第三章　西南的“联省自治”与军阀混战

第一节　“联省自治”的理论与实践" class="reference-link">第一节　“联省自治”的理论与实践

一　“联省自治”潮流的兴起" class="reference-link">一　“联省自治”潮流的兴起

“联省自治”是20世纪20年代前半期兴盛一时的政治思潮与实践，发端于湖南，流行于西南，历时数载，喧腾一时，不过除了留下几部未能实际实行的省宪法和若干理论文字，纸面上热热闹闹之外，它在实践层面的成果却乏善可陈，基本上是一场不成功的政治运动⁽¹⁾。

“联省自治”运动发端于湖南。1920年7月22日，湖南督军谭延闿发表通电称：“民国之实际，纯在民治之实行，民治之实际，尤在各省人民组织地方政府，施行地方自治，而后权分事举，和平进步，治安乃有可期。”他在通电中提出：“本湘民公意，决定参合国会讨论之地方制度，采用民选省长及参事制，分别制定暂行条例，公布实行。在湘人力图善后，认为非以湘政公之湘省全体人民，不足迅起疮痍，速复元气。揆之国人共同心理，必当不约而同，望我护法各省，一致争先，实行此举，则一切纠纷可息，永久和平可期。”⁽²⁾ 谭延闿发表此电之时，正值湖南“驱张”运动胜利不久，“湘人治湘”呼声高涨，“自治的要求，并不止一二个绅士，全体湖南人几乎都有这个倾向”⁽³⁾。而且湖南北受直系威胁，南受广东挤压，处境微妙，官民都有“自治”的驱动力。故谭电发表后，得到湖南各界的支持，湘绅熊希龄、范源濂纷纷发表通电，主张“本自决精神，径由本省制定根本法”⁽⁴⁾，庶可使湖南免“权奸把持”，“亦可以免为南北之战场”⁽⁵⁾。得此支持，11月1日，谭又发表通电，提出“此后各省，以武力戡祸乱，不如以民治奠国基，宜仍互结精神，主张联省自治”⁽⁶⁾。此后，先由省自治进而“联省自治”的主张迅即传扬全国，从理论讨论到实践进行，一时间“联省自治”似已成“大势所至，人心所同，联邦政体已成天经地义之无所用疑”⁽⁷⁾。

“联省自治”口号在20年代的提出及其流行并非偶然。民国以还，军阀混战，民众深受其害，希望有平稳安定的生活，舆论便出而鼓吹“废督裁兵”，并将“地方自治”视为裁兵之根本，以“确立联省自治组织，先使各省各自独立，彼此没有打仗的机会”⁽⁸⁾，而使民众得以安居乐业，反映出“联省自治”运动是有广大平民百姓的和平愿望作为基础的。然而，平民百姓在当时并无对政治的发言权，不能对“联省自治”运动有实际的贡献。作为得到广泛传播的政治思潮与实际的政治运动，“联省自治”运动的主要鼓吹者与参与者是民族资产阶级、新式士绅阶层以及他们的代言人自由主义知识分子。

经过第一次世界大战前后中国民族经济的较快发展，民族资产阶级已经形成为一支重要的政治参与力量，他们厌恶民国以来政治的混乱与军阀当道，希望通过参政议政，维护自己的政治经济利益。因此，他们在“联省自治”运动中，特别强调职业代表制的意义，提出“省议会的立法须经职业的各团体所组织的审议机关审查之。因为立法都是关于人民生计权利的，所以非经各职业团体的审议不可”⁽⁹⁾。在“联省自治”运动中最为活跃的职业团体，如商会、教育会、银行公会、律师公会等等，实际都是资产阶级利益的代表，并在推动运动由理论走向实践的过程中起到了重要作用。而“联省自治”运动的深层经济动因，还在于民国以来经济发展所造成的地域间的利益区别，促成了地方主义的抬头，虽然经济动因在运动中常常为政治动因所遮蔽，但却是客观存在，而对于这种不同地方经济利益的维护与强调，也与资产阶级的态度不可分离。

士绅阶层经由清末立宪运动而走上政治舞台，他们一直主张扩大地方权限，实行地方自治，许多当年活跃于清末咨议局中的人物，也是“联省自治”运动的积极参与者，首倡“联省自治”的谭延闿就是当年湖南咨议局的议长。士绅阶层的相当一部分在民国年间已经逐步资本主义化，政治经济利益与资产阶级趋向一致。他们与乡野民间的联系较多，常以民间代言人的身份出现，有较强的地方自立倾向，对“联省自治”表现出特殊的兴趣。他们认为，“各省人民欲整理或保卫其本省，当于其本省自为之，求诸政府无益也。何也，政府今日之能力，仅求自保尚且无暇，安暇代谋他省之人民，故人民所请求者政府而不纳固不必论，即纳矣亦岂其权力所能行”，故他们极力鼓吹“联省自治”⁽¹⁰⁾。可以说，“联省自治”运动在某种程度上也是清末立宪运动在民国年间的合理延伸。

自由主义知识分子是“联省自治”运动的主要理论设计与鼓吹者。他们思想活跃，热情洋溢，许多人曾经留学欧美、日本，较多接触到西方自由民主理念、法治观念和政治理论。他们以知识分子阶层特有的敏感与热情，利用各种舆论阵地，如《时事新报》、《东方杂志》以及自办的《努力周报》、《太平洋》等，为“联省自治”奔走呼号，为运动本身抹上了浓重的理想主义色彩。在他们中间，人们可以发现梁启超、蔡元培、章太炎、胡适、丁文江等著名学者的名字，而《太平洋》杂志的主编李剑农不仅是“联省自治”的热心鼓吹者，大力宣传“欲废督必先裁兵，欲裁兵必先统一，欲统一必先确定联邦制”的理论⁽¹¹⁾，他还是湖南省宪法起草委员会的主席，实际参加了湖南的“自治”运动。

在“联省自治”的鼓吹者中，梁启超曾有在袁世凯和段祺瑞时代的两次参政经验，但结果都使他颇为失望，因此他又重提“地方自治”口号，认为“国家之组织，全以地方为基础，故主张中央权限当减到以对外维持统一之必要点为止”；“各省乃至各县市皆由自动的制定根本法而自守之，国家须加以承认”⁽¹²⁾。胡适则认为，中国太大，不适于单一制的政治组织，“用集权形式的政治组织，勉强施行于这最不适于集权政治的中国，是中国今日军阀割据的一个大原因”，而“根据于省自治的联邦制，是今日打倒军阀的一个重要武器”；主张“打倒军阀割据的第一步是建设在省自治上面的联邦的统一国家”，“今日决不能希望中央来裁制军阀；裁制军阀与打倒军阀的一个重要武器在于增加地方权限，在于根据于省自治的联邦制”，并得出结论说，“凡反抗这个旗帜的，没有不失败的”⁽¹³⁾。北京大学的丁燮林、王世杰、李四光、李煜瀛等认为，近数年来，全国已完全陷入无法律无政府状态，若以武力征服南北，宰制全局实不可能，主张“分治的统一”，实行联邦制度，将全国划分为若干区域，组织一个简单的中央会议机关，进行管理；中央的权力应小，地方的权力应大；联治区应扩大到最大限度⁽¹⁴⁾。一时间，在一些知识分子的笔下，“联省自治”往往成了包医百病的灵丹妙药。不过，知识分子虽然富于理想主义精神，但却往往脱离实际，结果反而不利于“联省自治”由理论而推向实践。

自“联省自治”的主张提出后，得到了各方的热烈反响，各种以“联省自治”为目标的学术或政治团体不断涌现，如北京有十三省区代表组成的各省区自治联合会，上海有旅沪各省区自治联合会，天津有六省自治运动联合办事处，在各方力量的推波助澜之下，“联省自治”开始由政治思潮而成为实际的政治运动，其中最主要的内容是两件事——制定省宪法与民选省长。

二　“联省自治”的实践" class="reference-link">二　“联省自治”的实践

“联省自治”运动的理论潮流兴起后，实践上也很快开始进入操作层面。在“联省自治”运动的发源地湖南，1920年9月和10月，谭延闿两次召集自治问题研讨会，由省议会、教育会、商会及社会团体、绅商名流代表出席，并推出代表十人，组成制宪会议，着手起草省宪。然而就在此时，湖南军人中的程潜派图谋倒谭拥程，并得到孙中山部属李烈钧的支持，他们希望“以湘省为根据，并分兵入赣入鄂，实行自治”⁽¹⁵⁾，实际将湖南纳入广州政府的实际管辖范围。程派的举动，得到湖南军人中的另一实力派赵恒惕的暗中纵容。谭延闿在程、赵两派的逼迫下，不得不宣布“还政于民”，废除督军，推赵恒惕担任湘军总司令。谭延闿本来还想由自己担任省长，但得不到程、赵两派的支持，只能于11月27日黯然离湘赴沪。随后，赵恒惕以实力压抑程派，控制了局势，成为湖南的统治者。

为了寻求自身统治的“合法性”，赵恒惕上任后继续推动“自治”运动。12月21日，赵恒惕发表通电，重申实行“自治”的决心，主张“先由西南各省树之风声，推而至于全国”，认为“苟省悉自治，则地方有各自发展之能；苟省相联接，即举国有提携并进之道。为今之计，欲顺世界之新潮，解积年之纠纷，舍此几无他途可由”⁽¹⁶⁾。为避免谭延闿时期所谓“官绅制宪”与“公民制宪”的纠葛与纷争，赵恒惕决定走“专家制宪”之路，指令省府订定《湖南制定省自治根本法筹备章程》，成立制宪筹备处，由省议会议长彭兆璜任主任。制宪程序是，由省府聘请专家学者拟订宪草，再由全省各县推出的绅商代表组成审查委员会审定宪草，通过后交付公民投票表决，最后由省长公布实施。

湖南省省宪起草委员会的遴选原则是“首重学识经验，无偏无党，超出政潮之外”。十三名委员为李剑农、王毓祥、王正廷、蒋方震、彭允彝、石陶钧、向绍轩、陈嘉勋、黄士衡、董维健、唐德昌、皮宗石、张树声，其中留美者六人，留英者三人，留日者三人，国内大学一人；任职为大学教授者八人，各级议会议员三人；主席为李剑农⁽¹⁷⁾。省宪起草委员会委员多为名流学者，对宪政理论多有研究，也都是“联省自治”的热心鼓吹者。他们从1921年3月20日起，在长沙岳麓书院潜心研讨，历时一月，于4月22日完成了《湖南省宪法草案》、《湖南省省议会组织法草案》、《湖南省省议会选举法草案》、《湖南省省长选举法草案》、《湖南省法院编制法草案》、《湖南省县议会议员选举法草案》等文件草案。

湖南省宪法审查会由各县绅商代表共一百五十余人组成，其中大县二人，小县一人，湘省名流熊希龄、仇鳌、刘揆一任会长。从1921年4月起，省宪审查会开始审查宪草等文件，但因种种利害关系，各方意见纷纭，始终无法定案。直到湘军出动援鄂战败后，在吴佩孚大军压境的情况下，为求湖南自保，9月9日，省宪审查会通过修改后的宪法草案。11月上旬经全省公民投票表决，以1815万余赞成票对57万余否决票的绝对多数通过⁽¹⁸⁾。1922年1月1日，《湖南省宪法》由省长赵恒惕公布施行⁽¹⁹⁾。

《湖南省宪法》是“联省自治”运动中各省制宪的范本。省宪包括序言及13章141条条文，分为人民之权利与义务、省之事权、省政府机关之组织及省政府权力之行使、下级地方之组织、本宪法之修改与解释五大部分，主要内容为：湖南为中华民国之自治省，省自治权属于省民全体；省议会采取一院制，议员名额以人口为比例选举，任期三年；选举人有资格限制，实际有资格者大多为士绅阶层；省议会非经县议会过半数同意、省务院全体附署、全省公民投票过半数同意，不得解散；省长由省议会推举四人，交由全省公民直选产生，任期四年，不得连任，职权为公布法律、发布执行法律的命令、统率全省军队、管理全省军政、任免文武官吏、可经省议会同意后宣布戒严；省长在未满任前，工作如有失误和叛变行为，可由省议会提议交全民公决，令其退职；省设省务院，设院长一人（由省务员互选并呈请省长任命）及内务、财政、教育、实业、司法、交涉、军务司，司长（省务员）由省议会推举二人，交省长择一任命；省长和省务院行使省行政权，省长命令须经省务院长及主管司长副署方可生效；全省常备军为一万人，军费不得超过预算支出的50％；人民自六岁起有接受四年教育的义务，教育经费至少须占预算支出的30％⁽²⁰⁾。

湖南省宪体现了西式资本主义宪法的基本特征，确立了以三权分立为中心的西式民主政治制度，省长类似“国家元首”，省议会仿佛国会，省务院则形同责任内阁，其中以立法权为至高无上，行政权则受到严格限制，省长则接近于虚位“元首”。这是以资产阶级和士绅阶层为代表的社会各界不满军阀专制、要求独立发展的愿望在政治上的体现，也表现了信奉西式民主制度的自由主义知识分子对民主政治的向往，在当时条件下具有保障民权、遏制专权的进步意义。湖南省宪将人民的“政治基本权”、“经济基本权”等以法律形式确定之，人民有选举、罢免、结社、请愿、居住等项自由权利，非依法律不得限制或剥夺；强调民主的全民参与特质，年满二十一岁的男女有选举权，年满二十五岁的男女有被选举权，规定凡重大问题，如省宪的修正与法律的复决、省议会的选举与解散、省长的选举与罢免等等，均采投票制，“准许公民随时各抒怀抱”，享有“言论思想自由权”、“劳动收益权”和“生存权”。值得提及的是，湖南省宪规定男女平权，体现出起草者尊重女权的民主意识，故在实际政治生活中，“湘中一般富有希望知识之女子，俱乘时而起，作参政之运动，纷向各处联络，以冀当选”⁽²¹⁾。当然，湖南省宪对有产阶级的利益也很重视，如规定严格保护私有财产，不允无偿没收、征用、捐输，职业团体可向省议会提出法律案等，都满足了有产阶级的要求。而在民众的政治参与方面，省宪规定文盲无选举权，实际剥夺了占人口相当比例的文盲合法的政治参与权；其后在省议会选举中，又对省议员的竞选资格有严格的限定，实际排除了绝大多数平民百姓进入议会的可能，使省议会只能成为有产阶级和知识阶层的政治俱乐部。在当时的环境之下，这是可以理解的，但却不利于动员民众的政治参与热情，使所谓“联省自治”最终只能是无源之水、无本之木，缺乏坚实的政治基础。因此有评论称：省宪规定的“自由权利，只是中产阶级的权利，不是无产阶级的权利。自然只是有产阶级的专利品，无产阶级无福消受了。”《宪法》关于“自由权”的保障条文“看起来都非常漂亮，其实细细一看，便可以知道也只有中产阶级才能享受，无产阶级仍然毫无关系的。比如言论思想的自由，如果要来享受这个自由，第一个条件就是要能生活，假定他求生不得，何能够受教育——强迫教育的规定，也只有中产阶级才能够享受的——没有教育何能够享受言论思想的自由呢！” ⁽²²⁾

虽然湖南省宪的起草者满怀实现民主政治的理想，但军阀拥兵黩武、专权统治的现实，决定了湖南省宪法注定只是纸上谈兵，不可能真正实现。自军阀割据成为民国政治的现实之后，控制中央的大军阀想的是“统一”，割据地方的小军阀想的则是自保，“联省自治”就是地方军阀自保的政治遮羞布和贞节牌坊，他们以此为自己的拥兵割据抹上“合理”的油彩，因此，“联省自治”主张的流行与地方军阀的私利有直接的关系。但是，地方军阀心目中的“联省自治”与其鼓吹者之设计并不搭界，说到底地方军阀只求“自治”之名，而从不要民主之实，因此，无论湖南省宪规定的程序如何严密，条文如何细致，都不可能改变文人面对武力的软弱无能，更不必提广大民众的政治参与度远远不能达到省宪制定者的企望。说到底，湖南省宪不过是赵恒惕对付外界舆论和北洋系干涉的政治工具而已。如省宪明文规定，人民有自由表达权及自由结社和集会权；但省宪公布不过两周，1922年1月17日，赵恒惕便“假倡无政府罪名”，封禁湖南劳工会，查禁《劳工周刊》，逮捕并杀害劳工会主任黄爱和干事庞人铨，“惨击纱厂工人数十名”，造成流血惨案⁽²³⁾。至于所谓选举，也为“城乡劣绅、政治掮客所掌握。其进行交易的票价高达一二元”⁽²⁴⁾。贿选买票等层出不穷，“衡山县投票，并未分发各公民，仅招致小学生数千人，饵以面包，令其书一‘可’字而去”⁽²⁵⁾。湖南省宪的其他条文，也多不过是一纸空文，即如省议会与省长的关系，从来都是省长独大，而不必理会省议会的清谈，军费不得超过预算支出30％的规定也是虚文。因此，湖南省宪的象征意义远远大于其实际意义，时人论之为，军队“干涉行政官事，自征地方钱粮，实为实行省宪之最大障碍”⁽²⁶⁾ 。

根据湖南省宪的规定，1922年3月，湖南举行省议会选举，选出议员166人。7月完成县议会选举，七十五县共选出议员2761人。“这次空前绝后的选举办得实在不成体统，简直是乌七八糟，乱不可言”。“诡诈、黑幕、丑闻、纠葛等各种各样的舞弊和暴力现象在这次选举中大行其道，无处不有。舞弊的伎俩，无非是以金钱运动和势力压迫相结合，贿托经办选举的官绅包办、造假，或收买地痞流氓强投硬抢”⁽²⁷⁾。8月下旬，省会议进行省长预选，选出赵恒惕、熊希龄、谭延闿等七人为省长候选人。9月10日，由各县议会进行省长决选，在总计2593张选票中，赵恒惕得1581票，当选为省长。11月，省议会选出各司司长候选人各二人，复经赵恒惕圈出一人为司长，各司长又选出教育司长李剑农为省务院院长。12月18日，赵恒惕向省议会宣誓就职，议长林支宇监誓，希望“今后省长，一本民意为从违，依省宪为设施，尊重代议政制之精神，事事与本会开诚相与，则省长宣誓就任之日，则吾湘邦命维新之时”⁽²⁸⁾。至此，喧嚣一时的湖南“自治”运动算是有了个结果。

湖南实行“自治”之后，“民选”省长赵恒惕实际仍享有至高的权力，但是尽管如此，赵恒惕还是觉得省宪碍手碍脚。他曾对人说：“年来湘省交通、教育、实业诸端，未能有所发展，自问甚为惭愧，惟究其原因，虽系环境所迫，实系省宪不善，条文牵掣之故。”⁽²⁹⁾ 所以，赵恒惕早有修改省宪之心。1923年11月，赵恒惕在谭、赵战争中获胜，但因此次胜利部分得益于直军相助，也给了吴佩孚要求赵恒惕取消省宪的借口。一方面因为吴佩孚的压力，一方面也出于自身利益的考量，赵恒惕在1924年10月下令召开宪法会议，修改省宪。修改后的《湖南省宪法》大大扩展了省长的权力，规定省长可以连任，并兼省务院长，可任免各司长、县长及法官，取消司长副署的规定，议员由直接选举改为间接选举，并减少了名额⁽³⁰⁾。修改后的湖南省宪较前大为退步，亦可为在军阀统治下民主政治难产之例证。而舆论早有评论，称“省宪对于人民的成绩，只加进几层痛苦。对于政府的成绩，只造就一百多个金钱贿买的议员和几个金钱贿买的司厅院长而已”⁽³¹⁾。即便是赵恒惕本人亦承认，“军费过大，最紧要的自治及建设经费竟至无者，省宪殊无成绩可言”⁽³²⁾。

湖南是“联省自治”运动中唯一一个公布宪法并实行的省份，这与其所处的独特环境有关。湖南位处南北之间，一直是北洋系与西南系和孙中山革命党争夺的重点地区，在北军南进和南军北伐的压力之下，处于夹缝中的湖南提出“联省自治”主张，除了军阀自保的需要之外，也有省内各界抵御并缓解外来压力的客观要求。但湖南办理“自治”的成效远不及倡导者的预期，至于其他各省实行“联省自治”的情形，又远不如湖南，除了轰轰烈烈的纸面文章之外，基本未能进入实践层面。

湖南率先提出“自治”主张后，西南各省纷起响应，以此与北洋系的“武力统一”相抗衡。1920年12月10日，四川刘湘等在重庆联名发出通电，声称四川实行自治，以期速解川局。1921年1月8日，刘湘等又联名发表通电，声明“在中华民国合法统一政府未成立以前，川省完全自治”，依据“川省人民公意制定省自治根本法，行使一切政权”⁽³³⁾。接着，贵州的卢焘于1921年1月28日宣布“自治”，并组织省宪会议。此后，云南、广西及东南诸省亦纷纷通电响应“自治”倡议，一时“联省自治”成为一股颇为强劲的政治潮流。1921年“援鄂”战争前后，赵恒惕还想以武汉为据点，召开各省联席会议，成立“联治”政府。8月中旬又通电全国，提议召开国民会议，讨论“联省自治”，只因“援鄂”的失败而未能进行。

浙江也是“联省自治”运动中的积极角色。浙督卢永祥是直皖战后皖系仅存的实力派大将，1921年6月4日，卢永祥发表通电，要求“先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观”，“由各省区军政长官，选派全权代表，择定适当地点，先筹妥善办法，再付国民公决”⁽³⁴⁾。卢永祥还通电西南各省，请“即日派遣代表来杭，组织联省会议，研究讨论，以期制定适当办法，早日推行”⁽³⁵⁾。他提出的联省办法为：一、联省制系依法则之结合，造成真正统一，不受第三者之牵制。关于中央政令，亦由联省商榷进行；二、联省手续依省宪法案办理之，凡属非法之事，概行拒绝，彼此有互相协商义务及应得各项权利；三、联省法则与规约，以简单易于明了而与约法不相违背为宗旨，免使规定后受人指责⁽³⁶⁾。因为卢永祥出身北洋系，如今却与西南各省同倡“自治”，引起了舆论的较大反响。卢电发后，不少省区表示赞同，一时“南北各省赓续而起，捷如桴鼓相应”。福建李厚基电称，“敝处决与兄一致行动”；广东陈炯明电称，“此后救国方法在分权各省，俾自定省宪，力行自治”⁽³⁷⁾。四川刘湘、贵州卢焘、江西陈光远等均表示赞同卢之主张。北京政府大总统徐世昌和总理靳云鹏对卢的宣言表示“不刚不柔，决不宣言卢有意外行动，且言所见不为无因，然非其时，中央不能采其建议”。他们派出何宗莲和鲍贵卿先后赴浙，向卢氏疏通，以北洋系之情义感化卢永祥，望其言行不为太过。卢则表示“仍以拥护中央为前提”，并请何宗莲转呈他给徐世昌的密信，坦白表示，“浙江地处南方”，“空气较他省不同”，自己的主张不过是“俾顺多数民意”⁽³⁸⁾。6月27日，卢永祥再发通电，解释前电，谓“省治为统一基础，而与中央各项选政即无妨碍，又于行政方面更无障碍”；“中国幅员宽广，宜与联省自治而便和衷共济，一致拥护中央”⁽³⁹⁾。同时又电致西南各省，请“即日派遣代表来杭，组织联省会议，研究讨论，以期制定适当办法，早日推行”⁽⁴⁰⁾。

由于卢永祥的一度提倡，浙江的自治运动迅速发展。1921年6月，浙江省议会组成55人的省宪起草委员会，由曾参加湖南省宪起草的王正廷担任委员长。7月，十七章一百五十一条的省宪起草完成。8月12日，浙江省宪法会议通过《浙江省自治宣言》，声称：“民国之本位在省，中央不能治则不如近而求之省。自治主权之原动力在人民，统治者不可恃，则不如退而诉之人民自决。此省宪问题所以为今日救亡之急力，亦即将来统一之初基也。”宣言宣布：浙江省基于固有主权之发动，在国宪施行前，所有向属于中央政府之事权在本省范围内一律保留之；自宣言之日起，以中央名义对外对内一切政治行为，关系本省利害者，非至依省宪法所定正式政府决议同意之日，概不认为有效；所有现行法令，违反本省自治主义，或因而妨害公共治安者，本省得以自治权，宣告其失效⁽⁴¹⁾。其后，浙江省宪经宪法会议讨论修改通过（共计十八章一百五十八条），9月9日公布，俗称“九九宪草”，成为在“联省自治”声中各省正式公布的第一部省宪。浙江省宪的条文规章与湖南省宪大体相同，但也有若干相异之处，如省议员不得兼任国会议员或其他地方议员；省长由全省选民分区组织选举会选举，省长的职权则未作具体规定；行政机构为省政院（修正后为省务院），省长兼任省政院长（修正后省务院长由省长提名并由省议院通过）⁽⁴²⁾。11月间，又将省民自行提出的各种宪草案，连同“九九宪草”，交由宪草审查会审查，最后在1923年1月议定三种宪草，分别以红、黄、白三色作为识别，俗称“三色宪法草案”。但是，卢永祥提出“联省自治”，不过是在直系压力下表现自己顺应“民意”，企图以此自保，而省宪一旦实行，规定现役军人不能担任省长，省长职权受到议会的制约，对于如此碍手碍脚的省宪，卢永祥自然无意付诸实行。“九九宪草”甫公布，卢永祥被选为宪法执行委员会委员，但他声明“鄙人分属军人，且系现职，既为职务束缚，循名责实，未便遽承”⁽⁴³⁾ 。实际表明了他对省宪的态度。如时人所论，“卢是安福俱乐部主要的残存者，他绝非一定赞成自治者，是把自治作为对抗直系控制下之中央政府的一个衬托”。宪草本定于8月1日交付全省公民投票复决，但卢永祥“再三延宕，不肯交付公民票决，致成流产”⁽⁴⁴⁾。“浙江所以闹了许多制宪的花样，终于不曾实行的缘故，并不是浙江人民不热心，只是卢永祥始终没有诚意，恐怕实行起来，要受宪法的拘束，不能专擅自由；原来他的意思，不过借制宪自治，抵抗直系的压迫罢了”⁽⁴⁵⁾ 。至于其他制定宪法的省份，如广东、四川与福建，则多以湘宪或浙宪为蓝本，也都未能通过或付诸实行。如曾经亲历“联省自治”运动的史家李剑农所论：“省宪运动的潮流，可谓激荡全国。但在军阀势力宰制的下面，所有的运动，皆未发生实效，湖南的实行省宪两三年，算是例外。但这种例外的实行，也只有形式，与其他各省不过是五十步百步之差罢了。”⁽⁴⁶⁾

1922年直系在第一次直奉战争中获胜后，吴佩孚志得意满，一手策划“恢复法统”，一手准备“武力统一”。对吴佩孚的“武力统一”图谋，西南方面自然非常敏感，唐继尧的幕僚周钟岳认为，“吴既以兵力统一北方，又欲以法律统一南方，以拆西南政府之台，其计甚巧”。为应对吴的政治攻势，周向唐建议，召开各省代表会议，采用联省自治精神制宪，说明此时欲谋和平统一，恢复国会及总统复位不过是治标之策，治本则在制定联治宪法⁽⁴⁷⁾。6月8日，唐继尧即发出通电，赞成恢复国会，拥护黎元洪复职，主张“速集南北各省代表，开一联席会议，解决以前纠纷，筹议建国大计”⁽⁴⁸⁾。29日，唐继尧再发通电，认为“以吾人经验所得，及国民心理所向，集权主义，既不适于国情，民治潮流，复遍输于宇内。此时仍惟有实行联省自治，为救国不二法门。果能由自治而联合各省，即由联省而组织政府，使地方自治，有自由发展之机，而统一国家，亦得免分崩之患，则所以消弭兵祸者在此，即所以建立国基者亦在此也。惟是联省自治，关系国家大计，既非闭关以自守畛域，亦非强人就我范围，诚宜结合同心，共筹办法。如何使制度依法产生，如何使主义免除障碍，不能不望各省之互相提挈，切实进行”⁽⁴⁹⁾。唐电既发，已经实行“自治”的湖南率先响应，赵恒惕于7月1日发出通电，认为“观察现时之潮流，与人心之趋向，非实行联省自治主义，不足以解纠纷而维国是，并宜本此主义以制国宪。至于湘省，无论环境如何变化，势必抱此宗旨，积极厉行，决不为外界人所摇动”。同日陈炯明发出通电，认为“中国领土广大，民俗各异，仍应仿照美国，建立联省制度。中央集权，适足以肇乱”。他提议组织中华民国联省，以实行统一；各省组织政府，处理本省事务，省宪法自定，但不得与国宪抵触；实行军民分治，政事完全还之各省人民，而军事则超然于各省之外，由中央执掌，各军给养由陆军部担任，不仰给于各省，驻地亦由陆军部统一指定⁽⁵⁰⁾。陈炯明还与湖南的赵恒惕和云南的唐继尧相商，提议在上海召开联省自治会议，并得到四川的刘湘、贵州的袁祖铭、浙江的卢永祥、东北的张作霖的赞成，不过由于直系的强硬反对，会议未能开成。此时，“联省自治”呼声再度高涨，形成继1920年湖南初倡之后“联省自治”运动的又一高潮。

在直奉战后的政治环境下，地方军阀接过“联省自治”的口号，以图对抗直系的“武力统一”，而社会舆论和团体对“联省自治”的热捧，则出于对军阀相争混战的不满。这实际上也是“联省自治”运动自始至终所表现的两种不同趋向：一种趋向是地方军阀的分离主义色彩，这已经为各省“自治”的实践所证明；另一种趋向则是以名流、专家、学者为代表的自由主义知识分子的鼓吹，代表了希望稳定发展的有产阶级利益，也反映了希望生活安定的民众意愿。地方军阀需要借重舆论的鼓吹，有产阶级幻想得到实力派的支持，政治上本为南辕北辙的两股力量却因各有所需而暂时形成了颇为奇特的结合，使直奉战后的舆论界与政界显得颇为热闹。

1922年7月，“八团体联合会”（议会、商、教、农、工、银行、律师、报界联合会）在上海合开“国是会议”，主张由各省先制省宪，然后联合各省再制国宪。7月26日，他们召开国宪起草委员会，议定由张君劢拟订国宪草案。8月15日，张拟订的“国是会议宪法草案”完成公布，其要点重在削减军人干政的可能：一、定中华民国为联省共和国；二、列举联省政府与省政府之权限；三、国防军不超过20万人，岁费不超过联省政府岁出的20％；四、各省军队改为国防军；五、限定联省政府收入种类，余为省收入；六、军人解职未满三年者，于政府不得担任官职；七、现役军人不得以文字向公众发表政治意见⁽⁵¹⁾。同期北京有“修正宪法草案请愿团”，主张修订宪法，划分中央与各省的权限，建立联邦制国家。当年8月，梁启超在湖南省议会以《湖南省宪之实施》为题发表演讲，阐述“联邦制”之来历及其在中国之发展，认为“民国成立以来，中央统一与联邦自治主义，彼此都在研究，两方面均有理由。但已经过去之十年均系中央集权，成绩如何？昭昭在人耳目。至于现在，即主张统一集权之人，亦皆转而主张联省自治，可谓全国一致”⁽⁵²⁾。章太炎的意见更为激进，他提议：“今宜先由各省自制宪法，次定联省宪法”；“自此以后，乃设联省参议院，而现式国会可永断”；“大总统之职不废，枭鸷者处之，则有威福自专之患，……今拟废去大总统一职，以委员制行之。”他认为民国以来的“约法”偏于集权，“国会”倾于势力，“总统”等于帝王，所以主张弃此“三蠹”，以制定省宪与联省宪法，成立联省参议院，以委员制代而行之⁽⁵³⁾。

“联省自治”潮流的兴起，姑无论其实质如何，但至少对北京政府的中央集权是不利的。虽然当时的北京中央政府处于弱势地位，但控制政府的大军阀总是企图有朝一日统一全国，当然反对地方小军阀的“自治”之举。直奉战后，直系对“联省自治”的态度同样如此，吴佩孚甚而干脆指责“联省自治”是“豪强割据，部落称尊，又附会分权之说以自饰其乱”。黎元洪对“联省自治”的态度却有不同。直系虽一手策划了黎的复职，但其拥曹锟出任总统的态势亦很明显，故黎元洪为了在总统位置上多留时日，企望借南方而自重，对以南方各省为主体的“联省自治”运动态度宽容。7月1日，黎元洪发布总统令，表示尊重地方自治，并称“国会将来制定宪法，所有中央与各省权限，必能审中外之情形，救偏畸之弊害。一候宪典告成，政府定能遵守，切实施行”。在国会内部，也有不少议员对“联省自治”主张颇感兴趣，认为全国各方赞同，合乎世界潮流，俟正式国会召开后应予讨论。8月26日，国会宪法审议会通过制宪原则：“各省于不抵触国宪范围内得自制省宪，地方制度章内应规定关于省宪各原则。”⁽⁵⁴⁾ 可是，他们的主张却遭到曹锟、吴佩孚的强烈反对，曹、吴对“联省自治”明确表示“不予赞同”⁽⁵⁵⁾，由直系“统一”全国才是他们追求的基本目标。因此，7月5日和11日吴佩孚两次致电赵恒惕（后电与曹锟联名）称：“研究联省自治制，与单一国家制相抵触。所谓省区为国之固有版图，若强拟于邦州之列，不免有削足适履之嫌”；“我国本属单一国家，数千年因袭已久”；“酌情度势要在扩充自治精神，不宜采取联邦之形式”⁽⁵⁶⁾。7月7日，吴佩孚又致电唐继尧说：“地方制度业有明令附之宪章，权限如何，自有国会为之考订，愚意但求自治之实，不必更鹜联省之名。今若另开联省会议，非徒有蔑视国会之嫌，正恐枝节横生，纠纷益集，且亦非护法诸公所宜出也。”⁽⁵⁷⁾ 在曹锟、吴佩孚的直接控制下，黎元洪对政治的主张不敢越轨，他对“联省自治”的支持也只能停留于一些口头表示。

三　孙中山对“联省自治”的态度" class="reference-link">三　孙中山对“联省自治”的态度

孙中山对“联省自治”的态度视环境不同和他个人思想认识的发展而有变化。对于在中国如何实现民主政治，孙中山一向主张实行地方自治。1916年7月17日，孙中山在上海张园茶话会发表演说，强调“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。观五年来之现象，可以知之。今后当注全力于地方自治”⁽⁵⁸⁾。1920年3月，孙中山发表《地方自治实行法》，详细论述了实行地方自治的方法与步骤⁽⁵⁹⁾。对于“联省自治”，当1920年12月湖南临时省长林支宇致函孙中山，希望孙在广东实行“联省自治”，并谓：“世界潮流日新，民族胥知自决，巩自决之基础，期政化之改进，匪厉行联省自治不为功。钧座返旆珠江，亟宜建立联省政府，促成各省制宪，以新耳目，而彰民治。”孙中山的回应是：“以分县自治为立国基础，联省只能成官治，不能达自治。”⁽⁶⁰⁾

但是，“联省自治”有民意基础，有各方鼓吹，更重要的是，提倡“联省自治”的省份，有些名义上还归属于孙中山领导的广东政府治下，出于联合各方、共同对敌的考虑，孙中山初时对“联省自治”也未表示公开反对，而是采取了模糊态度。1921年5月5日，孙中山在《就任大总统职宣言》中声明：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”⁽⁶¹⁾ 孙中山在此肯定了“自治”、“分权”、省宪、民选的意义，但并未明确提及“联省自治”，可知其对“联省自治”仍有保留。

1922年6月，孙中山与陈炯明决裂后，对军阀政治更为深恶痛绝。8月12日，他在由粤至沪的轮船上，对随行人员明确谈到：“以中国各省之土地与人民，皆比世界各小国为大而且多；故各省之自治，可不依附中央而有独立之能力。中国此时所最可虑者，乃在各省藉名自治，实行割据，以启分裂之兆耳。故联省自治制之所以不适于今日之中国也。至言真正民治，则当实行分县自治。盖县之范围有限，凡关于其一乡一邑之利弊，其人民见闻较切，兴革必易，且其应享之权利，亦必能尽其监督与管理之责”；“至如今日之所称为联省自治者，如果成立，则其害上足以脱离中央而独立，下足以压抑人民而武断，适足为野心家假其名而行割据之实耳。吾之主张联省不如分县者以此。”⁽⁶²⁾ 他到上海后，也曾对中共领导人李大钊说：“我决不承认现在这样的督军割据的联省自治。”⁽⁶³⁾ 可见，随着形势的变化，孙中山的思想认识也在发生变化，他对“联省自治”的反对态度趋向坚定而公开。

1923年2月，孙中山重回广州，就任大元帅。其后，第一次国共合作成立。1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会通过“宣言”，论及对“联省自治”派的评价时称：“此派之拟议，以为造成中国今日之乱象，由于中央政府权力过重，故当分其权力于各省；各省自治已成，则中央政府权力日削，无所恃以为恶也。”“推其结果，不过分裂中国，使小军阀各占一省，自谋利益，以与挟持中央政府之大军阀相安于无事而已，何自治之足云！”“宣言”强调，“真正的自治，必待中国全体独立之后，始能有成。……自由之中国以内，始能有自由之省。一省以内所有经济问题、政治问题、社会问题，惟有于全国之规模中始能解决。则各省真正自治之实现，必在全国国民革命胜利之后”⁽⁶⁴⁾。4月13日，孙中山又在《民权主义》第四讲中明确表示：“提倡分裂中国的人一定是野心家，想把各省的地方自己去割据。像唐继尧割据云南、赵恒惕割据湖南、陆荣廷割据广西、陈炯明割据广东，这种割据式的联省，是军阀的联省，不是人民自治的联省；这种联省不是有利于中国的，是有利于个人的，我们应该要分别清楚。”⁽⁶⁵⁾ 由此表明，孙中山已经完全抛弃了过去对“联省自治”的实用主义态度，而以革命建国为奋斗目标。

孙中山对“联省自治”态度的改变，除了他个人由于切身体验而致思想认识的变化外，也与他和共产党人的联系日渐密切分不开。早期马克思主义者一度曾经支持过“联省自治”，如毛泽东曾撰文认为，“湘事糟透，皆由于人民之多数不能自决，不能奋起主张，……今后要义，消极方面，莫如废督裁兵；积极方面，莫如建设民治”。提出“超出南北竞争，建设缓冲地带，主张湖南门罗主义”，建立“湖南共和国”。毛泽东、何叔衡、彭璜等还成立“湖南改造促成会”，力促谭延闿“能遵守自决主义，不引虎入室”；“能遵守民治主义，自认为平民之一，……最重要者，废督裁兵”⁽⁶⁶⁾。李大钊也曾认为：“没有联治的组织，而欲大规模的行民主政治，是不可能成功的。有了联治的主义，那时行民主政治，就像有了导师一般。因为民主政治与联治主义有一线相贯的渊源，有不可分的关系。”⁽⁶⁷⁾ 但是，中国共产党成立之后，共产党人对“联省自治”转而采取反对态度，大力推动民族民主革命。陈独秀认为，“联省自治”“完全建设在武人割据的欲望上面，而决非建设在人民实际生活的需要上面。武人割据是中国政象纷乱的源泉，建设在武人割据的欲望上面之联省论，不过冒用联省自治的招牌，实行‘分省割据’‘联督割据’罢了。”他的结论是：“若在现时群雄割据的扰乱中，鼓吹联省自治，上有害于国家统一，下无益于民权发展，徒以资横梗中间的武人，用为永远巩固割据之武器”；“铲除这种恶势力的方法，是集中全国爱国家而不为私利私图的有力分子，统率新兴的大群众，用革命的手段，铲除各方面的恶势力，统一军权政权，建设一个民主政治的全国统一政府。”⁽⁶⁸⁾ 蔡和森对“联省自治”作了独到而深入的分析，他认为：“力能进取的军阀，便倡武力统一，或主张强有力的中央政府（如曹、吴）；仅能自保或希图自保的军阀，便倡联省自治或筹备省宪，举省长（如川、滇）；同一军阀，进攻时宣布武力统一，退守时宣布联省自治（如奉张）；位置动摇时改称省自治（如浙），或打算取消省自治（如湘赵）……凡此种种，无非是封建的残局之下，军阀专政，军阀割据的必然现象和趋势。”他总结说，现今的政治问题，既非军阀割据的“联省自治”所能解决，亦非北洋正统的“武力统一”所能决定，唯一的出路只有进行彻底的民主革命，打倒军阀，从根本上解决中国的命运和前途问题⁽⁶⁹⁾。1922年6月15日，中国共产党在《对于时局的主张》中明确声明：“有一派人主张联省自治为解决时局之唯一办法，其实这办法之内容也决不是解决时局的办法”；“因为这种联省自治不但不能建设民主政治的国家，并且是明目张胆的提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障，总之封建式的军阀不消灭，行中央集权制，便造成袁世凯式的皇帝总统；行地方分权制，便造成一班武人割据的诸侯，那里能够解决时局？”⁽⁷⁰⁾ 中共对“联省自治”的看法和态度无疑会影响到正在筹划实行国共合作的孙中山的看法和态度。

随着国内政局的变化，黎元洪复职又被逐，曹锟以贿选而出任大总统，第二次直奉战争爆发，“法统”毁弃，北洋统治渐趋势微，广东革命势力正在发展，加以其他种种错综复杂之情势，“联省自治”的挥洒空间被大大压缩，其思潮与实践在20世纪20年代中期以后日渐低落，终至消失于民国政坛，成为历史的名词。