第二节　中苏建交谈判" class="reference-link">第二节　中苏建交谈判

20世纪20年代，苏俄对华政策的基本方针是扶植中国革命力量推翻北京政府，建立亲苏政权；但在这个目标未实现以前，同北京政府及地方军阀进行谈判，以恢复中俄之间由地缘政治关系所决定的外交关系和经济关系，也是必不可少的。因此苏俄陆续派出远东共和国代表团、巴意开斯代表团、越飞代表团赴中国进行接触和谈判。其中越飞代表团人数众多、规模庞大，在华活动极为频繁，与中国各界人士密切接触，虽然未能与北京政府就恢复国交达成任何协议，但越飞在华期间与当时中国的军事领袖吴佩孚和政治领袖孙中山保持了密切的书信来往。一方面他极力促成孙吴之间的联合，另一方面他就中俄之间最重大的两个问题，即蒙古问题和中东铁路问题同孙、吴交换意见，争取他们的支持和帮助。在这方面越飞是成功的，他基本上说服了孙、吴支持他的立场，并借孙中山之口进一步申明苏俄的谈判立场。

苏俄这一时期的对华外交呈现出两大特点：一、由重宣传转向重实利。正如苏俄外交委员会所强调的：“我们当今的政策具有更少的宣传性质，而更加务实。”在对外谈判时特别关注“每一寸苏维埃土地、每一个苏维埃卢布”，决不轻易向其他国家“让一分利”。在1923年苏俄实行新经济政策后，其对华政策的这一特征更为明显⁽⁶⁷⁾。二、苏俄对华政策往往随着国际局势的演变和自身力量的消长，随时改换策略，其中尤为突出的就是利用各种关系之间的矛盾与纠葛，采取灵活多变的手段去达到外交目的。当时中、日两国之间的矛盾和竞争很激烈，苏俄力图使中、日互相牵制，越飞即肩负着同时与中国和日本进行外交谈判的双重任务。他在与北京谈判进展不大的情况下，转向日本，进行日、俄长春会议，长春会议破裂后，转而又谋求与北京政府谈判。在中国国内，政局不稳、军阀分立、南北对峙，苏俄即利用各种复杂关系，造成对苏俄有利的局势。突出表现就是越飞在华时一面联络吴佩孚，一面联络孙中山，寻求他们对于苏俄谈判立场的支持，最终在与北京政府谈判无望的情形下，与孙中山签订了《孙文越飞宣言》⁽⁶⁸⁾。

加拉罕作为越飞的继任者，其任务是继续越飞未完成的使命，因此其交涉循着越飞的路线进行。此时中俄复交的时机较为成熟。中国方面已派王正廷督办中俄交涉事宜，加拉罕作为1919年、1920年两次对华宣言签署人，在华有良好口碑。更重要的是，越飞在华所作的大量工作为加拉罕的谈判奠定了良好的基础，因此1923年秋天加拉罕在有利的条件下开始了对华谈判。

一　加拉罕来华及中俄初期交涉" class="reference-link">一　加拉罕来华及中俄初期交涉

1923年6月下旬，驻京苏俄代表团接到越飞奉调回国，代理外交人民委员长加拉罕被任命为驻华全权代表的训令⁽⁶⁹⁾。加拉罕时年三十七岁，是苏俄1919年、1920年两次对华宣言的签署人，非常熟悉远东情形，被称为“远东通”。他的名字在中国早就广为人知，舆论普遍认为加拉罕对华抱有好感，故对他的来华寄予厚望⁽⁷⁰⁾。加拉罕一行于8月12日抵达满洲里，13日抵达哈尔滨，18日到奉天，所到之处，“其欢迎盛况，为从来所未有”⁽⁷¹⁾。

对于中俄间最为关注的中东铁路问题和蒙古问题，加拉罕在各种场合解释了苏俄新立场。早在1923年8月初，加拉罕与驻莫斯科东方通信特派员谈论中东路问题时就表示，由于中国对当初俄国所发出的第一次、第二次对华宣言没有作出回答，现在国际形势变了，所以俄国不能受宣言的拘束。对于中东铁路问题，俄国应尊重铁路沿线中国的主权，但是铁路的权利应归俄国掌握⁽⁷²⁾。8月15日加拉罕在哈尔滨向记者发表谈话时，对于中东路问题更明确提出“俄权在路，中权在土地”的说法⁽⁷³⁾。加拉罕还说：“俄国对于中东路之权利，乃无可疑，中国之优秀分子对此深为明了，且不能予以反对。”对于俄国以往所发表的对华宣言的有效性，加拉罕认为仍持续有效的是宣言的基础与原则，但中东路之重要利益无论过去还是现在苏俄都不能抛弃，并且中国方面也没有人提出这样的要求⁽⁷⁴⁾。当有人指责苏俄占据外蒙时，加拉罕说：“赤军出动外蒙之目的，非在侵占领地，实因驱逐白党之不得已行动。”他提出外蒙撤军的条件是：“设中国能充分保守，不令白党进入外蒙、胁迫赤塔，赤军自无久驻之必要。”⁽⁷⁵⁾

加拉罕的这些说法表明了苏俄政府在这两大问题上的基本立场，即不能完全兑现苏俄在1919年、1920年宣言中所作的许诺。其理由：一是苏俄的许诺不能无限期的有效，当初的许诺是以苏俄方面一系列的让步为条件的，但中国不仅没响应苏俄的呼吁——恢复中俄关系，签定条约或协议，而且对当时的照会也未予理会，所以苏俄“不得不极其慎重地，有保留地对待我们的许诺”；二是“中国目前没有巩固的政府，因为中国政府不是中国局势的主人。而且，任何一个与中东铁路有关、保障我们利益的协议，非但不能指望其实现，甚至都不能引起我们足够的信任”，故苏俄不能放弃中东铁路⁽⁷⁶⁾。

加拉罕此次来华本负有恢复两国外交关系的使命，但在8月15日当俄记者问他各国多不承认北京政府，与之缔约是否有效时，加拉罕回答说他将与之缔约的是中国人民，既然是与人民缔约，则无论地方政府还是中央政府，当然应该承认条约的有效性。翌日，加拉罕在哈尔滨各地方团体的招待宴会上重申了此点。加拉罕这种面向人民大众的外交手法，虽然不甚符合国际外交惯例，却相当适应五四运动后“人民外交”呼声高涨的中国政治环境，这样的方式他在以后还有多次运用⁽⁷⁷⁾。

在与中国各界人士应酬之际，加拉罕与奉天方面就东路地亩、中俄边境各悬案以及外蒙古等问题交换了意见。在8月19日张作霖为加拉罕所开的欢迎会上，加拉罕有三项声明：（一）他此次来的任务是进行中俄会议，而东三省与俄国土地接壤，关系密切，希望能互相提携，承认苏俄。（二）切实商议东三省与俄国通商问题。（三）与奉天当局商议中东路问题并请当局承认在东三省管理下主要都市，设置俄国领事馆⁽⁷⁸⁾。加拉罕在此已明确提出以奉天当局为苏联的谈判对象。他虽然在奉天逗留了两周之久，也与奉天当局进行多次秘密磋商，但最终双方未达成谅解。而中俄交涉事宜公署督办王正廷派专人赴奉迎接加拉罕来京，加拉罕遂于9月1日起程赴京⁽⁷⁹⁾。

1923年9月2日加拉罕抵京。9月3日，王正廷与加拉罕会晤，加拉罕表示中俄问题“实有不容延搁之处”。但当王正廷建议“早定日期开议”时，加拉罕表示“一则须略事休息，二则须将种种问题加以研究方可办理”⁽⁸⁰⁾。

9月4日加拉罕对报界发表声明，这也就是通常所称的苏俄第三次对华宣言⁽⁸¹⁾。这次宣言与前两次对华宣言相比，有以下几个特点：

（一）宣言除重申1919年、1920年宣言的原则和精神仍是苏俄对华关系的指导原则外，明确声明“我们绝不会放弃我国在中国的利益”，其不放弃的理由是因为这些利益“并不侵犯中国人民的主权”，并且这些利益“很容易同中国人民的利益和主权协调一致起来”。

（二）将各国对华政策与苏俄对华政策作了对比，更以临案通牒一事⁽⁸²⁾，激发中国人的民族情绪。

（三）提出中国政府数年以来“每月有对俄施以非友谊措置之事实”，但是这些“事实”是敌视苏俄的外国列强操纵、施加压力，有时是直接使用暴力的结果，并不真正反映中国民意，从而将人民与政府区别言之⁽⁸³⁾。

同日下午，王正廷在北海养心斋第一次招待加拉罕。席间王正廷以美国退还庚子赔款为例，希望苏俄追随美国的对华政策。加拉罕立即反驳说，俄国才是首先完全放弃庚子赔款的国家，各国不过追随俄国之后而已。他表示：“俄国决不追随美国，更决不签署某一牒文若临城通牒者，俄国决不要求治外法权及强迫订约，或在中国组织司法行政机关。凡损及中国主权之种种利益，俄国皆愿放弃，俄国与中国将建设绝对平等之关系。”⁽⁸⁴⁾联系加拉罕在同一天所发出的对华宣言可以看出，加拉罕一开始就放弃了诸如庚子赔款、治外法权，以及在中国组织司法机关等权利，苏俄在华利益应得到保留的部分主要集中在蒙古问题和中东路问题。

9月6日，北京政府外交总长顾维钧会晤加拉罕，加拉罕告知其此番是以苏维埃社会主义共和国联盟代表之资格而来，其委任状过几天就会送达外交部，并询问中国现在有没有总统，委任状应呈递何人？顾维钧回答说，送到后再行通知办理的方法⁽⁸⁵⁾。9月9日，加拉罕致顾维钧节略，通告其已于本日就职，并附送国书副本。

9月14日，王正廷与加拉罕第一次正式会晤，双方即出现分歧，加拉罕坚持首先恢复两国国交，而后解决悬案；王正廷则坚持先谈判解决重大悬案，再正式承认苏俄。双方均坚持己见，不肯让步。后来王正廷作了让步，同意只要在会前签订一个解决悬案的原则性协定，两国即可恢复邦交。加拉罕要求王正廷详告具体提议，以便请示政府。9月24日王正廷因病入院，中俄交涉延搁⁽⁸⁶⁾。

加拉罕到京后广泛与中国各界人士接触，酬酢往还了解情况。这中间既有西北边防督办冯玉祥及黄郛等人，也有众院议长吴景濂，还有北大教授蒋梦麟、李大钊等。此外，北京学生联合会、国民外交同志会、京师总商会、中华西北协会等北京各团体或开会欢迎或设宴招待，一时中俄亲善的空气相当浓厚。大家除了一致表示希望中俄速复邦交外，各方面还有自己关心的具体问题。冯玉祥谈到自己身负西北边防督办一职时，加拉罕表示中国边境“决不至受俄方之压迫”。吴景濂则表示希望中俄两国携手抗击侵略主义国家，并说中国国家虽然不统一，但是外交上则是一致的，而外交当局也不能不尊重多数民众的意志，加拉罕对此表示赞同。教育界提出将俄国退回庚款充作教育基金。学生们则主要表示应与苏俄共同抗击帝国主义的侵略。商会代表一致表示中俄之间商务关系极为重要，并质问加拉罕华侨在俄受虐待的情况。加拉罕表示，“环顾中国，愿与俄国了解者，不独北京一隅，全国各派皆具此意”，因此他对中俄问题更具信心⁽⁸⁷⁾。

9月10日，国民外交同志会设宴招待加拉罕，国会参议员雷殷专门提出蒙古问题，“中俄两民族希望亲善之心虽切，而终未能成为事实者，则因俄国兵队尚驻扎外蒙古所生之障碍也”。雷殷说帝国主义惯于利用武力作为外交的后盾，中俄之间讲亲善就应排除以武力为后盾的嫌疑。加拉罕则称，俄国政府派兵入蒙，乃出于不得已的自卫之举，其目的一为防卫俄国之安全，二为保障中国之主权。俄国无侵略蒙古之野心，驻外蒙的俄军人数很少，只有三百余人。他进而指出“中俄两国人民亲善之障碍，亦不在外蒙之驻兵，而在中国政府四周之空气也”⁽⁸⁸⁾。

在9月18日的各团体招待会上，加拉罕对于中东路问题有详尽的叙述。他指出，白党盘踞中东路对俄国安全造成威胁。最近白党又公然请求外人干预中国收回东路地亩处⁽⁸⁹⁾，因此苏俄认为列强对中东路有共管的野心。加拉罕认为，“中东路只应由中俄两国共谋解决，并以为此乃应首先解决之问题”。俄国要将中东路改为商业性质，使其成为沟通中俄文化及增进两国友谊的工具。对于蒙古问题，加拉罕坚持申明俄方驻蒙之目的在于清剿白党，并提出撤兵条件“一俟中国对俄有充足之保证，俄兵即可退出蒙境”。此外，加拉罕认为中俄交涉阻滞的责任并不在俄方，而在于中国外交部追随帝国主义，想以承认问题压服苏俄。苏俄已答应中国提出条件的十分之九，只须将两国关系签订条约使其具体化，则两国之间就没有其他问题了。加拉罕表示中俄正式国交恢复固然可喜，然而更为可喜的是中国国民可持此项宣言与列强斗争，从而博得自由与独立。他强调“在此奋斗中，能协助中国者，唯有苏维埃政府”⁽⁹⁰⁾。

与此同时，加拉罕还积极与孙中山联络。9月8日，加拉罕致电孙中山，说明他此次来华是希望实现两国的共同利益，并使之建立在牢固坚实的基础上，期待孙中山能给予帮助⁽⁹¹⁾。9月16日和17日，孙中山连续发出电报和信函给加拉罕，指责北京政府为“不独完全不能代表民意，且已失去国家政府的外貌之政治团体”，其外交政策“实际上仰列强之鼻息，远甚于根据独立自主的中国之利益”。因此，孙中山建议加拉罕到广州同他的新政府进行谈判⁽⁹²⁾。10月6日，加拉罕写信给鲍罗廷，他说孙中山提出的关于在广东进行谈判的建议“为时尚早”，并希望鲍罗廷能寻求孙中山对中东铁路问题的支持。此外他还流露出不信任王正廷的情绪，称王正廷“已开始摇摆并在日前居心不良地试图挑动我召开正式会议”⁽⁹³⁾。

10月2日，加拉罕致函上海国会代表，表达其对北京会议的看法：“我既不确知何时开议，也不确知我们能否在这方面取得良好的结果。”他再次重申俄国公开外交的原则，指出“即使中国有某些当权者迫于外来压力想同中国人民交恶，并准备把类似中国与其他列强签订的那种条约强加于中国人民，那么诸位也可以放心，你们在那个条约上也绝找不到我们的签字，也找不到任何一个苏联代表的签字”。加拉罕并再次承诺放弃领事裁判权和治外法权⁽⁹⁴⁾。同一天外交部颁给王正廷全权证书，指派王正廷为全权谈判代表，与俄代表开议协商所有中俄间一切悬案，其权限为“有以中华民国国家名义商议议决之权”，但其议决事项须由政府批准，“将来议决事项如经本政府准其签字批准，必予施行”⁽⁹⁵⁾。

10月6日，曹锟当选总统，批准李家鏊为驻俄外交代表⁽⁹⁶⁾。在莫斯科，苏联外交委员会对中国政府派李家鏊任驻俄代表表示欢迎，但指出鉴于两国邦交未成立，苏俄不能以外交代表之资格而只能以正式代表之资格接待李家鏊，并指出这样做的理由是因为加拉罕呈递国书一事受到阻碍⁽⁹⁷⁾。

10月13日，王正廷向加拉罕提出中方十三点草案。17日加拉罕对之几乎全部驳回。双方分歧最严重的集中在外蒙问题与中东路问题。对于外蒙问题，中方要求俄军于六个月内撤离，废弃俄蒙间协约；俄方则只承认中国对外蒙古的领土主权及苏军撤离，但拒绝规定撤军时间与步骤。对于中东路问题，双方意见截然相反。中方要求苏维埃政府将中东铁路及其附属财产一并完全归还中国，俄方同意将铁路所有权移交中国，但中国必须出资赎买，关于赎路的具体事项须待将来召开会议商定。在此之前，苏联保留其在铁路上的一切权利，1896年中俄密约和合同继续有效，只是在铁路路区内尊重中国政治上的主权，并同意中国在一定程度上参加铁路行政管理⁽⁹⁸⁾。

11月初，加拉罕以王正廷企图在恢复邦交前解决所有悬案为理由，不接受草案，并拒绝将中国提案报告莫斯科政府⁽⁹⁹⁾。中俄交涉陷入僵局，随即加拉罕公开表示不信任王正廷，声称王正廷所出示的大纲并非中俄会议所依据的真正原则，而真正的条件已从东交民巷传出，所以加拉罕认为王正廷以前的接洽都是“故意派人刺探，非出诚意”⁽¹⁰⁰⁾。苏俄对华的宣传机关华俄通讯社称：“中俄交涉诚有种种障碍，但若归咎王君，殊属不当，盖障碍之势力，较王君之能力为大也。”⁽¹⁰¹⁾《晨报》称：“今日中俄间之障碍，不在东堂子胡同，亦不在退思堂，又不在居仁堂，实在东交民巷。”⁽¹⁰²⁾中共机关报《向导周报》也称，中俄交涉不能顺利进行的原因在于：中国现在未有统一的政府；北京政府的外交受东交民巷太上政府的拘束，不能实行独立的从本国利益出发的外交政策⁽¹⁰³⁾。在列强干预中俄交涉一点上，中国舆论与苏俄观点接近。

王正廷则于11月9日赴洛阳与吴佩孚协商，且拟赴日本征求意见⁽¹⁰⁴⁾。11月21日王正廷致函加拉罕通告他赴日之事，并表示希望加拉罕能决定正式会议开会日期，以便他回来后，双方可以进行有效的磋商⁽¹⁰⁵⁾。加拉罕于23日复函，指出中国政府对于苏俄代表递交委任状问题迄今未答复，可由此判定，中国政府认为“中苏复交的时机未到”⁽¹⁰⁶⁾。由于中俄意见相去太远，加拉罕退回到一开始的立场，即先恢复邦交再开会谈判。

王正廷于11月28日复函，认为以往双方交涉已经就“恢复邦交应与其他悬案大纲一律在会解决”达成一致认识，除了中东铁路问题外，双方其他意见已趋于一致。而中东铁路问题，双方的分歧在于苏俄仅承认中东铁路所有权属于中国，交还及管理该路的条件，应在大纲签订后，再行讨论；而中方则主张中东铁路问题应与其他问题一并解决，不应被排除在外。王正廷认为加拉罕的做法“反使已渐接近者转而趋远，于中俄两国均无所利”⁽¹⁰⁷⁾。

加拉罕在两天后复函，申明他的观点并强调这也是苏联政府的官方观点。首先，加拉罕声明苏俄坚持在开议前恢复两国关系，是因为“恢复苏中正常关系将是中国真挚友好和奉行独立自主的对苏政策的最好证明，也将是会议取得成功和圆满结果的最好保证”。其次，加拉罕指出中俄之间的实质性分歧，“不在于我们对某个问题提出不同的解决办法，而在于您建议在初步协定中立即解决一切问题，用协定偿还中国对苏联的承认。我要求恢复两国间的正常关系，而不要付任何专门报酬”。再次，加拉罕申明：“无论何时何地我都不可能说中东铁路的一切权利皆归中国所有。”他声明中东铁路作为商业企业，所有权应归苏联；中东铁路问题，“应在会议上解决，而不能在您建议我签署的那个协定中解决”。最后，加拉罕将1919年、1920年勘正后的宣言附本，送交中俄交涉事宜督办公署，正式否认了1919年宣言中有无偿归还中东铁路的文字⁽¹⁰⁸⁾。

苏俄驻京代表团随即公开对报界声明，路透社所发表关于苏俄1919年、1920年宣言英译本是伪本，应以俄国政府公报所载为准，并全文公布了两次宣言。其实国内报纸所登载的译文与俄文原本译文，就1920年宣言而言只是文字略有不同，实质并无差别；而1919宣言国内各报所载均有苏俄抛弃中东铁路一节，华俄社所发稿中并无此节。华俄通讯社略去内容如下：“劳农政府愿将中国中东铁路及租让之一切矿产，森林，金产及他种产业由俄皇政府与克伦斯基政府及霍尔瓦特，谢米诺夫，高而恰克等贼徒与从前俄国军官商人及资本家等侵占得来者，一概无条件归还中国，毫不索偿。”⁽¹⁰⁹⁾

11月30日，王正廷离京经沈阳赴日，其官方使命是调查旅日学生华侨在日本9月1日震灾中受害情形⁽¹¹⁰⁾。至此，中俄交涉完全陷入停顿的局面。

从9月3日至11月30日，王正廷与加拉罕之间共计有八次谈话，双方已达成一致的问题有：（一）俄国放弃租界、领事裁判权以及庚子赔款。（二）俄国承诺以平等相互的原则订立通商新约。（三）根据以往宣言，重新勘定疆界。（四）所有在中俄公界之河湖并其他流域及下海处，由中俄船只行用。（五）恢复中俄正式邦交，并将俄国使领馆屋由中国交付苏俄。（六）禁止凡有仇视各该政府之机关或团体在各对方境内存在。（七）彼此不为与两国公共秩序或与社会组织相反对之宣传。

双方仍存争执的问题主要是：

（一）会议手续问题。中方本坚持将一切悬案均由会内讨论解决，俄方坚持两国先恢复邦交，然后开议。双方折中的办法，是先开会讨论解决悬案大纲所依据的原则，协定签字后，立即召开正式会议，协商细目。双方本来就此点，已达成谅解，但加拉罕在11月底又退回到原来的立场。他反复强调说“我要求恢复两国间正常关系，而不要付任何报酬”。

（二）取消旧约问题。王正廷表示凡系中国与旧俄帝政时代订立之一切条约、公约、协定、议定书等概行无效，另由双方本平等、相互、公允之原则及1919与1920年苏俄政府各宣言之精神重订条约协定。加拉罕赞成取消旧约，但有关中俄界务者应除外。

（三）外蒙问题。加拉罕承认外蒙为中国领土一部分，并将在外蒙所驻俄国军队撤退，但对于王正廷所提议六个月内撤尽，还在犹疑。

（四）赔补及偿还问题。王正廷要求苏俄政府赔偿中国人民因为俄国政变所受的损失，加拉罕对此项要求提出限制条件：仅限于中国人民；限于中俄断绝邦交期内；此项损失须系因违犯苏俄法令而波及者。

（五）中东铁路问题。俄方在1919年宣言中曾允将该路无条件交还中国，现在则坚持由中国以中国资本赎回此路，赎路的条件及手续应在大纲协定签字后，开会讨论。在此之前，苏俄政府保留对该路的一切权利，并且1896年章程继续有效。中方为了谋取双方谅解，已放弃要求俄方无条件交还的主张，答允估价赎回中东路，并且王正廷提议发行国库券，以中东路财产作担保，在中国未赎取国库券前，俄方享有债权者之权利。双方在中东路问题上争执最为激烈⁽¹¹¹⁾。

王正廷于12月底归国后，留在上海。到1924年1月9日，王正廷致函加拉罕，指明中国官方所收到1919年宣言与加拉罕11月30日所抄送的宣言前后不符，认为“自应以本国政府所收到者为准”。并对加拉罕执意以中俄恢复邦交为先决条件，“殊不敢赞同”。继而指出俄兵驻扎外蒙，可见苏俄对于中国“尚未完全尽其诚意”，中国人民不能满意苏俄的态度：即急谋恢复邦交而缓图解决悬案⁽¹¹²⁾。

1月17日，加拉罕复函重申了双方的分歧。对于1919年宣言前后文本不一致，他采取以攻为守的策略，指责北京政府在苏俄1919年宣言发表后，以武装干涉的方式拒绝了苏俄的建议，而五年后，又坚持以昔日拒绝的宣言作为争取某些权利和要求的根据。此外加拉罕列举了诸多“事实”，如中国武装干涉苏俄；将庚子赔款付给白匪组织；庇护保皇党和白匪组织控制俄国公使馆、领事馆以及中东路；迫害在东北及铁路地带的苏维埃公民等等，他得出的结论是：中国政府无权向苏维埃政府提出要求，无权批评苏维埃政府的政策，无权谴贵苏维埃政府没有诚意。因为“在苏维埃政府的行动上是不可能找到一件仇视中国人民这类事实的”。在他对蒙古问题以一贯的口径作了解释之后，甚至发出武力威胁说：“倘若在中国境内任何地方再出现白匪，而中国政府仍予庇护，或不顾我国请求，不想或没有能力消灭白匪，则苏维埃政府将如同1921年在蒙古那样，只得借助红军采取必要措施，以保卫自己的安全。我们以极其艰苦的斗争所获得的自由及安全，绝不容许再遭受任何危害。”⁽¹¹³⁾

二　王正廷与加拉罕再度谈判" class="reference-link">二　王正廷与加拉罕再度谈判

1924年2月初英、意相继无条件承认苏俄，世界外交格局发生重大变化，苏俄国际地位急速上升。受此影响，中国国内无条件承认苏俄的呼声再度高涨。《晨报》发表社论，呼吁中国无条件承认苏俄，中俄之间的局部问题，如中东路问题、外蒙古问题，“尽可于承认之后，从长磋商。万不可抄袭帝国主义外交之蓝本，以此为卖买”⁽¹¹⁴⁾。北京大学教授蒋梦麟等四十七人致函顾维钧、王正廷，要求即行恢复中俄国交⁽¹¹⁵⁾。国会参议院议员雷殷，众议院议员胡鄂公等提出议案，主张无条件承认⁽¹¹⁶⁾。奉张方面也主张从速承认苏俄⁽¹¹⁷⁾。2月27日，青年国民俱乐部、八校教职员代表联席会议、北京教育会、中华教育改进社、北大平民教育演讲团、马克思学说研究会六团体致函王正廷，促其承认苏俄。熊希龄分别访问顾维钧、王正廷，主张英意承认于前，我国应追加承认于后⁽¹¹⁸⁾。

这一时期国内局势也发生了变化，南方广州政府已在苏俄帮助下完成了国民党的改组工作，并召开了国民党第一次全国代表大会。在中国舆论要求承认苏俄的空气日益浓厚之时，俄代表团方面传出加拉罕将南下游历的消息，又有奉张应俄国劳农政府的要求于2月15日在奉天与俄代表开始松花江航权交涉的消息⁽¹¹⁹⁾。

2月19日王正廷与加拉罕会晤，双方集中讨论了中东路问题。加拉罕声明苏俄不能放弃中东铁路，其理由是“因敝国之势力在贵国不愿比他国较弱故也”。他表示“关于东路财产不能与贵国平分半数，但管理东路董事会会员中俄各派其半数，惟财产一层未赎回以前全归敝国所有”。此外，加拉罕强调俄国给予中国之利益“无论何国皆办不到”。王正廷反驳加拉罕说：“至东路问题，不但贵代表上次之意见书允中国赎回，甚至于1919年宣言书中并有无条件归还中国之语。退一步言，照中东铁路公司章程满三十六年后准中国赎回，现距三十六年尚有十余年之期，届时想贵国必尊重国信，履行前约。”王正廷并举胶济铁路为例证明中国有能力维持东路秩序。最后加拉罕答应在开会时解决赎回中东路问题。在未开会以前，照该路之现状归中俄合办，将在该路服务之白党人员更换成苏俄政府所派的人员⁽¹²⁰⁾。

2月22日王正廷与加拉罕再度会晤，双方讨论中东铁路未赎回时的管理办法。加拉罕明确提出：（一）由于中东路由俄国出款造成，所以中东铁路局局长由苏俄委派，并且局长归董事会节制，不受督办直接管辖。（二）中东铁路路局现有之章程保持不变，即维持现在中俄两国共同管理中东铁路的状态。（三）苏俄保护它在中东铁路的权利，并且不干涉中国主权，至于中国要求归还中东路主权，鉴于中国目前的形势，苏俄不能实行。王正廷试图为中国争取利益，如要求由督办管辖局长，要求苏俄归还中东铁路的主权，但加拉罕态度十分强硬，对王正廷要求置之不理⁽¹²¹⁾。

2月25日，在王、加会晤时，王正廷提出了中方解决悬案大纲草案暨暂行管理中东铁路协定草案，双方主要就中东铁路和蒙古问题再作讨论。关于中东路局局长问题，加拉罕要求局长归俄政府委派，并且有实权；王正廷则认为局长可由俄方派，副局长要由中方派，督办由中国政府派，俄方派会办，且该路正副局长须受督会办指挥（以前督办仅有监督权）；关于铁路预算决算问题，加拉罕要求铁路预算决算只能由俄政府批准，王正廷则坚持预决算由理事会通过后，请两国政府备案；关于铁路旧有章程问题，加拉罕坚持东路现有章程不能变更，要将白党改换成苏俄政府人员，其实质是苏俄力图派人取代白党控制现在掌握在白党手中的中东路，而王正廷则始终坚持督办有指挥权；关于东路股票及赎路款问题，加拉罕认为，对于东路实价应改为赎回该路之价，并且赎回时只能用中国本国之款。关于蒙古问题，加拉罕只承认蒙古是中国领土的一部分，但退兵及取消俄国与蒙所定之条约，须在开会时再讨论⁽¹²²⁾。

3月1日，双方再度晤谈时，加拉罕提出了俄方的最后修正案。在解决悬案大纲中，双方就两国恢复使领关系，开正式会议解决悬案，互相不为反对对方之宣传，达成一致。其他如中方提出的废弃中俄旧约、勘定疆界、江河航行问题、抛弃庚子赔款问题、取消领事裁判权和赔偿损失问题，俄方只承认在大纲签订后的正式会议中解决。此外，双方分歧较大之点在于：

（一）蒙古撤兵问题，中方提出“苏联政府因视外蒙为完全中国领土内之一部分，现已准备将一切军队立即尽数撤退，并声明与外蒙所订各项协约等等概行废止”。而俄方则提出“苏联政府视外蒙为完全中国领土内之一部分，并声明撤兵之条件（即期限及制止白党之担保）一经于会议中商定后，即将一切军队尽数撤退”。苏俄一方面对于废弃俄蒙间条约避开不谈，一方面提出俄军撤退是有条件的，即中国政府应担保制止白党，撤兵期限应于会议中商定。

（二）解决中东铁路问题所应依据的原则，中国要求苏联政府对中东铁路的所有股东及债权者负一切完全责任，并在会议中制定详细办法。俄方只承认对1917年2月革命以前的中东路股东及债权者负完全责任。在暂行管理中东铁路协定草案中，加拉罕坚持添设俄人占多数的监察局，以使俄方在理事会与监察局联席会议时占有优势，并坚持中东铁路的预算决算应由理监联席会议核准，同时加拉罕对王正廷提出督办有指挥局长之权的要求置之不理⁽¹²³⁾。

三　王加草案的签订及内阁的否定" class="reference-link">三　王加草案的签订及内阁的否定

3月1日双方会晤之后，王正廷缮备公文四份，分送总统府、国务院、外交部、交通部，报告与俄代表谈判经过，并请示最后办法⁽¹²⁴⁾。3月8日，中俄问题第一次提交阁议讨论。王正廷报告其与加拉罕会谈结果：对于外蒙问题，王正廷认为中国“所不放心者为俄不撤兵及不废弃苏蒙协定”，而俄方则担心红军撤出外蒙后白党重新占领。至于苏蒙协定，苏俄表示可公布苏蒙协定，蒙古问题应由中蒙商量，“无论何种规定，苏联必然尊重而不加干涉”。王正廷得出的结论是：“总而论之，蒙古问题为双方相信问题也。”对于中东铁路问题，王正廷报告说由于俄国已否认1919年宣言中有无偿归还中东铁路的提法，我国不得已提出估价收回的办法，而加拉罕只允许在正式会议内由中国备价赎回，且赎回必须用中国自己的资本，最后双方仅确定了解决中东铁路问题所依据的原则。王正廷认为，加拉罕提案“乃该政府最后之修正”，虽然与中国提案有较大出入，但本国已经收回不少权利，“故主张容纳之，因恐迟则生变也”。并且担心此次如不接受俄国提案，苏俄会进而要求无条件承认⁽¹²⁵⁾。

3月8日晚，王正廷与加拉罕会晤，对于王正廷提出的租界、领事裁判权、退还庚款充教育费等问题，双方略加讨论后，即达成谅解。但涉及两国的旧条约问题，双方讨论颇久。对于俄蒙协定，加拉罕态度强硬，声明，“在中俄及中蒙关系未确定以前，欲取消俄蒙协约尚不可能”。加拉罕劝告中国，“俄国既已承认外蒙为中国完全领土之一部分，可不必再虑其他矣”。对于俄国与第三者所订关于中国的密约废止问题，加拉罕认为可用函声明废止，但他否认俄国与他国订有反对中国之约，指责中国与第三国反而订有反对俄国之约，并举中日密约为例⁽¹²⁶⁾。对于中俄间旧约废止问题，王正廷坚持即时废止，而加拉罕坚持在会议中废止，其理由是：“所有旧约若在会前废止，则将来会议中必无好希望，因中政府除贵督办外，其余各部长将提出无限之要求，且旧约对于两国疆界极有关系，若即废止，则疆界无所依据。”经过争论，双方达成一致：“双方允废止旧约，并根据一九一九及一九二零年两次宣言在会议中订立新约代之，苏俄政府声明在未订新约以前，旧约中有违反一九一九及一九二零年两次宣言及有损中国主权者，概不实行。”对于中东路督办问题，加拉罕对于王正廷所提出的“在双方理事不能同意解决时，由督办加一表决权”表示不能同意。对于铁路预决算，双方决定仍归理事会监察局联席会议核准⁽¹²⁷⁾。

3月11日，王正廷出席阁议报告与加拉罕商议之最后情形。关于废弃旧约问题，经过力争，加拉罕已同意废弃旧约。关于俄蒙条约问题，“俄国除承认外蒙完全为中国领土内一部分外，可尊重中国主权，即全苏联与第三者所订立之一切协约等有碍中国主权及利益者，亦可以换文形式声明作废”。关于撤军问题，陆军部主张于本约签字后三个月内，将所有在外蒙境内各种军警全部撤尽，其撤兵接防手续，由中俄主管人员预先协商，王正廷认为这一点也许能办到，答允再与加氏商议。国务总理孙宝琦表示大体可以照此决定，条文一层，可再斟酌⁽¹²⁸⁾。

3月13日，法国驻华公使傅乐猷致牒外交部，指出道胜银行所拟关于中东铁路的“种种手续”，“如不取得道胜银行之许可，不得有所变更”；否则“必为法国公使馆或其他代表中东路各股东与其债权人之他国使馆所抗议。同时，各项债权之要求，及其他关于利息上损失之要求，必相继而至，则中国财政状况将愈趋于纷乱”⁽¹²⁹⁾。法国的声明使中国政府所处境地更加困难，此后苏联一直以此作为指责中国政府没有自己外交政策的藉口。

3月14日内阁开会时，内阁坚持废除苏俄与第三者所订之条约。对废止中俄之间旧约试图作补充，规定如下：“为免除日后误会或争执起见，苏俄政府声明：如有与第三者订定了一切条约、协定、合同等等有妨碍中国主权及利益者，概为无效。”此外，内阁除了坚持对外蒙撤兵的条件进行修正，还坚持苏俄从外蒙撤兵的原则。对相关条款则拟修正如下：“苏俄政府承认外蒙为完全中国领土之一部分，尊重在该领土内中国之主权，并声明将一切军队尽数撤退，其撤兵之时期及其关于双方边界安宁之问题，于会议中商定。”⁽¹³⁰⁾

王正廷未奉内阁的最后决定，即于14日晚在中俄协定草案上签字⁽¹³¹⁾。3月15日晨，王正廷将草案分别呈交总统府和国务院。当日内阁开会，阁员对于草案中的俄蒙条约、外蒙撤兵、中东路估价，以及交还在中国俄国教堂的动产与不动产问题，认为不能满意，理由如下：废止旧约中涉及的苏蒙条约问题，苏俄只废止有害中国主权的部分，其余部分须等到正式会议讨论；蒙古撤兵问题，俄国虽已承认分期撤退，但附有条件，内阁认为不妥；中东铁路只订了估价赎回原则，但估价范围未定，内阁担心双方将来意见会有很大出入；声明书中同意归还俄国在中国的教堂动产与不动产，而各国教堂所占土地原属于租借权性质，这无异于表示苏俄政府在中国内地有土地所有权，如果其他国家援例要求，中国无应付办法，且动产与不动产范围太广，此项义务在履行上有极大困难。但是对于第三条，因为当初没有提到中东路估价范围，所以这一条可以留到正式会议时讨论，对其他三条应该坚持。王正廷认为草约已经签订，不能反复，所以拒绝内阁的主张，不肯再与加拉罕谈判。16日避往汤山⁽¹³²⁾。

3月16日下午，加拉罕向王正廷发出第一次限期签字照会：“本代表自本日起，限期三日，候中国政府在此期内承认双方同意之协定。如过三日，本代表对于该协定所规定各节，不受若何之拘束。”同时声明：“倘因双方交涉决裂，协定破坏而发生一切事项，本国政府认为应由中国政府担任完全责任。”⁽¹³³⁾王正廷于当日将照会转外交部。而苏俄外交委员长齐契林立即邀请李家鏊晤谈，声称苏维埃政府认为局面异常严重，请李家鏊向北京政府转达苏俄政府的严重抗议，并警告北京当局苏维埃政府之忍耐并非无限制⁽¹³⁴⁾。

3月17日内阁召开特别会议，讨论加拉罕照会，并于当日复函王正廷，认为中俄商议未结束，王正廷未奉令签字而俄代表忽然发出限期签字的照会，“不特与彼历次宣言力谋亲善之旨不符，且反足为促进中俄邦交之障碍，政府实深诧异”。对于俄代表来函，“我国碍难承认”。内阁还声明，交涉破裂的责任应该由俄政府来负。此外内阁要求王正廷将政府意见转告俄代表，并照阁议最后的条件，再与俄代表切实磋商⁽¹³⁵⁾。王正廷则认为，内阁将应在会议中所讨论之问题，提前于协定大纲时规定，前后态度反复，坚决不愿再进行磋商⁽¹³⁶⁾。

3月18日，王正廷对来访的《晨报》记者表示，中俄交涉现状“不能谓为绝望，亦不能谓为有望”，加拉罕的限期答复“属加氏片面意思，当然不能拘束我国”。并且强调他确实曾与内阁商定交涉方针，且商定的范围与草案“完全相符”，对于为何在商定方针后，内阁又提出三点，王正廷认为责任在内阁，并且内阁所坚持的三点，“俟将来会议讨论，似亦无妨”。此外王正廷坚持认为草约不过是议定，外间所传闻的签字是错误的，并且认为即使已经缔结的条约还有修改的余地，更何况仅仅是议定的草约。王正廷特地提醒中国不要以战胜国的态度对待俄国，“吾侪对俄，不宜以城下之盟相待，此所宜注意也”⁽¹³⁷⁾。

与此同时，华俄通讯社的声明表明了苏俄代表团的态度。苏俄代表团除了坚持认为双方已经签字的协定，中国政府应予以批准外，对于王正廷已签字的草约认为无修改或讨论的余地。对于中国政府拒绝签字的原因，认为“中国政府自不竟行暴露，故引蒙古问题为藉口，实则法国及某某数强国之压迫，以及中国阁员中有虑道胜银行倒闭者，即问题破裂之真因”⁽¹³⁸⁾。

3月19日是加拉罕限期签字的最后一天，加拉罕再次致函王正廷，认为协定“不过为将来会议之一种根据而已”，苏联也认为其中还有许多未解决的问题，也有一些解决而未得圆满结果的问题，但苏联愿意将这些问题放到将来的会议中解决；比较中俄协定与其他国家所签之协定，中国与任何第三国所签的协定都没有获得这么多利益。对于国务院所说苏俄限期三日违背了以前宣言宗旨，苏方称“中国政府在道德上、政治上、事实上皆无责备我苏联政府之权”，因为“中国政府对于苏俄最亲善之提议竟答以助推翻苏俄政府及扼制俄国国民自由独立之举动……用种种方法援助白党，容纳白党在三省存在，且任其侵略苏联领土”。加拉罕进而对中国人民表示，尽管苏俄对中国政府取消一切交涉之结果表示愤懑，苏俄政府对于中国政府之罪恶，并未要中国人民负其责任，而仍旧将以前允诺放弃的利益让与中国，并且订入大纲。他指出，华盛顿会议虽同意组织委员会审查治外法权和增加关税，但由于法国未批准条约，这些权利中国至今并未真正获得。而苏俄在这次协定中不但抛弃领事裁判权，规定中俄平等协商关税，且对于蒙古问题，苏俄“切实声明尊重中国主权，并准备一俟在会议中商定期限及保障即将军队撤退”；对于中东路问题，苏俄“所让于中国政府者，较中政府所能正当要求者实多”。加拉罕声明，苏联政府认为谈判已终了，拒绝继续讨论3月14日协定，并提出3月14日所签之协定不能拘束苏联，中国要想谈判，必须先承认苏联，同时警告中国政府，“勿铸成不可补救之错误，勿破坏已告成之协定”⁽¹³⁹⁾。同一天，加拉罕照会中国外交部，重申以上声明。

3月20日，北京政府颁发大总统令，由外交部取代王正廷办理中俄交涉事宜⁽¹⁴⁰⁾。此举一是因为王正廷越权签字，已无法再任谈判代表；二是因为苏俄态度强硬，中国欲借更换谈判代表以图转圜。同一天，国务院发电向各省通报与俄代表所争论的三个主要问题，并申明政府之所以坚持这三点的理由：

关于俄蒙协约，政府主张将俄蒙协定立刻废止。俄代表只答应废止俄帝国政府与第三者所订条约等有伤中国主权者，对于苏俄与所谓“独立外蒙”所签条约不肯明白取消。外交总长顾维钧认为，对这一重要问题中国政府绝对不能轻易让步；并且苏俄在外蒙驻兵派使的行为，显然与苏俄所声称的尊重中国主权相抵触。

关于撤退外蒙俄军，中国政府主张外蒙俄军即行撤退，俄代表则坚持要在正式会议中确定撤兵条件即限期及制止白党办法后，才能撤军。中国政府为变通起见，提出先声明一切军队应尽数撤退的原则，至于撤兵期限及关于双方边界之安宁办法于会议中商定。在顾维钧看来，苏俄坚持这一条款的第一层含义是中国承认苏俄撤军是有条件的，这样中国在这个问题上处于被动地位，苏俄则可以以中国所提条件无法接受为由拒绝撤兵；其更深层含意是中国承认苏俄在蒙古驻军是合法的，并且承认苏俄有权提出撤兵条件，故中国政府坚持确定苏俄应从外蒙撤军的原则。

关于移交俄国教堂财产，中国政府担心的是其他各国援此例要求在内地置产，因为以往的条约未在法律上准许外国使团、宗教团体以及传教士在中国内地置产，并且中国政府也无法确定俄国东正教会在中国所拥有土地的数目及位置，因此履行这一义务有困难⁽¹⁴¹⁾。

中俄谈判中争执最多的中东铁路问题，却未见政府对其提出修正意见，实际上当时内阁对此问题曾多次讨论。1924年3月8日王正廷出席国务会议报告说：“中东路问题，查一八九六年协定只规定股票为五百万卢布，惟实费七万万。其铁路之现值实价约在三万万卢布左右。我国本依1919年宣言要求无价收回，被苏方拒绝，我国不得已提出估价收回，加氏仍不肯，只允备价赎回，较中国主张出入甚大，并要求用中国资本赎回。”⁽¹⁴²⁾报纸报道也称，王正廷对内阁说，“中东路问题，议定由我国备价赎回自办，加氏先索价一万万，后减为七千万，我国方面只承认估价三千万。接手后之铁路管理人，加氏主张将全路之二十一个正区长，十五个副区长（俄人）完全保持地位，我国方面主张中俄各半，并须将中东路与俄政府缔结之条约，根本撤消”⁽¹⁴³⁾。当时就有阁员提出，为了避免今后有反复，中东路赎回问题应将“备价”赎回改为“估价”赎回，因为“‘备价’二字，字义本不明了，不如用‘估价’较有标准，盖‘估价’可由该路现有之财产估出总价，其价格中俄两方当不止有异外之差异”⁽¹⁴⁴⁾。到3月12日特别阁议开会时，阁员对中东路备价收回问题又讨论良久，对于“估价”二字虽已决定，而有的阁员进一步主张先将估价价格定入大纲，但讨论结果，多数阁员认为，由于事情过于复杂，不能立刻估定的话，恐怕发生变化，故决定留待将来组织专家委员会估计⁽¹⁴⁵⁾。

至3月15日，阁议席上阁员对中东路又提出：“赎回原则虽定，而如何估价则一字不提。估价须有一定范围，若就东路公司所费之资本而言，则包括移民开垦、建筑市街等项费用，我国如何能依此价格赎回？故最好能明定依铁路自身建筑费估价，则界限既定，争议自息。”后经争议，阁员认为由于当初对于估价范围没有提及，故不便重新提议，只得留待将来会议时再说。政府对于中东铁路的大体意见是：中东铁路赎回办法，应以现时估价为标准；中东铁路暂时归两国共同管理；至于中东路理事会议决事项，如遇可否同数，应用仲裁方法解决之。其他事项均等到中俄正式会议开会时详细讨论。由此可见，时人将解决中东铁路的希望完全放在不久将召开的正式会议上。故最后政府的修改意见由四条改为三条，即只坚持对交涉中的废止苏蒙条约问题、蒙古撤兵问题，以及归还俄教堂财产问题必须作出修正⁽¹⁴⁶⁾。

外交部接收办理后，外交总长顾维钧于3月22日答复加拉罕的照会，对苏俄所称谈判已完结“深为诧异”，对于限期承认“尤难承认”。他指出，王正廷签字草约事先未请示政府，所以中国政府认为商议并未终了，并提醒加拉罕检阅王正廷的全权证书。顾维钧并进一步说明，中俄交涉不受他国干涉，表示希望继续商议，“总之，中俄间关系极为重要，中国政府仍不变更愿与苏俄恢复邦交之诚意，深盼迅速继续谈判，俾得早日解决”⁽¹⁴⁷⁾。

3月25日加拉罕答复顾维钧，重申“此项交涉于三月十四日既已告竣，……本全权代表不得已声明断然拒绝上项交涉之任何进行”⁽¹⁴⁸⁾。同日下午，孙宝琦在国务院招待两院议员，说明政府对中俄交涉的意见，王正廷也出席了，但他坚持认为内阁所提出的三点是在交涉完结后提出的⁽¹⁴⁹⁾。

中俄交涉暂时中止后，王正廷在3月21日发电，报告交涉经过并为自己声辩。王正廷认为，13日阁议给出的二项修改条件为中俄旧约应先行废止、将外蒙撤兵条文中制止白党之担保改为双方制止白党之办法。他本着这两项条件与加拉罕磋商，得到加拉罕的同意后，因为“案经久悬，英意两国既承认于先，诚恐迁延贻误；且国人亦同声主张从速解决；外察大势，内审国情，觉此案不能再事迟疑”。所以将议定草案双方签证，以便报政府批准后，再正式签字⁽¹⁵⁰⁾。

两日后王正廷继发“梗”电，对政府“号”电中所列三点逐一反驳：（一）废弃俄蒙协约问题。王正廷认为由于此项条约未经中国政府许可，苏俄承认外蒙为完全中华民国领土之一部分，苏俄尊重中国在外蒙的主权，所以俄蒙条约的废弃属于“原始无效”，政府的做法“反若先已承认苏俄与外蒙所订条约为有效，而今日始议废弃之也”。（二）外蒙撤兵问题。王正廷认为政府的主张既非“从速”，又非“无条件”，“不过是文字上的推敲颠倒，对于撤兵的缓急实际上并无丝毫影响”。（三）对于俄国教堂财产问题。王正廷认为俄国教堂属其国家所有，两国邦交恢复后，所有国家财产当然应该移交。政府担心的他国援例在内地置产的想法“殊为过虑”，其理由是只有俄国教堂是国家拨款建筑的，其他国家的教堂不是国家拨款修建的，不能援俄例向我国提出要求，即使其他国家援例向我国提出要求，我国也可以以俄国为例向他们提出要求。王正廷着重指出：“此次中俄协定之例，先将领事裁判权取消，关税规定平等，租界、租借地，庚子赔款概行抛弃，旧约之损害我国主权及利益者均行废止，而各国与第三国所订立有妨碍中国主权及利益之条约协定等项一概无效。”如果各国真的援例要求，我国正是“欢迎之不暇，又何必鳃鳃过虑也”⁽¹⁵¹⁾。

3月28日王正廷发表第三次通电为自己表白，他认为中国已收回领事裁判权，规定关税平等，这是中国所获得的大利益。中俄如果早日复交，中国可以进而推翻各国对中国的压迫，使中国与各国处于完全平等的地位。“此举关系之大，非特中俄两国邦交之恢复，抑亦吾国解除世界压迫之枢机。吾国于此即稍有牺牲犹当暂忍一时，以易此空前国际上之大利”。由于政府诸公没有看到苏俄给我国的重大利益，反而于小节上斤斤计较，所以导致中俄交涉事败垂成⁽¹⁵²⁾。王正廷与当时大部分人的心态是一致的，即认为外交部所坚持的三点乃是小节，并对外部能否较现在取得更优越的条件缺乏信心⁽¹⁵³⁾。

此时外间传闻政府迫于压力，将照原协定签字，并普遍怀疑外交部能否较王加协议草案为中国取得更大利益⁽¹⁵⁴⁾。3月27日内阁开会制定办法如下：（一）中俄交涉应由外交部全权办理，设法进行。（二）对加拉罕照会，暂时持冷静态度，等外交部有具体办法后，再进行讨论。（三）向各界人士分别解释误会，免得被外人挑拨。（四）请曹锟致电各省疆吏说明情形，请他们不要再发电报干涉外交⁽¹⁵⁵⁾。

此时外交部派李家鏊接洽莫斯科政府的努力遭到拒绝⁽¹⁵⁶⁾。政府还尝试通过非正式途径寻求对中俄问题的解决，国务总理孙宝琦请议员何雯、饶孟任、陈铭鉴、张益芸任调解人。四人于28日拜访加拉罕，饶孟任对中国政府的立场以及国会对内阁的支持等情况详细向加拉罕作了解释。加拉罕在解释他所发出的三日限期签字照会时说：“予并非以外交战胜国对战败国，为权利之要求，今俄国乃系放弃权利者也。然予今亦觉此办法不甚和平，又此协定为他人从中破坏，予仍当遵守俄国历次宣言，及政府训条办理，将来会议本此进行。”对于原来的协定，加拉罕说两国订约本来各有不足之处，如中国在会议中提要求争权利，俄国也可以提要求争权利；中国政府对于白党态度为苏俄不满，苏俄在外蒙派代表，也无可掩饰，今后俄国会撤回代表，另定办法⁽¹⁵⁷⁾。加拉罕口气中已有松动迹象。

四　国民外交的展现" class="reference-link">四　国民外交的展现

在中俄交涉濒于破裂的时候，国内各界纷纷作出反应。1924年3月18日，《晨报》发表社论，讨论补救中俄间僵局的办法，认为三方对交涉破裂，均应负相当责任。加拉罕限期答复“于国际礼仪上，殊欠慎重”，而王正廷“明知内阁意见尚未一致，擅行签定草约”，因为王加草约对俄蒙条约应即废弃，外蒙撤兵应有明确期间两条没有规定，对声明书中交还俄国教堂动产及不动产问题规定而未作修改，所以《晨报》认为内阁所提出的三点“皆极正当办法”。但是目前的局势是协定已经签字，俄国认为中国全权代表既然已经签字，条约当然不能随便取消，而王正廷则以他所处的地位关系认为不能再与俄代表磋商，内阁则认为草约内容诸多不妥，不能通过。对于中俄交涉的僵局，《晨报》建议：“我国可以无条件先行承认，但于照会中声明恢复邦交后一切问题，如何解决，请俄国速派大使前来磋商（照英国办法）。而王加草案暂行保留，一切悬案，悉待会议解决，不必先议原则。俄国方面得我好意的承认，当可照办，否则其曲在彼矣”⁽¹⁵⁸⁾。

3月18日，吴佩孚发电，催促政府签字协定。他说：“详绎草案各条，大体均尚妥适，不悖平等相互之精神。……伏恳当机立断，原订各条件，早日妥为缔定，以利国交，而敦睦谊。”吴佩孚认为：“外交最重时机，时机一至，稍纵即逝。以此次对俄交涉而论，中东路一项，在先俄方本宣称无代价交还，外蒙撤兵及边境各问题，迟速先后之间，亦有难易损益之不同，今既得相当公平结果，往者已不必说，来者犹可直追。”⁽¹⁵⁹⁾20日吴佩孚又发电催促签字，“此事关系国信国权至巨，深望毅力主持，仍本原旨，将协定即行签字，勿扰浮誉”⁽¹⁶⁰⁾。24日吴佩孚发电，批评政府，“为推敲文字中无关轻重之点，而引起停顿，权衡得失，可惜孰甚”，表示了对政府能否较王加草案取得更多利益的疑虑⁽¹⁶¹⁾。吴佩孚的态度也体现了直系内部的保洛之争。在曹锟派出专人劝解后，吴佩孚的态度逐渐平和，不再就此事发表通电⁽¹⁶²⁾。直系其他干将，如齐燮元、萧耀南、张福来、刘镇华等均发出电报，均催促内阁迅速签字。《晨报》对这种现象评论说：“疆吏对于外交问题，本鲜研究，而此次居然态度一致，诚堪令人注目。”⁽¹⁶³⁾驻美公使施肇基也致电政府，催促迅速承认苏俄，“免失时机，倘各国均承认后，则我国更难得美满之协商”⁽¹⁶⁴⁾。

3月19日，北京学生联合会、北大学生干事会、马克思学说研究会、民权运动大同盟、各团体联合会等二十余团体联名致函加拉罕，希望他采纳民意，延长期限，以便这些团体警告北京政府早日承认苏俄。与此同时，各团体又各派代表一人访问加拉罕，加拉罕表示其“拟日内即行出京，与贵国各地国民一亲良晤”。代表们劝加拉罕暂缓南下，留在京中，“视国民督促政府如何，再定行止”⁽¹⁶⁵⁾。

3月20日，北京学生联合会开会讨论中俄交涉一事时，学生代表意见大体分成两派：一派主张联合各团体和市民，举行一种积极的表示，敦促政府从速批准协定。一派则主张郑重考虑，因为俄政府并未抛弃侵略主义，其所作所为与1919年及1920年宣言前后矛盾。双方争论颇久，最后表决如下：（一）以公函警告顾维钧，勿作外交团之傀儡，为批准协定之障碍。（二）用公函警告俄代表加拉罕，勿以战胜国态度自居，而视我国为战败国。（三）发表宣言，表明下列各要点：说明中俄邦交急宜恢复之重要；揭破外交团从中阻碍中俄恢复邦交之黑幕；说明现内阁阁员不明中俄恢复邦交之益处。（四）组织演讲团在各城演讲中俄关系⁽¹⁶⁶⁾。在随即发出的警告顾维钧函中，学生们态度极为激烈，他们指责中国外交“内听一二不肖政客之指使，外受法美各国之播弄，致失外交独立之精神，并以贻误国是”。因此该会决定，只要“一息尚存，誓必力争，赵家楼故事可为殷鉴”⁽¹⁶⁷⁾。上海全国学生总会也派代表与会，决定与北京当地学生联合，督促当局承认苏俄，表示“上海方面学生界新闻界工界皆一致主张承认苏俄”⁽¹⁶⁸⁾。

3月21日，北京教育会、北京国立八校教职员联席会议、中华教育改进社、北京青年国民俱乐部、民权运动大同盟、北京各团体联合会、马克思学说研究会、国立北京大学学生干事会、中俄协进会九团体发布正式宣言，指责当局“追步帝国主义国家之丑行，以市侩论斤较两之需索，为两国亲善友好之卖价”，认为当局这样做的原因在于外力压迫及当局私利之争执。这些团体呼吁全国同胞及各团体努力：“（一）反抗帝国主义对于中国外交之压迫，（二）督促政府立即无条件承认苏俄。”⁽¹⁶⁹⁾北大教授亦发出宣言：“除一方警告我国办理外交者，立为无条件之宣告承认，一方要求俄代表仍行保持十三日之协定为中俄正式会议之根据。”⁽¹⁷⁰⁾

在中俄交涉陷入困难的时候，国会议员们纷纷活动，各自从自己的立场出发，对中俄交涉发表看法，其中有一部分人欲借外交问题作为党争的武器，掀起阁潮⁽¹⁷¹⁾。议员们对于中俄交涉的态度大体上可分为两派：一派以法治共进会为代表，主张政府对于协定速予批准。指责政府对草案态度“咬文嚼字，多所挑剔……虽坐失时机，亦所不惜”⁽¹⁷²⁾。另一派以议员俱乐部为代表，主张政府不应贸然订约，因为王正廷与加拉罕所订条件有损国权。20日，该派议员八十二人提出质问书，指责王正廷与加拉罕私订草约，无签字之权而擅行签字，所以其责任“重于伊犁事件之崇厚”，而政府默认王正廷的所作所为，“纵容属吏，大权旁落，铸错误国”，其责任“重于同光间之清廷”⁽¹⁷³⁾。

3月22日，《晨报》发表社论讨论政府的责任。社论指出，内阁应负之责任在于没有一定政策，最初分部签注，后又各自修改，举棋不定，致失全局。王正廷应负之责任在于身为代表，在内阁所提条件未议妥以前，轻率议定，其失职行为也无可争辩。加拉罕身为外交家，对于订立协定的手续，应该极为明了，但其在中俄协定议定之后，立即报告莫斯科政府说已签字，致使苏联举国庆贺。这一误报的结果，致使苏联政府在得知中国拒绝批准已签字之协定时，非常愤慨，所以训令加拉罕发出限期签字的照会。苏俄这一照会类似哀的美敦书，不符合两国谈判修好的本意，同情苏俄的人尚且对这一照会不满，反对苏俄的人就更找到了反对的借口。况且照会中限期三日签字，事关两国体面，终于造成今日相持不下之局面。对于俄国只承认蒙古为中国领土之一部分，并尊重中国主权，不肯明白声明废弃1921年俄蒙密约一事，社论认为：“我政府之坚持此点，甚为正当，而俄国之始终拒绝，殊欠理由。”社论最后忠告中俄当局：“双方仍宜开诚相见，从长磋商，断不可因小小误会，影响及于未来邦交。”⁽¹⁷⁴⁾

3月24日，《申报》发表文章讨论中俄交涉破裂的内幕，指出阁议中所争三点只是表面文章，其中内幕，一是顾维钧与王正廷对俄主张不同，“王主张一定大纲后即予承认，再开正式会议，议定细目；顾主张俟时机成熟，再行开议，不必亟亟承认”，顾王之间有私利之争。二是以财政总长王克敏为中心的政治势力，欲借中俄交涉达到推倒孙宝琦内阁的目的；由于张作霖、吴佩孚、冯玉祥等均想将外蒙纳入自己的势力范围，故陆军总长陆锦在外蒙撤兵问题争执最力。三则为教育界与加拉罕关系密切，其声援加拉罕的举动，“大为军阀财阀官僚所疑忌，盖恐智识阶级赤化，不利于若辈也”。此外加拉罕宣言中抛弃的庚子赔款规定用于教育经费，军阀财阀官僚多不乐意。四是北京外交部的外交“向系他动的而非自动的，此人所共见。此次反对承认苏俄的阁员，辄称交民巷空气不佳”⁽¹⁷⁵⁾。

但是也有人站在政府立场说话，陈霆锐发表《外交形势论》，指出目前的局势是“王与顾分裂，府与院分裂、疆吏又与政府分裂”；而我国的一部分国民“反以客体之口吻责备政府为苏俄助张声势”的举动实在是“可异”，我国对外应团结一致，才能“壮使者之胆而寒敌人之心”。他认为我政府对中俄交涉应当“坚持勿为所动”⁽¹⁷⁶⁾。

《盛京时报》于3月25日发表社论《中俄会议观》，集中批评俄人对华的蛮横态度。该报认为“苏俄驻兵蒙古，毫无情理，应立时完全撤退，以示中俄邦交之接近”。因为外蒙向来是中国领土的一部分，这一点“毫无疑义，何用声明”。至于苏俄指责中国袒护白党更是“荒谬绝伦之议论”，原因是“无论事实上白党已无活动之余地，即令白党蠢然有所活动，而以中国现时兵力，制止彼辈，尚觉绰然有余，何用俄人过虑”。苏俄只不过允许中国以中国资本赎还中东铁路。其他旧条约之废止，俄蒙密约之存在，都未获真正解决。故北京政府的态度“审慎考虑，未为不足”。而加拉罕的态度“傲慢无礼，一至如此”，其之所以采取这种无礼的态度，目的在借口取消苏俄1919年、1920年之宣言，故俄方应对交涉破裂负责⁽¹⁷⁷⁾。

一些议员也发表宣言要求撤换俄代表。3月29日，群治社议员雷殷、刘哲等开会讨论，认为国人对外应取一致态度，无论王正廷与加拉罕所签草约内容如何，无论内阁所坚持的三点能否取得胜利，无论现政府是否使人满意，但俄国限期签字之通牒，“俨然战胜国之哀的美敦书”，是对中国的极大侮辱。中国内部虽然“连年内争，四分五裂”，北京政府对外还是代表了中华民国的名义。现在一部分人和舆论“必将其信用完全毁灭之，使世界咸知中国仅有疆吏而无政府然后快意”。恐怕中国今后之外交“将由北京而移诸各省，因是而豆剖瓜分，至亡国将由斯始矣”。一致主张通电中央，请求向苏俄政府提出撤换加拉罕的要求，另派代表继续开议⁽¹⁷⁸⁾。

由于苏俄在中俄交涉中持强硬立场，而中国外交部则通过各种渠道寻求各界对政府的谅解，中国一部分人士对于加拉罕的态度产生反感。3月28日，北京学生联合会发表宣言，表示中国政府固然对中俄交涉破裂负有责任，而俄代表限期签字，亦大失国际礼仪。此外对俄方坚持保留俄蒙密约和移交俄国教堂地产的立场他们表示遗憾。他们希望，“俄代表千万不可误会者，吾人对于中国之督促，并非为俄人之后援，乃希望中俄两国早日恢复邦交而两国国民早日得其亲善携手之利益也”⁽¹⁷⁹⁾。一些地方团体也发表宣言表明自己的态度。哈尔滨团体联合会及滨江道区自治协进分会、自治协进支会、自治励行会分别致电中国政府与加拉罕，要求政府不可放松交涉，劝告加拉罕不要一味图谋优胜⁽¹⁸⁰⁾。浙江民生协进会、杭州青年协进会、芜湖青年进德会指责北京当局不顾大局，挟私嫉功，听任外人干预中国内政⁽¹⁸¹⁾。4月2日，上海各路商界总联合会讨论中俄问题，有人主张发电报给加拉罕，促其反省。有人对此次交涉的有效性表示疑问，有人主张不要滥发议论，取静默态度，如非发表意见不可，要郑重研究。最后表决结果，多数人主张致电俄代表加拉罕，请其勿过意骄横，致伤两国人民感情，应该退让，依法签约，并通电全国各界作一致表示⁽¹⁸²⁾。

4月1日，中国对俄发出最后照会，表示对于内阁所坚持的三点可以王加草案为基础而加以修正，只须附加换文声明，即可签字。《晨报》认为，外交部此种态度“诚为至当”，“为今日转圜之唯一机会”；并进而指出，俄国如果仍然坚持不让步，就会造成这样一种情况，即“先与华人以不可磨灭之恶印象；而俄尊崇正义，服从公理之心，亦无以自白于天下。恐窃笑于后者，不独怀抱帝国主义之国家已也”。俄国是否让步已成为“中俄交涉能否实行互让平等公正原则”的检验石，俄国是否有诚意，在此一举。“俄若一味以外交上之空言来相诘责，则吾侪同情于苏俄者，亦不能不怀疑苏俄之诚意矣。愿苏俄政治家其三省之”⁽¹⁸³⁾。

加拉罕对于这个照会，始终不作公开答复。俄国试图利用中国知识分子和部分舆论界对俄的好感，以及吴佩孚等疆吏的签约主张，给政府施加压力，迫使中国方面作出让步，所以苏俄表面上始终持强硬态度，而暗中则多方活动，积极进行局部接洽。苏俄派鲍罗廷联系广东当局，派达夫金、伊万诺夫与奉天当局接洽，而对于新（疆）俄局部通商条约也加紧进行。与此同时，日俄交涉也在不间断地进行，其目的都是为了向北京政府施加压力，迫使其让步，以便保留更多的苏俄在华利益。北京政府则一面积极与加拉罕接洽，解释政府立场，一面派驻莫斯科代表李家鏊与莫斯科政府直接交涉，对于各地疆吏则派人疏通解释。在这种情形下，苏俄代表团派达夫金回国报告中俄交涉全过程，请示最后的办法，莫斯科政府也派出陆军次长安德诺夫来华调查情况⁽¹⁸⁴⁾。

五　中俄协定的签署及其对双方的影响" class="reference-link">五　中俄协定的签署及其对双方的影响

中俄交涉的破裂实与双方的本意不相符。俄方于草约签证后，立即向莫斯科政府报告交涉成功，而莫斯科政府立即向外发布这一消息，致使各国驻莫斯科代表前来道贺。此后又有加拉罕限期签字的照会，这都是为了造成一种声势，其目的是为了促进交涉而不是破坏交涉。中国方面在尽量维持国家主权和利益的前提下，也为两国交涉的成立作出了种种努力。因此交涉双方表面上虽然相持不下，实际上均在等待机会，以图挽救⁽¹⁸⁵⁾。

在这一时期，外交部与俄代表团之间仍有联系。这种联系主要在顾维钧的秘书和加拉罕的秘书之间进行⁽¹⁸⁶⁾。直至5月下旬，双方加紧谈判，往返磋商不下二十余次，最后对修正各点与商议条件达成一致认识。5月30日，顾维钧出席内阁会议报告交涉结果，阁议一致通过。5月31日，顾维钧奉大总统命令，作为正式全权代表，在《中俄解决悬案大纲协定》上签字。国务院随即通电各省交涉成立，同时照会俄代表，说明两国邦交，即日恢复⁽¹⁸⁷⁾。

这次交涉的特点在其秘密性。对照王加草案与正式的《中俄协定》，可以看出《中俄协定》对于草案第四条有修正。草案中，中国方面声明：所有“中国政府与第三者所订立之一切条约协定等项，有妨碍苏联政府主权及利益者，概为无效”，而苏联政府仅声明“前俄帝国政府与第三者所订立之一切协定条约等项，有妨碍中国主权及利益者，概为无效”，并无现任苏联政府对中国的对等声明，故《协定》取消了中国这一单方面声明，而修正表述为“中国政府对于俄国自帝俄政府以来凡与第三者所订定之一切条约协定等等，其有妨碍中国主权及利益者，无论将来或现在，均不承认为有效”。中国政府认为，“所谓‘帝俄政府以来’，即包括俄临时各政府及苏联政府而言”。但从字面上看，俄蒙协定的废弃问题并没有解决。政府却认为“如此措辞与我国所争之国际平等，相互主义及拥护蒙疆主权之宗旨，均属相符，就此照允”。关于外蒙问题，《中俄协定》中仅将原协定中“蒙古撤兵之条件”改为“撤退苏联政府驻外蒙之军队问题”，并没有规定俄军即行撤退之原则。关于移交俄国教会在中国的动产不动产问题，《中俄协定》中规定按中国内地有关置产之规定办理，至于须先行移交的俄教会房屋及地产则指明了具体的地点是在北京和八大处。

总而言之，北京政府在3月20日号电所坚持的三点取得了大部分成功，但俄代表也提出两项条件：（一）鉴于法国对汉口俄租界提出要求，为了防范第三国或外国组织，侵占俄国所放弃的租界，苏俄对《大纲》第十条作出补充规定，中国政府不将苏联所抛弃的租界及各项特权转移给第三国或任何外国人组织的团体。（二）苏俄担心其放弃的庚子赔款被挪作他用，双方商定，除了将该项赔款所担保的各种优先债务清偿外，余款全部拨作教育基金⁽¹⁸⁸⁾。

《协定》签订后各方的反应热烈，正如顾维钧指出，新闻界和广大公众对这一结果喜出望外⁽¹⁸⁹⁾。国会议员胡鄂公等一百三十多人发表宣言，认为此次中俄协定“匪特应视为中俄永久关系之要纲，且应视为中国外交之砥柱”。宣言指出，中国国民应本此公平之原则，从帝国主义列强手中夺回同等之权利。且“帝国主义者一日不觉悟，一日不倾倒，吾等反帝国主义之精神，亦必一日不止息”⁽¹⁹⁰⁾。上海闸北市民也发出通电，认为协定为中国外交开一新纪元，并提出此时一方面要一致庆祝中俄邦交，另一方面要向帝国主义列强收回治外法权、庚子赔款及废除不平等条约，撤退在中国内地的外国军队，谋求中国独立⁽¹⁹¹⁾。《晨报》认为，《协定》“虽将中俄邦交正式恢复，然签字者仅其大纲，而有待于会议之事项尚多”。该报指出：“我国之当局能否诚意办事，吾侪可于将来之会议是否顺利而不致于延长期间断之。”并且“愿俄国能一如其宣言者忠实履行，使我国民有以致其信用也。”⁽¹⁹²⁾唐绍仪认为《中俄协定》“中国所得甚多，俄国自未始丝毫无利，而其比例殆六与四耳”⁽¹⁹³⁾。

广东当局及奉天当局都从自己的立场出发对《协定》作出了不同的反应。孙中山在与“广州新闻社”记者谈话时表示，苏俄与他的政府之间的关系“如同两个兄弟之间的关系一样，非常和睦，不需要诸如承认这样的形式”。他的政府不会以“专门的、形式上的承认”来恢复与苏俄的关系，是因为他的政府“实际上已毫无条件地承认了俄国”。对于北京政府承认苏俄，他表示“南方政府将欢迎这样的承认”⁽¹⁹⁴⁾。7月中旬，孙中山及其领导的国民党发表宣言，主张对俄国“当感其厚意，此后两国人民益当互相了解，以共同努力于互尊主权互助利益之途”；对北京政府则“此后益当以国民之力锄而去之”⁽¹⁹⁵⁾。

谈判还在进行中，奉天当局的几个重要人物在不同场合对中俄交涉表示了意见。中东铁路督办王景春表示，中国收回权利已不少，应早日签字⁽¹⁹⁶⁾。中东铁路护路司令、东三省特别行政区长官朱庆澜表示“中俄交涉，东三省当与北京取同一之步骤也”⁽¹⁹⁷⁾。曾被奉张派为东省参与中俄交涉之代表的杨卓认为：“奉省与北京当局政治上久无关系，独以中俄交涉关系甚巨，对外理应一致。……奉方对于王加议定之协定，当然赞成，并无反对。”⁽¹⁹⁸⁾由此可知，奉天方面对中俄交涉持赞成态度。

《协定》签署后，据说张作霖父子认为受到顾维钧、加拉罕的愚弄，在《协定》签字前没有告知他们，所以他们的态度由原先的赞成变为反对。王永江、王景春、袁金铠等人均认为：“此项协定，断送东省利权太大，曹锟为图固位，欲藉苏俄为外援，遂将东省权利让与俄人，藉以买好。”所以他们对中俄协定力加反对⁽¹⁹⁹⁾。6月14日，东三省省议会、教育会、商务会、农务会发表通电，表示东三省人民对于中俄邦交，并不反对，但具体到《中俄协定》，因为北京“既不知三省边界与俄毗连之利害得失，又不知东路航权与我国关系之重要。凡关于我之利权，皆置之于将来不可知之委员会，而独于东路利于俄人者，竟签字即欲实行”。故“为三省及国家权利计，举财产生命皆可牺牲，独此项协定，断难承认”⁽²⁰⁰⁾。后经中央政府派人对张作霖进行疏通，奉天对《中俄协定》大体上表示赞同，但坚持在开中俄会议时对于东三省有关的中东路及中俄划界问题应采纳奉天的意见⁽²⁰¹⁾。

外国报纸对此事的反应相当歧异。《字林西报》认为，苏俄已放弃其在华一切大事物，如治外法权、租界及拳乱赔款，而仅得一空洞之承认。《大陆报》认为，《中俄协定》其中有利益交换之处，俄国几乎抛弃一切，以换得外交承认和中东铁路之主有权。而《大阪每日新闻》则猜测，《中俄协定》中可能藏有中国方面日后向英、美、日有所要求之伏线，提示了列强对《协定》的关注和担心之所在⁽²⁰²⁾。

《中俄协定》究竟给予中俄双方哪些实际利益呢？这需要仔细甄别。《中俄解决悬案大纲协定》无疑是中国自与他国通商以来所签定的最好的条约，条约中基本上采取了平等及相互让步的原则，对中苏关系中一系列重大问题作了原则性的规定。当时普遍认为《中俄协定》中最令中国满意的条款有以下五点：（一）取消领事裁判权及放弃租界。（二）中俄两国规定新关税税则时采取平等及相互让与的原则。（三）中俄两国声明采取平等及相互让与的原则，重新缔结条约及废止旧约。（四）将中东铁路化为商业铁路。（五）抛弃庚子赔款以补助教育。在这几点中时人尤认为以中国收回领事裁判权和租界以及关税平等为获得利益。

毋庸讳言，收回领事裁判权及关税平等确是中国自华盛顿会议以来一直努力争取的外交目标，因此苏俄放弃这些权利，一般民众皆认为从《中俄协定》中得了大恩惠。但实际上，自从1920年9月23日中国政府停止旧俄使领的待遇后，俄国侨民已归于中国法权之下，领事裁判权已自动归于消灭。1921年-1924年俄国并无正式驻华外交代表，旧俄的租界自然也已收归中国政府。关税平等双方亦只定了原则，其细则并未订立。至于俄帝国与中国所缔结的不平等条约，自1917年旧俄帝国灭亡之后，这些条约已不再为中国所承认，纵使这一次苏俄政府不肯放弃前俄帝国与中国缔结的条约，苏俄也较难使中国继续承认条约的有效性。此外中东铁路的警备权1917年已由中国方面收回，庚子赔款俄国部分早已停止付给，因此苏俄政府纵使仍不肯放弃这些权利，也无法在中国享有这些权利⁽²⁰³⁾。

《中俄协定》中于中国不利者有两点：（一）中东铁路管理权由白党手中转移到苏俄政府手中。对于中东铁路财政的管理，如预算决算，《暂行管理中东铁路协定》规定必须由理事会和监事会联席会议核准。但理事会人员组成中俄各五人，监事会都是俄三中二，俄人占多数，当然于中国有所不利；中东铁路日常事务的管理由中东铁路路局负责。中东铁路路局设局长一人，由俄人充任，副局长两人，华俄各一，俄人仍占多数。此外对于中东铁路人员，规定由中俄两国人民平均充任，但第七号声明书中对此作了补充规定，说“各项位置，应照谋事者之能力、技术及教育资格补充”。俄人管理中东路既久，其人员素质显然高过中国人员。这条规定实际上推翻了铁路人员平均充任的原则而维持俄人对中东路的操纵状态。

（二）苏俄撤退外蒙古驻兵问题仍旧不能得到解决。加拉罕空许中国政府在两国会议时解决撤兵问题，而对会议又采取拖延战术，最终的结果是，1924年6月13日，即《中俄协定》签订后不足半个月，外蒙古当局宣布成立“蒙古人民共和国”。直至1925年3月，苏联政府照会北京政府，“苏联政府已进行撤退外蒙红军，并现时已完全撤尽”⁽²⁰⁴⁾。

《中俄协定》给予俄方的利益体现在对其承认上。当时苏俄亟欲获得中国的承认，以便加强其在远东的国际地位，这一点在大纲签订后即行实现，两国恢复了使领关系互派大使，并移交了旧俄使领馆。同时通过1924年9月的《奉俄协定》及其后中东路的改组，苏俄终于控制了中东铁路。

大纲中规定有关两国悬案的解决办法将召开正式会议具体商定，将要在会议中解决的问题有：废除前俄帝国政府与中国政府间所订的一切条约及重订新约；苏联从外蒙古撤军问题；划定疆界问题；两国边界江湖及其他流域上的航行问题；中东铁路的赎回问题；订立商约问题；讨论赔偿损失问题；对俄国教会房屋及地产的处置问题；取消治外法权与领事裁判权之后苏联在华人员的地位问题。也就是说绝大部分的协定条款要在中苏正式会议中落实，而这一会议本应于协定签字后一个月内召开，六个月内开完。但延至1925年8月26日中苏会议才举行开幕式，此后时断时续，到1926年10月，会议无果而终⁽²⁰⁵⁾。

六　归还俄使馆和中苏会议的召开" class="reference-link">六　归还俄使馆和中苏会议的召开

《中俄大纲协定》第一条规定：“两缔约国之平日使领关系应即恢复，中国政府允许设法将前俄使领馆舍移交苏联政府。”⁽²⁰⁶⁾1920年9月，中国政府停止旧俄代表的使领待遇，当时柯达次夫公爵托九国公使代为保管俄公使馆及其财产，而中国政府亦有照会致九国公使，请暂行代为共同保管，现在中俄邦交成立，俄使馆自然应该交还新代表。1924年6月，《中俄大纲协定》刚签订，北京政府外交部即照会外交团，要求将九国公使代管之俄国前公使馆及其附属财产交给苏联驻京代表加拉罕⁽²⁰⁷⁾。6月11日，外交团领袖公使欧登科复文，对交还俄使馆提出条件，即只有等到各关系国承认之俄国正式驻华外交代表直接向使团提出交还的要求，使团才会考虑交还。使团的这种态度实际等同于拒绝交还⁽²⁰⁸⁾。

加拉罕对使团的这种态度非常愤慨。6月13日加拉罕照会中国外交部，提出在中国派驻大使的要求⁽²⁰⁹⁾。李家鏊亦报告外交部，苏俄外长齐契林曾当面催促两国立即互派大使。外交部一方面不愿意拒绝苏联政府的好意，一方面又怕引起国际间之纠葛，所以向各国提议将各国驻华公使升为大使⁽²¹⁰⁾。

外交团对于苏俄要求派大使一事反应强烈。因为按照国际惯例，加拉罕成为第一任驻华大使后，势必成为使团领袖，让一个与自己的体制不相容的国家代表来领导外交团，是列强不愿看到的。6月23日使团开会的结果，共同推举日本尽快与中国接洽，赶在苏俄之前派出大使，这样日使将充任使团领袖，以抵御俄大使之地位。之所以推举日本，因为日本距中国路程最近，国书可以最早寄至北京⁽²¹¹⁾。

6月17日，外交部答复荷使欧登科11日的照会，指出“使馆地界虽照辛丑和约尽归使团管辖，乃系中国领土之一部分，俄馆地址虽在使馆界内，亦不受他国代表之管束”。中国政府要求将俄馆交给苏联并愿意在这一问题中“居间设法”，不过是“对友邦尽国际上应有之礼遇予以便利”。照会“切望贵领衔公使设法照办，否则不独中国政府欲照国际习惯予友邦代表以种种礼遇与便利之志愿，难以贯彻，即他国在中国领土上派使驻节之权利‘除应得中国政府之允许外不受他项条件’一层，亦将有所侵损焉”⁽²¹²⁾。

外交团在接到此项照会后，7月1日开会时态度已有所缓和。在意大利等国公使的坚持下，外交团对拒绝交还俄使馆照会中的激烈措辞进行修正。7月12日，使团第二次照会送达外交部，提出四点要求：（一）八国公使认为中俄两国政府间缔结的种种协定，“决不能挫抑或侵害中国对八国中之各个或全体早已约定担负之各项义务”。（二）使馆所在区域及其各项房产，均隶属于一种特别地役权制度之下，并提醒中国外交总长注意此项国际地役权的范围与性质。（三）现在各国代表不得不将此项房产，交还于俄国政府之代表，但首先该代表应该保证维持使馆区域之各种规章。（四）目前各国政府中，仅有两国承认苏维埃政府，其余各国政府，只能委托与俄建交的中国政府向其通告情况⁽²¹³⁾。

由于各国对升公使为大使事犹疑不决，而苏联政府却屡屡催促，7月14日外交部照会加拉罕，认为“互派大使一节，政府认为可行”⁽²¹⁴⁾。翌日，加拉罕正式照会外交部通告其被任命为驻华全权大使，并请求向中国总统呈递国书⁽²¹⁵⁾。外交团本以为中俄交换大使必定要等外交团与中国政府达成谅解之后才能实现，但中国政府此次采取断然措施，外交团才开始急起直追。日本决定不管其他国家态度如何，率先升公使为大使，自1925年4月起开始实施。其不立即实施的原因是升公使为大使必须追加使领经费，此项预算案已来不及提出特别议会讨论，所以要等到第二年通常议会开会时讨论通过。日本之所以作出这一决定主要是担心中国人的同情心全都倾向苏联，对日本商业上有所不利，同时也不愿在博取中国人好感上落后于其他国家⁽²¹⁶⁾。

7月20日，与加拉罕关系很僵的荷兰公使欧登科离开北京，赴日避暑，陷于僵局的俄使馆问题出现转机。公使团推举美国公使任使团领袖⁽²¹⁷⁾，24日，加拉罕与美国公使舒尔曼在顾维钧家里就交还俄使馆问题正式会见。加拉罕的身份是驻京苏俄代表，舒尔曼的身份是签字于《辛丑条约》之外交团代表，双方在没有第三者在场的情况下进行了两个小时的会晤。舒尔曼代表外交团的同僚，要求加拉罕接受使馆区内原有的体制，并保证将遵守有关规定，如保卫、纳税、自治权等。加拉罕则指出苏联政府决不会抛弃他们在条约中（1901年《辛丑条约》）得到的权利和利益，苏联作为《辛丑条约》连署国的地位仍然继续。他表示希望进入使馆区并维持良好的邻里关系，遵守共同的规章，并且承诺一旦他的政府决定放弃条约中的权利，将按国际惯例通知其他各国，红军将不进入使馆区。加拉罕同时表示，其他缔约国无权为他规定条件，他的陈述仅作为其个人意见的表达，不能认为是迎合其他国家提出的前提条件⁽²¹⁸⁾。

此次会见名为调停，实际已进入不完全的直接交涉阶段。中国外交部由当事人退居介绍人之列，不过外交团与加拉罕之间的函件往来还需顾维钧从中传递。此时加拉罕实际上已接受使团条件，而使团中人“态度也大为缓和”⁽²¹⁹⁾。7月26日，加拉罕致函舒尔曼，正式请求归还俄使馆。至此使团所提条件均已满足，归还一事已到无可推托的地步。7月下旬，中国政府任命刘镜人为第一任驻俄大使，未到任前，由现驻莫斯科代表李家鏊代理。7月29日，加拉罕致外交部函件已改用苏联大使名义。31日，加拉罕晋见曹锟，呈递国书，两国使领关系正式恢复⁽²²⁰⁾。

1924年8月1日，公使团在美使馆开会，各国均主张交还，但还须请示本国政府。8月8日，日本政府训电首先到达，其他国家政府的训电也陆续到达。8月11日，使团开会决定答复加拉罕照会，实行交还俄使馆⁽²²¹⁾。

8月18日，新任使团领袖、日本公使芳泽将交还俄使馆照会交给加拉罕，同时交给加拉罕的还有美国的附加声明书，内容是：“承认交还俄使馆之行动，并不能解作含有美国政府承认苏俄政府之意。”⁽²²²⁾翌日，加拉罕退还美国附加声明书，并指责日本未能拒绝美国委托。加拉罕引用国际法及国际习惯解释日俄交涉说，“敝使亟望若苏联政府承认日本政府及日本承认苏联政府之时，不至解作含有苏联政府承认日本资产阶级之资本主义统治或日本将承认无产阶级专政之社会主义统治之意义”⁽²²³⁾。日本对苏联的指责深感不快，此后双方为此事往返磋商，交还俄使馆事无形延搁。

8月25日加拉罕照会英国公使麻克类，催促移交俄使馆，并表示“目前意见之歧异，不至阻碍订立俄大使馆与各国使馆间在使馆界内之临时办法”⁽²²⁴⁾。使团此后连开会议，对辛丑条约国所怀疑之各点，向加拉罕提出质问。9月10日八国公使照会加拉罕，仅简单声明八国公使已一致愿将旧俄使馆财产移交于加拉罕，并未向加拉罕有所质疑或争辩，美使声明书问题亦不了了之⁽²²⁵⁾。9月24日加拉罕迁入俄使馆，10月5日苏联大使馆举行升旗仪式⁽²²⁶⁾。

加拉罕迁入东交民巷俄使馆后，使团又对加拉罕是否能列席使团会议和是否为外交团当然领袖有所讨论，决定如下：因为使团目前认为加拉罕仍然为辛丑条约国代表，所以加拉罕可以参加使团会议并可以参加辛丑条约国会议，但是因为加拉罕为不能贯彻辛丑条约精神之苏联政府代表，所以他不能为使团之当然领袖，而仅于外交宴会上承认其为使团领袖，若正式会议时，仍照旧例轮流推举各使主持一切⁽²²⁷⁾。

归还俄使馆本来是中苏两国为建立正常外交关系而采取的必要步骤，但是却引起了东交民巷外交团、中国政府和苏俄代表团之间的外交较量，三方各有得失，最终的结果是加拉罕入主俄使馆并成为外交团领袖而旧外交团逐渐走向解体。在这一事件中，苏俄对华外交重实利的取向非常突出，加拉罕为了谋求与外交团的妥协，自称其为《辛丑和约》签字国之一员，并且坚持不放弃他们在《辛丑和约》中所得权利，这是明显与中俄协定精神相违背的做法。

《中俄协定》第二条规定，两缔约国政府于协定签字后一个月内，举行会议，商订一切悬案详细办法，并认为会议应于六个月内开完⁽²²⁸⁾。外交部为会议的举行作了一系列准备，专门设立中俄会议办事处，并任命刘镜人为中俄会议办事处秘书长，还训令李家鏊向齐契林催促速开会议⁽²²⁹⁾。而苏俄对中国履行协定的能力始终持怀疑态度，认为俄领馆交还问题久延不决，互换大使一事也未解决，所以借口莫斯科政府所派之代表尚未抵京，不能开会。会议最终未能在规定期限内召开⁽²³⁰⁾。

1924年7月30日，苏联政府所派的商务、法律等七位专门委员已由莫斯科出发。外交部闻知此消息，于8月5日致函加拉罕，表示希望苏联政府所派专门委员抵京后，立即召开中俄正式会议。加拉罕于第二日答复外交部，要求延期开会，其理由为一切布置尚未就绪。后来又传来消息说，不能开会的理由是因为中俄协定未经苏联委员会批准，不能发生效力⁽²³¹⁾。中国外交当局迭催加拉罕开会，而加拉罕藉口推宕，措词虽然很委婉，但事实上不能不引起中国对于苏俄诚意的疑虑。此时苏俄暗中积极进行奉俄协商，自然不急于与中央政府进行谈判，同时苏俄又借口遣送俄旧党，发还俄使馆问题还没有完全解决，对会议采用拖延战术⁽²³²⁾。

1924年9月第二次直奉战争开始，加拉罕也抓住时机与奉天当局签定了《奉俄协定》（详后）。10月，中东铁路管理当局改组，苏联政府派出的新局长伊万诺夫取代了旧局长渥斯特罗马莫夫，苏俄在中东铁路的利益得到了落实，对中俄会议的召开更加不以为意。

进入11月，外交部委派严鹤龄筹备中俄会议，加拉罕亦派其秘书向外交部声明已着手准备审核中俄往来文件及档案，与中国政府开议。同时又声明道胜银行问题，不能于中俄会议中解决，因该行现不在俄国掌握之中，加拉罕无权讨论此事⁽²³³⁾。其后中国方面决定设专门委员会讨论划界、赔偿、蒙事、中东路、松黑航行问题，并认为委员会应采取一切平等的原则，由双方派同等委员组织，如果委员长派华人，则副委员长派俄人，如果委员长派俄人，则副委员长以华人充任，务必求得最善之结果⁽²³⁴⁾。此时中国国内政局不稳，直奉战后成立段祺瑞临时执政府，外长未就职，加拉罕乘此机会表示希望中俄会议从速举行，李家鏊亦报告俄政府希望速开会议之意。而中国政府只能一面作开议的各种准备，一面等候外长到任⁽²³⁵⁾。

1925年1月，日俄交涉成立，俄国在远东的地位益臻巩固，其与中国解决悬案之心更加迁延。2月26日，加拉罕照会中国代理外长沈瑞麟，询问中国政府是否愿开中俄会议，并请指定日期。此后中国政府任命王正廷为中俄会议督办，设立中俄会议督办公署，于5月准备就绪后，外交部照会加拉罕，提议于6月1日开议⁽²³⁶⁾。加拉罕对这一提议迟迟未答复，其暧昧态度无非在于有意延宕会议，希望中国对于各问题让步，以减轻在基本协定中俄国所许诺担负的各项义务⁽²³⁷⁾。

直至1925年8月26日，在王正廷的反复劝说下，加拉罕才答允在外交大楼举行中俄会议开幕仪式，但此后中俄会议仅仅是若断若续的进行，未取得任何实质性成果。1926年10月，在北京政府已受到广东北伐军威胁的形势下，中苏会议最终不了了之⁽²³⁸⁾。北京政府欲借此会议解决中苏之间悬案的希望落空，而中苏大纲协定的实际作用也仅剩骨架，几无内容。

七　奉俄协定" class="reference-link">七　奉俄协定

在中俄大纲协定签订后不久，1924年6月13日，加拉罕晤见外交总长顾维钧，曾提出“对东省用兵力恫吓为军队之集中，俄国方面亦行同样之示威”，以及“拟与东省另缔结关于中东铁路及一二其他次要事件之协定”两个方案，试探北京政府对于奉俄局部接洽的态度。而顾明确表示反对，“中国于内政上或有分歧，而对于外交则属一致，往事可征。故本总长对于能得奉省了解一层，颇为乐观，至于奉省另缔协定一层，实不以为然”。加拉罕则辩白说“如不得已，在奉另签协定时，本代表仍认在京签字之协定为有效”。同时表示奉俄协定“其内容亦与业已知晓者大略相同”。加拉罕进一步指明奉俄协定与中俄协定的关系“除关于黑龙江及松花江航行事件外，并无甚出入。即关于黑松两江航行事件，亦将与条约相同。至关于中东路之修改，实无关轻重”⁽²³⁹⁾。7月7日顾维钧会晤加拉罕时，仍声明中央政府不赞成奉俄另签协定，“贵代表倘一日不杜绝与奉省另缔协约之门径，即一日不能解除履行协定之困难。即现时余仍未失望，倘苏联政府之政策仍以与奉天另签协定为可以赞成，则迟缓实行中俄协定之咎，不能归诸中国政府”⁽²⁴⁰⁾。

7月下旬东三省设立外交处，29日正式任命丁干青为处长，自8月1日起，开始办理东三省外交事宜⁽²⁴¹⁾。中央政府派人向张作霖解释中俄协定，但收效不大。8月10日，顾维钧继续劝告加拉罕：“与奉天别开会议与事无补，反添纠纷。所有此项事件，中央政府即经尽力及注意，协定之履行惟有任由中央政府办理为最妥。”⁽²⁴²⁾12日，加拉罕晤见顾维钧时，通报奉俄之间约文已定，只待签字，苏方暂不签字以静待北京政府的疏通结果。加拉罕说：“倘贵总长赞成在奉签字，即请声明赞成，无任感荷，盖如此则协定之签字，系贵长所与知焉。”顾维钧回答说“余意凡有趋向与地方订约之举动，均足使中央政府难以履行中俄协定。……如贵使一日继续存有缔结另约之希望，则中国政府一日不能易于履行协定。”加拉罕说：“本使以为此项协定当可允许，只须北京政府与闻耳。”顾维钧则声明，奉俄之间缔约开启国家可与地方办理外交的恶例，“盖此项地方协定之缔结，无异表示，关乎中国之外交贵使可径与地方官办理，而开不良之先例”⁽²⁴³⁾。8月19日，外交部秘书朱鹤翔在会晤加拉罕时，加拉罕主动提出将中东路赎回期限减少二十年，并表示其让步目的是为了帮助顾维钧与奉方解决关于中东路上双方的分歧，而不是以之作为促进履行中东路暂行协定之代价⁽²⁴⁴⁾。

1924年9月中旬第二次直奉战争爆发，9月20日《奉俄协定》告成。9月24日，外交部令李家鏊向苏联政府口头抗议。第二天，外交部正式照会加拉罕，对奉俄协定表示严重抗议：“查张作霖背叛中央政府，已明令申讨，乃忽于此际，贵国代表与之签订协定，诚所骇诧；况各省对外一切协定或契约非得中央政府事先核准，不能有效，因是本部对于上项传闻之协定，如果确有其事，不能不提出严重抗议，并声明否认。”⁽²⁴⁵⁾加拉罕对外部照会不予理睬，而对报界声明苏联与奉天订立协定的理由：（一）是顾维钧允许苏俄与奉天方面交涉，以使奉天承认中俄协定；（二）是政府与奉天接洽久无结果；（三）是中国内部发生战乱，为了防止法、美等国干涉中东路⁽²⁴⁶⁾。

9月26日，奉天任命鲍贵卿为中东铁路督办兼理事长，以袁金铠、吕荣寰、刘哲、范其光为理事⁽²⁴⁷⁾。10月3日中东铁路董事会成立，苏联派伊万诺夫为局长。同一天法国驻华代办、华俄道胜银行向中国外交部抗议奉俄协定⁽²⁴⁸⁾。10月11日，外交部为奉俄协定事向加拉罕再提严重抗议。加拉罕对此仍然未作回答，华俄社的声明非正式地表达了苏联的态度，声称由于“北京政府势力未能管辖东省，《中俄协定》中与东省有关之部分不能实施，始有缔结奉俄协定之必要”。对于《奉俄协定》的性质，华俄社认为：“纯为地方性质”，因为“东省当局以省当局资格订定此项协定，亦至属明显”。对于协定的内容，华俄社认为：“奉俄协定不独未抵触中国主权，且对中国主权完全尊重。……协定内容，并提及中俄协定，益可证明该协定乃随中俄协定而生。即奉天当轴，亦未尝目之为独立协定。”⁽²⁴⁹⁾

直奉战争结束后，奉系联合皖系控制北京政府。1925年1月19日，张作霖将《奉俄协定》呈送段祺瑞政府，称“在前《中俄协定》虽经北京签字，惟关于东路航权各部分尚多遗漏，当由东省另订奉俄协定以资补救，业于十三年九月二十日签字批准”⁽²⁵⁰⁾。中俄会议会务处开会讨论此事后，认为《中俄协定》与《奉俄协定》，条文本旨“大致相同，且奉协条文中数处似更觉进步，将来开会时根据进行，不无裨益”。所以决定将《奉俄协定》归并于《中俄协定》之中，以示中央与奉天一致对外，并提交外交部、交通部讨论⁽²⁵¹⁾。3月12日，临时执政府发布第三百四十六号指令，将奉俄协定追认为中俄协定之附件，并于18日将此事照会加拉罕⁽²⁵²⁾。

在《中俄协定》之后不久签订的《奉俄协定》，其内容是否较中俄协定有更多的进步呢？分析可知，两者不同之点在于：（一）《奉俄协定》是奉天当局以东三省自治省政府名义与苏联政府所签的协议，规定中东铁路由奉俄双方会商解决。而《中俄协定》则是中国与苏联两个国家之间的政治协议，规定中东铁路由中俄双方规定解决。（二）关于东省铁路的赎回期限两协定有较明显的差异。《奉俄协定》第一条第二项规定：“一八九六年九月八日（俄历八月二十七日）订立之建筑经营东省铁路合同第十二条内所载之期限，应由八十年减至六十年。此项期满后，该路及该路之一切附属产业均归为中国政府所有，无须给价，经双方同意时，得将再行缩短上述期限即‘六十年’之问题提出商议。”《中俄大纲协定》第九条第二项规定：“苏联政府允诺中国以中国资本赎回中东铁路及该路所属一切财产并允诺将该路一切股票、债票移归中国。”第三项规定：“两缔约国政府允在本协定第二条所订会议中解决赎路之款额及条件暨移交中东路之手续。”而《奉俄协定》规定：“自本协定签订之日起，苏联方面同意中国有权赎回该路。赎时应由双方商定该路曾经实在价值若干，并用中国资本以公道价格赎回之。”

一般认为这一点《奉俄协定》较中俄协定实有进步。但仔细考察可知，这一款前半部分规定，将中东铁路赎回期限由八十年减为六十年，并可将六十年期限再提出讨论，确实为俄国的让步，但这一条款的后半部分，却将本应在正式会议开会后即解决的中东路赎回款项及手续问题推延到赎路时再进行讨论，在这一点上《奉俄协定》有所退步。同时，苏俄清楚地知道中国的财政状况，坚持以中国资本赎回中东路，其目的显然是为了防止日本对中东铁路的控制。据时任东三省交涉总署交际处长张国忱事后回忆，当时张作霖主要想利用谈判达到要挟苏联不再援助冯玉祥的目的，而苏联谈判代表库质臬佐夫也口头答应了这一条件，因此张作霖与苏俄签订了这一协定⁽²⁵³⁾。俄方的目的则在接收中东路，《奉俄协定》成立后不足半个月，10月3日中东铁路就进行改组，逮捕了旧局长渥斯特罗乌莫夫与旧地亩局局长关达基等多人，任命伊万诺夫为局长，中东铁路控制权由旧董事旧督办之手移交于新董事新督办。10月13日中东铁路专门委员会改组成功，中俄协定成立四个月后仍不能解决的中东路问题告以解决。由此可以看出，《奉俄协定》签订的重要性不在协定本身有何进步之处，而在于苏俄与奉张达成一致后立即进行的中东路改组行动⁽²⁵⁴⁾。

加拉罕此时的身份是苏联驻华全权大使，他在与各国承认的中国中央政府订立了《解决两国悬案大纲协定》后，又以国家名义与反抗中央政府之东三省自治政府订立协定，是苏联对中俄协定的公然违背。国会议员们认为，加拉罕的做法“认东三省为独立国，蔑视中国主权已达极点”⁽²⁵⁵⁾。苏联这种言论与行动大相违背的做法，逐渐引起部分中国人的警惕，1925年10月在《晨报》副刊上展开的联俄与仇俄的大讨论，就反映了这部分中国人的心态。

综观1923年-1924年间中苏建交谈判的全过程，可以看出，苏联在实行新经济政策后，其在华外交体现出重实利的取向。一方面，苏联最先放弃了其他国家都还在坚持的领事裁判权，并承认与中国订立关税条约时采用平等互让的原则，在很大程度上满足了华盛顿会议后中国民众力争收回这些权利而终未如愿的心理，实际上也强化了中国与其他列强谈判的立场。同时，在与中国的实际谈判过程中，加拉罕一如既往地运用苏俄外交政策中的“制衡政策”和“分离主义运动” 的策略⁽²⁵⁶⁾，力图利用中国内部各种力量之间的矛盾以获得对苏联权益的落实。

在与北京政府谈判期间，加拉罕曾与孙中山积极进行联络，以获得孙对苏俄谈判立场的支持并以与孙签订协定给北京政府施压，但最终因孙中山未取得实际权力，加拉罕认为与他签订政治协议无异于一纸空文，所以打消了这一念头。为了切实落实苏联在中东铁路的利益，在《中俄协定》签订不足四个月时，加拉罕以苏联驻华全权大使的名义，又与东三省地方当局签订《奉俄协定》。这样一种单独与地方政权交涉的方式，实等于把地方政权与中央政府并列对待，相当不符合外交常规，但当时中国舆论对此并无太大的异议，很能揭示中国政治氛围的特殊之处。

应该指出，东交民巷公使团对于中国政府外交的影响多少是存在的，但在中苏建交谈判过程中，这种影响被苏俄作为宣传手段多次使用。到中俄交涉的紧要关头，在法、美、日等国对于中东铁路问题多次向中国政府致牒表明立场后，苏俄更加认定列强对中国政府施加压力是导致中俄交涉破裂的根本原因。当时中国社会舆论也普遍如此认为，各界人士多因此指责政府没有自己独立的外交政策。国内社会舆论与苏俄的观点相呼应，使北京政府的谈判地位愈形困难。

更重要的是，加拉罕一开始就提出“与中国人民缔约”的口号，在谈判中多次采用将政府与民众区别对待的新型外交手法。他在宣传对华友好的口号下，实际最大限度地保留了沙俄留下的在华利益。这种做法虽不符合外交惯例，却相当适应那时中国较为激进的社会心理，“国民外交”在相当程度上实际呼应了苏俄的新外交方式。包括知识精英和学生群体在内的“民众”积极要求参与外交自然是爱国表现，但却在一定程度上干扰了外交谈判的正常进行，尤其当“民众”的立场恰与政府的谈判对手接近时，就给本来处境艰难的北京政府的外交谈判增加了难度。不过，在这种不符常态的外交环境下，历来被指为“卖国”的北京政府，尤其是外交部，虽然实际只为中国争取了平等解决中苏两国关系的若干原则性规定，但在当时国家贫弱、民众情绪“激进”、外交不甚符合常态等种种不利情况下，为维护中国国家主权和民族利益所作出的努力，仍应给予足够的肯定。