第三节　制宪国大的召开" class="reference-link">第三节　制宪国大的召开

一　围绕国大的纵横捭阖" class="reference-link">一　围绕国大的纵横捭阖

制宪国大是战后中国政治斗争的中心问题之一。对于国民党而言，当政近二十年尚未确立一部宪法，使国家政治体制处于悬空状态，无论如何说不过去，而且随着时代的发展，其训政体制已经越来越难以得到社会认同，由此孕育着社会的不安定因素。因此，自抗战中后期起，国民党便一直酝酿召开因抗战而搁置已久的制宪国大，企图以“训政”向“宪政”的过渡而为自己的统治找寻更能为社会接受的法理依据，并以此完成社会整合。然而问题在于，中国政治的发展已经超越了国民党可以一手遮天的阶段，国大的首要议题制订宪法便引来了众说纷纭，中共和民盟对制宪有其自己的主张，并成为事实上的盟友，任何一部宪法得不到他们的认可，便不具有统一全国人心的代表性。抗战后期，此事已成为困扰国民党的一大政治难题。政协会议期间，制宪原则问题几经争论，终于得到了各方都可接受的结果。本来按预定计划，国大应该在5月5日开幕，但是政协会议之后的和解气氛很快便被破坏了。对召开国大至关重要的宪草修改问题悬而未决，先改组政府再开国大的程序无法实行，因此国大能否如期召开再次成为各方关注的焦点。在中共的反对下，4月24日，国民党同意国大延期召开，后又于7月4日宣布改至11月12日召开。

就在国共双方战场厮杀的同时，政治上的斗争也没有停止，其中的中心环节就是国大问题。国民党急于通过召开国大，制定宪法，使国内外认同其统治合法性，并使中共陷于孤立；中共坚决反对在其他问题未能完满解决前召开国大，实际是以此作为手段，不使国民党建立统治合法性的既成事实；中间党派既愿意通过召开国大使中国走向民主化，又不愿意因为国大问题而使国共彻底破裂，因此极力调和国共，希望找出一个圆满的解决办法。随着国民大会预定召开日期的临近，各种政治势力围绕这个问题，纵横捭阖，演出了中国政坛的一幕幕悲喜剧。

国民党在国大开会日期问题上一延再延，自感有失尊严，因此国大已成了国民党的心病，开不成国大，就标志着国民党的失败。内心里实际上并不想放弃一党专政地位及其利益的国民党当局，表面上却成了实行多党民主制的热心鼓吹者和捍卫者，“制宪”和“还政于民”一时间成了国民党最有力的宣传口号。为了达到开成国大的目的，国民党一面极力拉拢民盟，一面在战场上向中共施加压力，以战迫和。

中共对国民党开国大的用意一目了然。中共的战略就是让国民党开不成各党派共同参加的国大，不让国民党打出合法的旗帜。即便国大开成了，只要中共和民盟不参加，国大就是一个残缺不全的国大，国民党就不能以此作为号召各界的借口。对于国民党的政治、军事攻势，中共在政治上争取民盟，军事上坚决抵抗，以不妥协的姿态与国民党对抗。

10月11日，国民党政府军攻占张家口，当天下午，蒋介石即宣布国大如期在11月12日召开。此时国民党上下都为胜利冲昏头脑，判断“共党主力已被击溃”，“如能再将冀鲁平原收复，则共党无可为矣”，因此匆忙宣布召开国大⁽¹⁸⁷⁾，企图一鼓作气，以军事胜利压迫中共在政治上屈服，如中共拒绝，则以国大号令各党派和舆论，完成社会整合工作。这是国民党一大政治失策。当时舆论评论为：“这从政府方面看，是一个军事胜利紧接着一个政治僵局，这是很欠斟酌的。”“在军事上，政府占了优势，要解决问题，还得靠政治。”⁽¹⁸⁸⁾民盟也认为，“国民党以一个‘战胜者’的姿态来召开国大，是威胁！是利诱！我们民盟不能放弃自己的意见和立场，不怕一切威胁利诱，绝不参加”⁽¹⁸⁹⁾。

国民党召集国大的命令发表后，原本积极调处中国内战的美国人感到事已无可为，遂推出以民盟为代表的第三方面再作努力。第三方面因为国民党极力拉其参加国大，感到在表明其态度之前，先有调停国共之必要。而且国共之间在国大问题上僵持不下，使民盟以为自己可以有所作为。照梁漱溟的说法，“国民大会大家都不来是国民党在政治上的大失败；反之，各党派如果参加国大而共产党不参加，共产党顿形孤立”⁽¹⁹⁰⁾。国共两党都在争取第三方面在国大问题上的支持，国民党不想因为国大背上分裂的名声，中共则希望以此教育第三方面认清国民党的不可信，因此给了第三方面一次表现的机会。自6月以后一度沉寂的第三方面调停再度趋于活跃。

10月17日，国民党代表吴铁城、邵力子和雷震到上海，与各党派代表交换意见，并力邀周恩来回南京谈判，以此发起和平攻势。周恩来此前即估计，国民党将“争取第三方面参加‘国大’，争取舆论同情而孤立我们”；因此“中心的环节是争取第三方面，揭穿蒋的和平攻势，虽不能争取到全部不参加‘国大’，如能争取民盟大部不参加就是胜利”。中共中央同意他的判断，指示他“给第三者面子，参加三人会商与政协综合小组，不参加非正式五人小组”；“对于美蒋背信弃义，破坏和平，作历史性解释”。所以中共在明知谈判很难成功，周恩来且已准备只待国大开幕即回延安的情况下，在第三方面出于种种原因劝说周恩来回宁时，周恩来同意回南京继续谈判⁽¹⁹¹⁾。

此时谈判表面上的主角是第三方面，尤以民盟为中心，参加者有民盟的黄炎培、梁漱溟、罗隆基、章伯钧、张君劢，青年党的李璜、左舜生、陈启天、余家菊，无党派人士莫德惠、缪云台，可称知名的中间派人士几乎全体出动。作为第三方面而言，其内部立场并不完全一致，青年党更接近于国民党方面，民盟更接近于中共方面。但就总体而言，第三方面希望国大能够顺利召开，以获得自己合法参政的机会，而不愿在国共分裂的情况下召开国大，那样国大就缺少了名正言顺的号召力，而且一个没有中共参加的国大，只能是国民党主宰的民意工具而已。因此第三方面此时调解国共之心还是非常迫切的。

然而全国形势的发展，使第三方面的调解一开始就显露败象。不给第三方面面子的首先是蒋介石。10月21日，周恩来和第三方面代表一行到达南京，然次日蒋介石在与他们匆匆见面之后，未谈正事便启程飞往台湾视察，此举表明蒋根本无意谈和，所谓重开谈判不过是敷衍美国人和国内外舆论而已。23日，第三方面与国民党代表首次聚会，第三方面转达中共提出的国府委员名额、行政院改组、宪草、国大日期、国大代表名单、地方政权、停战及驻军地区等问题的解决办法，王世杰的答复完全以蒋介石16日声明所提八项条件为依归，几乎没有透露出国民党方面任何妥协的可能性，已经预示了调停的结局⁽¹⁹²⁾。尤其是25日国民党政府军又在东北占领安东，使周恩来极为愤怒，经第三方面的极力挽留才同意暂时留在南京，但和平前景更为黯淡。

此次第三方面调停采取的方法是，由第三方面与国共分别商谈，听取意见，然后再转达彼此的意见。国共双方，一个是八条，一个是二条（中共18日声明）。第三方面原以为既是要价，总有还价的余地，岂知国共都坚持自己的立场，第三方面代表“愈跑愈觉得这个中间派难做，总找不着双方要价还价的眉目来”，经过几天奔波，毫无进展⁽¹⁹³⁾。第三方面感到这样下去终无尽期，不少代表已厌倦思归，而国大开幕在即，时间不容再拖，便在28日搞出一个自己的方案，内容为：全国军队一律就地停战，依整军方案整编进驻；地方政权依据政协决议由改组后之国府解决；依据政协决议及程序，商定改组政府、国大、宪草问题，一致参加政府和国大。但是梁漱溟在讨论时认为应吸取过去失败的教训，还应该将方案的规定具体化，如东北军队驻地应事先规定，以免到时再起争执，出席者遂推举黄炎培、梁漱溟和莫德惠三人进行研究。三人提出东北中共军队驻齐齐哈尔、北安和佳木斯三地，莫德惠又提出长春路沿线各县政权除中共已接收者外，由国民党派县长和警察接收。这个方案得到了第三方面参加调停者的一致赞成，他们认为现在再恢复1月13日的位置“非事实所可能”，需要国共双方“衡情酌理，互相让步”⁽¹⁹⁴⁾，而且第三方面调停者迫切希望早有成果，心浮气躁，在未事先征求各方意见的情况下，便贸然将这一方案送交国、共、美三方。然而事实全不如他们的一厢情愿。且不说就地停战方案明显有利于国民党，与中共提出的和谈条件相距甚远，他们自作主张提出的东北中共军队驻地和国民党接收长春路沿线政权方案，也是中共决不可能接受的。周恩来见到这个方案后极为震怒，痛斥第三方面不守信义，落井下石，蒋介石要把我们打倒在地下，你们还要踩上一只脚⁽¹⁹⁵⁾！接下来便出现了第三方面调解过程中戏剧性的一幕。他们见中共坚决反对这一方案，自知难以成功，又不愿让国民党用作借口，便由黄炎培、罗隆基、李璜、莫德惠四人去孙科处，告以这个方案还漏抄了一条，需要补上，将其从孙科处要回。经此一幕，第三方面的调解已很难进行下去。

10月29日，蒋介石会见民盟黄炎培，民社党徐傅霖，青年党曾琦、李璜、陈启天，以及无党派人士莫德惠、胡霖、缪云台等人，诱以第三方面如能先提交国大代表名单，虽中共不交，则政府亦可下令停战。蒋还对莫德惠、胡霖说，现在看你们社会贤达，是为国家还是为中共？胡霖建议找个办法将国大延期，并说这于政府威信也不妨碍，当场遭到蒋的训斥⁽¹⁹⁶⁾。但是由于中共对民盟所作的工作，也由于国民党战后诸项施政措施大失人心，第三方面对国民党的拉拢反应冷淡。

第三方面提出的调停方案，未及正式提出即遭否定，第三方面的调停也失去了最初的动力。29日和30日，国民党政协代表与第三方面代表会谈，第三方面要求国民党再作让步，首先改组行政院，并表示最好由国民党与中共直接会谈，并有多人表示将陆续回沪。其间原因，李璜说了实话：“此乃有如连环，不能打开，即政府要先提国大名单，而中共要先改组国府及行政院。政府所要求者，中共做不到；中共所要求者，政府不许可。”会后孙科认为，此次会谈“简直是第三方面代表中共说话，为中共而向政府办交涉，完全丧失其公正立场矣”⁽¹⁹⁷⁾。然而国民党方面也感到问题的严重，孙科、吴铁城、张厉生、邵力子、陈布雷、王世杰在事后联名给蒋介石的报告中认为，“目前形势，希望中共提出国大代表名单，固不可能，第三方面单独提出名单，在势亦有不能，因此对于十一月十二日即将开幕之国民大会，不得不作郑重之考虑”。他们建议，“此次国民大会原为制宪，而宪法为百年根本大法，自不宜在战争尚未停止之局势下开会议制，为此拟建议将大会日期再行延缓，一俟大局好转，再行召集”⁽¹⁹⁸⁾。但蒋介石决心已定，他知道如果接受这样的建议，意味着国大将永无开会之日，除非国民党准备接受中共的条件，而这是蒋无论如何不能接受的。自全面内战爆发之后，蒋就准备在军事胜利的基础上召开国大，而现在他感觉时机已到，他不准备再作让步。

11月8日，蒋介石下令自11日起“全国军队一律停止战斗，各守原防”。蒋介石同时声称，国民党在一系列问题上之所以不能按政协决议的程序行事是因为，“自政协会议闭会以来，此半年间，一般情势已大有变迁，关外东北严重之战事发生，旋又蔓延及于华北，而中共军队之整编，迄未照协议之方案而开始实行。在此种状况之下，政治协议遂未能获得结果”。他声明“现国民大会依法选出之代表，均已如期报到，国民大会实不能再予延期，以增加政治、军事之不安，而加深人民之痛苦，且召开国民大会，为政府还政于民唯一合法的步骤，亦不能再有稽延，因此政府已决定国民大会于十一月十二日如期开会”⁽¹⁹⁹⁾。这就封死了国民党再作任何让步的可能，因此虽然蒋在声明中表示军事、政治诸问题仍可协商解决，在明眼人看来不过是敷衍舆论的手段，而不再有任何实际意义，不仅中共决不会接受蒋的条件，民盟等党派也表示拒绝。在这种情况下，停战完全是为国大开幕营造一些虚假的和平气氛而已，各战场从未真正停止战斗。

自国民党宣布国大如期召开到其开幕的短短一个月中，各方面进行了频繁的接触。第三方面调停失败后，经过他们的建议，由国、共和第三方面组成非正式综合小组，开会讨论政治问题，同时由国、共、美三方非正式三人小组讨论军事问题。直到国大开幕前，非正式综合小组和周恩来、陈诚和马歇尔参加的非正式三人会议仍在断续进行。在国民党，是显示其尊重社会舆论，对第三方面进行拉拢；在中共，“目前谈判中心工作在向第三方面解释一切系蒋美骗局”，以争取第三方面对抵制国大的支持⁽²⁰⁰⁾。国共双方实际对一切早有定规。11月10日，周恩来对马歇尔表示：现在争执的焦点，或者是政府取消国大，召开政协综合小组解决全部争端；或者是政府置中共及其他党派意见于不顾召开国大，在这种情况下，举行任何一种会议讨论政治争端的基础就荡然无存⁽²⁰¹⁾。而国民党根本无意停开国大。双方之所以还在谈判，目的都是为了争取第三方面的支持。只有第三方面内心尚存一丝调停成功之念，因为他们明白，国共的分裂也就意味着第三方面的分裂。但此时国民党坚持蒋介石的八条，中共则坚持自己的两条，即一切照政协决议办事，同时恢复1月13日军事位置。在国共各执己见之下，第三方面日日聚议，但仍找不出可以使国共那怕是稍为接近的方案。于理，第三方面较倾向于中共，因为政协决议也是他们立身所在；然而于实际，第三方面无力改变国民党的立场。在现实的考虑下，第三方面内部也在分化。

第三方面调停失败后，各方关注的焦点转向他们是否参加国大。国民党仍极力企图将第三方面代表拉入国大，以充实民主的门面。据民盟人士言：“近日政府拼命拉第三方面，真是无孔不入，笔难尽述，证明了政府主要只在拉拢第三方面，交出国大名单，就算达到目的。”国民党向第三方面表示：“最好各方先提名单，即不然，只要第三方面提供保证，交一部分国大名单，那怕三五个人都成，政府便可对十二日的开会，予以延期。”⁽²⁰²⁾11月11日张君劢遂提出，由第三方面致函政府，说明如果国大延期至12月1日举行，在此期间解决各项问题，各党派可以参加，签字者即作为提送的提名名单。张君劢此举，为民社党、为民社党同仁、甚至是为自己与国民党的关系考虑兼而有之，不意却成为第三方面最终分裂的导火线之一。

张君劢提议以签名信解决交出国大代表名单与国大开幕在即之间的矛盾，民盟诸代表出于情面或其他考虑，在这封信上签了名。当天，蒋介石宣布国大延期三天举行，以示尊重民意。但在张申府、章伯钧和沈钧儒三人将此告知周恩来后，周立即向第三方面表示：二十多天追随诸位先生之后，一切都是为了实现政协决议及停战协定。政协召开决定于双十会谈，有国共谈判才产生政协，有政协才有第三方面。现在国民党要我们交名单，就是要分化中共与第三方面。事情牵涉全体，变成中间人避着我们去跳火坑，违背了政协决议。我们愿意谅解各位的苦衷，但我们必须坚持政协决议。国民党的用心很清楚，请大家进国大，为的是在脸上搽粉，而把中共踢开。我们有武装，可以同国民党周旋，而诸位将难免受压迫，希望有一天仍能在一起为和平民主奋斗⁽²⁰³⁾。结果除张君劢之外的民盟代表均退出签名。张君劢对此很不满意，表面上是表示独立行动，实际上是为民社党最终参加国大寻找理由。他表示“此后民社党不得不自由活动了”。青年党诸领导人亦借机表示对民盟向中共靠拢的不满，同时准备参加国大⁽²⁰⁴⁾。第三方面在国大开幕前，终因为内部态度不一而面临分裂。

二　制宪国大的开幕" class="reference-link">二　制宪国大的开幕

11月15日，制宪国民大会在南京国民大会堂开幕。截至当日，国民政府公布代表名单为1580人，已报到代表1420人，到会代表1355人，占应到代表总数2050人的三分之二⁽²⁰⁵⁾。蒋介石在开幕式演说中称，“宪法是全国共循的法典，一方面必须有远大的理想，一方面又必须顾及国家现实的情况，我们的理想就是国父遗留的三民主义和五权宪法，我们国家的现实，就是国家社会自抗战以来经过长期间的演变和进步，惟有理想与现实兼顾的宪法，才是适合国情而完善可行的宪法”，其间含义不言自明⁽²⁰⁶⁾。

对于国民党不待各方一致同意坚持召开制宪国大，其他各党派均表明了自己的态度。11月10日和13日，马歇尔在国大召开前夕与周恩来进行了最后两次会谈，周表示，“政府单独召开国大，政治方面必然产生决裂，而军事方面亦将不无影响”；“如国大将不延缓召开，则是明白表示政府正走向政治决裂之路”。马歇尔对此无话可说，他明白任何调解此时都是多余的了⁽²⁰⁷⁾。11月16日，周恩来举行记者招待会，发表了中共坚决反对及不承认一党包办国大的书面声明，并对记者表示：“自国民党召开所谓一党国大后，已经把政协决议破坏无疑，政协以来和谈之门已被最后关闭。”⁽²⁰⁸⁾国共关系实际已经因为国大的召开而破裂。19日周恩来回到延安，他在对一年来的国共谈判总结时得出这样的结论：“斗争的双方，在斗争的基本方针上是绝不会让步和变动的。基本方针，对蒋来说，是要用各种迂回方法消灭中共；对中共来说，是要用各种方法来实现民主，将反动阵营压下去。”⁽²⁰⁹⁾

第三方面调解国共的努力终因国共在国大以及其他各个问题上互不相让而无结果。国大开幕之日，第三方面也不得不表明自己的立场。国民党对民盟的态度以及民盟的现实处境，终于使民盟决定与中共共始终。11月14日，民盟总部秘书处发表紧急通告，声明民盟留京中委于11日决定：民盟历次宣言维护政协决议，一切行动以此为唯一依据，同人当竭尽最后一切努力，以求政协决议关于国大开会以前各项手续之完成。完成以后，即一致参加国大，未完成前，暂不参加⁽²¹⁰⁾。其后民盟公开声明：“民盟拒绝参加十一月十五日举行的国民大会，理由很简单，这次召集的国大违背了政协决议的整个精神，破坏了政协决议的程序，并且这次国大不是全国团结统一的制宪会议，这是举世共同承认的事实。”民盟今后的方针是“恢复和谈，停止内战”⁽²¹¹⁾。

作为第三方面成员的青年党和民社党则与民盟表示了不同的立场。青年党原就靠拢国民党⁽²¹²⁾，在调停失败后，青年党声明：“吾人为促成民主宪政之实施，并与若干社会贤达表示一致之行动，更不愿引起全国日益水深火热之人民发生过度失望之感，始将本党代表名单，毅然提出。”⁽²¹³⁾国大开幕当天，青年党代表向国大报到。社会贤达代表多数也参加了国大。此后，各方关注的焦点集中在民社党参加与否，如果形象较青年党为中立的民社党不参加国大，对国民党将是一大打击。

民社党内部对是否参加国大意见不一。张东荪、叶笃义等反对参加，张东荪且有言称，“民社党参加国大之日，即弟退出民社党之时”⁽²¹⁴⁾，蒋匀田等主张参加⁽²¹⁵⁾，但最后参加与否，关键在于主席张君劢的态度。张主张实行西方式民主制度，政协会议前后一度与中共和民盟联系较为密切，被民盟中人认为“态度非常之好”，“站得稳，拿得住”。即使此前因为签名信问题而对中共不满，但他仍向民盟内人士表示：“我作人有个格，党有个立场，分裂的国大，我们不会参加的。”⁽²¹⁶⁾国大开幕前，他成为国共两党争取的重点对象。

11月1日，张嘉璈接蒋介石电自东北飞南京，据其自记：蒋“此次要我返宁，专为希望我劝君劢家兄采取独立立场，勿受共方影响”，并嘱其“多多与君劢接洽”⁽²¹⁷⁾。张嘉璈遂奔波于沪宁间，将蒋意传达给张君劢。私下接触外人难以度之，然张君劢的态度自此有了变化当属事实⁽²¹⁸⁾。11月16日，张君劢决定向国民党提出参加国大条件，20日，张君劢公开致函蒋介石，强调在彻底实行停战命令和政协决议之前提下，“倘宪草能一本政协之决议，而同时政府能迎之于机先，早日自动表示结束党治，一面彻底执行停战命令，一面彻底实现政协决议之精神，则民主社会党同人虽深以各党不克共聚一堂为缺憾，然在此还政于民之日，自当出席以赞大法之完成”。此函既发，显见民社党是在为出席国大及避免外界批评寻找借口，蒋介石立即顺水推舟，次日即复函表示“函中指示各点，或为政府所已办，或为政府方在实施，要皆真知灼见，与政府不谋而合。……总之，函中列举诸端，俱为政府所当为，亦即中正个人所愿竭全力以求实现者。……故此国民大会，甚盼贵党人士出席，共同参加制宪工作，俾宪政早日实施，则先生所有政治主张，一切皆可迎刃而解。务希贵党与各党人士及社会贤达，一本抗战初起时精诚团结共赴国难之精神，与本党通力合作，以促进建国大业之完成，国家前途实利赖之”。经此一番公开对答，双方都找到台阶可下，民社党也就堂而皇之地参加了国大。23日，张君劢发表谈话称：“此次民主社会党与国民党交换之文件，纯粹以国家人民之需要为出发点，承蒋主席之答复，实为施行宪法前之重大表示。本党同人本此精神参加国大，以赞大法之完成。”⁽²¹⁹⁾至此，民社党向国大提交40名代表名单。

民社党虽已决定参加国大，但张君劢本人仍表示不参加，使需要借助张君劢声望充实国大门面的蒋介石仍不罢休，派出多人劝驾。张既主张民主，对国民党的一党统治自不无反对，何况其对政协宪草出力甚多，出席分裂的国大脸面上有点下不来，因此他只能声明：“至君劢个人，向来好致力于政治思想与学术研究工作，所以自重庆各方讨论提出国大名单时，即一再声明不愿担任任何名义，至于讨论宪草时，无论任何方面，如需要君劢说明或参加意见，无不乐从。”⁽²²⁰⁾应该承认，张君劢对国大的态度是矛盾的。据张嘉璈的观察，张君劢在参加国大与否的问题上“有无限痛苦，认为中共问题不解决，即开国大会议，亦无补于国家统一与政治安定。但彼一生迷信立宪政治，总觉有法胜于无法，以致矛盾环绕于胸中”⁽²²¹⁾。而且他长期受国民党的政治迫害，对蒋介石的“民主”承诺总抱着怀疑的态度⁽²²²⁾。但张君劢不仅对中共也对与中共接近的民盟抱有疑虑⁽²²³⁾，与国民党有着比较密切的人事往来，其弟张嘉璈又是国民党高官，对于国民党的拉拢也不能过于拒绝，加之党内有要求参加以脱离在野地位而从政的呼声，因此他最终决定全党参加，但其本人不参加，以两面都留有余地⁽²²⁴⁾。

民社党既已决定参加国大，12月24日，民盟秘书处致函张君劢称：民盟中央常务会第十一次会议议决，民社党参加国大，“与本盟的政治主张显有出入。兹经本盟决议，认为民主社会党已碍难在本盟内继续合作……应予退盟”⁽²²⁵⁾。次日，民社党发表声明称：此次参加国大，所以完成宪法，所以期望以宪政代替训政，较之于停滞在专政阶段，自进一步。本党既无武力，又无地盘，对于接近民主之路，岂能舍而不顾？本党自有主义，自有政纲，与夫因牵挂而起纠纷，自不如各自独立之为得计⁽²²⁶⁾。中国战后中间党派的代表力量民盟就此再度分裂。国大开幕之日，不仅是国共分裂之时，也是中间力量分裂之时，中国政治经过战后短暂的多元化时期后，再度呈现出两极分离的传统特色。民盟自己也承认，“在内战中的中国人民根本不能超然中立”，“今后只有民主与反民主之分，第三方面这一名词应成过去”⁽²²⁷⁾。

国民大会开幕时，决定保留中共和民盟代表名额。但在这样一个所谓决定国家根本大计的会议中，除了中共而外，国民党终于未能拉进最大及最有影响的中间党派民盟，使国大失去了所谓广泛的代表性，被当时的社会舆论评为，“在全体代表的成分中，虽有极少数的小党派及几个无党派的分子参加，然而无论如何，不是圆满而毫无缺憾的”⁽²²⁸⁾。国民党本想以国大为其一党统治打上民意与合法的印记，然而就理念而言，一个不能做到所有代表参加的国大，不仅不能为国民党提供广泛的社会整合基础，反而只能加深中国社会阶级阶层的分裂，给国民党的反对派提供攻击的口实；就实际而言，第三方面的多数代表未参加国大，对国民党争取民意支持是一大打击；尤为关键的是，一个没有中共参加的国大，根本不可能解决中国的任何实际问题，这不是国民党的主观愿望所可决定的。然而国民党迷信于武力可以解决中共问题，执著于维护自己统治的既得利益，坚持召开一个分裂的国大，使得国民党若干年来所谓通过制宪而“还政于民”的政治宣传，不仅没有取得应有的成效，反而成为其无法摆脱的政治包袱。

三　《中华民国宪法》的制定" class="reference-link">三　《中华民国宪法》的制定

此次国民大会按其组织法的规定为制定宪法并决定宪法施行日期，因而也被称为制宪国大。国民党提交国大讨论的宪法草案是张君劢草拟、曾经政协宪草审议会讨论而未得到各方一致认可的方案，此草案于开会前由王宠惠、吴经熊等作文字之整理校正，复经孙科、王宠惠、吴铁城等就校正稿加以研究，基本维持原案。国大开幕后，孙科邀请政协宪草审议委员会成员（中共与民盟未参加）再度审议后，经国民党中常会“原则通过”，11月22日立法院决议“照案通过”，国民党遂以政治协商会议商订之宪法草案修正案的名义于28日提交大会⁽²²⁹⁾。由于政协被认为是全国一致的政治协商，因此蒋介石在向大会提出该草案时仍然强调，这个草案是“根据政协的修改原则，再加审订整理和补充，成为完整的草案……中国共产党虽没有参加，而当时参加政协的大多数党派是经过同意的”⁽²³⁰⁾。大会分八个审查委员会审议宪草各章内容，另由综合委员会负责审查各组争论不决事项、各组审查结果与宪草原则有变更者、综合各组意见及宪草章节文字整理。

提交国大的宪法草案虽然作了若干于国民党有利的修改，如无形国大改为有形国大，取消立法院的不信任权，降低省的自治地位等，但因为当时的情况，国民党尚需以民主的门面号召全国，因此不能不留有政协宪草原则的痕迹。在立法与行政的关系上，保留了立法对行政的制约权，尤其是国大组织形式，虽为有形，但只限于选举罢免总统副总统和复议宪法等极少事项，使出席国大的国民党代表很不满意。大体而言，“制宪国大中有一部分国民党籍代表以遗教及五五宪草为依据，希望尽量修改宪法草案。而非国民党籍代表则认为宪法草案系各党派意见调和折衷的结果，内容比较合于民主，宜尽量予以维持”⁽²³¹⁾。

在大会讨论过程中，国民党代表对这个草案的不同意见，集中在国大权力过小，立法院权力过大上。他们主张国大为国家最高政权机关，应为常设机关，每年开会一次，代表全国人民行使选举罢免创制复决四权。他们的理由当然是冠冕堂皇的，一是搬出孙中山的建国大纲，强调不能违反国父遗教；二是立法权大，易形成议会专制，且行政受牵制，不能顺利运转；三是所谓中国地域辽阔，人民程度不高，以数百人的立法院由人民选举产生，必不易运作。总之，如照国民党代表的意见，现行宪草是人民无权，政府无能；扩大国大的职权，加强行政权力，则是人民有权，政府有能。

国民党代表的言论，引起舆论和部分代表的反弹。《大公报》连发数文，批评国民党代表一党独大的心态与做法，其言辞相当尖锐。该报社评《一个可怕的观念》，针对国民党立委讨论宪草时所说“相信我们的主义，才能做我们的国民”的谬论批道：“这话严重极了，这话就代表着一个很为可怕的观念。由此观念出发并发展，那就注定了一党力图独裁，而国家终于破裂。……那些不相信‘我们’的主义不能做‘我们’的国民的那大群‘他们’怎么样呢？岂不就被拒于‘我们’一群的国家之外，而势所必至，使那大群‘他们’而另成一个或数个国家了吗？……这就是说，与‘我们’思想不同的人，就是自外生成，就应摈出于国家之外。这在主观上，是无比的凶暴；在客观上，是迫使国家碎裂，迫使天下大乱。”⁽²³²⁾该报评论指出：“国民大会，会期间隔长，集会时间短，名为有形，实同虚设”；照此办理，“一个权力极大的总统，下面直属一个不受任何限制的行政院，旁边有一个徒拥虚名的有形国民大会。如此总统既高踞五院之上，有权支配国民大会，再加上总统手中握有无限制的紧急命令权。这是一个怎样的制度？”⁽²³³⁾这就点出了国民党之所以独钟情于国大制度的用心。国民党代表坚持民主只能通过国大体现，然外人难免疑问，数百人的立法院尚且不易运作，以一个两千人以上的国民大会，又如何能够体现人民权力？再者何以立法院是代议制而遭否定，而国大就不是代议制？何以国大可以代表民意，而同样是民选的立法院就不能代表民意？说到底，国民党如此坚持国大的权力，无非是以国大大而无当的形式，又不经常开会，更便于执政党操纵而已。参加国大的青年党代表亦反对国民党的主张，认为“一个万能的政府，如果没有一个常设的人民代议机关从旁时时监督，谁能保证总统常是贤明，官吏常是尽责？如果不贤不能，人民有什么办法去纠正他？照五五宪草的规定，国民大会每三年仅召集一次，会期不过一月至二月，是三年之中有二年零十个月政府可以为所欲为，无人掣肘……以两千人左右的国民大会，断无法长期集会，行使监督政府的职权”⁽²³⁴⁾。其实这也正说明，国民党制宪的真正目的并不在于民主，而在于通过制宪为其统治找出法理依据。当年制宪国大的副秘书长雷震以后亦承认：“如以国民大会为代表人民的机关，立法院为纯粹立法技术的机关，那么，顾名思义，国民大会仍属于代议的制度。可是代议制度之下，经由立法程序来控制行政权活动的手段，国民大会几乎完全没有，故此种民主政治，实际上连代议制度都不如了。”⁽²³⁵⁾

国大关于宪草的争论，迫使蒋介石不得不表态，他在各种场合反复告诫国民党代表，“如果大家意见纷纭，议论庞杂，往复辩难，各逞己见，那不仅在二十天内不能制定宪法，即使讨论一年，也不会获得结果！这次国民大会如果失败，就等于是共产党胜利，所以要特别注意！”蒋的意图非常清楚，即以国大和宪法堵住外界对国民党一党专政的批评。为了平息党内的反对意见，蒋推心置腹地告诉他们：“任何宪法都有修改的规定的，这次宪法草案通过之后，如果将来发现有不妥的地方，我们在下届国民大会，仍旧可以提出修改，使之符合我们的理想。”⁽²³⁶⁾蒋之所以急于通过宪法的另一个重要原因是美国人的压力。马歇尔明白表示，考虑到美国的关心，如果通过偏离接近于政协认可的基本原则的宪法，对国民政府将是致命的⁽²³⁷⁾。结果在蒋介石召集国民党高层人士讨论宪法问题时，经过长时间的辩论，原草案的有关内容终得以维持⁽²³⁸⁾。

在宪法草案的讨论中，也有事先没有料到的热点问题，即首都应设在何处。提交大会的草案将首都定为南京，但颇有代表反对。有人主张定都武汉，理由是位置居中，便于指挥国政；有人主张多设陪都，广为疏散。比较集中的争论是定都南京，还是定都北平。主张前者的认为，定都南京有其革命历史的背景，孙中山领导建国，抗战胜利还都，南京乃留以不可磨灭的光荣历史，是以南京之为国都，实系全民热血铸成，更为举世周知之事实。主张后者的认为，东北西北为国防首要，北平能控制东北和西北，有利国防，远胜于南京；北方多产煤铁，可促进重工业发展；北平为数百年古都，规模宏大，形势雄壮，气候适宜，交通便利；甚至说，凡建都于北纬25度以北的国家或民族，无论大小国家或民族，没有一个不是强国；如果中国北伐成功时即定都北平，“九一八”及卢沟桥事变或不会发生。为了缓和两派的争论，也有不少代表提出“国都为政治之中心，不能不配合当时之国策，为顾全事实及解除目前种种之困难计，宪法中似可不必作此硬性之规定”⁽²³⁹⁾。结果在第一审查委员会第一次表决时，全部192人中，主张首都定为北平者117人，主张宪法对首都不加规定者67人，还有其他若干意见，主张首都定在南京者竟至无一人（有若干人主张南京为首都之一）。第二次表决时，主张维持南京为首都者亦只有63人。北平为首都一案遂提交综合委员会。

12月21日，国大第十三次大会提出宪法草案审查报告书。各审查委员会提出对草案的修改意见后，经综合审查委员会综合各方意见予以定案。蒋介石特意让陈诚主持综合委员会，直接秉承己意，既保证自己的意图得以贯彻，又可以以军方力量控制CC系的嚣张。在几个争论较多的问题上：1．关于国大职权，草案规定为选举罢免总统副总统，宪法修改之创议，复决立法院所提宪法修正案，关于创制复决两权之行使，俟全国有半数之县市曾经行使创制复决两权时，由国大制定办法并行使之；第二审查委员会建议改为，国大职权为选举和罢免总统、副总统、立法、司法、监察、考试四院院长副院长及立法、监察委员（行政院长由立法院选举，但可由国大罢免），创制和复决法律，修改宪法，宪法所赋予其他职权；参加该委员会的青年党、民社党和部分代表声明保留；综合委员会决定基本维持原草案。2．关于总统与行政院的关系，草案规定总统依法公布法律发布命令，须经行政院长或有关部会首长副署；第三审查委员会争论未决，最后以出席73人中之43票通过并送综合委员会；综合委员会决定维持原草案。3．关于总统紧急命令权，草案规定于天然灾害或财政经济重大变故时，总统于立法院休会期间，得经行政院会议决议，依紧急命令法发布紧急命令，但须于一个月内提交立法院追认，如立法院不同意，该紧急命令立即失效；第三审查委员会建议在天然灾害和财政经济重大变故外，增加紧急事变一项；综合委员会决定维持原草案⁽²⁴⁰⁾。4．关于行政院与立法院的关系，草案规定，行政院对于立法院不赞同其重要政策之决议，或立法院通过之议案但认为窒碍难行时，得经总统之核可移请立法院复议，如经出席立法委员三分之二维持原决议或原案，行政院长应予接受或辞职；第三审查委员会将立法院复议通过人数改为全体立法委员的三分之二；综合委员会决定基本维持原草案⁽²⁴¹⁾。

由宪草一读对原草案的修改可以看出，审查委员会的修改倾向于维护五五宪草原案，即扩大国大权力，加强行政权力，但综合委员会的最后修正倾向于在一定程度上维护政协宪草的名义，也就是维护未来宪法的社会认同，这也是国民党在国大设立综合委员会，意图对过分偏激作法有所纠正的目的所在。值得注意的是，在地方政制方面，草案意见为省于不抵触国家法律内得制定单行法规；省得召集省民代表大会，依据省县自治通则制定省自治法，但不得与宪法抵触；省自治法制订后，须即送司法院，如司法院认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效。第五审查委员会的意见和综合委员会的意见于此完全一致，可证国民党对于地方政制的敏感，在事关国民党统治根本的方面，审查委员会和综合委员会是高度统一的。关于首都，草案原定为南京，第一审查委员会建议改为北平，综合委员会亦通过。与提交大会的草案相比，宪法一读经综合委员会定案后，除了删去立法与监察委员为国大当然代表，及首都改为北平外，没有什么实质性改动⁽²⁴²⁾。

为了保证宪法的顺利通过，蒋介石在20日对国民党国大代表的演讲中要求：凡综合审查委员会提出的意见，除中央另有指示者外，应依照通过；除临时指定必要者外，其他代表不必发言⁽²⁴³⁾。在这样的严令下，从21日到24日，宪草一读修正案经二读逐条通过，惟删去了关于首都的一条⁽²⁴⁴⁾。12月25日，制宪国大第二十次会议三读通过《中华民国宪法》，并决定于1947年12月25日实施。

《中华民国宪法》分为十四章，共一百七十五条，基本内容如下：

第一章总纲，中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国；中华民国之主权属于国民全体；中华民国各民族一律平等。

第二章人民之权利义务，人民无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等；人民身体之自由应予保障，非经司法或警察机关依法定法序，不得逮捕拘禁；非由法院依法定程序，不得审问处罚；人民享有居住及迁徙、言论讲学著作及出版、秘密通讯、信仰宗教、集会及结社自由；人民有生存、工作及财产权，请愿、诉愿及诉讼权，选举、罢免、创制及复决权；人民其他自由权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法保障；以上自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

第三章国民大会，国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权；国大代表由区域、民族、侨民、职业、妇女代表选举组成；国大职权为选举、罢免总统副总统，修改宪法，复决立法院所提之宪法修正案；国大代表六年改选一次，于总统任满前九十日由总统召集开会，并得在补选或弹劾总统副总统时、或修正宪法时、或五分之二以上代表请求时，召开临时会议。

第四章总统，总统为国家元首；统率全国军队；依法公布法律发布命令，须经行政院长或有关部会首长副署；依法宣布戒严，但须经立法院通过或追认，立法院认为必要时，得决议移请解严；依法任免文武官员；国家遇有天然灾害、疬疫或国家财政经济上有重大变故，须为急速处分时，总统于立法院休会期间，得经行政院会议决议，依紧急命令法，发布紧急命令，但须于一个月内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效；总统任期六年，连选得连任一次。

第五章行政，行政院为国家最高行政机关；院长由总统提名，经立法院同意任命，副院长、各部会首长及政务委员，由院长提请总统任命；行政院对立法院负责，行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法委员在开会时有向行政院质询之权；行政院对于立法院不赞同其重要政策的决议，或对于立法院议案认为窒碍难行时，得经总统核可，移请立法院覆议，如经出席立法委员三分之二维持原决议或原案，行政院长应即接受或辞职。

第六章立法，立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织；立法院有议决法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约等议案及国家其他重要事项之权；立法委员任期三年，连选得连任，院长副院长由委员互选⁽²⁴⁵⁾。

第七章司法，司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒；解释宪法并有统一解释法律及命令之权；院长副院长及大法官由总统提名，经监察院同意任命；法官须超出党派之外，依据法律独立审判，不受任何干涉。

第八章考试，考试院为国家最高考试机关，掌理考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项；院长副院长及考试委员由总统提名，经监察院同意任命；公务人员选拔，应实行公开竞争之考试制度，非经考试及格者不得任用；考试委员须超出党派之外，依据法律独立行使职权。

第九章监察，监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠察及审计权；监察委员由各省市议会、蒙古西藏地方议会及华侨团体选举；委员任期六年，连选得连任，院长副院长由委员互选；监察院对于总统副总统之弹劾案，须有全体委员四分之一以上提议，全体委员过半数之审查及决议，向国民大会提出之。

第十章中央与地方之权限，中央立法并执行者为，外交、国防、全国性法律、司法制度、全国性交通、中央财政、国营经济、币制及国家银行等；中央立法并执行或交由省县执行者为，省县自治通则、行政区划、森林工矿及商业、教育制度、银行及交易所制度、土地法、劳动法及其他社会立法、警察制度等；省于不抵触国家法律内，得制定单行法规。

第十一章地方制度，省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触；省自治法制定后，须即送司法院，司法院如认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效；省自治法施行中，如因其中某条发生重大障碍，由五院院长组织委员会提出方案解决；省法规与国家法律抵触者无效；县实行县自治，依据省县自治通则，制定县自治法；县民关于县自治事项，依法律行使创制之权，对于县长及其他县自治人员，依法律行使选举罢免之权；县议会议员及县长由县民选举。

第十二章选举罢免创制复决，各种选举以普通、平等、直接及无记名投票方法行之；国民年满二十岁者有依法选举之权，年满二十三岁者有依法被选举之权；各种选举之候选人，一律公开竞选；创制复决两权之行使，以法律定之。

第十三章基本国策，国防以保卫国家安全维护世界和平为目的，军队须超出个人、地域及党派关系以外，任何政党及个人不得以武力为政争之工具，现役军人不得兼任文官；外交应本独立自主之精神，平等互惠之原则，敦睦邦交，尊重条约及联合国宪章；国民经济应以民生主义为基本原则，实施平均地权，节制资本。

第十四章宪法之施行及修改，宪法之解释，由司法院为之；宪法之修改，或由国民大会代表总额五分之一提议，三分之二出席，出席代表四分之三决议，得修改之；或由立法委员四分之一提议，四分之三出席，出席委员四分之三决议，拟定宪法修正案，提请国民大会复决⁽²⁴⁶⁾。

制宪国大通过的宪法，就其条文而言，表现了一定的民主性和进步性。以人民自由权利而论，“五五宪草”对于每项自由权利均附有“非依法律不得限制之”的条文，名为自由实为限制大开门径。在代表的反对下，此项条文被取消，而另列一条规定，除了几项条件外，不得以法律限制人民自由，对于人民自由的保障更为明确。在行政与立法关系方面，既非总统制，亦非完全的责任内阁制，而是折衷了立法与行政、总统与行政院的权限，但基本保证了立法的控制地位，对于总统权力亦作了较多限制，如发布命令必须行政首长副署，实际是有限度的责任内阁制。然而宪法毕竟是理论，要想将其真正运用于实际中，并非其条文显示的完美。还以人民自由为例，宪法于1947年12月25日实施后，国民政府即公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，其后又在全国普遍设立特种刑事法庭，以所谓“戡乱时期”为借口，以严酷手段处置所谓“谋叛案”，宪法中的各项人民自由条款几成空文。另以总统权力为例，蒋介石在将宪法草案提交国大时称，“五权宪法的中央制度，可以说是一种总统制，行使政权的人民如果没有掌握政权的能力，对于治权不能有适当控制，则总统权力过分集中必至形成极权政治，这种政治不合于现在时代，而且有害于中国有害于中华民族的”。照蒋的讲话，他也是反对总统制的，然而妙就妙在他话锋一转，称“我相信假如我自己来行使五权宪法，我一定能以国父之心为心，以治权来保护政权，培育政权，使民权充分发展”⁽²⁴⁷⁾。换句话说，别人实行总统制会搞独裁，我实行总统制则是民主，这表明了蒋的真心还在总统制，然而又要在形式上表现出民主。蒋的亲信左右对他的这种想法可谓了然于心⁽²⁴⁸⁾，果然，就在蒋介石在国大上声称“总统的紧急处分权，我以为也可以删去，以避免外人的误会”之后，在次年的行宪国大上，国民党代表领会蒋意，又搞出一个《动员戡乱时期临时条款》，既不违宪法“民主”之名，又保证总统权力扩张到了极限，实际上一切大权仍操总统之手⁽²⁴⁹⁾。

即使是这样一部远远谈不上完善的宪法，因为在议会民主制方面有所突破，对国民党一党专政多少有些限制，因而引起其党内相当多数人的不满，以至宪法通过后，孙科、王宠惠、彭学沛等国民党高级官员不得不撰文解释订立这样一部宪法的理由，以缓和党内的反对声浪⁽²⁵⁰⁾。一般舆论则认为，这部宪法“较五五宪草为进步，但从时代性格与立法技术上看，尚非理想的佳构”，“思想上有矛盾，因之在制度上欠和谐，而条文尤其粗陋草率”，“最大缺点还不在它的本身，而是这次的制宪国大缺少了一个和平团结的规模。一个主要的党派未参加，而半个中国还在打内战，因此大大减损了这部宪法的尊严性”⁽²⁵¹⁾。美国人则从他们的立场对这部宪法予以肯定。马歇尔认为，这部宪法可称为一部民主宪法，其主要部分符合政协决定之原则；司徒雷登认为，提交大会的宪法草案比十年前的草案要民主得多，如果不是委员长的决心，它本不会被大会通过⁽²⁵²⁾。然而这部宪法有其名而无其实，美国人也心知肚明。

12月25日，制宪国大闭幕，扰攘经年的国大与宪法问题总算暂时落下了帷幕。虽然蒋介石宣称“这一部宪法的精神，是荟萃全国各方面的意见，是根据政治协商会议所定的原则”；“宪法的内容，兼顾到理想和现实，对于国内各民族，汉满蒙回藏及国内其他各民族的一律平等，各政党在法律上一律平等，以及人民权利自由的积极保障，都有确切的规定”⁽²⁵³⁾。然而国民党原来希望达到的目的远远没有实现，最关键的是中共与民盟对国大和国大通过的宪法持反对与不承认态度。中共中央机关报《解放日报》在社论中辛辣地写道：“蒋介石打出了最大的一张牌，但是他既不能满足人民，又不能压倒对方，却只把曾弄假成真的国大再弄真成假。一切历史家都会看出，这乃是蒋介石一生中最大的政治失败。”⁽²⁵⁴⁾民盟声明认为此次国大“是违背了政治协商会议的决议程序与精神而召集的一种制宪会议”，“此次宪法所依据的宪草乃国民党片面提出的草案，在法律上与事实上均非政协宪草”；批评国民党“显系假借制宪行宪之名，为长期内战永久分裂作准备，此实政府决心放弃和平与团结之预谋”；表示“政府此种措施，与本同盟之主张根本违背，更与全国人民之利益根本冲突，本同盟愿唤起全国人民共起坚决反对”⁽²⁵⁵⁾。这样的结局，还在国大开会时，已有代表认识到了。因为“政治协商会议，由政府重要人员与各党重要人员组织之。……此各党皆为会议中主体。必须主体完全存在，始终遵守，由此会议产生之宪法，方能有效。今共产党及民盟，皆不来参加制宪，是政治协商会议之主体，已不完全存在，由此产生之宪法，安能期其有效”⁽²⁵⁶⁾。