第二节　抗日民主政权的建设" class="reference-link">第二节　抗日民主政权的建设

一　“三三制”政权" class="reference-link">一　“三三制”政权

中国共产党在敌后建立的抗日根据地为新民主主义革命理论的实施提供了重要的实验基地和广阔的活动舞台。中国共产党在敌后抗日根据地实行了广泛的民主政治，建立了各阶级、各阶层的抗日人民都享有权利的民主政权，保证了抗日战争的顺利进行。

抗日民主政权的样板是陕甘宁边区政府。它来源于苏维埃工农民主政权。1937年9月6日，根据国共两党达成的协议，苏维埃中央政府驻西北办事处正式改名为陕甘宁边区政府，下辖陕、甘、宁三省的二十三县，直属国民政府行政院。这个政府既继承苏维埃的革命传统，又根据中国共产党抗日民族统一战线的精神进行了改组，为各抗日根据地的政权建设作了榜样。

各敌后抗日根据地政权的建设随着战局的发展在内容和形式上有所变化。当八路军向华北进军之时，中共中央曾经决定在敌后实行“形式上维持原有政权形态，实际上政权在民众手中之原则”⁽²⁹⁾。中共在刚刚建立起来的各抗日根据地中，或以“中国民族革命战争战地动员委员会”、“抗日救国会”、“牺盟会”等名义的半政权性质的机构进行活动，或迫使国民党军政当局撤换旧县长，代以进步分子担任新县长行使职权，原有国民政府的行政体制没有变动。

1938年1月，晋察冀边区率先举行军政民代表大会，出席代表149人，通过了统一边区军事、行政、财政、经济、教育的各项提案，民主选举宋劭文、聂荣臻、刘奕基、吕正操、胡仁奎、李杰庸、孙志远、张苏、娄凝光等九人为晋察冀边区临时行政委员会委员，并通电全国宣布“晋察冀边区是中华民国的组成部分，晋察冀边区行政委员会的任务，在抗战胜利之日即行终了”⁽³⁰⁾。晋察冀边区行政委员会的建立，标志着中国共产党领导的敌后根据地第一个战略区一级的抗日民主政权的诞生。随即，晋冀鲁豫、山东、晋绥以及华中和华南各抗日根据地先后成立了抗日民主政权。边区政府一般实行三级三辅制或三级二辅制，三级指边区、县、乡三级政府机构，另由边区政府派出“行署”或“专署”，由县政府派出“区署”作为辅助机关，但不是一级政权组织，这种根据敌后抗日斗争的需要设置的行政机构，是独立于原国民政府行政体制之外的政府机构。这些政权由中国共产党领导，各抗日民众团体、抗日阶级代表组成，是抗日民族统一战线的政权，是抗日的阶级和阶层联合起来反对汉奸和反动派的民主专政，它既与地主资产阶级的政府有区别，又与土地革命时期的工农民主政府有区别，是敌后战场开展对敌斗争和争取抗战胜利的重要保证。

1940年3月，中共中央发出《关于抗日根据地的政权问题的党内指示》，正式提出了抗日民主政权建设必须实行“三三制”，其具体规定是：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”⁽³¹⁾三者分别代表无产阶级与贫农、小资产阶级、中等资产阶级与开明绅士，并指出这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线的原则，强调这种人员分配的政策“是我们党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责”⁽³²⁾。

这一政策的提出有着重要的政治历史背景。首先，中国共产党将实现民主视为坚持抗战的重要条件，早在1937年制订的《抗日救国十大纲领》中就提出了产生“真正的民主宪法”，“选举国防政府”，“实行地方自治”等口号。1940年1月，毛泽东又在《新民主主义论》中将中国的新民主主义政治体制概括为实行各革命阶级联合专政的国体和实行民主集中制的政体，实行“三三制”无疑是一次很好的尝试。其次，围绕着敌后抗日政权的建设，中国共产党与国民党顽固派进行着激烈的斗争。国民党顽固派坚持“一党专政”的立场，反对中国共产党在广大的敌后战场建立人民政权，中国共产党内也有人主张不要“增加对国民党的刺激”，“在客观上帮助‘抗战胜利后是共产党天下’的谣传”⁽³³⁾。实行“三三制”既可以使国民党顽固派反共失去凭藉，又能适合中共和中间势力的共同愿望和要求。第三，“三三制”的提出与国统区第一次民主宪政运动也有密切的关系。1939年9月，在国民参政会第一届第四次会议上各抗日党派代表提出7个宪政提案，要求结束党治，立施宪政，保障各抗日党派合法地位，对于国民党“一党专政”的统治形成了强大的冲击力。中共实现“三三制”政权，可以建立一个实现民主宪政的试验场所。

根据中共中央的指示，各解放区领导机关逐步在边区、县、乡各级政权工作中落实“三三制”的原则。太平洋战争爆发后，尤其是在各解放区进入最艰苦最困难的时期，“三三制”更是一再被强调和重视。1943年10月，中共中央提出了著名的十大政策，“三三制”政府即是其中重要的一条。其主要做法是：

第一，“保证共产党员在政权中占领导地位”，“使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件”，“以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”，强调“任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利”；

第二，“使党外进步分子占三分之一”，通过他们“联系广大的小资产阶级群众”；“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士”，“孤立顽固派”，强调“只要是抗日的并且愿意和共产党合作的，我们便应以合作的态度对待他们”；

第三，教育担任政权工作的中共党员克服不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做，强调“要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以此作为施政方针”；

第四，“三三制”的人员分配是一种大体上的规定，“各地须依当地的实际情况施行，不是要机械地凑足数目字”，既强调各政权机构中共产党员超过三分之一的，应该自动提出辞职，由无党派人士补充，同时也指出“最下层政权的成分可以酌量变通，防止地主豪绅钻进政权机关”等⁽³⁴⁾。

“三三制”在各解放区实施后，产生了良好的效益与影响。首先，“三三制”有效地保证了工农联盟和共产党对于政权的领导，锻炼和提高了中共广大干部的思想和政策水平，使他们学会与非党人士化除成见，互相信任，通力合作，共同抗敌。“三三制”也保证了一定数量的共产党外人士参加政权建设，并使他们有职有权，调节了各抗日阶级内部的利益关系，争取了中间势力，调动了各方面的抗日积极性，扩大了中国共产党领导下的多阶级合作的社会基础，对于巩固根据地的建设和度过艰难时期起了重要的作用。“三三制”的实践还是实施新民主主义革命理论的重要实践，中国共产党曾经设想中国新民主主义共和国的建设道路将由地方到中央到全国，各解放区的政权模型推广到全国，全国就成为新民主主义的共和国。

二　普选制与参议会" class="reference-link">二　普选制与参议会

中国共产党在各抗日根据地实行的民主政治还集中反映在实施普选制和建立各级参议会。抗日根据地实行的民主乃是普遍的民主，人民选举政权机关，政权机关在人民的监督下行使人民赋予的各种权利。选举采用的是普遍的、直接的、平等的、不记名的投票法，这是中国自古以来最新型的选举制度，体现了在法律面前人人平等，人人都是当家作主的主人。各级参议会经人民群众直接选举产生，政府经过参议会与广大人民群众发生密切的关系。

1937年9月—11月，陕甘宁边区首先进行乡、区、县的普选工作。以后在创建敌后抗日根据地的过程中又逐步将普选制推行到敌后各解放区。太平洋战争前后，各抗日根据地进入了最为困难的时期，配合着“三三制”的推行，普选制进一步得到实施并更加规范。1941年1月，陕甘宁边区政府为举行改选及选举各级参议会发出指示信，全面论述了实行普选制的意义。针对国民党的“训政”理论，指出：“我们反对那说老百姓文化低，不够讲民主，须要经‘训’的胡说”，强调选举运动“是选举人和被选举人一齐上大课”，“是老百姓行使自由的头一桩事”，应“使每个老百姓都能凭自己的意愿去进行参政，选择代表”；同时，将国民党的“一党专政”和解放区的民主政治进行比较，指出：“民主和不民主的分别，一是恃强霸占政权，不许老百姓说话，老百姓一点权利没有。一是凡事由老百姓作主。老百姓直接出来议事管事，或选代表出来议事管事”，强调革命为的是“推翻那不民主的政府，建立民主的政府，民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人”；针对部分解放区领导人存在的“抗战忙，动员忙，那有功夫办理选举”的错误认识，指出：“保卫边区须要选举”，“必须集中边区老百姓的力量，才能对付敌人，渡过危险，边区老百姓为救自己，正在发挥他们的力量，检查他们的代理机关（政府）是否得力”，强调“只有选举，才能改进政治机构，涌出积极分子，有力的保卫边区”⁽³⁵⁾。11月，陕甘宁边区第二届参议会修正通过了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，次年4月正式颁布。5月，边区政府又专门颁发文件对此条例进行了详细的解释。各解放区也都颁布了选举条例，这些文件比较完备地体现了中国共产党人在敌后根据地实行的普选制的实践总结，是指导各解放区选举运动的纲领。

普选制在各解放区的推行，有着如下一些特征。首先，高举孙中山的“建国大纲”的旗帜。解放区的选举条例“系根据国民政府建国大纲的民主选举原则及陕甘宁边区的实际情形制定”，强调“建国大纲系中山先生写的。孙先生革命，为的是要建立民主国家，要有由人民选举出来的议会和政府，可是建国大纲写的选举办法，国民政府没有实行，现在陕甘宁边区没有阻止实行的障碍了，可以依照孙先生的民主原则制定选举条例”⁽³⁶⁾。第二，实行真正普选的选举办法。解放区的选举条例规定：“采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举制选举”，“凡居住地区境内的人民年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举权和被选举权”，在实行中强调“普遍，是指选举人的资格，没有任何限制，任何普通人都有选举权和被选举权；直接，是选民直接选出被选人，而不要经过转弯；平等，是任何选民投的票，其效力都是一样；无记名亦叫‘秘密’，是选民在票上只写被选出的人的姓名，不写自己的姓名”⁽³⁷⁾。这种普选制“是最公平、最进步的选举办法”，“当着候选人名单公布后，每个乡村都热烈地参加讨论，有的批评某人对革命不积极，某人曾经反对过革命，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾吸食鸦片等等，有的选民则公开涂掉其名字”⁽³⁸⁾。选民们经过批评、比较，选出自己最满意的代表。第三，充分体现抗日民族统一战线的原则，选举条例规定，除有卖国行为的、经政府缉办的、经军法或法院判决剥夺公权尚未恢复的、有精神病的人外，均享有选举权和被选举权；强调“工农有选举权了，但并不歧视地主、资本家；共产党是合法了，但并不剥夺别的党派的自由；同样，弱小民族，信宗教的，都一样有权利，谁也不能限制谁，有势力的不能恃势力去限制其他没有势力的人”等⁽³⁹⁾。第四，在战争的特殊环境下进行选举工作。各解放区根据本区域的具体情况，各自选择适当的时期依法举行普选运动，甚至在敌我拉锯的地区，在敌人经常进行骚扰性袭击的情况下，仍采用巧妙的方法举行选举。第五，运用选举推动解放区各方面的工作。各解放区的领导将选举视为“老百姓对政府工作的大检阅”，通过选举“反映出老百姓的许多意见许多办法，指出政治上那些好与坏的例子”，在选举工作中强调“一切政治上的‘创作’，不存在于领导者的脑子里，而存在于广大群众中间”，“要善于倾听接受，把各种经验添附到政治的宝库里面，作为今后改进工作（包括选举本身在内）的指南”⁽⁴⁰⁾。

各解放区的普选制是与参议会制度联系在一起的。1937年9月起，陕甘宁边区首先经过普选产生了乡级代表和区、县、边区三级参议会，原称议会，后因照顾与国民党的统一战线关系而改称参议会。随着各抗日根据地的建立和巩固，参议会制度又被推行到各解放区，有的解放区如晋西北和山东解放区称“临时参议会”。太平洋战争爆发后，为克服抗日根据地面临的严重困难，参议会制度得到进一步的发展、规范和完善，大批共产党人和民主人士通过参加参议会的实践，取得了进行新民主主义政权建设的宝贵经验。

解放区的参议会虽与国民政府统治区的省、县参议会名称相同，但实际内容却大不相同。后者实行议行分离的原则，前者则在实质上实行议行合一的原则。解放区的参议会是抗日民主政权的地方权力机构，是具有人民代表会议性质的民意机关。解放区各级参议会由敌后抗日根据地的人民通过普遍、直接、平等和无记名方式选举产生的参议员组成，但同级政府认为必要时，“得聘请勤劳国事及在社会、经济、文化各方面有名望者为议员，其名额不得超过议员总数的十分之一”⁽⁴¹⁾。参议会拥有创制权、复决权、罢免权、监督权和弹劾权，从各方面保证抗日民主政权的运行。参议会所议决的案件咨送政府执行；如果政府认为议案不当，必须详具理由，送回参议会复议；如果参议会复议后维持原议案，政府就必须执行；如果下级参议会的议案不当，同级政府只有在受到上级政府或上级参议会的指示时，才能停止执行等。

边区参议会的职权共十三项，主要内容是：选举和罢免边区政府主席、副主席、委员及高等法院院长；监察与弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；创制及复决边区之单行法规；批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；通过边区政府提出之预算，并审查其决算；决定征收、废除或增减地方捐税；决定发行地方公债；议决边区政府主席、政府委员会、各厅厅长及高等法院院长提交审议事项；议决边区人民及民众团体提请审议事项；督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；决定边区应兴应革之重要事项；追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措施之重要事项；等等⁽⁴²⁾。

参议员任期三年。边区参议会由参议员选举议长一人、副议长一人，主持全面工作。参议会每年开会一次，必要时得召集临时会议。在参议会闭会期间，由九名议员组成的常务委员会或驻会议员办事处，主持日常事务，其职责主要是监督边区政府执行参议会之议案、听取边区政府的工作报告、向边区政府提出建议和询问、派员出席边区政府委员会的会议、联系散驻各地的参议员，进行调查研究，征求人民群众意见等。在边区参议会之下，设有县、乡参议会组织，并在最基层的村设立村民委员会，形成了一个完整的体系。

在边区各级政府机构实行“三三制”原则时，各级参议会也严格实行了同样的原则。由于实行普选制，不能保证选举结果完全符合“三三制”的原则，便采取让当选的共产党议员辞职，由无党派候补议员补充的办法解决。例如，1941年11月举行的陕甘宁边区第二届参议会选举，由于共产党员超过三分之一，王世泰、萧劲光、谢觉哉等18位共产党员申请退出参议会。1942年3月，陕甘宁边区政府还专门为充实“三三制”给各县发出指示信，号召各县参议会共产党员超过三分之一的，应该自动提出辞职，由无党派候选议员补充，各县政府还可选有能力有名望的人士酌量聘请，各县议员中，如有共产党员而被调动离职者，更应以非共产党员补充⁽⁴³⁾。

普选制和参议会的实施和广泛推行，充分体现了抗日民族统一战线的方针和政策，不仅保证中国共产党领导敌后广大军民克服困难，最终取得了抗日战争的伟大胜利，而且极大地丰富了中国共产党领导的新民主主义政权建设的理论和实践。

三　“精兵简政”" class="reference-link">三　“精兵简政”

“精兵简政”是中国共产党在太平洋战争爆发后为巩固发展抗日根据地而制定的重大战略性措施之一。“精兵简政”的实施不仅为减轻根据地人民的战争负担，节省人力、物力、财力资源，克服严重的物质困难，坚持长期抗战，起了极其重要的作用，而且为建设一个“精简、统一、效能、节约、反官僚主义”的新民主主义政权积累了丰富的经验。

“精兵简政”是党外民主人士李鼎铭先生首先倡议的。1941年11月，李鼎铭等11位参议员在陕甘宁边区参议会第二届第一次会议上提议：“在今日人民困苦，资源薄弱之状况下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，惟有政府彻底计划经济，实行精兵简政”；“对于军事应实行精兵主义，加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残废滥竽充数等现象”；“对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象”等⁽⁴⁴⁾。该提案在参议会引起热烈的讨论，“多数议员认为这是一个有远见卓识的提案，应尽快实行；但也有些议员认为时值救国紧急关头，敌人正以大量兵力向我进攻，在这种情况下，搞精兵简政，岂不等于束手就擒？甚至有人怀疑李鼎铭等人的动机是否纯正”⁽⁴⁵⁾。

中共中央高度重视李鼎铭先生的倡议。毛泽东认为，这个办法“恰是改进我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药”⁽⁴⁶⁾。11月18日，陕甘宁边区参议会通过了该提案，“交政府速办”。12月6日，中共中央机关报发表题为《精兵简政》的社论。12月17日，中共中央在党内指示中要求全党“为进行长期斗争，准备将来反攻，必须普遍的实行‘精兵简政’”。随即，中共中央又将“精兵简政”列为1942年的中心工作之一。中国共产党之所以迅速接受“精兵简政”的主张并坚决有力地在全党推行，是因为中国共产党在此之前，已对根据地的军队建设和政权建设等问题进行了一系列的探讨，对于“精兵简政”是早有认识的，李鼎铭所提主张，切中时弊，恰与中共中央不谋而合，且它在文字上又表达准确，通俗易懂，便于推广，故立即为中共中央所接受，并很快成为中共的一个极其重要的政策来实行⁽⁴⁷⁾。

由于日寇的疯狂“扫荡”和国民党顽固派的封锁包围，各解放区的财政经济发生严重的困难，党政军民学的脱产人员数没有确定的编制，上层机关人员多，真正打仗做事的人少，大量的脱产人员，使农民负担过于沉重，引起人民的不满。而各解放区普遍存在的“鱼大水小”、“头重脚轻”的现象，也导致人浮于事，效率低下，以及官僚主义等弊病的出现，如不能及时进行调整，将危及抗日根据地的生存和发展。中共中央在12月17日的党内指示中正确地指出：敌后抗战能否长期坚持的最重要的条件，就是这些根据地居民是否能养活我们，是否能维持居民的抗日积极性。为此，将“精兵简政”，节省民力，作为“目前迫切的重要的任务”，要求各解放区的党政和民众团体的全部脱产人数应力求不超过甚至少于居民总数的3％⁽⁴⁸⁾。中共中央军委也向各解放区发出指示：在目前新的环境中，军事建设的中心应放在地方军及人民武装的扩大与巩固上，主力军应采取适当的精兵主义，着重提高其政治军事的质量，进行缩编与充实编制；主力军与地方军的比例，在山区根据地为2∶1，在平原根据地为1∶1，在特别困难的地区主力军全部地方化；强调大力加强不脱产的人民武装，其数量应超过地方军和主力军的全部⁽⁴⁹⁾。

从1941年底开始，陕甘宁边区进行了三次“精兵简政”工作，各解放区的党政军民各部门也进行了“精兵简政”，其中尤其是晋冀鲁豫边区的工作特别出色，被毛泽东称为“精兵简政的模范例子”，《解放日报》专门发表社论，总结和介绍其经验，向各解放区推广⁽⁵⁰⁾。同时，八路军、新四军的精兵建设也在中共中央的统一领导下自上而下，循序渐进地进行。整个工作至1943年底1944年初大体结束。“精兵简政”的主要做法如下：

首先，以“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”为“精兵简政”的目标，这样就将“精兵简政”的意义从简单的缩减编制扩充至加强政权建设等更广泛和高级的层次。陕甘宁边区政务会议曾将此精神具体化为十大政策：精简上层，充实下层；紧缩机构，精选人员；确定职责，建立制度；办事迅速，减少文牍；学习业务，工作专门；养成法治，厉行民治；军事第一，对军负责；统筹统支，经营一致；负担合理，节省开支；实行奖惩，俸以养廉⁽⁵¹⁾。这些政策较好地体现了实施“精兵简政”的宗旨。

第二，建立整编委员会，加强统一领导。为了加强对于“精兵简政”的领导，各解放区都建立了整编委员会，“由其负责检查调整各级的组织机构和干部配备，把各级机关过多的人员，尤其是上级机关的过多人员，尽量缩编，把多余的机关加以裁减或归并，以做到精悍、灵活为原则”⁽⁵²⁾。如陕甘宁边区总整编委员会，由中共中央、中央军委、西北局、边区参议会的领导人组成，以林伯渠、李鼎铭、李富春、叶剑英、谢觉哉、陈正人、萧劲光为委员，林伯渠、李鼎铭主持会务，并在各系统建立分会，制订整编方案，统一实施。各解放区都成立相应的领导机构。

第三，“精兵简政”采用裁、减、缩、并原则进行。裁，就是把某些不合理的机关或骈枝机关、骈枝部门裁去；减，就是把机关、部队过多的人员、繁冗的事务减少；缩，就是各机关部队在编制上尽量紧缩，以短小精悍为原则，在开支上也尽量紧缩；并，就是把某些工作上相同的机关或部门合并，使工作不致重复等⁽⁵³⁾。

第四，认真做好各类人员的分流工作，“做到人人各得其所”。如陕甘宁边区政府规定了详细的分流原则：凡是有相当文化程度、有能力、能工作的干部，应该尽量往下移，以加强县、区、乡的机构（县级干部亦应有一部分移到区乡去）；凡是须继续培养、加以深造的干部，应该经过一定的系统送来延安的学校学习；凡是身体确有疾病，实在不可能工作或学习的干部，应该由原机关负责设法给以休养，使其恢复健康后，能够胜任愉快地为革命继续工作；凡是身体健壮的杂务人员，应该送入建设厅所属各工厂，参加生产事业，以发展边区生产；凡是太落后的分子以及太老弱的杂务人员，他们需要回家去务农的，应该让他们回去等。为了做好各类人员的分流工作，解放区各级领导特别强调：在抗日民主政权里，一个干部往下调，并不是“降级”，相反的，应该认为作下层工作是最光荣的事业⁽⁵⁴⁾。

“精兵简政”在各解放区的实施，取得了明显的成效。党政军民机关更加精干，领导作风大有转变，机构运转更加灵活，工作效能有了很大提高；军队的数量有所减少，但更加坚强有力，实现了精干的主力军和强大的后备军的有机结合，使其更能适应游击战争的艰苦环境；根据地的人力、物力、财力的浪费大大减少，人民负担有所减轻，从而促进了生产的发展，帮助了根据地严重物质困难的克服；更加重要的是，它使大批干部经受了“能上能下”的锻炼，思想水平、政治素质、工作能力有了很大的提高，成为中国共产党争取抗战胜利和夺取全国政权的宝贵财富。“精兵简政”是中国共产党在新民主主义政权建设中的一次成功的实践。

四　团结各少数民族共同抗日" class="reference-link">四　团结各少数民族共同抗日

中国是一个多民族的国家，在敌后抗日根据地的政权建设中，少数民族问题是重要的一环。中国共产党实行政治民主平等、经济文化帮助、宗教信仰自由的少数民族政策，成功地化解了长期以来汉民族与少数民族间的误解和怨仇，实现了团结少数民族共同抗日的目标，发展和丰富了中国共产党关于新民主主义革命的民族问题理论。

抗日战争期间，由于陕甘宁边区和周边的内蒙、甘肃、宁夏等少数民族聚居省份毗连，八路军、新四军向敌后进军时，也进入了少数民族聚居地区，或少数民族与汉族杂居地区，如何对待少数民族成为中国共产党面临的一个重大课题。1937年7月，中共中央在原有的定边委员会和蒙古工作委员会的基础上成立少数民族委员会，专司西北地区的少数民族工作。8月，又将“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决和民族自治的原则下，共同抗日”列为抗日救国十大纲领的重要内容⁽⁵⁵⁾。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会上的报告中，针对日伪分裂我国少数民族的诡计，将“团结中华各族一致对日”列为抗日救国的十五项政纲之一，比较完整地阐述了中国共产党对待少数民族的政策，主要内容是：允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同的对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家；各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置；尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用自己言语文字的文化教育；纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各族接触，使日益亲善密切起来，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语、文字与行动等，并强调历代统治者所实行的“怀柔羁縻”的老办法是行不通了，必须“彻底改善国内各族的相互关系”⁽⁵⁶⁾。这个纲领是针对全国而言的，同时也成为中国共产党在敌后根据地处理少数民族问题的方针和原则。

根据中共中央的总方针，各解放区的领导机关采取各种措施，开展少数民族工作，团结他们一起参加伟大的抗日战争，取得了很好的效果。

首先，中共全党重视少数民族工作。陕甘宁边区或少数民族相对集中的地区都成立了处理民族问题的专门机关，并制订具体的对待少数民族的政策。如中共中央西北工作委员会曾设立民族问题研究室，研究蒙古、回回民族的历史、政治、经济、文化以及民俗等的详细情况，并于1940年4月制定《关于回回民族问题的提纲》、7月制定《关于抗战中蒙古族问题提纲》，颁布对于回、蒙两少数民族的具体政策⁽⁵⁷⁾。1941年5月，中共中央西北局设立少数民族事务委员会，专门领导少数民族工作。

其次，尊重与保障少数民族的民主权利。各解放区的参议会都规定了具体的人数比例，保证一定数量的少数民族代表当选，并在参议会内设立少数民族委员会，保护少数民族的特殊权益。边区政府也在少数民族集中的县、市政府机关中设立民族事务科（或设民族事务科员），负责处理该地区的少数民族工作。1942年4月，陕甘宁边区还根据边区的施政纲领，将定边县的四、六区，城关区的两个行政村，曲子县的三岔镇划为回民自治区（乡），后又将新正县的一、九区，盐池县的回回庄以及城川蒙民聚居区，分别划为回、蒙民自治区。在这些自治区（乡）内，由少数民族自己选举区、乡长，实行自治管理。此种少数民族的区域自治后来成为中国共产党处理少数民族问题的重要政策。各解放区颁发的各种条例都规定尊重少数民族的宗教信仰与风俗习惯。1939年6月，陕甘宁边区曾组织盛大的祭祀仪式，迎送成吉思汗的灵榇途经延安南移⁽⁵⁸⁾。1940年2月，陕甘宁边区在经济非常困难的情况下拨款7000元，在延安桃花岭修建清真寺，毛泽东为清真寺题写了寺名⁽⁵⁹⁾。

第三，建立少数民族的抗日武装。中国共产党在蒙、回、黎等少数民族聚居地区，领导各族人民组建抗日武装，共同开展敌后抗日游击战争，成为敌后战场上重要抗日力量。1938年1月，在冀中成立了回民教导队，7月，与河间回民教导队合并组成回民教导总队，马本斋任司令员，成为冀中平原一支威震四方的抗日武装。七八月间，八路军一二〇师李井泉支队挺进大青山，与蒙古族高凤英等领导的抗日游击队会合，创建了大青山抗日根据地，并成立了以蒙古族为主的蒙古抗日游击队。由中共党员冯白驹领导的琼崖抗日游击队，领导黎、苗等少数民族开展抗日武装斗争，曾发展至七千余人，解放了海南岛五分之三的土地。此外还有宁夏海固地区的回民抗日游击团，陕甘宁边区的三边回民支队，安徽定远地区的回民清真大队，山西的壶关回民游击队、长治回民营，山东渤海地区的回民支队，广西左江地区由瑶、壮、汉各族共同组成的抗日挺进队等，都为中华民族的生存而英勇抗击日本法西斯的侵略。

第四，创办少数民族的救国组织。中国共产党为组织和动员广大的少数民族群众参加抗战，还积极联络少数民族的上层人士，创建各种救国协会和文化团体。如1940年2月，在延安成立了“延安回民救国协会”，10月由该协会发起创建“中国回教救国协会陕甘宁边区分会”，后又在各解放区成立支会。陕甘宁边区还先后成立了回民文化促进会和蒙古文化促进会等。这些协会和团体的建立，促进了汉族与少数民族间的文化交流和思想沟通，加强相互间的团结，推动了敌后根据地的抗日事业的发展⁽⁶⁰⁾。

第五，扶植、推动少数民族经济文化事业的发展。中国共产党少数民族政策的重要内容是帮助少数民族“改进农牧生产，发展手工业、交通运输业”，为此，各解放区对于少数民族实行了一系列优惠政策。如陕甘宁边区政府规定：从事农业的少数民族居民，可以享受分配土地、贷款、调剂种子、划分宅基的优惠，帮助他们解决生产和生活方面的困难；从事商业的少数民族居民，可以享受贷款、减免税捐的优惠，帮助他们发展经营；对于迁移至边区来的少数民族移民或难民，可以享受适量的救济粮、安排居住、拨给耕牛或荒地、贷款、三年免征公粮等优惠，帮助他们从事农牧业生产，安居乐业等。除此而外，各解放区还在少数民族聚居区创办各种传播少数民族文化的学校，如伊斯兰小学、蒙古族小学等，在成人中举办夜校、识字班等，提高少数民族的文化素质，发展民族文化。这些措施推动了少数民族聚居地区经济和文化的发展，改善了他们的生活，调动了他们的抗日积极性，也有利于各民族的团结⁽⁶¹⁾。

第六，培养少数民族的各类干部。中国共产党举办各种学校培养少数民族的各种专门人才。先是在中共中央党校设立民族班、回民班，在陕北公学设立蒙古青年队和少数民族工作队，后又设立民族部，吸收蒙、回、藏、苗、满等各族青年入学培训。1941年9月，在中共中央的直接关怀下，在陕北公学民族部的基础上正式创办延安民族学院，首批招生就招收了300名各族青年入学。这是中国共产党历史上第一所专门从事少数民族干部培养工作的大学，培养了大批少数民族干部，成为中国共产党培养民族工作干部的摇篮。

在中国共产党正确的民族政策的指引下，各族人民共同奋斗，不仅为夺取抗日战争的最后胜利作出了贡献，而且在抗日战火中不断消除历史上各民族间的隔阂，建立起团结友爱的新关系。敌后抗日根据地的成功经验，成为中国共产党执政后处理少数民族问题的宝贵财富。