第十章　国民政府的经济

第一节　经济行政的调整" class="reference-link">第一节　经济行政的调整

一　实业部的设立" class="reference-link">一　实业部的设立

南京国民政府成立初期，分管全国工、矿、商、农等事务的行政机关为工商和农矿两部。1928年2月28日，农矿部设立，以易培基为部长；3月28日，工商部设立，以孔祥熙为部长。国民政府为刷新政治，改善制度，提高行政效率，于1931年1月17日公布《实业部组织法》，将农矿部与工商部合并为实业部。

实业部是管理全国工业、矿产、农林渔牧及商业等实业行政事务的最高行政机关，内设八司一署。总务司掌公布部令、典守印信、统计、出版、预决算、会计、官产保管。农业司掌农业试验、农地改良、防除病虫害、农田水利、农业调查、农民银行及合作社。工业司掌国营和民营之化学、机械、冶炼及其他工业之筹设、管理、奖励、监督、改良、推广。商业司掌国营、民营商业之管理及推广，商品之展览检验，调节物价，发展国际贸易。渔牧司掌畜产、水产之改良，渔税之拟定，兽疫之调查及防除。矿业司掌国营矿业之筹设，矿区税之拟定，矿业调查及统计，矿区勘定及矿质分析，矿权、矿警及地质调查等项。劳工司掌劳工团体之监督，劳工生活之改良，工厂之卫生设备，工人失业之救济，调解工人与雇主或工会间之纠纷，劳工移植及侨工保护等项。后又设立合作司，计为八司。一署为林垦署，掌林业与垦植。此外，还设有各种专门委员会和专业局等直属机构，如全国度量衡局、国际贸易局、工厂检查委员会、奖励工业技术审查委员会、地质研究所、中央农业实验所、中央工业实验所、中央模范林管理局、商标局暨各地之商品检验局、海洋渔业管理局等，均为较重要者。

至于地方实业行政组织，各省均设有建设厅（或实业厅）为管理工商业及农林渔牧等经济事务的机构。

实业部设立时，以原任工商部长孔祥熙为首任部长，郑洪年为政务次长，穆湘明为常务次长。这时南京国民政府面临军事政治危机，财政上没有力量顾及发展实业，实业部因经费不足，工作软弱无力，几近停顿。孔祥熙在实业部任职一年，虽然继续进行并扩展原工商农矿方面的正常业务，制定《工厂检查法》及六年期实业建设程序，并会同外交、财政两部制定《取缔日渔轮侵入我领海捕鱼办法》等，但在实业方面未有重大举措。

1931年12月30日，国民政府任命陈公博为实业部长。陈是改组派的首领，汪精卫的追随者。他于1932年1月5日接任部长后，立即提出《四年实业计划》。该计划以统制经济为宗旨，要对粮食、棉花、煤炭的生产进行统制，并建立钢铁厂、化学工厂、机器厂、纱厂、造纸厂、汽车厂、糖厂、磁器厂、铜矿、油矿及大规模农业加工厂等，计划每年投资1亿元。这个发展国营工业的庞大计划根本无法实现，因为1932年开始的蒋介石和汪精卫的合作并不稳定，汪及其派系得不到实权，使陈公博既无经费又无权力来实现他的计划。陈公博在实业部主政四年期间，只完成了一个较大项目，即1933年与华侨合资创建的中国酒精厂。该厂系与侨商黄江泉合资，资本定为100万元，官股占十分之一。后增加股本至150万元，并扩充设备，最高产量可达每日生产1万加仑酒精，当时被称为“东亚第一酒精厂”⁽¹⁾。1935年11月，汪精卫被刺，于12月1日电请辞去行政院长本兼各职。汪既隐退，陈亦无法恋栈，于12月12日辞去实业部长职务。

1935年底，吴鼎昌继任实业部长。吴是盐业、金城、大陆、中南即“北四行”首脑人物，有金融资本为其实力后盾，又有蒋介石集团中的政学系为其政治背景。他是通过政学系的关系出掌实业部的。由于有政治关系，吴有实力实现较大的实业规划。在吴主持下，实业部成为南京政府参与发展工商业的重心⁽²⁾。1936年初，实业部创办上海鱼市场股份有限公司，着手建立一个价值100万元的现代化鱼市场，有冷冻厂、鱼码头、仓库等完善设备。资本定为120万元，实业部认定50万元，交通银行30万元，私股40万元。5月12日，新鱼市场开业，以促进渔业、减少中国水产进口为名，实行垄断渔业的交易。老式鱼商对此十分愤怒，认为官办公司牺牲他们的利益而攫取超额利润，5月26日鱼行罢市以示反对。后经杜月笙调停，上海鱼市场股份有限公司降低鱼商利用鱼市场的收费标准，平息了鱼商的反对。上海鱼市场股份有限公司有了政府和上海帮会头目的双重支持，成为一个财源茂盛、利润丰盈的企业。

同年6月3日，实业部以响应蒋介石倡导国民经济建设运动的名义，成立国民经济建设运动委员会，请蒋介石任会长，在南京设总会，各省、县设立支会。该会任务为：

（一）协助推行中央及地方政府经济建设计划；（二）倡导社会各种经济建设事业；（三）培训及介绍各种经济建设人才；（四）研究发展全国农工副业及地方特殊产品；（五）倡导节约，推行国货等⁽³⁾。实业部即以此新设机构来创办大型企业，主要有：一、中国植物油料厂股份有限公司。1936年8月，实业部与川、鄂、湘、浙、皖、赣六省政府和一部分油商共同组成中国植物油料厂股份有限公司，垄断出口油料，主要是桐油的出口。该公司资本为200万元，由参加单位分担认股。每一单位可将认股的一半股份转售给私人。于是，从事建立机构的政府官员就可以以私股身份参加进来，政学系的影响也得到了体现，因为参加企业的各省当局是和政学系有密切关系的。政学系成员张嘉璈的弟弟张嘉铸担任公司的经理兼商股董事，政学系的要人熊式辉是官股董事⁽⁴⁾。该公司的宗旨是为了改进植物油生产，并开始建立炼油厂。但提炼植物油获利极缓，于是转而致力于更能获利的销售植物油。豆油和桐油是中国传统的出口商品，1936年出口值将近8500万元⁽⁵⁾。1937年该公司在各省政府的配合下，试图完全控制植物油贸易，旋因中日战争爆发而中止，但1937年出口总数仍达1300万元⁽⁶⁾。中国植物油料公司由于有强大的靠山，在中国油类出口业中建立了重要基础。二、温溪造纸公司。1937年春，实业部成立温溪造纸公司，资本总额为320万元，商股定为170万元。在吴鼎昌邀请下，三大报纸（申报、新闻报和大公报）和四大出版机构（商务、中华、正中和世界书局）认定二分之一以上的私股股份。同时也获得宋子文的支持，中国银行和交通银行与实业部共同购买150万元的公股，从而保证了造纸公司所需的资金。三、中国茶叶股份有限公司。1937年5月，实业部与闽、鄂、湘、浙、皖、赣六省政府共同组成中国茶叶股份有限公司。资本总额为200万元，由实业部和六省政府认购，二分之一股份售与个人。该公司的主要业务是推销和出口茶叶，它在各有关省政府的配合下，在茶叶市场上开始取代私商，掌握垄断权，但开始不久因中日战争而被打乱。四、中国国货联营公司和首都国货公司。国货公司于1932年、1933年在上海、南京等地设立，但营业未得到大的发展。吴鼎昌主管实业部后，决定大力扩大国货公司销售业务，以国民经济建设运动委员会出面，联合中华国货产销协会、国货联办处等，共同成立中国国货联合公司。资本额定为200万元，官商合办，其中政府投资占三分之一，其余均由国货工厂和公司入股投资。1937年4月10日在南京成立，5月17日在上海开业⁽⁷⁾。6月，实业部又在南京成立另一家公私合营的首都国货公司。这两家公司因有政府关系得到不少好处。实业部通知各省政府机关，凡公用设备和办公用品均须向上述两公司购买。由于政府的支持，两家国货公司销售业务得到很大的发展，后因“七七”事变遭受沉重打击。

1937年11月，吴鼎昌因阻止上海棉织品投机，在政治上遇到麻烦，不得不辞实业部长职务。但在他短暂的实业部长任期内，由于有从事工商业的经验，有与银行业、商业、政界各方面关系，所以能迅速地筹集资本组织企业，成功地创办了几个企业。他所创立的公司，多是针对当时某些特殊经济问题的，如为防止大量渔产进口而办渔业公司，为防止新闻纸进口而办造纸厂等；多数公司是从事销售而不是从事制造，很少建立新式的工业生产企业。

1937年11月20日，程天固继任实业部长，因抗战之需要，于12月遂合并于全国经济委员会，后改为经济部。

二　全国经济委员会的成立" class="reference-link">二　全国经济委员会的成立

国民政府为注重经济计划工作，于1931年4月采纳国际联盟派遣来华专家沙特爵士的建议，决定成立全国经济委员会⁽⁸⁾。同年6月6日，国民政府颁布《全国经济委员会组织条例》，规定全国经济委员会为经济计划与施行机关，统筹国营经济，直隶于行政院。其职掌为：凡国家一切经济建设或发展其经费由国库负担或辅助者，应经全国经济委员会审定呈请国民政府核准之；施行国营事业建设或发展计划时，全国经济委员会得审核其工作及其费用；组织各种专门委员会研究各项专门问题，并得派专门人员视察或指导各种计划之实施。全国经济委员会在性质上被规定为集顾问、审议、实施于一身的指导国营经济的机关，业务庞大、复杂。

全国经委会工作由于内战连绵、洪水为灾和“九一八”事变，迟迟未能展开。虽然当年9月26日国民政府任命蒋介石、宋子文、刘尚清、连声海、王伯群、孔祥熙、李书华、张人杰、张学良、李煜瀛、张嘉璈、李铭、周作民、晏阳初、虞和德、吴鼎昌、荣宗敬为全国经济委员会委员（11月23日、12月15日又分别任命刘瑞恒、马凌甫为委员），指定蒋介石、宋子文为正副委员长，任命朱家骅为秘书长。但直至11月15日才先行设立全国经济委员会筹备处，任命秦汾为筹备主任。该筹备处历时两年，至1933年9月该处代行秘书处职权，主持办理一应筹备事宜，奠定了全国经济委员会成立的基础。

筹备处下设机构有：一、审议机构：公路专门委员会、工程专门委员会、农村建设专门委员会；二、实施机构：公路处、工程处、中央卫生设施实验处、湖北堤工专款保管委员会。

在筹备处工作基础上，1933年9月13日国民党中政会决定扩大全国经济委员会职掌范围，直隶于国民政府，采常委制，以汪精卫、孙科、宋子文为常务委员；棉麦借款交全国经委会支配，另组监督与保管机关。10月4日，全国经济委员会正式成立，秦汾为秘书长，并由常务委员决议推任汪精卫、孙科、宋子文、黄绍竑、朱家骅、王世杰、张人杰、孔祥熙、邵元冲、张嘉璈、周作民、晏阳初、吴鼎昌、荣宗敬、陈立夫、钱新之、陈光甫、刘鸿生、史量才、王晓籁、徐新六、叶恭绰、蒋中正、叶琢堂、彭学沛等为委员。

全国经济委员会似为全国经济行政最高机构，这亦可以从其常务委员声望及预算看出。以1934年论，当时的常务委员为汪精卫、孙科、宋子文、蒋介石、孔祥熙；该年的经费为1500万元，约为该年中央内政部预算6.5％，或为中央其他支出预算的18％⁽⁹⁾。全国经济委员会内设秘书处处理会内一切事务。为完成特定经济建设或发展计划之直接实施，设立专门的审议与实施机构。

审议系统的主要机构有：一、公路委员会。1932年11月为发展豫鄂皖赣苏浙湘七省公路建设，设立七省公路专门委员会，办理七省公路建设事宜。1933年11月，七省公路专门委员会改组为公路委员会，为审议公路专门事项之机关，掌理公路建设计划之审议及经费之核议，以及公路法规、工程标准之审核。二、水利委员会。1932年8月全国经济委员会为办理国民政府救济水灾委员会移交之工程，设立工程专门委员会，1933年10月改组为水利委员会，为审议水利专门事项之机关，掌理水利建设计划之审议及经费之核议，以及水利法规及工程标准之审核。三、卫生委员会。1932年8月全国经济委员会设立卫生专门委员会，1933年11月更名为卫生委员会，掌理卫生计划之拟订审核，卫生设施之视察指导，以及卫生问题之研究。四、教育委员会。1932年11月全国经济委员会设立教育专门委员会，1933年11月更名为教育委员会，掌理教育政策之建议，教育改革计划之拟订及审核，教育之调查。五、农村建设委员会。1932年11月全国经济委员会为改良农产、改善农民生活设立农村建设专门委员会，1933年11月更名为农村建设委员会，掌理农村建设计划之拟订、审核及有关农业统计调查、农村教育、移民垦殖、农业租佃与农产品运销等问题之研讨。六、湖北堤工专款保管委员会。1932年12月，全国经济委员会为保管湖北堤工专款事项而设。湖北堤工专款账用于湖北省内堤工水利工程，各款均委托各征收机关征收径解汉口中央银行列收。七、棉业统制委员会。1932年10月，全国经济委员会设立棉业统制委员会，对全国棉业纺织业行指导监督及施行统制奖惩之权，棉业统制委员会设技术股对棉业纺织业的发展进行研究。八、蚕丝改良委员会。1934年2月，全国经济委员会为采用科学方法改进全国蚕丝业，设立蚕丝改良委员会，对全国蚕桑丝茧各业行指导监督奖惩之权。蚕丝改良委员会还设技术室，研究蚕丝业的发展。

工程实施系统的主要机构有：一、公路处。1932年11月全国经济委员会为办理7省联络公路督造事宜设立公路处，1933年改组办理公路建设事务，由陈体诚、赵祖康分任正副处长，分设工务、交通、计划三科，分别进行公路工程之实施，公路运输之统筹监督及公路建设、筑路养路材料、车辆油料之研究。二、水利处。1932年8月，全国经济委员会为办理国民政府救济水灾委员会移交工程设工程处，1933年10月改组为水利处，办理水利建设事务，处长为茅以升，分设设计、工务二科，分别进行水利建设之发展及水利工程之设计及实施。三、卫生实验处。1932年8月，全国经济委员会为办理全国卫生设施事务设置中央卫生设施实验处，1933年底更名卫生实验处，刘瑞恒、金宝善分任正副处长，下设防疫检验、化学药物、寄生虫学、环境卫生、社会医疗、妇婴卫生、工业卫生、生命统计、卫生教育等九系。四、农业处。1933年11月，全国经济委员会设立农业处，办理农业建设事务，赵连芳、许仕廉分任正副处长，下设农业改良、农业建设、农业工程三科，分别进行农业改良、农村金融、农产品产销、土地利用及农村教育等之建设，农村垦荒、水利、建筑等工程之实施。五、信托处。1933年11月，全国经济委员会设立信托处，叶琢堂任处长，办理棉麦借款之保管及运用。六、江西办事处、西北办事处。1934年1月，全国经济委员会分别设立江西办事处、西北办事处，分别办理各该地区经济建设事宜。七、驻沪办事处。1934年1月，全国经济委员会设立驻沪办事处，处长邓勉仁，办理沪地一应接洽事宜。

全国经济委员会成立之初，工作计划先从三方面入手：一为运输交通之设施；二为农业之救济；三为重要生产事业之改良。1934年2月，国民政府决定全国水利行政机关亦归全国经济委员会统筹办理，其工作范围愈益扩大，设有五个直辖水利机构，即导淮委员会、黄河水利委员会、扬子江水利委员会、华北水利委员会、广东治河委员会，分别管理国家大规模水利工程。至此，国民政府的水利行政始趋于统一。全国经济委员会业务绩效最为显著者有六个部门，即公路建设、水利建设、农业建设、棉业统制、蚕丝改良及卫生设施，它们的规划与指导对经济发展有一定的推动作用。同时曾奉国民政府训令，一方面会同内政部、财政部合组土地委员会，办理土地调查研究事宜；一方面与教育部合作，设立全国学术工作咨询处，办理全国学术人才供需方面之联络与辅导。又配合西北之开发，通过《建设西北计划》，逐步实施。1937年2月，国民党五届三中全会在南京举行，全国经济委员会五位常务委员由蒋介石领衔提出《全国经济建设方案》，期于五年内完成国家各种必要之建设，一方面充实国防需要，一方面提高民众生活，规划尤为具体而远大。同年7月抗战爆发，全国经济委员会乃进行西南各省公路之统一管理，于人力物力之运输贡献良多。1938年1月，国民政府为完成战时体制改组，将全国经济委员会撤销，并将其公路机构归并交通部，水利机构归并经济部，卫生机构归并卫生署，至此全国经济委员会暂告结束。

三　资源委员会的建立" class="reference-link">三　资源委员会的建立

国民政府除设立全国经济委员会外，还设立了资源委员会。

资源委员会系国民政府为调查控制全国国防资源及基本工业建设事业的管理机构，其前身是蒋介石自任委员长的国防设计委员会。

1932年3月蒋介石就任南京国民政府军事委员会委员长后，4月17日，邀请国民党中央监察委员吴稚晖、张静江、黄郛到南京，详细讨论国家的分期建设计划。蒋介石特别和黄郛两次单独商谈未来的国防计划，希望黄郛共同彻底研究。黄郛想出组织国防委员会的主意。他把这个主意告诉了他的连襟钱昌照，钱即向蒋介石上条陈，并得到采纳⁽¹⁰⁾。11月1日，参谋本部创设的国防设计委员会在南京成立，是一个调查统计设计机构，对外并不公开。它由军事委员会委员长兼参谋本部参谋长蒋介石任委员长，秘书长翁文灏、副秘书长钱昌照负实际责任。其成员来自军政、财经、工商、文教各界中的知名人士，主要任务是发展国家资本，达成中国工业化。它的首要目标在调查和研究国防经济，以为建设基本工业和筹划经济动员的准备。根据《国防设计委员会组织条例》规定，研究的范围分为军事、国防、文化、经济及财政、原料及制造、运输及交通、人口土地及食粮、专门人才等八部分。因人力和财力的限制，只注意国防经济方面的调查统计工作，其中做得最多的是原料和制造（即矿产、工业）、交通、粮食、经济财政、专门人才等五项。人口与土地的调查，因范围太广泛，只试办了一些地方。国防设计委员会的研究与调查工作，为资源委员会后来成为南京政府主要工业机关，在资料和人员方面进行了初步准备。

1935年4月，南京政府军事机构进行大改组，国防设计委员会由参谋本部改隶军事委员会，更名为资源委员会。资源委员会成立以后，仍由蒋介石自兼委员长，翁文灏、钱昌照分任正副秘书长。根据《资源委员会组织条例》规定的职掌，计有人的资源及物的资源的调查统计研究事项，资源的计划和建设事项，资源动员的计划事项，其他有关资源的事项等。由于职掌变更，工作也有所调整，原来的军事、国际关系、教育文化三部分工作均告结束，其余国防经济之调查、统计、研究工作则仍继续，以便服务于直接建设及资源动员计划。资源委员会的工作重心是重工业建设，过去虽有调查设计，而苦于经费无着未能建设。直到1936年度预算中，南京政府始指定1000万元供建设重工业之用。同时，资源委员会呈准军事委员会统制钨、锑两矿出口贸易，所得盈利充作建设费用，而一部分设计乃得见诸实行。

抗战前，资源委员会主要是经办钨锑的对外贸易和建立重工业机构。

1．钨锑对外贸易。钨锑两种矿产是军用合金的重要资源，并为中国特产。1930年—1933年，中国钨、锑产量分别占世界钨、锑产量的41.4％、70％强⁽¹¹⁾。德国在希特勒执政后扩军备战，急需储备钨锑。1935年，德国派特使克兰（Klien）访蒋介石，随后由孔祥熙与德国经济部长沙赫特（Schaht）签订了经济合作合同，两国实行易货贸易。蒋介石将此事交资源委员会办理，1936年2月资源委员会与德国经济部签订1亿金马克的周转信贷合同。资源委员会从这笔信贷中获得不足十分之一（981.944万马克）的款项用以建设工业，其余都用于购买军火和兵工厂器材。借款以中国桐油、猪鬃和钨锑偿还。桐油、猪鬃由中央信托局收购和出口，钨锑由资源委员会办理。

中国钨矿主要在江西，次为广东、湖南，锑矿集中在湖南，均手工开采，由商人联合经营，办理不好，有的省份各自为政，不能统一。资源委员会接手后，采取和地方政府分利的办法，从钨锑买卖上获得的好处，由地方政府和资源委员会各半分配，用人行政，地方不过问。1936年1月1日，资源委员会在湖南长沙成立锑业管理处，2月28日又在江西南昌成立钨业管理处，吉安建立钨铁厂，把当地钨砂炼成钨铁，并在上海、汉口设国外贸易事务所垄断出口。德方则于上海设立合步楼公司（Haplo Co.）办理易货。1936年至1937年，资源委员会出口钨16697吨，内易货5183吨；出口锑8583吨，内易货1247吨。从此，钨锑对外贸易地位增强，国际上对于钨锑越来越需要，出口数量和价格也大有增长，资源委员会颇获盈利。

2．重工业建设。1935年，资源委员会制定重工业建设五年计划，以供国防需要和经济自给为目标，分为冶金、燃料、化学、机器及电气五个部门，经费预算计2.7亿元。1936年夏，国民政府指拨1000万元，开始建厂工作。一、冶金工业：有中央钢铁厂、茶陵铁矿、灵乡铁矿、江西钨铁厂、彭县铜矿、阳新大冶铜矿；二、燃料工业：有高坑煤矿、天河煤矿、万县煤矿、四川油矿、植物油提炼轻油厂、煤气车推行处；三、机器工业：有机器制造厂；四、电气工业：有电工器材厂、无线电机制造厂、电瓷制造厂及四川水力发电厂，以上共计筹建十七单位。

1937年，南京政府又拨经费2000万元，建设计划大体继续上年，事业稍有调整，如冶金工业增设湖南铅锌矿，化学工业增建氮气厂。事实上，资源委员会于1936年、1937年两年陆续设立二十五个企事业单位，其中六个是与省政府或其他部门合办，矿业多是在接办或收买民矿基础上扩建的。当时考虑到与国防有关，这些厂矿均分布在湖南、湖北、江西、云南、四川、青海等内地各省。

资源委员会重工业建设正在进行，抗日战争爆发，它的各项事业受到影响，已设立的二十五个企事业单位中有九个结束或停办，五个迁往内地。它们大都于1938年以后才形成生产力。

上述实业部、全国经济委员会、资源委员会是南京政府于30年代初建立的经济行政机构。在此之前南京政府还于1928年在南京成立建设委员会，以张静江为主席（后改称委员长），直隶南京政府以经营国有事业及计划建设方案，并指导一切建设实施之责。这些经济行政组织，虽说吸收西方资本主义国家的管理模式，各成系统，但机构重叠，各自为政，如全国经济委员会、建设委员会与实业部的工作很难明确划分；农业方面，除实业部有农业司外，全国经济委员会下有农业处，建设委员会下有振兴农业设计委员会，而且教育部还设有农业推广委员会。政出多门之弊随处可见，不利于全国经济建设的协调与发展。