第五章　日本的以华治华策略与汪精卫集团降日

第一节　日本扶植傀儡政权" class="reference-link">第一节　日本扶植傀儡政权

一　日本推行以华治华的方针" class="reference-link">一　日本推行以华治华的方针

日本政府通过卢沟桥事变，悍然对中国发动全面武装侵略之后，即对如何经营中国占领区进行精心策划。为达到长期霸占中国领土之目的，而又要掩盖其侵略野心，它根据侵占中国东北三省的经验，以及曾在华北地区策划所谓“自治”的实践，迫不及待地在新占领区内扶植傀儡政权，以造成该地区仍由中国人统治的假象。

日本侵占中国东北三省之后，华北是其重点考虑的侵略目标。早在卢沟桥事变爆发以前，日本当局即软硬兼施，对华北地区进行蚕食渗透。1935年，又开始策划华北五省自治，并唆使殷汝耕等汉奸脱离南京国民政府，于当年11月组织冀东防共自治委员会，“反对党治，实行独立”⁽¹⁾。这些阴谋活动，虽然遭到中国人民的强烈反对，但日本军部仍一意孤行，继续在华北采取强硬的立场，声称：“总之，帝国的态度，始终俨然不动，不为局部的形势所迷惑。”⁽²⁾1936年以后，日本政府连续三次制定《处理华北纲要》，以确定进一步控制华北地区的基本策略。其目标是：“援助完成以华北民众为中心的自治”，现阶段的区域，“以华北五省为目标，不能为扩大区域而操之过急”。对该自治政权指导的原则是：“重点放在财政经济（特别是金融）、军事和对一般民众的指导方面，并抓住大局”，“并且始终以内部指导为主旨”⁽³⁾。随着中国抗日救亡运动的日益高涨，日本对侵略华北的具体方针也不断加以修正，但其基本目标始终没有改变，即要“将该地区造成巩固的防共、亲日满地带，同时有利于获得国防资源和扩充交通设备，以防备苏联的入侵，一切为了建立日、满、华三国实现合作互助的基础”。其具体方针的修正，主要是为了应付列国“以为帝国对于华北具有侵略的野心”，所以强调“在今后的措施中，最重要的是力戒这种引起无谓误解的行动”⁽⁴⁾。这些纲要中所强调的基本原则，实际上就是推行“以华治华”的策略，即让日本侵略者选中的亲日分子在前台活动，日本人则在幕后操纵，这样既可达到全面控制该地区之目的，又可回避世界舆论的谴责。这些原则，在日本发动全面侵华战争之后，不仅继续延用，而且还根据战争形势的变化，不断加以扩充和发展。

卢沟桥事变爆发后，日本陆军一面策划扩大对中国的侵略，同时又开始考虑如何维持对新占领地区的统治。日本陆军军部在7月8日的声明中称将等待华北“当地居民自发地建立起政权机关来”⁽⁵⁾。日本驻北平使馆陆军助理武官今井武夫以“外交官”的身份，与华北地区中方军政要员和各界名流密切接触，物色可以充当傀儡的人选。北平失陷之后，今井武夫同日军驻北平特务机关长松井共同策划，列出了一批汉奸名单，包括总商会冷家骥、银行公会邹泉荪、自治会吕均、市政府周履安、公安局长潘毓桂等，并推出年逾七旬的北洋遗老江朝宗为首，于8月1日宣告“北平地方治安维持会”正式成立。天津陷落之后，当地日军采用与北平相同的办法，于8月1日成立了“天津治安维持会”，拉出北洋遗老高凌霨为会长。9月22日，平、津两地的治安维持会又合并成为“平津地方治安维持会联合会”，并与冀东伪政权互相“联络提携”⁽⁶⁾。

在平、津两市之外的占领地区，侵华日军也同样采用了成立傀儡组织的方法。9月4日在察南十县成立了以汉奸于品卿为首的察南自治政府。10月15日，在山西北部十三县成立了以夏恭为首的晋北自治政府，宣布脱离南京政府。11月5日，在河南安阳成立了肖瑞臣为头领的河南省自治政府⁽⁷⁾。1937年年底以前，由侵华日军成立的较大的伪组织还有蒙古联盟自治政府、山西省自治政府、南京自治委员会、济南治安维持会等。在有些占领地区，侵华日军还曾在更小范围内物色汉奸，成立所谓的“自治政权”。自1937年9月23日侵华日军首先在吴淞口的宝山县城内成立宝山县自治委员会开始，至1938年3月伪维新政府成立前夕止，沪宁地区共成立了五十余个大小不等的汉奸组织。这些组织名目各异，各自为政。控制范围有的仅一个乡镇或几条街道，如宝山县的月浦镇与杨行镇自治委员会，只管辖一个乡村小镇的几百户居民⁽⁸⁾。

日本陆军当局一直在考虑如何控制中国占领区的问题。日本陆军参谋本部在1937年8月10日即拟订了一份《处理华北事变纲要》，主张“大约在河北省北部并包括察哈尔省在内的范围内，出现一个明朗地区”，即建立一个完全亲日的政权。对该政权的控制，应注意“不要抱有占领敌国的观念”，具体原则有三项：一、“不行使占领地式的行政，但应根据军的指导，巩固治安，以扫除祸根”；二、“政权机构等待当地居民自动产生，给予指导，使其按帝国的希望进行治理”；三、“交通线的整备及经济的开发，由日、满、华民间进行，在必要的统制下积极促其发展”⁽⁹⁾。根据上述纲要，陆军省于8月12日拟出一份《华北政务指导纲要》，提出了对建立华北伪政权的具体指导原则，主要是：“从事各项政务指导时，应去掉占领敌国的观念，从长远考虑，对本地固有的社会组织及风俗，尽可能允许其存在并善于指导，特别要调整好军队和居民的关系”；“作战的后方地区的政治机关，要由居民自主产生；其机构的运用，也要得到居民的积极参加和赞助”；“对冀东政权、特别对其内部要进行改革，使之面貌一新”⁽¹⁰⁾。这一《纲要》，不仅是指导华北汉奸政权的原则，也是日军在其他地区扶植伪政权应当遵循的基本标准。

在陆军中央部拟订有关方案时，关东军也在抓紧拟订对华“政治工作计划”。8月14日，关东军提出《对时局处理纲要》，对建立伪政权问题提出了详细的意见。《纲要》提出：“关于华北政权，最终目标是实行五省联省自治。”在实现这一目标的过程中，“其政权的建立，力促由当地居民自主产生；各地政权的建立，应等待其主观条件成熟；但要从内部给予指导及援助，为之创造条件”；为巩固新政权，“应在一定时期内在该地区的重要地点，驻扎必要的日本军队。撤兵时间要根据政权的基础是否巩固，自行决定”。新政权虽在表面上是由当地居民自发组织的自治政府，但要严格按照日军的要求办事，必须“以亲日满、防共、道义立国为根本政策”⁽¹¹⁾。对在华北地区建立伪政权的具体步骤，这个纲要主张首先让河北及山东二省实行联省自治，合并成一个政权，其领导机关设于北京。将来可考虑将山西也并入该政权。冀东的现状不变，应作为一个独立的省份而单独存在。对华北新政权的指导，应遵循以下原则：“1．在新政权的领导机关及必要的省政府，应配备有能力的日本人作顾问；2．为担任对以上领导机关的内部指导，在北京设立隶属于天津军司令部管辖的大特务机关；3．为维持治安将中国军队改编为保安队，其装备要与现地情况相适应；4．确定币制，接收关税、盐税。”对于察哈尔方面，先在察北、察南二地建立联合政权，其领导机关设于张家口，将来考虑把绥远也并入该政权。察省政权的情况与北京方面不同，对其指导应依照以下准则：“1．新政权要做到日、汉、蒙亲善和睦首先要为对内、外蒙的工作，创造有利条件；2．在新政权领导机关及省政府，配备有能力的日本人作顾问；3．为担任对以上领导机关的内部指导，在张家口设立隶属于关东军的大特务机关，对内蒙自治政府德化机关的指导仍维持现状，但受以上大特务机关的指导；4．除在察北保有内蒙军之外，原则上以保安队担任维持治安，解除一切中国军队的武装；5．看情况确定币制，特别要很好地对察北、察南的财政进行调整。”⁽¹²⁾这些政权名义上是由中国人领导，一切实际权力全部由日本人控制，控制方式是由当地的大特务机关通过日本顾问对该政权进行幕后指挥。

1937年8月下旬，日本军部为迅速侵占整个华北以及与华北相邻的“蒙疆”地区，决定把原中国驻屯军司令部改组成华北方面军司令部，下辖二个军司令部和若干直属部队。华北方面军司令部除设置参谋部以外，还专门设置了特务部，原天津特务机关长喜多诚一少将为军特务部长。喜多诚一得到的训令是：“一、贵官为军特务部长，指挥所属部员对军方作战的后方地区（包括冀东），执行各有关政务事项，统辖指导中国方面的机关，为使该地区成为实现日、满、华合作共荣的基础而进行各项工作”；“二、关于将来在华北建立政权问题，应体察华北人心的趋向，逐步进行准备”；“三、为了削弱中国方面的斗志，以迅速结束战局为目的，对敌军后方应采取相应的谋略”；“有关细节，由参谋长指示”⁽¹³⁾。从这一训令中可以看出，建立华北政权，是华北方面军特务部成立后的第一项重要工作。

二　伪华北临时政府" class="reference-link">二　伪华北临时政府

日本华北方面军指令喜多诚一在华北建立新政权，但没有明确指示建立一个什么性质的政权。当时日军在华北地区的军事攻势正全面展开，而在察哈尔方面，关东军操纵的蒙疆伪政权的筹建工作却进展迅速。为不落在关东军之后，喜多诚一在调兵遣将筹组特务部的同时，立即着手研究建立华北伪政权的方案。9月25日，华北方面军特务部制订了一个《关于建立华北政权的方案》，其要点为：“适应时局的发展，及时地在华北建立以防共亲日满为其政纲的政权”；“当达到占领河北省大半时，即建立察哈尔省政府、河北省政府、天津市政府及统一的华北政权（加强北平市政府）”；“各省、市政府的组织，大致援用原来的组织标准”；“使各政府聘请少数有能力的日本人为顾问”；“当能包括山西及山东时，即扩大为统一政权”；“新政权虽然实质上是与南京政权分开的，但开始即勿使其采取声明独立或进行易帜的态度”。同时，还研究了将来在华北政权中可以利用的人物⁽¹⁴⁾。

华北方面军根据侵华战场形势的变化，认为如果大规模军事进攻还不能使中国政府放弃抗战的话，“即在华北建立独立的政权，加强此独立政权，实行政治上的变革”。为此，他们于9月29日拟出一份《一般形势判断》，设想“若南京政府仍敢于试图进行长期抵抗，即确实领有占领区，指导其进行政治改革”；“在华北建立的政权，将来应使之成为打倒蒋介石政权的苛政、以使新政统治全中国的政权。因此，应当阐明当南京政府有所觉悟并采取新体制时，华北政权可以和该政权合并”⁽¹⁵⁾。

日本政府对于在华北地区建立伪政权问题也十分重视，在10月1日由四相会议决定的《处理中国事变纲要》中，对建立华北政权问题做出了专门规定：“在事变中，对华北作战的后方地区的措施，应排除占领敌国领土的观念。”具体的原则为：“不实行占领区式的行政。但必须在日军指导下确保治安”；“政治机关由当地居民自主组成。但必须加以指导，使其施行明朗的政治”；“在必要的统制下，进行军事上必要的交通建设和资源开发”⁽¹⁶⁾。这些原则的制订，既肯定了华北日军筹建伪政权的工作，又为未来政权的性质作出了规定。

日本关东军于10月11日制订的《处理中国事变的具体方针纲要》，也提出了建立华北政权的意见。《纲要》认为：“解决事变的前提，首先是依靠我军事行动，目标是使中国迅速抛弃战斗意志。”随着军事行动之进展，应当采取的策略措施是，“目前要在大概黄河以北的华北、内蒙等地力图确保安定，并造成建立自治政权的形势。自治政权一经建立，当即与之合作……在我的合作和援助下，脱离赤化祸患，普遍趋向救国的理想。还有，对反蒋政权的抬头，可在无碍于将来施策的限度内给以支援”。“随着形势的发展，可宣布与南京政权断绝邦交，在新建政权中选其基础巩固者承认之”⁽¹⁷⁾。

上述意见，成为喜多诚一等人筹建华北伪政权最初的指导原则。10月中旬，喜多诚一回东京向军部长官报告工作时，明确宣称：“我们希望在华北地区建立一个既对日本和满洲国有利又可用以防共的地区。我们并没有领土野心，不过如果这种局势再拖延下去，那很难说我们会错过机会去建立一个类似满洲国或比满洲国更满洲国的东西。”他还解释说：“我们并不打算建立一个如同冀察政务委员会那种委员会式的政权机构。”他所考虑的，是在政治实权和地理范围上都要大得多的政权。先成立各省的省政府，然后“我们打算建立一个‘中华民国联合省政府’——我们认为，我们一开始就应当使用这个名称”⁽¹⁸⁾。与此同时，华北方面军还抓紧网罗著名汉奸出任新政权的首脑。

至10月下旬，组建华北伪政权的计划又向前推进了一步。喜多诚一等人经过研究，确定了这样的构想：这次事变演变成长期战争时，为了从根本上解决事变，“在北方建立的新政权，不应作为华北的地方政权，而应成为取代南京政府的中央政权，其政令应普及到日本军势力范围的整个地区”⁽¹⁹⁾。新政权的政体定为民主制，最初以委员制开始工作，但应尽速转为总统制，并以吸收王道和道教的新民精神为指导思想。此后又对具体方案进行研究，于11月14日拟出《华北政务指导计划案》。

随着侵华战局的变化，10月底以后，日本陆军中央也提出了在华北建立替代南京政府的新中央政府的意见。陆军省军务课完全赞成使华北政权中央化的提案，他们主张：“扩大与强化华北政权，指导其成为更生中国的新中央政府，谋求在整个地区内开发产业，促进贸易，恢复与安定治安，进一步采取措施使中国之更生从华北扩大到全中国。”其设想是首先在河北、山东、山西和察哈尔等省成立“自主的”省级政权，组成联省政府，然后与华中、华南相呼应，并将其归并到联省政府内，逐步使其成为取代现中央政府的新政府。在对华政策方面有很大发言权的参谋本部中国课在“建立华北新政权研究案”的结论中也提出：“目前，援助以防共亲日为方针，具有自然发生趋势的华北新中央政府之组织是适当的。”⁽²⁰⁾关东军对建立新中央政权的态度更为积极，11月29日，关东军参谋长东条英机致电陆军中央部，申述自己的意见：“迅速断绝与蒋政权之交涉，培养各地建立之政权，分别与其提携，促进成立新中央政权之趋势，条件一成熟，看准机会，日、满首先予以承认。”⁽²¹⁾

建立华北新政权的主张，虽然在日本陆军内部有很大市场，但也有人持不同意见，尤其是华中地区的日军，明确表示不赞成在华北设立新的中央政府。为使建立华北政权工作纳入日本侵华总战略的轨道，陆军内部又抓紧进行协商，并由参谋本部第二课拟订《从对华方略论华北政权问题》的文件，提出折衷方案，其主要论点是：“作为解决事变的前提，帝国希望出现新中央政府”；“以建立华北新政权作为过渡到中国中央政权的策略，要慎重考虑到对南京政府采取措施这一因素”；“建立华北新政权，须考虑到将来置于新中央政权管辖下的情况，以此为原则考虑其组织、政纲和对之进行内部指导等”；将来“成立新中央政府时，华北政权将处于微妙的地位，此时应注意不要形成对立和威胁”。基于上述理由，“在目前以华北政权作为中央政权，以它为中心进行各种工作为时尚早”⁽²²⁾。于是，日本军方对华北新政权的性质有了一个大致统一的意见。

在日本军政当局对华北伪政权的性质争论不休之时，处于侵华战争一线的华北方面军正抓紧进行伪政权的筹组工作。继9月下旬平津两地治安维持会合并后，华北方面军又以北平维持会的名义，于10月12日宣布将北平改为北京，作为将来新政权的办事之处。新政权需要有影响的头面人物领衔才具有号召力。为此，喜多诚一等人四处奔走，以各种名利相引诱，企图拉拢一些曾活跃于民国初年政治舞台上的老政客，无奈均未成功。于是，他又派特务部总务课长根本博大佐去香港，策动因卢沟桥事变而离开北平，暂时蛰居香港的北洋遗老王克敏出马。12月7日，王克敏随日使到达北平，经与汤尔和、王揖唐、齐燮元等一班汉奸会面后决定出山。喜多诚一等人立即以王克敏为中心，谋划新政权的人事安排及政府组织纲领。此时，华中日军正向南京发动猛攻，而通过德国牵线的诱降活动尚未终止，所以日本政府打算华北伪政权过一段时间再正式挂牌。

12月13日华中日军攻破南京。次日即12月14日，华北日军便于北平宣布成立“中华民国临时政府”，成立仪式在中南海居仁堂举行。临时政府采用三权分立制，内设议政、行政、司法三个委员会，分别由汤尔和、王克敏和董康任委员长。在该伪政权的主体——行政委员会之下，设行政、治安、文教、司法、赈济五个部⁽²³⁾。政府主席位置因无合适人选而暂时空缺。

伪华北临时政府的要人，几乎全是与日本关系密切的北洋时代老政客。临时政府以汤尔和、董康、王克敏、王揖唐、朱深、江朝宗、高凌霨、齐燮元等人为委员，董康、王克敏、王揖唐、齐燮元、朱深为常务委员，各部部长则分由上述委员兼任。王克敏曾于清末在驻日公使馆任职，北洋时期混迹于金融界，并数度出任北京政府财政总长。汤尔和早年留学日本，20年代曾任北京政府教育总长、内务总长及财政总长等职。王揖唐早年赴日本学习军事，历任北洋政府内务总长、安福国会众议院议长、北方议和总代表等职。齐燮元毕业于日本陆军士官学校，北洋时期曾任江苏督军及苏、皖、赣巡阅使等职，军阀混战中失败后逃亡日本。上述四人都于1935年出任冀察政务委员会委员。董康于1912年留学日本，曾三度出任北洋政府大理院院长，先后任司法总长、代理财政总长等职。朱深毕业于日本东京大学法科，长期在北洋政府的司法界任职，曾任皖系政府的司法总长。高凌霨曾任北洋政府财政、农商、内务等部总长，此时任天津治安维持会和京津联合维持会会长。

“临时政府”宣布以民国初年的五色旗帜为“国旗”，继承中华民国年号，定北京为首都。在宣布新政府成立当天，还对外发表宣言和施政方针。宣言对国民党的容共抗日政策进行一番指责后宣称：“树立临时政府，旨在恢复民主国家，煎涤污秽党治，同时绝对排除共产主义，发扬东亚道德，辑睦世界友邦，开发产业，使民生向上，厘定权责，使中外相安。”最后还假惺惺地表示：“事变略定，我中华民国政治稍有轨道可循，自当联袂引去，以纾罪戾。”⁽²⁴⁾企图以此来欺骗辖区民众，掩盖其傀儡面目。

“临时政府”的施政方针共有五项：内政方针是：“消除国民党一党专制的积弊，真正体现中国民众的共同心意，施行为中华民族谋幸福的政治”；经济方针是：“确立以农为本的农村政策，同时开发资源，发展生产”；东亚政策是：“以体现东亚道义的民族协和精神为基准，与邻邦友好相处，谋求真正的亲善合作”；对外政策是：“前政府所负的对外义务，凡属已向国民发表的债务及其他义务，代其承担一切责任”；防共方针是：“绝对排除容共政策，进一步与防共各国相协力，确保东亚的固有和平。”⁽²⁵⁾

从“临时政府”的框架结构及其宣言、方针可以清楚地看出，华北日军和王克敏等人妄图将该政权发展成控制全国的中央政府，以取代蒋介石为主的国民政府。临时政府出台后，在侵华日军的策划下，华北各地的大小治安维持会渐次归并到它的名义之下。

日军攻占南京后，12月24日，日本内阁会议对华北日军建立“中华民国临时政府”的做法予以肯定，并在《处理中国事变纲要》中对该政权今后的发展作出明确规定。《纲要》强调，在对其进行指导时，要谋求“逐步扩大和加强这个政权，使它成为重建新中国的中心势力”；“不仅要使它取得在华北的信誉，并且要使它取得在华中、华南方面的信誉”。为此，纲要提出了四点具体指导方针：1．“要网罗在全中国有信誉的人才”；2．“要具备适应时代新的组织”；3．“要有足以号召全中国的主义和纲领”；4．对于上述政权的领导，“只在制订政策大纲方面由日本顾问进行内部领导”。另外，纲要还对华北新政权的统治范围、指导方式等一一作了规定⁽²⁶⁾。1938年1月11日，日本政府召开御前会议，决定《处理中国事变的根本方针》，更进一步肯定了华北伪政权的地位和作用。《方针》强调：“如现中国中央政府不来求和，则今后帝国不以此政府为解决事变的对手，将扶助建立新的中国政权，与此政权签订调整两国邦交关系的协定，协助新生的中国的建设。对于中国现中央政府，帝国采取的政策是设法使其崩溃，或使它归并于新的中央政权。”⁽²⁷⁾御前会议的决定具有极大的权威性，这一方针成为以后日本统治中国占领区的基本方针。

“华北临时政府”于1938年1月正式出笼后，其组织机构陆续作了若干调整。4月1日，将行政委员会各部部长改称总长，并将实业局升格为实业部，任命前北洋政府外交、司法总长王荫泰为该部总长。以后又将财政、内政两局升格为部，撤销赈济部。随着日军占领区域的扩大，临时政府的统治地域也相应扩大，逐步由北平、天津两市扩大到河北、山西、河南、山东数省的部分地区及青岛市。

1938年3月，“临时政府”将河北省伪政权改组为省政府，以吴赞周为省长，并将省政府驻地由天津迁至保定，全省划分为津海、冀东、冀南、保定四道，各道设置道尹。河南的情况大致与此相似。1937年11月，日军侵占河南安阳后，即在安阳设立伪河南省自治政府，以萧瑞臣为省长。萧为河南人，曾任吴佩孚部师长，当时已同日军相勾结。1938年4月，伪河南省自治政府划归临时政府管辖，改称“河南省政府”。山西占领区划归“临时政府”的时间要稍微晚一些。1937年12月日军攻占太原后，随即成立伪山西省“临时政府”筹备委员会，以原绥远省政府委员兼财政厅长苏体仁为临时省长。1938年6月，“临时政府”开始管辖山西省，将省“临时政府”筹备委员会撤销，改设省公署，正式任命苏体仁为省长。山东的情况与上述不同。1937年12月日军攻占济南后，成立了以马良为会长的济南治安维持会。当时因没有省级伪政权，所以“临时政府”于1938年3月5日发布成立山东省公署令，任命马良为省长。3月10日，伪山东省公署成立，划全省为鲁东、鲁南、鲁西、鲁北四个道。此外，又将原隶属山东省的青岛市划为“临时政府”直辖的特别市，任命赵琪为特别市市长。

“华北临时政府”虽号称“中华民国临时政府”，实际上它不仅由华北日军一手扶植起来，而且所有活动都必须根据日本的要求来进行。根据日本内阁关于“在制订政策大纲方面由日本顾问进行内部领导”的规定，在临时政府成立之初，华北日军特务部长喜多诚一、总务课长根本博等人即以非正式顾问身份对政府各个方面进行控制。1938年4月17日，日本华北方面军司令官寺内寿一与王克敏签订了关于顾问的《约定》之后，喜多诚一等大批日本军人随即正式以顾问身份对“临时政府”进行“指导”了。

日本扶植“华北临时政府”的主要目的之一，除在政治上稳定占领区的统治之外，就是要在经济上掠夺华北地区的各种资源，以支持日益扩大的侵略战争。“临时政府”成立后提出的第一件大事，就是改订海关税率，停止征收日本商品进口附加税，减免棉花、棉籽、胡麻子、矿砂、生铁、废钢材等产品的出口税。1938年5月底，日方又令临时政府再次改订关税税率，宣布从6月1日起，降低所有日本商品的进口税。这样，日本商品开始在“临时政府”统治区域内大量倾销。如何“开发”与统制华北地区的经济，是日本政府早就考虑的一个重要问题。1938年3月，日本华北方面军与“临时政府”间签订了关于成立中日经济协议会的《觉书》。所谓经济协议会，实际上是使日本掠夺华北经济合法化。协议会虽以王克敏为会长，日本人平生釟三郎为副会长，但平生釟三郎作为“临时政府”最高经济顾问，是经济政策的最高决策者，所以实权仍全部操在日本人手中。不仅如此，对于交通、港湾、通讯等重要设施，得由日军直接控制，协议会不得加以讨论⁽²⁸⁾。这些规定，在汪伪国民政府成立、“临时政府”并入汪伪政权并改称“华北政务委员会”之后，仍继续生效。

为了更直接地掠夺华北的经济资源，日本于1938年4月在北平设立“华北开发公司”。由该公司出面，对华北的交通、通讯、矿业、盐业、电力等重要产业，实施全面统制，垄断开发权与经营权。金融业亦是日本特别重视的行业。华北日军筹建“临时政府”时，即拟订了《华北联合银行设立纲要》，企图通过设立新的金融机关，发行伪币，控制华北地区的金融，解决日本军费支出，达到以战养战之目的。1938年2月11日，“临时政府”宣布成立“中国联合准备银行”，由“财政部总长”汪时璟任总裁，日人阪谷希一任顾问。“临时政府”公布的《中国联合准备银行条例》规定：临时政府赋予该银行制造和发行纸币的特权；发行的纸币不限金额，适用于公私各种交易，为华北“惟一之法币”；其名称为“联银券”，与日元等值，属于日本元系通货。3月10日，该行正式营业，并在华北各地设立分行。当日，“临时政府”又发表声明称：向来通用之各种纸币，今暂于一定时期中准许其流通，联银券与国币同价使用⁽²⁹⁾。然而一待联银券广为流通，即开始对法币进行排挤、打击。6月10日，宣布于即日起将法币贬值10％，翌年2月，再将法币贬值40％，接着又宣布禁止法币流通使用。至1938年10月，联银券的发行额已超过2.5亿元，“其势力直伸到内地各处”⁽³⁰⁾。

“华北临时政府”的成立及其实际运作清楚地表明，它是一个没有半点独立性、完全由侵华日军所控制的傀儡政权。

三　伪蒙疆政权" class="reference-link">三　伪蒙疆政权

内蒙古东部地区，与伪满洲国接壤。日本关东军利用内蒙王公德穆楚克栋鲁普（简称德王）等人要求内蒙自治的意向，暗中策动他们搞内蒙独立，企图把内蒙地区变成第二个“满洲国”。尽管这些阴谋活动屡遭失败，但关东军始终没有放弃向内蒙扩张的野心。

卢沟桥事变发生后，关东军向东京方面提出，依靠行使武力，从根本上解决华北问题。其目标是：为准备对苏作战，要在华北、蒙疆建立地方政权，并确立日、满、华北经济同盟的基础⁽³¹⁾。1937年8月9日，关东军接到日本陆军总部关于配合华北日军向察哈尔发动进攻的命令后，立即进行政治动员，于8月中旬先后制订《察哈尔方面政治工作紧急处理纲要》和《察哈尔方面政治工作紧急处理纲要具体措施案》，主要内容如下：（一）在张家口建立管辖察南、察北的统一政权（暂称察哈尔政权）；（二）在张家口设置直属关东军司令官指挥的大特务机关，以监督察哈尔政权的军事、外交、经济方面的主要事务；（三）派遣具有独创性和统制能力的日本人担任察哈尔政权的顾问；（四）接管察哈尔银行，无论如何要建立独立的币制⁽³²⁾。关东军一面召回时任伪满洲国间岛省省长的金井章次，作为未来新政权的首席顾问；一面以情况紧急为由，让张家口特务机关要员与作战部队同行，以便实施既定方策。

8月27日日军占领张家口后，当地特务机关随即组织治安维持会。9月4日又设立察南自治政府，以原察哈尔省政府委员杜运宇和商务会长于品卿为最高委员，下设总务处及民生、财政、保安、民政四厅，管辖万全、宣化等察南十余县。稍后，日本陆军中央在《察蒙处理纲要》中决定：由“关东军政务指导的范围以察北、察南为范围，必要的情况下负责张家口以西平绥沿线的工作”⁽³³⁾。

此后，关东军的攻势迅速向内蒙古中西部推进，于9月13日攻陷大同，10月14日占领归绥（今呼和浩特），10月17日攻占包头。蒙古自治军政府总裁德王也跟随日军西犯，在日军占领区内召集各旗保安队组织联合军，以备东山再起。关东军希望通过德王，在新占领区内建立统一的伪政权。10月1日，关东军在《蒙疆方面政治工作指导大纲》中决定：改组内蒙政府为自治政府；确定晋北自治政府的组织要领；由察南、晋北、蒙疆三自治政府派出委员，在张家口成立“蒙疆联合委员会”⁽³⁴⁾。根据这一方案，建立包括绥远、晋北在内的蒙疆政权已成为关东军新的目标。

10月4日，关东军司令官植田谦吉又训令蒙疆各特务机关遵照执行该《指导大纲》。如在向张家口特务机关长松井发出的训令称：“一、贵官对蒙疆方面政治工作，应遵照附件指导大纲统辖有关机关，担任领导工作。二、关于蒙疆方面的领导，应统辖有关特务机关长处理工作。”具体的“指导大纲”由关东军参谋长拟订，主要内容包括：“晋北自治政府，在当地居民自发趋势形成时，即应迅速成立政府”；“蒙古自治政府，应尽力促其早日成立”；“三政权联合委员会应与各有关特务机关长紧密联系，以期使之尽快设立”；平绥铁路，“目前应由满铁华北支局在张家口设立铁道局管理其业务”；“在确定鸦片、盐务政策时，应特别注意筹划蒙疆方面的财源”；“其他矿山资源的开发，目前龙烟铁矿应以兴中公司为中心”⁽³⁵⁾。

根据训令，蒙疆各日本特务机关迅速着手拼凑伪政权。10月15日“晋北自治政府”在大同成立，由夏恭任主席，日本人前岛升为顾问，下设民生、教育、财政三厅，辖晋北13县。与此同时，德王由百灵庙赶赴被日军占领下的绥远省城归绥，以“蒙古各盟旗联军”总司令名义任命各县县长，并开始与日军共商成立“蒙古联盟自治政府”事宜。

经反复商讨，德王以“蒙古军政府”名义通知各地于10月27日在归绥市召开“第二次蒙古大会”⁽³⁶⁾，讨论建立新政府问题。应邀与会的除“蒙古军政府”、“蒙古军总司令部”等部门负责人和内蒙西部地区各盟、旗王公外，还有原绥远省所属各市、县指派的人员。此外，还邀请了晋北、察南两个伪政权代表，以及日本顾问、特务机关长等。由于日伪双方在政权名称、人员安排等方面意见不一，关东军参谋长东条英机亲自与会进行协调，并作出最后裁定。

10月28日，“蒙古联盟自治政府”宣告成立，政府所在地归绥改名为“厚和”。云端旺楚克（云王）被推为主席，德王为副主席兼政务院院长，李守信为总军司令⁽³⁷⁾。政府下设政务、财政、保安三部，另有参议会及政务委员会；管辖范围为锡林郭勒、乌兰察布、察哈尔等五盟及厚和、包头两个特别市⁽³⁸⁾。

此时，日军在察哈尔、绥远、山西北部的军事行动取得很大进展，当地伪政权先后建立。关东军对内蒙地区的统治策略因此也发生显著变化。10月1日，关东军司令部制定《满蒙方面政治工作指导要纲》，规定：内蒙军政府改组为自治政府后，由蒙古、察南、晋北三政权各派遣委员，在张家口设置蒙疆联合委员会，以协调处理有关三政权的重大事项；联合委员会以金井章次为最高顾问，并代理总务委员长；三政权范围内的煤矿、铁矿等地下资源和电力等重要产业均由联合委员会统制⁽³⁹⁾。关东军控制下的蒙疆政权统治范围，因此扩大到包括察哈尔、绥远、晋北等地的广大区域。

金井章次曾这样解释关东军的这个计划：“对晋北的经济与物资流通等进行调查，发现通过北京、包头间的京包铁路经营的占八成多，通过晋北的大同与山西省会太原之间而进行的交易，只占全部的二成弱。因此，晋北的经济实体与晋南（太原）分离，同张家口、绥远、包头合为一体的做法是很自然的。”⁽⁴⁰⁾大同地处交通要冲，是山西省财政收入的重镇。当时绥远以西的鸦片从张家口运往北平，须经过大同，其过境税相当可观，阎锡山历来重视晋北，关东军亦不例外。另外关东军对察南、晋北等地丰富的煤铁资源觊觎已久，他们急于将察南、晋北两地都划入蒙疆伪政权的范围。

在关东军的安排下，三个伪政权的代表卓特巴扎普、于品卿、夏恭等七人于1937年11月22日齐聚张家口，商议蒙疆联合委员会的筹备事宜。筹备会议由金井章次主持，并在“为促进蒙疆三政权的相互善邻关系，加强相互关联的产业、金融、交通等重要事项的联络”等名义下，达成了三政权之间紧密联合、共同防共的协议，最后缔结了《蒙疆联合委员会成立协定》，其主要内容有：“本联合委员会称‘蒙疆联合委员会’，处理有关产业、金融、交通及其他重大事项，各政权将原有权力的一部分，委交本会行使之”；“联合委员会设总务委员会及产业、金融、交通各专门委员会，其委员由各政权的特派员及其他必要职员组成之”；“总务委员会为联合委员会之代表，并总理本委员会之会务”；“联合委员会设日本最高顾问一名，顾问、参议若干名”；“联合委员会的决议，须得关系委员、最高顾问及关系顾问之同意，始为有效”；“联合委员会发布有关指导、统制，均以命令行之，各政权为援助执行，得分担义务”；“非经各政权之同意，不得脱离本委员会”⁽⁴¹⁾。

关东军强使这三个伪政权合流，除为掠夺该地区的资源提供便利之外，也意欲增强对平绥铁路沿线的军事控制。为调和各政权之间的矛盾，增强日本顾问的地位，联合委员会不设委员长或其他最高长官，仅以委员会名义组合各政权，而由日本最高顾问金井章次掌控着“蒙疆联合委员会”的实权。

“联合委员会”成立当天，出席会议的伪政权代表向关东军司令官呈送函件称：“一、蒙疆地方的本委员会应处理的一切命令及执行的政务、须适应贵军占领地的军事要求，因此，请求贵军给以大力协助，特请贵司令官在幕后指导方面给予深切的关怀。二、本委员会的最高顾问、参议、顾问及委员会职员中的主要成员，请由贵司令官推荐日满两国人员充任。三、本委员会所管理及统辖的重要交通和重要产业，根据需要，可委托贵司令官指定日满机关分别经营，或合并经营，对此请给以方便。”⁽⁴²⁾接到上述“请求”后，关东军司令官于11月25日复函表示：“拟在我方可能范围内，尽力给以协助。”与蒙疆联合委员会完成秘密换文手续后，关东军和驻蒙日军最终确立了对该组织的领导权。

对关东军擅自扩大蒙疆伪政权统治地域的行动，日本陆军中央颇为不满。尽管如此，关东军仍态度强硬，不断活动，造成既成事实，同时又向上呈报，强调蒙疆必须与华北分开进行指导。12月24日，日本内阁在决定的《处理中国事变纲要》中明确规定：华北临时政府管辖的范围，“大致定为河北、山东、山西三省与察哈尔省的一部分”；“察南及晋北两自治政府，则待机与新政权合并”⁽⁴³⁾。26日，关东军司令官植田亲自致电陆军大臣和参谋总长，再次强调：“现在，如把察南、晋北合并到华北，不仅无视既成事实，有失皇军信誉，而且从根本上破坏了以前艰难经营的各项工作。……因此，本军坚决不同意这一决定。”28日，陆军次长梅津美治郎出面答复称：“蒙疆之现状，虽暂且承认内蒙与察南、晋北之关系，但从它们与华北各政权进而与全中国的关系上看，给对华经营埋下了祸根。所以，在将来适当的时期，换言之，在华北政权发展到能够与蒙疆各政权确立关系的时候，再考虑调整与察南、晋北两政权的关系。”⁽⁴⁴⁾由此可见，日本陆军中央既不想强令关东军执行内阁方针，但又不完全容忍关东军独断独行。这一立场在此后编组驻蒙兵团的过程中表现得尤为突出。

早在10月日军攻占大同时，陆军中央见关东军对华北的行动超越了中央指令，即考虑让其撤退，另派军队担任该方面工作。但因察南、晋北地区连接中、苏两国，为避免关东军和华北方面军发生矛盾，最后决定成立“驻蒙兵团”，直属天皇管辖。1938年1月4日，“驻蒙兵团”正式编成，其任务是：“担任内蒙及察南、晋北主要地区的治安”；与关东军作战地区的分界，“为满洲国与内蒙、察哈尔省的交界线”；与华北方面军的分界，“为内长城线及绥远、陕西省境的长城一线，但涞源县属于华北方面军”⁽⁴⁵⁾。

上述安排表面上平息了关东军与华北方面军的矛盾，但由于驻蒙兵团的要员大都来自关东军，关东军对该军仍有很大影响力。1938年元旦，关东军司令官与参谋长分别邀请新任驻蒙兵团司令官和参谋长进行恳谈，要求他们在政策、作战、谍报谋略等各方面不要改变现状。同时，又致函蒙疆三个自治政府，通知他们将秘密换文中的“关东军司令官”改为“驻蒙兵团司令官”，并希望早日“与满洲国缔结有关防共、通商、经济、金融及其他必要的协定，特别希望将贵地重要物资为满洲国优先利用和开发提供方便”。1月14日，关东军司令官又给德王、蒙古军总司令李守信及驻蒙兵团司令官发出公函，宣布“把蒙古军的统帅权委托给在蒙疆日本军最高指挥官”⁽⁴⁶⁾。

进入1938年之后，日军进一步对其占领地区内的各伪政权加强控制。同年7月，日本政府制订《从内部指导中国政权的大纲》，明确规定：“在联合委员会或新中央政府之下，在华北、华中、蒙疆等各地，各自组织适应其特殊性的地方政权，给予广泛的自治权，进行分治合作”；“各个政权首脑以下的官吏，由中国人担任……在关键的位置上配置少数日本顾问，或招聘日本人担任官吏，便于从内部进行指导”⁽⁴⁷⁾。据此，驻蒙日军决定扩大蒙疆联合委员会的组织，以增强其统治权。8月1日，日本顾问金井章次操纵蒙疆联合委员会以通过决议的方式，将原来的三个专门委员会扩大为总务、产业、财政等六个部，各部设部长、日本顾问和理事官，部长由三政权代表担任，理事官则由中日人士出任。改组后的联合委员会，从原先单纯协商性质的机构，变为高踞各伪政权之上发号施令的机关，并直接掌管整个地区政治、经济、文化等各项事业。

德王是个政治野心很大的蒙古王公，在成立“蒙古联盟自治政府”时，他将年老多病的云王推为主席，自己只担任副主席兼政务院院长，因云王不来视事，政府实权就稳操手中。1938年4月云王病逝后，德王继任主席兼政务院长。自治政府虽有日本特务机关长和日本顾问的监督，但在内部事务的处理问题上，他仍有裁决权。蒙疆联合委员会改组后，德王越发感到自己的地位受损，开始表现出抵制的态度。对此，日本当局采取恩威并施的策略，一面以强制手段令其服从联合委员会的领导，同时又邀请他去日本访问。同年秋天，德王利用访日机会积极活动，向日本陆军中央提出建立蒙古国的主张，但未获赞同。随同访日的金井章次也只准他称“蒙疆”，不准他称“蒙古”。尽管受到天皇召见，德王仍很气愤，表现出强烈的不合作态度。

由于德王在内蒙古各盟旗中拥有较大影响力，日本因此没有把他抛弃，而是软硬并用，迫他就范。同年11月，蒙疆联合委员会举行成立周年大会，邀请华北日军和伪满洲国的一批有名人物出席，德王托故不去参加。金井章次焦急万分，派人连劝带吓，硬把他拉到会场。为诱使德王合作，当地日军和特务机关经反复研究，又于1939年4月将蒙疆联合委员会中权力最大的总务委员长一职让给德王担任。

1938年7月和1939年5月，日本关东军在中苏、中蒙边境与苏联红军发生武装冲突，结果均告失败。此后，日军对苏、蒙两国被迫采取防御战略。蒙疆北部地区，恰与蒙古人民共和国毗连，日本将其划为“防共”特殊地域，急于要将蒙古、察南、晋北三个伪政权合而为一，以便统一发挥“防共前驱”的作用。5月8日，驻蒙日军拟订《蒙疆建设基本计划》，图谋“建设强有力防共特殊地带”，并以1941年基本完成为目标⁽⁴⁸⁾。6月11日，驻蒙日军司令官邀请德王、于品卿、夏恭等三个伪政权首脑，正式商谈三政权合并问题。当时，日军已在北平和南京成立了两个伪政权，因而考虑再成立一个类似“满洲国”的蒙古帝国或“蒙疆联合自治国”。

日本内阁兴亚院对此计划进行了专门研究，同意建立“蒙疆联合自治政府”，并于7月28日制定《设立蒙疆统一政权纲要》，其主要内容是：统一政权“采取高度的自治制”；“以亲日防共、提高民生为施政纲领”；“设最高顾问，作为主席的协议机关，以日本人充任之”；“设参议府，作为主席的咨询机关”等等，连使用年号、政府机关的名称都有具体规定⁽⁴⁹⁾。

1939年9月1日，“蒙疆联合自治政府”正式宣告成立。根据日军内定，推选德王担任主席，于品卿、夏恭任副主席，金井章次为最高顾问。蒙疆伪政府成立当天，公布政府“组织大纲”、“施政纲领”和“成立宣言”；确定张家口为“首都”；采用成吉思汗纪元年号；使用黄、蓝、白、红四色七条旗。经过改组后的政府，增设了蒙古军总司令官、最高法院院长、最高检察院院长等职。政务院下设置总务、民政、治安、司法、财政、产业、交通等七部，以及牧业总局、税务监督署、榷运清查总署等多个局署⁽⁵⁰⁾。新政府成立后，一批日本人开始以正式官吏的身份出现，分别担任新政府的秘书长、部长、次长、局长等要职。日本政府还专门设立“兴亚院联络部”，由酒井隆担任联络部部长，以加强对这个新政府的监督。

“蒙疆联合自治政府”成立后，原察南、晋北自治政府改为政厅，直隶政务院管辖；原“蒙古联盟自治政府”所辖的巴、察、锡、乌、伊五个盟，也直隶政务院。其所辖地域大致如下：察南政厅设张家口，辖张家口市及万全、宣化等10个县；晋北政厅设大同，辖大同市及朔县、应县等12个县；巴彦塔拉盟公署设归绥，辖归绥（厚和豪特）、包头二市与五旗十县；察哈尔盟公署设张北，辖八旗；锡林郭勒盟公署设贝子庙，辖九旗；乌兰察布盟公署设百灵庙，辖六旗；伊克昭盟公署设伊金霍洛，辖七旗四县⁽⁵¹⁾。实际上，当时蒙疆伪政权的势力仅能达到黄河以东的准噶尔、达拉特旗的部分地区。

与其他伪政权相比，“蒙疆联合自治政府”建立在中国西北少数民族地区，因而具有较大的独立性，即使在汪伪政府建立后，仍能保持相对独立的地位。

四　伪华中维新政府" class="reference-link">四　伪华中维新政府

以上海、南京为中心的长江三角洲地区，物产丰富、商业发达，是中国政治经济命脉所在。日军通过“八一三”事变，在华中地区燃起新的侵略战火，同时又投入巨大兵力，耗时三月，向中国守军反复猛攻，终于突破中国军队的淞沪防线。鉴于在华北扶植伪政权的经验，侵入华中地区的日军也各自在占领区扶植名目各异的治安维持会，接着又开始组建与“华北临时政府”类似的伪政权。

由于日军在向华中地区进攻时遇到中国军民的顽强抵抗，不能像华北那样一下子夺取整座城市。因而伪政权的建立，也与华北不同，日军首先在占领的区县建立小规模的伪组织。1937年9月中旬，日军攻占位于吴淞口的上海外围县城宝山之后，即于9月23日设立宝山县自治委员会。此后，随着日军占领区域的扩大，各地伪政权先后登场，最小的政权仅为乡镇一级。如12月13日，侵沪日军在宝山县所属的月浦镇与杨行镇，扶植了两个镇“自治委员会”⁽⁵²⁾。

这批大量出现的维持会与自治委员会，其主要行动口号是：“1．打倒国民党容共政权；2．确立绝对的亲日政策；3．谋求一般民众之幸福；4．发展亚洲民族之团结。”⁽⁵³⁾这些伪组织的主要工作是协助当地日军维持战后的社会秩序，检举抗日分子，清查户口等，由于这批汉奸大多是没有威望、没有能力的地方人士，因此除上述简单工作外，无法承担更重要的任务。

华中日军在拼凑治安维持会的同时，也注意物色有地位的汉奸来组建较有影响的政权，以实现对新占领区的长期统治。日本上海派遣军特务机关精心策划，找到一个曾在日本留过学的福建商人苏锡文，于同年12月5日在上海浦东组织成立“上海大道市政府”，以太极图旗帜为标识，采用日历纪年，公告文件均采用中、日两种文字。同时，还发表《大道市政府宣言》，对“大道”的涵义进行解释，认为：“惟有彼此实行大道，始能得到真正和平。”然后又阐述了成立政府之目的：“值斯日本皇军代我国民诛锄军阀及国共两党之际……吾人特组织大道市政府，更易旗帜，期拯斯民于水火，而与举世之人，共登大同之域。”与此同时，“大道市政府”公布的“施政方针”明确宣称：“基于日满支一元化之精神，谋市政之独立”；“国共两党思想之清扫与东洋固有美德之发扬普及”；“基于‘一家’组织之精神，确立自治制度”⁽⁵⁴⁾。这个初具政府形态的傀儡政权，虽然力量软弱、机构不全，但与治安维持会相比，已能发挥更多作用。华中日军期望通过这个伪政权控制上海及周围的新占领区。

1937年12月14日，华北日军在北平扶植汉奸成立“临时政府”之后，华中日军也考虑成立规模更大的伪政权。日本内阁在12月24日制订的《处理中国事变纲要》中，对华中地区建立伪政权问题予以明确规定：“军事的占领区域内，考虑在时机成熟时，建立与华北新政权有联系的新政权。”由于日本政府对上海租界及其周围地区特别关心，《纲要》专门进行详细规定，仅行政方面就有五项，主要是：“除租界周围即租界及越界筑路外，以大上海市管辖区域为特别市”；“特别市的行政，由中国人市长加以掌管；但在特别市，设置辅助市长进行一般行政指导的日本人顾问”；“为了施行特别市的警察行政，设置特别警察部；警察部长以下的首脑，由中国人担任，但为了与首脑协作，设置相当人数的日本人顾问”。在经济权益方面，“目标以上海为据点，确立帝国向华中方面经济发展的基础”⁽⁵⁵⁾。

以上海为中心的华中地区，经过中日双方数月激战，人员与物资方面损害很大，再加上各国利害关系错综复杂，导致日本内部意见不一，组建华中伪政权的工作因此不如华北那样顺利。12月29日，华中日军特务机关拉拢上海财政经济界几个头面人物成立“上海市民协会”，企图首先协调工商界，恢复工商业。1938年元旦，在江、浙两省省会同时成立了“南京自治委员会”和“杭州治安维持会”。其他新占领区的自治组织，也陆续成立。至1月20日，华中占领区的各种自治机构已达26个⁽⁵⁶⁾。

1938年1月16日，日本政府发表“不以国民政府为对手”的声明后，对华中地区建立伪组织的工作更为重视。日本陆、海、外三省经过磋商，于1月24日达成备忘录，主要内容是：“在华中方面，对于中国方面的现地指导，须在现地陆、海、外务三个机关联络协商的基础上进行。为此，决定以在上海的陆、海军特务部长及总领事组成现地联络委员会，上述委员会对现地进行必要的筹划，并决定从事指导的负责人和方法等。”⁽⁵⁷⁾2月12日，陆军省制订《华中政务指导纲要》，任命原田熊吉少将为华中方面军特务部长，具体实施有关工作。

根据日本政府指示，华中日军抓紧组建华中伪政权的工作，具体工作由华中方面军特务机关长臼田宽三负责。他首先把目光瞄准了曾在民国初年担任过国务总理，以后又任广东护法军政府总裁的唐绍仪。但唐绍仪犹豫不决，使日军的计划无法实现。于是，臼田又策动温宗尧、梁鸿志、陈群等人率领旧人马，共组新政府。温宗尧早年曾赴美国留学，先后担任过清政府驻藏参赞大臣、湖北军政府外务次长、护国军政府都司令部外交局长、广州军政府总裁等职，20年代后退出政坛，长期在上海寓居。梁鸿志是北洋遗老，曾任安福国会参议院秘书长、段祺瑞执政府秘书长，段祺瑞垮台后离开政坛，此时也在上海寓居。陈群早年留学日本，曾参加护法、北伐等革命活动，担任过国民革命军东路总指挥部政治部主任、国民政府内政部次长、首都警察厅厅长等职，是个有实力的人物。2月中下旬，臼田宽三与这些政坛失意的政客，就组织伪政权问题进行具体商讨。由于双方都有很大野心，所以把新政府定名为“中华民国新政府”，同时又确定以民国初年的五色旗为“国旗”，民主立宪为“政体”，“政府”所在地选定南京。另外，还制订了新政府组织大纲，准备于3月16日正式成立⁽⁵⁸⁾。

华中地区的组府活动，引起华北汉奸的不满。“华北临时政府”成立后，王克敏等即以中央政府自居，不希望再成立与自己地位平等的伪政权。华北方面军和关东军为扩大自身势力，亦支持“临时政府”的主张。他们要求在华中地区设省，让梁鸿志等人去北京“临时政府”任职。华中派遣军司令官松井石根则认为，长江流域的战略地位超过华北，新中央政府应设在华中。华中日军还策动各地自治委员会发表通电，要求在华中地区成立新中央政府。当时主要在华中与华南地区活动的日本海军也支持这一意见。王克敏见反对不成，就向日本当局提出辞呈，以示要挟。

侵华日军的内部矛盾引起了日本当局重视。3月7日，日本政府召集外务、陆军、海军三省主管官员进行会商，最终在成立华中新政权的有关问题上取得一致意见。次日，陆军次官向华中派遣军参谋长和特务部长通报了日本政府的具体意见：“一、赞成建立新政权，可以起到给蒋介石政府以威胁的效果；二、关于国旗、政体、政府所在地没有异议；三、名称定为‘华中民国政府’。这是出于这样的考虑：把华中政权作为一个地方政权，以便将来与华北政权合并组织中央政府。”另外，对于新政权成立所需的二百万元经费，陆军省考虑拿出一百万元⁽⁵⁹⁾。

然而，华中派遣军不赞成把新政权定名为“华中民国政府”，派遣军参谋长在呈报意见时指出：“政府的性质决定于将来怎样指导，现地可以使用中国人希望的名称，趁建立政权的热情还没有降低的时候，最好先组成政府。”⁽⁶⁰⁾日本陆军当局只得继续同华北、华中两方面磋商，原定成立新政府的时间也被迫推后。

3月24日，日本政府制订《调整华北及华中政权关系要领》，对华中政权的性质及与华北政权的关系作出明确规定：“华中新政权作为一个地方政权成立，以中华民国临时政府作为中央政权，尽快使其合并统一。”同时，为使两政权的合并统一不发生阻碍，要将成立宣言作必要的修改；新政权的机构和统辖的各种业务（海关、统计局、盐务局等）措施，要有利于将来的合并；两政权应建立联络协商会议。此外，还有一个谅解事项，即以现在的中华民国临时政府作为中央政府的用意，是要它领导各地方政权，至于帝国承认它为中国的中央政府问题，则须根据另外的考虑决定；首都设在何地，一任中国方面选定⁽⁶¹⁾。

梁鸿志等人不甘心充当地方政权首脑，他们认为，政权的性质虽不能更改，但名称可以另外确定，决定把华中伪政权定名为“中华民国维新政府”，并特地把成立大会放到尚处于战乱的南京举行。3月28日，维新政府在南京原国民党中央大礼堂正式宣告成立。当天，维新政府对外发表宣言，声称：“恢复秩序、抚辑流亡、安定农村，复兴商业，皆目前最急之务。”⁽⁶²⁾同时还颁布政纲，并在南京和上海召开记者招待会。成立大会过后，梁鸿志等人又跑回上海，躲进位于日租界的新亚饭店办公，故被时人讥为“饭店政府”⁽⁶³⁾。

“维新政府”宣称实行三权分立的宪政制度，但因人事安排的窒碍，实际只设行政、立法两院，行政院之下设外交、内政、绥靖、财政、教育、实业、交通七部⁽⁶⁴⁾。梁鸿志任行政院院长兼交通部部长，温宗尧由于内部倾轧，最终担任了有名无实的立法院院长。任援道、陈群、陈锦涛分别出任绥靖、内政、财政部部长，得以掌握实权。王子惠因有日军特务头目土肥原撑腰，当上了实业部部长。

同华北“临时政府”一样，“维新政府”亦是完全听命于日本侵略军的傀儡政权。它不仅由华中派遣军一手策划成立，而且政府的一切活动也都听从日军安排。华中日军仿效华北日军的办法，由当地日军最高指挥官同行政院院长梁鸿志达成派遣日军顾问的协定。因华中地区还有日本海军，故没有像华北那样书面换文。“维新政府”成立后，日本顾问即控制了政府各重要部门。不久，华中派遣军撤销了军特务部，特务部长原田熊吉出任维新政府最高顾问，特务部其他成员也改任绥靖、内政、财政等部门顾问，总数达27名之多⁽⁶⁵⁾。

日本扶植“维新政府”，主要是为了控制与恢复华中占领区的经济，以贯彻其“以战养战”的政策，这自然成为“维新政府”的基本经济政策。成立之时，“维新政府”即宣称，新政府的经济政策为恢复秩序、慰抚流民、安定农村、复兴商业四项。为在经济上取得明显效果，首先着手办理警察，恢复交通。同年5月6日，“维新政府”接收上海海关后，立即下令限制各种重要物资的移动，禁止携带500元以上的法币出口。“维新政府”还接收了松江等地盐务局，设立苏浙皖盐务总局，垄断盐政。为发挥上海全国通商大埠的经济枢纽作用，“维新政府”制订了大上海建设计划，同年9月成立直属内政部的上海复兴局，掌管上海复兴事务。接着，又将上海市伪政权改称特别市政府。

为麻痹统治区人民的思想，“维新政府”宣传局与日本情报机关合作，控制舆论、文化机关，创设华中通讯社，作为宣传奴化理论的喉舌。同年7月，又将原流氓组织兴亚会扩充成大民会，大力宣传“中日提携，谋东亚的自主兴隆”。此外，还在中日文化提携的口号下，把日语作为各级学校的必修课，每周上课多达十小时。同时颁布“思想善导办法”，令各级学校对学生进行所谓中日亲善教育。为使奴化教育能够贯彻实施，在南京等城市举办“小学教师夏季讲习所”、“教员临时养成所”⁽⁶⁶⁾。

由于日本政府给“维新政府”的定位是地方政府，不管如何自我吹嘘，“维新政府”总不能以中央政府自居。梁鸿志在宣读《政府成立宣言》时强调：“维新政府之成立，系根据苏、浙等省之事实，原为暂时性质，与临时政府初无对立之心。向来中央所管事项之不可分析者，仍由临时政府商酌办理。一俟津浦、陇海两路恢复交通，即与临时政府合并。”⁽⁶⁷⁾随后，政府发言人在答记者问时，一面强调“维新政府”是“纯粹根据实际需要而成立的事实上的政府”，同时也承认将来要同临时政府合并⁽⁶⁸⁾。梁鸿志等人虽对合并一事很不情愿，但日方出于侵华战争需要，希望合并问题尽快解决。

“维新政府”成立不久，日本当局即策划南北两个伪政权首脑相互接触。4月4日，梁鸿志、陈群、任援道等实权人物即去北平访问，与王克敏、汤尔和、董康等人会谈，商讨南北两政府合并事宜。4月29日，王克敏回访南京，双方举行第二次会谈。经两次会谈，大致达成如下意见：（一）关于外交问题，由临时政府主管，维新政府发生外交问题时，应即向临时政府报告；对日外交机关之设置，临时政府原已任命驻东京办事处处长，维新政府可另发任命，让其兼任维新政府驻东京办事处处长；（二）关于教育问题，双方一致同意废止排日教育，所有教科书从速另行编印；（三）关于海关问题，如海关之接收，新税率之制订，完全按照日方意见办理；（四）关于财政税收通货问题，依照临时政府的办法，设立盐务公署以辟财源，但征收款额应向临时政府报告；扩展联合准备银行，使之成为中央银行，华北地区以联银券驱逐法币，华中地区逐步限制法币之流通⁽⁶⁹⁾。

就上述事项而言，“临时政府”名义上占有优势。当时中日两军正在苏北激战，津浦铁路尚未打通，实际联合还无从谈起，“维新政府”方面遂乘机将联合问题搁置起来，以待形势的变化。日本华中派遣军也不希望自己扶植的傀儡政权在南、北合并后处于劣势，因此反对在不平等的条件下合并。此外，两政府合并的人事安排亦是重要问题。由于双方均没有合适的元首人选，所以合并工作难以获得进展。

为消除合并障碍，日本当局派土肥原去做协调工作。在取得南北两支日军赞同后，土肥原于9月初召集“临时政府”的王克敏、齐燮元、汤尔和，以及“维新政府”的梁鸿志、陈群、任援道与蒙疆方面的德王等三个伪政权首脑，加上有关日军代表至大连开会，商讨合并问题。经多次协商，仍无法取得一致意见。首先是关东军要保持蒙疆政权的独立性，反对蒙疆政权参加新组织；其次是华中派遣军对新组织不赞同；第三是新组织的人选，无法确定令各方都满意的名单⁽⁷⁰⁾。会议行将破裂之时，日本政府一面令土肥原继续积极与各方协商，同时明确表示，联合机关是过渡性机构，并不是统一的中央政权。这样，南、北两政权的对立才告缓和，双方就合流问题初步达成协议。

9月20日，南、北两伪政权首脑根据大连会议的原则，在北平举行联合委员会预备会议，中心议题仍是两政权的合流问题。在日本当局一手策划下，双方同意设立“中华民国政府联合委员会”。9月22日，公开发表“中华民国联合委员会”《成立宣言》、《组织大纲》、《办事细则》及委员名单。根据组织大纲，“联合委员会”的主要职能是：“统制关于政务上共通事项，使新中央政府易于成立”；“对于交通、通信、邮务、金融、海关、统税、盐务、文教及思想等，其中需要统制事项协议之”⁽⁷¹⁾。

“联合委员会”的人事安排，采取对等原则，即南、北两政权各推荐三人为委员代表各自政府。在委员中选举一人为主席委员，代表联合委员会处理会务。由各政府的委员中各选举一人为常任委员，以主席委员和常任委员组成常任委员会。“联合委员会”的秘书长由“临时政府”派员担任，事务处长由“维新政府”派员担任，“临时政府”推荐一名次席秘书，“维新政府”推荐一名首席秘书⁽⁷²⁾。经双方推荐，由王克敏担任主席委员，朱深、温宗尧为常任委员，梁鸿志、王揖唐、陈群为委员。上述安排显然表明“临时政府”仍占明显优势，梁鸿志虽感不满，但也无可奈何。

“维新政府”的冷淡态度及南、北日军的内部矛盾，使联合委员会成为一个貌合神离的松散组织。此后，双方分别在北平和南京就“蒙疆自治政府加入问题”、“反对英国政府援蒋问题”、“物资调剂问题”、“沟通南北汇兑问题”、“统一编制教科书与年度日历问题”等问题举行过多次会议，发表了“反共救国宣言”、“反对英国援蒋借款声明”等文告⁽⁷³⁾。由于双方都想保住原有权势与地盘，故在涉及实际利益时均不肯作丝毫让步。经过近一年活动，联合委员会始终没有取得实质性的进展。

汪精卫集团投敌后，日本政府把组建统一傀儡政权的希望寄托到汪精卫身上，对南、北两政权的联合逐步失去了兴趣。