：“倘蒙案尚未解决，则俄国不能应允。”⁽⁶⁵⁾次年5月，库朋斯基唯恐会谈久拖不决，更直接地威胁说：“若不从速议决，本国只有直接与库伦提议，彼时情变事迁，条件亦必因之迥异，果尔则中国虽欲按照今日之条件议结，本国政府亦不能应允矣。”⁽⁶⁶⁾对中国来说，外蒙本是中国领土，自应坚拒沙俄的无理要求，无奈实力不够，气也就壮不起来。北京政府事前即规定了交涉方针是“持和平主义，以事折冲，不欲致有决裂”⁽⁶⁷⁾。当时又值“二次革命”前夕，袁世凯迫切需要列强的谅解和支持，因此急于早日结束这场交涉。沙俄之所以敢于如此威迫中国，正因为它看透了北京临时政府的弱点。在此情况下，中俄双方遂于1913年5月20日达成协约草案六条，主要内容为：俄国承认外蒙古为中国领土完全之一部分，尊重中国旧有权利，中国不更动外蒙古历来之地方自治制度，许其有组织军备警察之权、拒绝非蒙古籍人殖民之权，俄国不派兵至外蒙，不办殖民，中国以和平办法施用其权于外蒙古，中国同意《俄蒙协约》所给予俄国的商务利益⁽⁶⁸⁾。沙俄除作了一些文字上的让步外，实际上达到了谈判开始时的预定目的。

中俄草约于5月26日经国务会议通过，5月28日提交国会讨论。为了从速通过，袁世凯特意咨请众院秘密审议，省略通过及三读手续。陆徵祥在出席说明中，解释达成此草约是因为“北蒙地势辽远，非我国现时财力所能经营，只能姑允俄请，日后另筹回复”⁽⁶⁹⁾。袁世凯在国会中的追随者进步党立即表示“承认大体修正条文，并认定此事绝无党见发生之余地”⁽⁷⁰⁾。但国会中的国民党人坚决反对这一草约，认为这无异于断送外蒙。国民党人还利用这一草约揭露袁世凯无心抵御外侮，却一心消灭异己的行径，指出政府“空言搪塞，不肯实力维持，蒙古尚可增兵，我国未加守备，反至调兵南下，贻俄人以乘间进行”⁽⁷¹⁾。众院讨论草约后，提出修改意见，其最要之点为外蒙不得称中央长官，军警须受中国政府节制。然陆徵祥据此和俄方交涉时，俄使竟声称，“已奉有政府最后之命令，无修改之余地”⁽⁷²⁾。因此袁世凯只能将草约强行交付表决，众院于7月8日通过，参院则于湖口起义的前一日7月11日将草约否决。沙俄政府不少官员本来就对草约规定外蒙为中国领土完全之一部分不满，现在见草约未通过，干脆于13日由政府致中国外交部一份照会，另提四条提案，明白要求中国承认外蒙自治。至此中俄交涉暂时陷于停顿，袁世凯忙于镇压革命党人的起义，一时也顾不上此事了。

二次革命失败后，袁世凯“统一”了全国，外蒙问题不能久拖不决，中俄双方又开始了新的一轮会谈。此时孙宝琦继陆徵祥出任外交总长，代表中国方面，俄方代表仍为库朋斯基，从1913年9月18日起，至10月29日结束，共会谈十次。沙俄在会谈中，除了坚持过去的要求外，又得寸进尺，提出中国应允许外蒙办理境内一切内政、工商事宜，条约中应将中俄蒙三方并列，使外蒙成为实际上的独立国家。对中国方面所主张的于条约正文中俄国承认外蒙为中国领土的一部分这一理所当然的要求，沙俄坚不同意，只允列入附件⁽⁷³⁾。既然袁世凯在以前的谈判中已是步步退让，那么他现在也别无良策能坚持自己的立场，只能屈服于沙俄的压力。更有甚者，尽管国民党人在战场上失败，但袁政府仍心有余悸，为了逃避国会审议的手续，竟在会谈中主动提议，不以缔约形式而以互换公文的方式解决，沙俄当然同意。1913年11月5日，中俄双方正式签字互换了《中俄声明文件》。

《中俄声明文件》正文共五款，规定：一、俄国承认中国在外蒙古之宗主权；二、中国承认外蒙古之自治权；三、中国承认外蒙古自行办理内政并整理本境一切工商事宜之事权，不驻兵，不派驻文武官员，不殖民，俄国亦担任不派兵、不干涉外蒙内政、不殖民；四、中国声明承认俄国调处。按照上述各条及俄蒙商务专款明定中国与外蒙古之关系；五、凡关于俄中两国在外蒙之利益及发生之问题均应另行商订。《中俄声明文件》还有另件四款：一、俄国承认外蒙古为中国领土之一部分；二、凡关于外蒙古政治、土地交涉事宜，中国政府允与俄国政府协商，外蒙古亦得参与其事；三、正文所载随后商定事宜，当由三方面约定地点委派代表接洽；四、外蒙古自治区域以前清驻库伦办事大臣、乌里雅苏台将军及科布多参赞大臣所管辖之境为限⁽⁷⁴⁾。

《中俄声明文件》的签订，使中国除了一个空洞的“宗主权”外，丧失了对自己的领土外蒙古的几乎一切权利。从此中国在外蒙只剩下一个什么也管不了的驻库伦都护使及人数少得可怜的一点卫队。对沙俄来说，文件基本满足了它的侵略野心。它虽承诺不派兵，不殖民，但它在外蒙已驻有军队，俄蒙商约里也允许俄人在外蒙自由居住经商，因此，文件对沙俄的侵略行为并无约束力。难怪沙俄外交大臣在给驻外蒙外交代表的信中得意地声称，外蒙“虽然对中国还有一种宗属关系，但实际上对一切事务皆可独立处理”⁽⁷⁵⁾。所谓“独立处理”，其实就是听从沙俄处理。袁政府的外交总长孙宝琦给袁世凯的呈文中，竟还厚着脸皮说什么此约“似与土地主权稍获挽救”⁽⁷⁶⁾，真是自欺欺人。

《中俄声明文件》签订后，根据文件的规定，中俄蒙三方于1914年9月8日起在恰克图会议，解决各项未决问题。中国代表为专使毕桂芳、驻墨西哥公使陈箓，俄国代表为驻外蒙总领事密勒，外蒙代表先为达喇嘛达锡札布，后为“司法副长”希尔宁达木定。三方各自提出了条约草案，其争执的要点在于铁路、邮政、税则、司法诉讼等具体问题。沙俄代表在会上力图扩大各种侵略权益，并一再威胁中国方面，“若会议因中国提议让外蒙万难承认之条件而无效，俄当一再扩充承认蒙古政府事实上自治发生之效力”⁽⁷⁷⁾。中国代表曾希望通过会议挽回一些利权。但是，此时正值中日关于“二十一条”的交涉吃紧，袁政府唯恐再得罪沙俄，指示代表“务望设法勉力解决，免致功败垂成，且碍大局”⁽⁷⁸⁾。为了打破会议的僵局，袁政府令代表可以用“彼有实事，我徒虚名”的方法向俄方让步⁽⁷⁹⁾。这个“徒虚名”的指导方针是导致中方失利的原因之一。结果虽然保存了虚名，许多国家主权和利益却被断送了。这是封建自大思想加妥协退让精神的半殖民地外交的典型。

由于中国代表的让步，在经过几十次会议后，1915年6月7日，中俄蒙三方在恰克图签订了《中俄蒙协约》。《协约》共二十二条，大致内容包括：外蒙古承认《中俄声明文件》及另件，承认中国宗主权；中、俄承认外蒙古自治，为中国领土之一部分；外蒙无权与各外国订立政治与土地关系之国际条约；哲布尊丹巴呼图克图汗名号由中华民国大总统册封，外蒙使用民国年历，兼用蒙古干支纪年；中、俄承认外蒙办理一切内政及与各国订立关于工商事宜条约之专权；中俄不干涉外蒙现有内政之制度；中国商民运货入外蒙不纳关税，但须交纳已设及将来添设之各项内地货捐；凡关于中蒙、中俄人民诉讼事宜，均由中蒙、中俄双方会同审理，《俄蒙通商章程》继续有效等⁽⁸⁰⁾。《中俄蒙协约》将前此沙俄获得的各项侵略权益确认并加以具体化，中国除了得到一个毫无实际作用的册封权及使用民国纪年外，于实际一无所获。

《中俄蒙协约》签订的当天，袁世凯宣布册封哲布尊丹巴呼图克图汗，所有外蒙王公喇嘛的爵职名号一仍其旧，赦免所有参加库伦独立之人。库伦活佛于6月9日致电北京政府取消“独立”及国号年号，北京政府于库伦设办事大员公署，任命都护使，于恰克图、科布多、乌里雅苏台设佐理专员公署，任命佐理员。中国对外蒙恢复了名义上的治权，民国初年喧嚣一时的外蒙问题至此暂时告一段落。

沙俄除了策动外蒙独立、扩大侵略权益而外，还非法窃占了中国的唐努乌梁海地区。唐努乌梁海在外蒙西北部，面积17万平方公里，历来属于中国。1727年的中俄《恰克图界约》在法律上明确规定了唐努乌梁海为中国领土。清朝统治时期，它一直属于清驻乌里雅苏台将军管辖。十九世纪中叶以后，随着唐努乌梁海地区的金矿和其他资源的发现，俄国人蜂拥而入，到辛亥革命前后，已达到一万多人，占当地人口总数的六分之一，沙俄开始积极图谋吞并该地。1912年1月，沙俄驻华代办谢金呈请沙皇立即占领乌梁海地区，可是就连沙俄外交大臣萨查诺夫在研究了国家档案后也不得不承认：“俄国在乌梁海地区并没有法律上的权利。”沙皇尼古拉二世对此极为不满，他提醒萨查诺夫：“中国发生了巨大的改变，我们必须更积极地解决此事，否则我们在中国边界上就得不到什么利益。”⁽⁸¹⁾1914年初，萨查诺夫在一份备忘录中表示内阁关于合并乌梁海的政策是正确的⁽⁸²⁾。4月，沙皇批准了这一备忘录。6月，沙俄军队即开进唐努乌梁海地区，任命格里哥列夫为乌梁海事务长官，组织大规模的俄国移民，1915年又宣布俄国的民、刑法典全部适用于该地区，并拒绝了外蒙根据《中俄蒙协约》划定的界限在唐努乌梁海派驻代表的提议。沙俄就这样强占了中国的唐努乌梁海地区。

三　英国觊觎西藏及中英交涉" class="reference-link">三　英国觊觎西藏及中英交涉

西藏自古即是中国领土不可分割的一部分。长期实行政教合一的统治制度。清朝实行尊崇黄教的政策，顺治和康熙帝都曾给该地区两大统治首领达赖和班禅喇嘛优加封号。1720年（康熙五十九年）清军入藏平定准噶尔叛军之乱后，开始派员驻扎西藏，加强对西藏地方的管理。1727年（雍正五年）正式设驻藏正副大臣二人，分驻前后藏。1793年（乾隆五十八年），清廷颁布了《钦定西藏章程》，规定有关藏内大小事务，“均应禀命驻藏大臣办理”⁽⁸³⁾，并规定了西藏地方政治、经济、军事、外交一整套制度，表明中国对西藏拥有完全的主权。

十九世纪中叶，英国完成了对印度次大陆的入侵后，开始把侵略矛头指向与印度毗邻的西藏。其首要目标是确保印度的地位不受损害，使西藏成为印度与沙俄之间的缓冲地带；其次是掠夺西藏丰富的羊毛、皮革、矿产资源，推销印度茶叶和工业品，并通过西藏进一步向中国西部扩张。为达此目的，英国先后发动了1888年和1903年—1904年的两次侵藏战争，通过随后签订的《中英藏印条约》（1890）及续约（1893）、《中英续订藏印条约》（1906）及《通商章程》（1908），英国攫取了一批侵略权益，包括开放亚东、江孜、噶大克，自由通商，派驻官员，租赁房屋，领事裁判权等。尽管如此，在1906年的《中英续订藏印条约》中，英国也不得不“允不占并藏境及不干涉西藏一切政治”⁽⁸⁴⁾。但它并不就此住手，而是在寻找更有利的时机实现其侵占西藏的阴谋。

英军两次侵藏战争，更兼沙俄也野心勃勃，窥视西北，使清廷感到西藏地位的危险。清政府内部的不少官员鉴于“俄人觊觎于北，暗中诱之以利，英人窥伺于西，近且胁之以兵”的状况⁽⁸⁵⁾，主张在西藏进行改革，加强西藏与内地的联系。1906年，张荫棠出任查办藏事大臣，拟定善后办法二十四条，主张在西藏练兵筹饷，革除苛政，振兴农工商业。未及实行，张即离任。新任驻藏大臣联豫积极推行新政，设立督练公所、巡警局、电报局、学务局等新机构⁽⁸⁶⁾。在西藏改革的同时，清廷又任命赵尔丰为川滇边务大臣，在藏人聚居的四川西部进行以改土归流为中心的改革。清廷在西藏与川边的这些改革措施，对于加强西藏与内地的联系，巩固祖国边疆，无疑有着一定的积极意义。但是这种改革往往带有民族歧视意味，不容易得到广大藏族人民的支持，同时又与西藏上层封建农奴主阶层的既得利益发生了矛盾，遭到他们的反对。

英军两次侵藏后，为了消化侵略成果，也为了避免与沙俄的冲突⁽⁸⁷⁾，英国对西藏采取了所谓“不干涉政策”，更注重经济渗透和政治分化，在西藏上层人物中扶植亲英势力。英国驻西藏的商务专员等人采取各种手段拉拢和收买西藏官员，挑拨汉藏关系，制造和扩大汉藏矛盾。驻亚东的英国商务委员麦克唐纳曾供认，每当汉藏间发生争执时，他总是火上加油⁽⁸⁸⁾。随着藏印贸易的发展，西藏产生了一批靠垄断羊毛贸易获取高额利润的特权阶层，他们成为亲英派的主要人物。亲英派首领伦青夏札即因专靠羊毛贸易营私舞弊，被联豫下令抄没家产。清廷在西藏的改革措施自然激起西藏上层人物的激烈反对，他们唯恐失去自己的特权，除呈请暂缓改革外，还煽动各地土司头人反对改革，并直接派藏军进攻川边三岩等地。在此情况下，清廷决定恢复鸦片战争后名存实亡的中央驻军西藏制度，派钟颖率川军入藏，以加强控制。1910年2月12日，川军进入拉萨。在阻止川军入藏的企图失败后，十三世达赖喇嘛偕夏札等人于当日仓皇出逃，经亚东到达印度大吉岭，请求英国“保护”。英国如获至宝，“处处从事笼络”。英印总督明托、英国驻锡金政务官柏尔等人多次会见达赖，为他打气。并“预备馆舍，供给一切，未及两年，达赖与藏员尽为所愚，而倾向维殷矣”⁽⁸⁹⁾。

辛亥武昌起义爆发的消息传至西藏后，原本平静的藏局再次开始动荡。先是，驻藏清军因欠饷而军心浮动，军中会党分子乘机活动，此时革命消息传来，即有人以弃藏回川为号召煽动起事。1911年11月13日，郭元珍、何光燮等人领导兵变，囚禁联豫，推钱锡宝为首领。不久为钟颖击散⁽⁹⁰⁾。其后，联豫称病避入布赉绷寺休养，藏政由钟颖主持（次年5月10日，北京政府正式任命钟颖为驻藏办事长官），拉萨局势稍定。但不久征讨波密的军队于撤退途中闹事抢劫，与藏军发生冲突，并波及江孜、日喀则等地。次年三月，拉萨市内的汉藏冲突亦因驻军抢掠寺院而激化，双方为此而开战。汉藏间的冲突，一定程度上是清廷民族压迫政策的恶果，然而这是中国的内部问题，应该由中国人自己解决。可是英国却感到有机可乘，遂极力插手，企图实现其把西藏从中国分裂出去的阴谋。在英国的怂恿和策动下，所谓西藏“独立”的喧嚣得以在更大范围内掀起。

辛亥革命爆发后，卸任不久的英印总督明托赶赴大吉岭与达赖密谈。其后达赖遣派的官员即潜回西藏进行煽动，达赖的内侍亲英分子达桑占东负责具体组织军事叛乱。他组织了一支一万多人的藏军，自任总司令，1912年3月开始向江孜驻军进攻。经英国驻亚东商务委员麦克唐纳的“调停”，当地清军被迫交出武器弹药，取道印度回内地⁽⁹¹⁾。接着，日喀则的驻军亦遭同样之命运。自1912年4月起，达桑占东调集各路叛军包围并进攻拉萨，与守军展开激战。守军因“兵饷欠罄”，“内缺枪弩”，英国声援藏人，“复禁卖粮食”⁽⁹²⁾，不得已只能接受英国指使的廓尔喀驻藏官员噶卜典的“调停”，和藏军达成四点议和条件，将枪弹交出，经印度回内地，并赔偿兵变损失，只驻藏大臣留驻拉萨⁽⁹³⁾。9月，驻藏军队陆续启程返回内地。11月，达赖强令留藏所有官员必须于11月10日前离开西藏⁽⁹⁴⁾。钟颖及其卫队被迫离开拉萨，先移驻靖西，次年3月回内地。至此，所有驻藏官员及军队均被英国支持下的西藏上层亲英分裂主义势力驱赶出境。

1912年6月，在印度流亡了两年多的达赖在英军的护送下，从噶伦堡启程回藏。在行前的欢送仪式上，英国官员公然表示：英国的愿望是，“在中国维持对西藏的宗主权而不进行干涉的条件下，看到西藏内部自治，他们期望达赖喇嘛能尽其一切力量，达到目的”⁽⁹⁵⁾。有了英国人的支持保证，西藏亲英分裂主义势力更为猖狂。在藏内，他们挑动民族仇恨，煽动要把汉人“驱逐净尽”。在藏边，藏军东进，切断川藏交通，到6月中旬，藏军先后攻陷江卡、盐井、理塘等地，包围了察木多、康定等地，川边未被攻陷的县城，南路只有三个县，北路尚余八个县，由此直接威胁到川、滇两省的安全⁽⁹⁶⁾。

1913年初，达赖派亲信德尔智潜赴库伦，与沙俄卵翼下的外蒙当局秘密谈判，签订了所谓“蒙藏条约”，议定双方相互承认脱离中国而“独立”，互相援助⁽⁹⁷⁾。通过这一行动，西藏分裂主义势力又得到了沙俄的支持。这样，西藏问题就成了继外蒙问题之后，困扰北京政府的又一大边疆问题。

南京临时政府成立时，孙中山已明确宣告西藏为中华民国领土。袁世凯任总统后，再次重申了这一点，在1912年4月22日发布的大总统命令中，要求“蒙藏回疆等处”“通筹谋画，以谋内政之统一”⁽⁹⁸⁾。面对当时的西藏局势，首先是藏军武装进犯川边所造成的对川、滇两省的威胁，北京临时政府决定对藏政策是剿抚结合，先剿后抚。这一政策之所以能付诸实施，主要原因在于川、滇两省的地方当局鉴于切身利害关系，对进兵态度积极。川督尹昌衡认为，必“先有武装而后有和平”⁽⁹⁹⁾。因此川、滇两省接到命令后，立即行动，派兵西征。对袁世凯来说，只要不出动北洋军队而由川、滇两省出兵，既可免伤实力，又可削平藏乱，自然是件好事。川、滇两省军事行动的部分成功，成为稳定藏局，使西藏事态发展没有演变到外蒙那种地步的重要因素。

1912年7月，川督尹昌衡亲率川军前队二千五百人从成都出发。8月，川军兵分两路，南路由朱森林率领，收复河口、理塘，北路由刘瑞麟率领，解察木多、巴塘之围。与此同时，云南都督蔡锷派遣的一支军队在殷承谳的率领下也收复了盐井等地。到8月底，川边失陷之地已基本收复，形势趋于稳定。

川、滇军队节节胜利的消息，使西藏分裂主义势力的后台老板英国终于忍耐不住了。它放弃了所谓“不干涉政策”，开始走上前台赤裸裸地干涉中国内政。还在川、滇两省的进兵尚在准备中时，6月23日英驻华公使朱尔典与袁世凯会谈，就中国迫切需要的借款问题提醒袁注意，如果川军的进兵超出一定范围，英国政府就“不会对中国提供任何进一步的援助”⁽¹⁰⁰⁾，进而声称“西藏问题总以日后和商易为归结，倘现时用武力，或与友睦之办法必有巨碍”⁽¹⁰¹⁾。此后朱尔典在与袁世凯的几次会谈中，又重提中国不得派兵入藏，不得改西藏为行省，否则所有责任惟中国是问⁽¹⁰²⁾。在这些威胁一时未见效，而藏军在川、滇军兵锋之下不断败退的情况下，8月17日，英国方面正式向中国提交照会，声明五点：一、英政府不允中国干涉西藏内政；二、反对华官在藏擅夺行政权并不承认中国视西藏与内地各省平等；三、英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵；四、以上各节先行立约，英方将承认之意施于民国；五、暂时中藏经过印度之交通应视为断绝⁽¹⁰³⁾。英国的照会完全无视国际法准则，是对一个主权国家内政明目张胆的干涉。西藏本为中国领土，中国政府如何行事完全是自己的事，英国根本无权干涉，何况英国自己也在1906年的《中英续订藏印条约》中，承认不干涉西藏一切政治。英国此举，是洞悉袁世凯政府迫切要求得到列强承认和借款，不敢轻易与英决裂，才如此行事的。9月6日，朱尔典在与外交次长颜惠庆的会谈中，更进一步威胁中国，如果中国政府不令川滇军停止西进，英国不仅不承认中国政府，且将以实力助藏独立⁽¹⁰⁴⁾。前此，袁世凯与朱尔典的会谈中，袁已承诺中国并无将西藏改为行省之意⁽¹⁰⁵⁾。现在，面对英国的强硬态度，有求于列强的北京临时政府终于改变了立场。8月30日，国务院致电尹昌衡，令其“切不可冒昧轻进，致酿交涉，摇动大局”⁽¹⁰⁶⁾。9月12日，又令尹昌衡，“该军已到察木多之队，务饬切勿过该处辖境”⁽¹⁰⁷⁾。同时，滇军亦奉命暂缓进军。这样，川、滇军基本上停止于怒江一线。有人评论说：“战胜川军者，非藏兵也，英使朱尔典也。”⁽¹⁰⁸⁾

武力解决的方法既行不通，北京临时政府只好退而求其次，改剿为抚，“冀以怀柔之手段，牢笼藏人”⁽¹⁰⁹⁾，即通过和西藏地方当权人物的直接交涉，求得西藏问题的和平解决。1912年9月，内阁总理赵秉钧在参院秘密会议上说明北京政府今后的对藏方针是，“不施行新制，悉依旧法”，“承认达赖之归藏，及复其封号”，保护英人在藏之生命财产⁽¹¹⁰⁾。10月28日，袁世凯下令正式恢复因离藏出逃被清政府开革的达赖封号，次年4月1日又加封班禅，并对联豫等人及滋事官兵予以处分。蒙藏事务局着手拟定《西藏待遇条例》，内容大致同于《蒙古待遇条例》。北京政府任命的护理驻藏办事长官陆兴祺和劝慰员杨芬也先后到达印度，准备入藏与达赖交涉。1912年12月，袁世凯致电达赖，表示已令有关方面停战，并希望达赖“亦转饬属下停战”，“所有滋事以来汉番曲直及善后一切事宜，另派专员商办”⁽¹¹¹⁾。

在北京临时政府的努力下，西藏地方当局一度有过和解的表示。1912年底，达赖先后通过钟颖及袁世凯任命的新疆都督袁大化向北京政府提出五项条件⁽¹¹²⁾，同时还写信给蒙藏事务局总裁贡桑诺尔布，表示愿意“妥商”西藏事务。北京政府和达赖的接触之所以未能最终导致和平解决西藏问题，除了达赖本人左右摇摆，犹豫不决外⁽¹¹³⁾，更主要的在于英国的干涉和阻挠。自8月17日英国递交照会后，英印当局立即切断了中藏间经印度的交通（这是当时进藏的主要通道）。杨芬、陆兴祺等人滞留印度，不能前进。杨芬“迭电达赖及其噶布伦等”，“然所发函电皆为英人扣留，复密行雇人投递两次，亦为该处英人阻回”⁽¹¹⁴⁾。后来还是通过达赖驻印交涉员札喜旺堆，杨芬才与达赖建立了间接联系。对陆兴祺出任护理驻藏办事长官，英国根本不予承认，也不准其与藏人通信，否则即要令其离印⁽¹¹⁵⁾。和达赖的直接接触都无法建立，协商解决西藏问题就更谈不上了。在英国的怂恿支持下，达赖于1912年底致电袁世凯，声称汉官兵尽退，藏自相安⁽¹¹⁶⁾。西藏当局并作出决议：“若民国政府派兵来藏，藏人不能限止时，即请英人出面阻止，并以特别权利报酬英人。”⁽¹¹⁷⁾西藏亲英分裂主义势力自恃有英国为后盾，关闭了协商大门。武力和和平的路都走不通，北京政府于无可奈何中只得和英国交涉解决西藏问题。

民国初年的所谓西藏问题，很大程度上是英国政府有意制造出来的。而自问题发生后，英国政府的中心政策，是要由中英双方的交涉，规定西藏今后的政治地位。其目的是：“西藏虽然名义上仍可保留在中国宗主权下的自治邦的地位，但在实际上应使它处于绝对依赖印度政府（实际上是英国政府——编者注）的地位，而且还应该成立一个有效机构，以便把中国和俄国都排挤出去。”⁽¹¹⁸⁾毫无疑问，这将给英国带来莫大的好处，可以由此分裂西藏，控制西藏，为大英帝国的殖民利益再添上一笔资本。沙俄在外蒙的扩张及北京政府的软弱态度，同时刺激着英国的侵略欲望。英印总督哈定在给本国政府的信中写道：“既然俄国对蒙古政府的支持并没有随之以反俄浪潮，那么我们也没有理由猜想，英国反对把西藏划入中国会导致反英浪潮。”⁽¹¹⁹⁾1912年8月17日英国的照会，一方面是为了阻止川、滇军队的进军，更重要的是提出了中英就西藏问题改订新约的要求。只有这样，才能使英国的侵略合法化。照会提出后，北京临时政府虽已下令暂缓进军，但也不想和英国重订新约，因为其结果是不言而喻的，所以它对英国照会一直采取拖延而不作答的态度。英国在几次催促无效后，12月12日，英国外交大臣格雷授意朱尔典，如果不承认民国政府尚未构成对中国的足够威胁，则可通知中国，除非它按照英国条件在三个月内进行谈判，否则英政府将视1906年《中英条约》为无效，并将自由地与西藏直接谈判，英国政府还准备给西藏以实际支持，建立和维护西藏的独立⁽¹²⁰⁾。两天后，朱尔典在与外交次长颜惠庆的会谈中，两次要求中国作出正式答复。他还进一步暗示说，这些条款是在中国于西藏尚有部分主权的基础上提出的，远远超过中国现时所能期望获得的最大权利⁽¹²¹⁾。换句话说就是，中国可以得到的英国方面的让步不会超出条款以外的范围。这些话中公开和暗含的意义都不难理解，北京政府当然不会不明白。

1912年12月23日，中国政府对英国照会逐条作出正式答复，声明：一、中国对西藏拥有全权，惟现时无意改西藏为行省，但亦不许其他一切外国干涉西藏之领土权及内政；二、中国于西藏为履行条约，维持治安，必须驻有军队，但非无限制；三、中英已两次订立关于西藏之条约，今无改订新约之必要；四、中国政府并无有意阻断印藏交通之事，以后更当加意保护；五、承认中华民国不能与西藏问题并为一谈，深望英国先各国而承认⁽¹²²⁾。这个答复在不改西藏为行省，不驻扎无限制军队等问题上满足了英国的要求，但答复仍然拒订新约，又使英国“十分不满意”，因为拒订新约，实际上就是认为旧约有效，从而也就确认英国无权干涉西藏内政。英国政府在对中国答复的答复中，无理认为中国答复“无法讨论”，英国政府只能以“上年八月十七日所备节略为根据，会商允洽之法”⁽¹²³⁾。朱尔典公然威胁外交总长陆徵祥：“不订约恐办不到。”⁽¹²⁴⁾此时，正值“善后大借款”前夕，为了不得罪英国人，北京政府终于1913年3月27日通知朱尔典称，中国准备按照8月17日照会中所列条件与英国会商⁽¹²⁵⁾。经过一年多的抵制、拖延、犹豫，北京政府最终还是只有屈服于英国的压力。

中国方面同意英国要求后，在正式会谈前，中英双方曾就会谈的方式、内容有过几次讨论。在这些讨论中，英国节外生枝，提出由西藏代表作为独立方面与会。举行中英藏三方会议的想法是英国驻华公使朱尔典于3月间首先向英国政府提出的，他认为三方会谈是达成协议的最好解决办法，“即使谈判失败，也将使我们处于一个有利的地位，和西藏人进行独立于中国人之外的谈判”⁽¹²⁶⁾。此后，英国政府将朱尔典的建议当作一项政策执行。在和中国方面讨论会议方式时，英国坚持要中英藏三方共同会商订约，共同签字。如同中国方面所指出的，此“不啻承认西藏有主约之权，而等于自主之国”⁽¹²⁷⁾。中国方面为了满足英方的要求，作了一点让步，同意举行三方会谈，但为避免给人以西藏是一个独立国家的印象，中国建议，西藏代表不称全权字样，而是“称为掌权员，随同商议”，或者由中英、中藏分别会谈，分别签约。此项建议遭英方拒绝，他们声称，三方会议的办法英国政府“势在必行，必无更改之理”⁽¹²⁸⁾。8月25日，英国通知中国，无论中国代表与会与否，会议都将在10月6日开始⁽¹²⁹⁾。中国方面在英帝的威胁下只能再次让步，同意参加三方会议。值得注意的是，英国公使朱尔典在与陆徵祥的会谈中提出，“鉴于四川之设西康省，其西部纯系藏境，将来立约不能不规定藏境，明分川藏疆界”⁽¹³⁰⁾。这为其后西姆拉会议中的划界问题埋下了伏笔。

1913年10月6日，中英藏三方会议在印度西姆拉开幕，10月13日开始首次工作会议。会址选在印度，是英方的主意，目的在于就近控制会议进程⁽¹³¹⁾。英方代表是英印政府外交大臣麦克马洪，另以原英驻华使馆官员罗斯为中国事务顾问，英驻锡金委员柏尔为西藏事务顾问，西藏代表为亲英集团头目、首席噶伦伦青夏札。还在会议开始前三个月，柏尔就与夏札在江孜秘密勾结，“每日互商对付中国交涉办法”⁽¹³²⁾。柏尔要夏札搜集各种档案文献资料，以此作为西藏“独立”的“证据”⁽¹³³⁾。中国代表西藏宣抚使陈贻范、副宣抚使王海平10月5日方抵达西姆拉，在会议期间，“英人又禁止藏代表不与通信”，中国代表“一切举动，均派员陪侍，名为招待，实无异监视”⁽¹³⁴⁾。西姆拉会议就是在这种英藏双方“协而谋我”的气氛中进行的。

西姆拉会议开始后，藏方首先提出六条草案，主要内容包括：西藏独立；西藏疆域要包括青海、理塘、巴塘、打箭炉等处；中国不得派员驻藏；英藏修改通商章程，中国不得过问等⁽¹³⁵⁾。这些要求不仅要使西藏完全脱离中国，而且还就西藏疆域划了一条囊括青海和四川西部大片土地的界线，其荒谬程度连英驻华公使朱尔典都无可为其辩解。朱尔典曾就此评论道：“没有一个人能使我相信，打箭炉和巴塘不属于中国人。”⁽¹³⁶⁾藏方的要求遭到中国代表的强烈反对。11月1日，中国代表提出驳复条款七条，主要内容是：西藏为中国领土之一部分；中国可派驻藏长官及卫队二千六百人驻扎西藏；西藏于外交及军政事宜均应听命中国中央政府指示而后行；通商条款之修改应由中英双方商议；中藏边界以当拉岭、江达等处划分⁽¹³⁷⁾。次年1月，中、藏双方各自提出正式意见书，内容大略同前，请英方审查。本是侵略一方的英国，摇身一变成了中国内部问题的仲裁人。麦克马洪主持会议，名为“调停”，实际处处干着有损中国主权的勾当。

就在西姆拉会议进行之中，1913年11月5日，关于外蒙问题的《中俄声明文件》发表。麦克马洪立即从这个英国的侵略伙伴的行动中得到“启发”，便向英国政府建议，仿效沙俄办法，将西藏一分为二，以此解决显然将成为会议关键的西藏划界问题。英国政府于1914年1月6日认可了这一建议⁽¹³⁸⁾。2月17日，麦克马洪在就中、藏双方的提案提出审查意见时，抛出了将西藏划分为内藏和外藏的计划，其要点是：“承认外西藏业已成立的自治权，而中国于内西藏仍有若干权利。”这就是英国心目中“俾全藏可复返太平”的“合理的解决办法”⁽¹³⁹⁾。3月11日，麦克马洪正式交出英方调停约稿十一条，内容包括：中国对西藏拥有宗主权并承认外西藏有自治权，所有外藏内政由拉萨政府掌理，中国不改西藏为行省，西藏不有代表于中国议院或类似之团体；中国于西藏不派军队，不驻文武官员，并不办殖民之事；英藏议订新通商章程，废除1908年的中英通商章程；英国商务委员可于必要时随时带卫队前往拉萨等⁽¹⁴⁰⁾。约稿将青海的大部分及四川西部均划入西藏界内，其中再划为内藏与外藏，即使外藏亦包括青海及川边的部分地区⁽¹⁴¹⁾。这个“调停”约稿表面上使中国对西藏保留了某些权利，如可派代表驻藏等，但约稿的其他条文，又使这些权利的作用几近于零。约稿只允许中国在西藏有卫队一百名，除了能起些驻藏代表的警卫作用外，对控制藏局没有任何影响。约稿的实际作用是让西藏以自治之名，行独立之实。而这种所谓“独立”，无非是由英帝国主义控制，使西藏成为英国的殖民地，这从约稿中规定给予英国的种种特权中清楚地表现出来。

英国方面的“调停”约稿提出后，除了划界以外的其余各条，北京政府鉴于外蒙的成例可循，没有表示过多的异议，只提出西藏在中国议院不得有代表的条款不能接受，英藏通商章程须经中国同意；惟对划界一事，虽一再让步，但坚持不同意英方的主张。因此，西姆拉会议的争执焦点即在于西藏（包括内外藏）界限的划分问题。中国方面最初主张以江达为川藏界，当拉岭为青藏界，这是前清时代赵尔丰经营川边所达到的最远界。其后，为了和英国达成妥协，中国一让再让，由江达，而丹达，再到怒江，最后提出，当拉岭以北青海地方及巴塘、理塘等地仍归中国完全治理，怒江以东及德格、瞻对、察木多、三十九族等地定为特别区域，不再添设郡县，维持达赖喇嘛向有之利益，怒江以西由西藏自治⁽¹⁴²⁾。中国对英国的要求可谓是曲意迁就，但英方仍固执不让。4月15日，麦克马洪对英方约稿作了部分删改，但实质未变。麦氏尚抄袭沙俄故伎，另拟七款作为附约，包括承认西藏为中国领土之一部分，企图诱惑中国上钩⁽¹⁴³⁾。4月27日，英方提出修正案，除在界务问题上作了少许让步外，文字基本照旧，仅在条约附图上将白康普陀岭、阿美马顷岭东北之地划归青海。英藏代表先行签字后，英方威胁中国代表在此修正案上签字，并声称如“不于今日画行，则约稿中之第二、第四两款（即承认中国对藏有宗主权及代表驻藏的条款——编者）全行删去，即与西藏订约，不再与贵员商议”⁽¹⁴⁴⁾。在此情况下，中国代表陈贻范被迫于约上草签，但随即声明：“画行与签押，当截然分为两事，签押一层，必须奉有训令而后可。”⁽¹⁴⁵⁾

西藏问题与外蒙问题虽都是英、俄帝国主义挑起的，但两者却有一点重要不同。外蒙没有驻扎中国军队，内外环境又使进兵不可能，北京政府于无可奈何中只有接受沙俄的摆布。而民初川、滇军队的西征，使中国在藏边有了一块根基，它虽不甚稳固，但毕竟在中国手中，西姆拉会议中英方所划的内藏区域，相当一部分尚驻有中国军队。即使有英国的支持，藏方一时也无力占领这些地方。中国无力改变西藏现状是一回事，但要中国从自己的领土上撤出军队，拱手送人，则是北京政府于心不甘，于势亦不敢的。这是北京政府在划界问题上不肯轻易让步的原因所在。4月28日，中国政府接获陈贻范草签的报告后，立即去电声明：“执事受迫画行，政府不能承认，应即声明取消。”⁽¹⁴⁶⁾29日又通知中国驻英公使刘玉麟：“陈使为势所迫，以个人不正式之画行，本政府不能承认，仍希根据前电，向英政府交涉，请其电英员按照中政府业经让步办法，接续磋议为要。”⁽¹⁴⁷⁾

1914年4月以后，西姆拉会议的日程表上再也没有出现过大的波澜。英国唯一可做的事就是逼陈贻范在草约上正式签字，同时在外交上与沙俄就条约中可能违反1907年英俄协约之处达成谅解。1914年6月25日，英驻华公使朱尔典照会中国政府，再一次公开威胁中国“除非该协约于本月底前签字，本政府将自由地单独与西藏签约。在此情况下，中国当然将失去所有三方协约内载的特权与利益，包括她的宗主权的承认。驻藏大臣之返藏亦将无限期推迟。本政府并将尽其所能协助西藏抵抗中国侵略”。⁽¹⁴⁸⁾虽然中国在划界问题上又作了若干让步，但出席会议的英国代表仍于7月2日通知中国代表将于次日签约。英代表还重复了一遍以前的威胁。为了引诱中方签约，英代表故作姿态，告诉陈贻范：“明日会议有图两份：一为旧图，一将昆仑以北之境，划归中国……不再有内藏之名，如中、英、藏三面签押，则签此新图。如仅英、藏两方签押，则签四月二十七日之图。”⁽¹⁴⁹⁾但陈贻范奉中国政府之命拒绝签字。7月3日，英国代表只能与西藏代表私行签订了所谓《西姆拉条约》。陈贻范当时即严正声明：“凡英藏本日或他日所签之约，或类似之文件，中国政府一概不能承认。”⁽¹⁵⁰⁾7月6日，中国政府又向英驻华公使朱尔典，并通过中国驻英公使刘玉麟向英国政府声明：“中国政府不能擅让领土，致不能同意签押，并不能承认中国未经承诺之英藏所签之约或类似之文牍。”⁽¹⁵¹⁾

《西姆拉条约》正文共十一条，除个别之处，基本上同于3月11日的英国“调停约稿”。条约另有交换文书七款及声明一件。交换文书一方面承认西藏为中国领土之一部分，达赖喇嘛的封号由中国政府加封，另一方面又规定，外藏官员由西藏政府任免，外藏不派代表出席中国国会及其类似机关，从而实际上使西藏居于“独立”地位。声明一件则认定：“只要中国拒绝在上述条约签字，中国将被排除享受由于该条约所生的一切权利。”⁽¹⁵²⁾《西姆拉条约》虽由英藏双方签署，但中国政府从来没有承认，因而这一条约完全是非法的，对中国没有任何约束力。进一步而言，当时的西藏地方是中国的完全领土，西藏地方当局受中国中央政府管辖，根本无权与外国私自订约，这更说明《西姆拉条约》没有任何法律效力可言。它只能作为英国侵略中国、阴谋分裂中国领土的铁证留于史册。

西姆拉会议期间，英国代表麦克马洪除了逼签条约外，还进行了其他一系列阴谋活动。7月3日，英、藏还签订了新的通商章程十一条，其中包括英国可以在西藏全境租赁土地、兴修建筑、自由贸易、架设电线、会同审判等条文⁽¹⁵³⁾。这个章程未经中国政府认可，其根据又是非法的《西姆拉条约》，因而同样是没有法律效力的。同年3月24、25日，麦克马洪在德里和夏札两人用秘密换文的方式划定了西藏东南与印度的界线⁽¹⁵⁴⁾。它以英国阿波尔远征为基础⁽¹⁵⁵⁾，把西藏东南门隅、洛隅、察隅地区约九万余平方公里的土地划入了印度。这就是所谓“麦克马洪线”的由来。此事根本没有在西姆拉会议上讨论过，中国政府也不知道此事，当然就更谈不上承认了。这是一条完全非法的无效的边界线。

西姆拉会议由于中国政府拒绝在条约上签字而就此收场。7月10日，英国外相格雷在议会演说时，再次要求中国签字，并威胁说：“只要中国不这样做……后果对中国来说一定是灾难性的。”⁽¹⁵⁶⁾然而中国政府坚持不签约的立场，终于使英国无计可施。