第七章　20世纪20年代的中国经济

第一节　近代工业发展的高峰与起伏" class="reference-link">第一节　近代工业发展的高峰与起伏

一　近代工业发展的高峰" class="reference-link">一　近代工业发展的高峰

自民国成立后，兴办实业的风气盛行一时。1916年以前，北京政府曾制定了一些奖励与保护发展实业的法规、章程、条例等，对中国工业的发展起了一些有益的作用，加上其他一些内外因素，中国近代工业自民国成立后，始终保持着上升的趋势。

1914年第一次世界大战的爆发，给中国工业的发展造成前所未有的机会。西方列强忙于战场上的厮杀，对华商品输出与资本输出均大大减少。由于进口量的剧减，国内市场陡然扩大，市场商品价格的上扬，又使工业利润大增，刺激各界竞相投资。这样，长期困扰中国工业发展的市场狭小和资金短缺问题有了相当程度的缓解。在这种有利环境下，国内资本投资踊跃，近代工业得到空前发展⁽¹⁾。这个过程自1914年开始，前期较为缓慢，1917年后开始加速。虽然1918年第一次世界大战即告结束，但列强在战后初期尚需喘息休整，再度东来需要时间，同时中国战时新增资本开始投产，工业企业自国外购买的机器设备因停战得以源源入口，新增生产力多在1918年以后方始发挥作用⁽²⁾，整个工业发展继续成惯性运动，速度较前更快。1918年—1921年可以说是中国近代工业发展的高峰时期。

据估计，1913年中国近代工业企业共有698家，资本总额33,082万元，工人总数27万人。到1920年，近代工业企业达到1759家，资本总额50,062万元，工人总数56万人。即整个近代工业规模大体增长了一倍左右⁽³⁾。另据估计，中国近代工业1914年—1920年间的总平均增长年率为13.8％，其中几乎所有的工业部门都有发展，轻工业发展速度更快，有的部门（如面粉、卷烟等）年增长率超过了20％⁽⁴⁾。应该说，无论是用中国自有近代工业以来的发展速度，还是同期其他国家的工业发展速度作比较，这样的发展都是相当快的。

中国近代工业最重要的部门棉纺织业，也是大战前后发展最快的工业部门之一。战前，纺纱本为赔本生意。大战期间，由于进口锐减，平均下降了一半左右，造成纱、布市价大涨，纱价上涨一倍，为所有棉纺企业带来高额利润（生产一包十六支纱，最高可获利润50两），几乎达到了无厂不盈的地步。突出的例证之一是，原已无法维持的宁波和丰纱厂，1919年竟然以90万元的资本获净利125万元，利润率高达139％⁽⁵⁾。如此厚利，使投资者趋之若鹜，纱厂犹如雨后春笋般涌现。1920年至1922年，华资新开纱厂三十九家，超过战前二十余年中外资本开设纱厂的总和（三十一家）。纱锭数每年以20万枚的速度增长，1922年达到151万锭，为1913年的三倍，同期布机数也由2016架增加到6767架⁽⁶⁾。1925年的棉纱产量比1915年增长了两倍以上。中国棉纺织业的发展，导致进口棉纱数量持续下降，1925年大约只有战前的四分之一左右。长期高居中国进口货品价值前列的棉纱，1924年已退居到只占进口总值的3％左右，国内棉纺织工业用纱实现了大部自给，1921年棉纺织业消费的进口纱只占总消费量的20％左右，也即自给率达到了80％左右⁽⁷⁾。与此同时，1915年以前几近于无的棉纱输出有了突飞猛进的增长，1924年达到了14.7万担，价值751万关两⁽⁸⁾。据统计，1920年全国有纺织厂475家，资本总额8275万元，工人36万人，成为当之无愧的中国近代工业第一大部门⁽⁹⁾。

中国近代工业的第二个重要部门是面粉工业。面粉在中国对外贸易中向为入超，1914年进口220万担，价值914万关两⁽¹⁰⁾。欧战爆发后，进口来路断绝，1915年的进口量尚不及上年的十分之一，面粉又为西方各国主食，需求甚大，战时及战后一段时间内供不应求，需要多方寻求进口来源，由此刺激中国面粉工业的飞速发展。1912年以前，国内面粉工厂不过三十七家，而1920年一年之内就成立了二十家。1921年，全国面粉工厂总数达到了一百二十三家⁽¹¹⁾。尤以东北、江苏、湖北、山东设厂最多，哈尔滨、上海、青岛、汉口、天津、无锡等地的面粉工业较为发达，大厂的日产量已超过一万袋。从1918年起，中国面粉贸易连续四年大量出超，年输出均在200万担以上，最多的1920年，出口396万担，价值1825万关两⁽¹²⁾。

轻工业部门之一的火柴业有了较大发展。1914年以后，火柴进口不断下降，1923年的进口数量只有战前1913年的8％左右。尤其是以往进口量最大的日本火柴，受到“五四”以后抵制日货运动的影响，1923年的进口数量还不到1919年的3％。火柴工业市场扩大，利润增加，发展很快。1920年即开办火柴厂二十三家，资本184万元。中华、鸿生、熒昌等厂出品的国产火柴已开始在市场上居于优势地位⁽¹³⁾。

除了上述工业部门之外，缫丝、卷烟、榨油、针织、食品等轻工业部门，在第一次世界大战前后都有了长足发展。同时，一直是中国工业薄弱环节的重工业，在大战前后也有了一定发展。

钢铁工业，除了原有的汉冶萍公司之外，此一时期建立的铁厂中最重要的有两座，1917年建立的上海和兴铁厂和1918年建立的武汉扬子机器公司。经过几年的发展，前者有12吨和35吨高炉各一座，40吨平炉二座，年产钢3万吨；后者有100吨高炉一座，年产生铁3.6万吨。本在生铁生产中微不足道的机械炼铁，猛增到占生铁产量的58％。1919年全国生铁产量为41万吨，1921年的钢产量达到7.68万吨，成为1935年以前中国钢产量的最高峰⁽¹⁴⁾。受欧战影响，本来极为薄弱的中国钢铁工业，1918年的出口值居然达到了1673万关两，位居当年出口货品前十名之列⁽¹⁵⁾。

采矿工业，煤炭工业向为中国采矿业的支柱部门，发展较快。1918年的产量比民国初年已翻了一番，1924年产量达到2578万吨，比1918年又增长了40％，其中机械开采已占到总产量的72％⁽¹⁶⁾。同期煤炭出口也在稳步增长，1924年为320万吨，价值超过2000万关两，已成为大宗出口物资之一⁽¹⁷⁾。铁矿石产量1924年达到177万吨，机械开采占70％左右，均比民初翻了一番⁽¹⁸⁾。由于战争使需求增加，有色金属开采中，云南的锡，湖南的锑、铅、锌，江西的钨产量均有较大增长。因为这些产品大多供出口，所以受国外市场影响较大，战后产量普遍回落，此后一直起伏不定。

水泥工业，作为重要原材料工业部门之一，水泥工业本有一定基础，大战前后更有较大发展。1924年七大主要华资水泥工厂的资本总额为1440万元，年产能力为316万桶，其中唐山启新洋灰公司一家资本就有880万元，年产能力137万桶⁽¹⁹⁾。

机器工业，中国资本机器工业可谓所有近代工业部门中最薄弱的环节。大战前后其他工业部门的发展，带动了以修理为主的机器工业的发展，尤其是与纺织业相关的机器制造与修理业务发展更快。上海民族资本开办的机器工厂，1913年为91家，1924年达到了284家，增长了两倍以上，其中一半左右已使用电力⁽²⁰⁾。动力、纺织、缫丝机器制造都有较大增长，以前根本没有的工作母机制造工厂开始出现，国产车床还一度出口到东南亚国家。值得注意的是，最初由官僚资本开办的江南造船所的业务在此一时期有了相当进步，技术亦有所突破。1912年—1926年共造船369艘，计14.4万吨。1914年—1925年经营均有盈余，1921年的盈余更高达216.7万元⁽²¹⁾。在所造船舶中，千吨以上船已占到总吨位的一半以上。1918年该所接受美国政府订货，建造4艘14,750吨的大轮船，下水后引起中外关注。尽管这几艘船的主要技术与装备均来自美国，但它们的下水毕竟是中国造船史以至中国近代工业史上值得记载的大事。可以说，无论在造船总吨位及单艘船重上，江南造船所都不亚于当时在上海居于垄断地位的英商耶松船厂。

相对于其他工业在大战前后的快速发展，近代交通运输业的发展相对较慢，因为铁路建造与轮船航运均需要较大投资，而此时外国在华投资受大战影响有所减少，同时运输量的增长尚未达到大规模刺激投资的程度，因此这两业虽有发展，但在发展速度上略显逊色。1912年—1926年铁路共通车3723公里，年平均通车里程不到250公里，其中重要者有，粤汉路武昌至株洲段（1917年—1920年完成）、广州至韶关段（1914年完成），陇海路新浦至开封段、洛阳至灵宝段（1915—1926年完成），平绥路阳高至包头段（1914年—1923年完成），上述路段共1765公里，占此一时期总通车里程的近一半⁽²²⁾。东北地方铁路建设在此一时期有了较大进展，建成了一千余公里，减轻了东北交通对日本控制的南满铁路的依赖。虽然铁路建设的总体进展不够快，但它仍然是北京政府财政的摇钱树和交通系官僚资本赖以存在的基础。据统计，1921年的铁路盈余高达四千余万元，而当时北京政府的年收入不过四亿多元⁽²³⁾。轮船航运业，中国资本拥有的轮船吨位虽然翻了一番还多，从1913年的八万余吨增加到1921年的十八万余吨⁽²⁴⁾，但在总航运量中所占比例变动不大，自1916年—1924年，各通商口岸进出船只总吨位中，中国船只始终占不足四分之一的比例。

大战前后中国工业的发展，不仅在量上有了重要进步，在质上也有了一定变化。除了前述重工业及生产技术的某些发展外，引人注目的是一些大型工商业企业集团的出现。资本50万元以上的公司，1920年比1912年增长2.5倍⁽²⁵⁾。这些企业集团的出现，既是经济发展的必然趋势，也是工商界为应付战后经济危机而产生的保护性反应。荣家企业集团的发展就是其中的代表。荣宗敬、荣德生兄弟以面粉业起家，起初发展并不顺利，年年亏损。世界大战爆发后，逢此经年不遇之机，荣氏兄弟以超过常人的眼力、气魄与才干抓住了这个历史机遇，他们采用欠款购机、分期付款、控制原料、提高代销佣金等手段发展面粉生产与销售，使生产规模迅速扩大。1912年—1921年，荣氏企业的福新面粉一至八厂陆续开工，茂新粉厂也从两个厂增加到四个厂，面粉日产能力占全国的四分之一，几乎操纵了全国粉麦市场。1915年荣氏兄弟又开始涉足纺织业，创办申新纱厂，资本30万元，当年即有赢利。从此，申新纺织系统犹如滚雪球般发展，十年间成立了六个厂。到1922年，荣家企业集团的茂新、福新、申新总公司已拥有十二家面粉厂和四家纱厂（另有两家纱厂在建），自有资本1043万元，固定资产总值达到1959万元，为初创时的392倍，年平均增长速度高达37％，远远超过同期其他民族资本企业的发展，也为实力雄厚的外资及官僚资本企业所不及。而且荣氏企业的这种发展，是在内无特权，外有压迫的情况下取得的，由此也可见当时民族资本企业的活力与效益。1925年荣家企业集团拥有粉磨319台，年产能力2586万包，纱锭18.46万枚，年产纱9.7万件，布机1615台，年产97.64万匹，成为名副其实的面粉与棉纱大王和首屈一指的中国民族资本企业⁽²⁶⁾。除此之外，老的如张謇的大生企业集团，新的如郭乐兄弟的永安企业集团等大企业集团，在大战前后也都有了相当发展。大生纱厂一厂在1917年—1924年间新增纱锭5万枚，比自建厂到1917年的总和4万枚还多出1万枚。永安纺织公司的初创资本达到了600万元。这些大企业集团的出现，它们在管理与技术上的创新，标志着中国民族资本工业发展到了新的阶段。

二　中外经济关系发展的特点" class="reference-link">二　中外经济关系发展的特点

第一次世界大战的爆发，使经济上与中国关系密切的东西方列强都卷入了大战的旋涡，无暇顾及对华经济扩张，从而使中国自身的经济发展获得了前所未有的市场机遇，在大战前后的几年时间里取得了长足的进步。但是这种状况并未持续很久，资本的本性之一就是其扩张性，战后不久，曾经因为大战而放缓的东西方列强的对华经济扩张又纷纷卷土重来，并且其广度与深度较之战前更有增加。

列强对华经济扩张的卷土重来首先表现在商品贸易上。1928年以前，中国外贸入超最少的年份为1919年，当年外贸总值12.8亿关两，入超1619万关两，占外贸总值的1％略多。1920年外贸总值为13亿关两，其中出口54,163万两，进口76,225万两，入超猛然达到22,062万关两，较之上年猛增12.6倍；1921年外贸总值为15亿关两，其中出口60,125万关两，进口90,612万关两，入超则达到创纪录的30,487万关两。从1920年到1926年，中国外贸入超总计16.64亿关两，占北京政府时期外贸入超总数的70％，列强商品倾销势头之猛烈于此可见一斑⁽²⁷⁾。海关税务司在其年度报告中认为，1921年“中国贸易大都不佳，实为商业史上最劣年度之一。上年所记之贸易颓败景象，本年开始，宛在目前。市场存货过巨，已为进口货流入之梗，而内地各大区域又复不宁，益以雨水时节，洪流暴发，出口货又复受制，于是购买力因而减少，观于存货日难脱售，即可了然。进口商人负累甚重，于战后最盛时所定之巨量货物，几于求其脱售，而能不受重大之损失，殊不可得”⁽²⁸⁾。如此数量的外国商品涌入中国市场，对本已苦于市场狭小、资金不足的中国工业无疑是重大打击，1921年以后中国工业发展的趋缓、停滞与危机与此有很大关系。外国商品对华输出依靠种种优越条件，几乎到了无孔不入的地步。最典型的事例当推煤油输入。美国石油巨商美孚石油公司为了向中国推销煤油，在中国大城市设立了五个分公司，中等城市设立了二十个支公司，县城设立了五百个经销店，代销店则遍布城乡。通过这种全国范围的推销网，美孚公司得意地夸耀，“虽穷乡僻野向不知煤油为何物者，今亦无不需用吾人之产品矣”⁽²⁹⁾。1922年，中国进口煤油的数量急剧增长到价值6344万关两，位居进口物品的前三位。在外国商人的强力推销下，煤油成为国人不可或缺的用品，美孚也因而成为煤油的代名词。

第一次世界大战结束后，列强对华经济扩张较之过去出现了两个新特点。首先，由于大战的影响，德国战败，俄国爆发十月革命，这两国基本退出了在华经济角逐。旧有经济强国英国与法国在战争中大伤元气，对华经济扩张的速度有所放缓。而后起经济强国美国与日本则咄咄逼人，成为对华经济扩张的主角。尤其是日本，挟其天时地利之便，开始逐渐取代英国，成为对华经济扩张的领头羊。20年代初，日本对华商品输出与自华商品输入总值均占中国进出口总值的近30％，跃居各国首位，英国则退居第三⁽³⁰⁾。从1912年到1928年，日本对华借款总数达到53,558万元，占外国对华借款总数的40％，超过英、法、美三国的总和⁽³¹⁾。日本在华经济势力的急速膨胀，不仅对列强在华势力格局与中外经济关系产生重要影响，而且对中国国内政局与各派政治势力的消长也有着不容忽视的影响，如皖系在北京政治中所据的地位和所起的作用，就与日本的经济支持有不解之缘。

战后列强对华经济扩张的第二个特点是资本投资的迅速膨胀。由商品输出到资本输出是列强对外经济扩张的一般规律，资本输出更有利于就近利用被输入国的廉价原料与劳力，赚取高额利润，在中国更可以利用其特殊身份，避开此起彼伏的抵制外货运动的打击。如日本对华火柴输出，1920年代中叶由于中国抵货运动的打击，下降到不足最高年份的3％，但同期在华日资火柴厂的产量已接近其对华最高出口量。外资企业在华享受一系列特权与优惠，拥有中国民族资本企业所不具有的种种有利生产条件。如同样是20支纱，日本本土工厂的生产成本为42日元，在华设厂则只需22日元，便宜近一半左右。因此，外资企业的利润率普遍较高。据统计，1914年—1922年外资在华企业的平均利润率在27％左右，高的如怡和纱厂可以达到65％⁽³²⁾。在重利吸引之下，外资在华企业的发展相当迅速，1920年在华外资企业共有7375家，比1913年增长了近一倍，其中包括许多外国知名大公司。这些外资企业的总资本达到了166,746万元，占中国产业资本总额的70％，相当于华资产业资本的2.38倍⁽³³⁾。英美烟草公司可作为在华外资企业发展的典型例证。1902年它刚成立时，资本不过21万元，职工170人，而到了1919年，其资本达到了12,479万元，十七年间增长了593倍，相当于每年增长三十五倍，其产品实际利润率超过50％，成为其资本能够如此大规模扩张的重要原因。它生产的香烟年销售三十余万箱，占全国总销量的四分之三以上，几乎垄断了中国卷烟市场⁽³⁴⁾。它挟其雄厚的资本实力，从烟叶的生产与收购、到卷烟的生产与销售，形成了庞大的全国性网络，一般华资企业很难与之竞争。1921年8月，北京政府更明文下令，外资企业只要交纳2.5％的内地税，其余税捐全免，难怪身受重重税捐负担的中国工商企业家们为此而怨声载道。

在华外资企业中，以日资企业发展最快。1914年—1921年，日资在华设厂共222家，遍及各个工业领域⁽³⁵⁾。在中国最重要的工业部门棉纺织业中，日资企业拥有的纱锭数量的增长比中国企业快一倍，日资日华纺织公司在上海有八个厂，内外棉纺织公司在上海有九个厂，青岛有四个厂，大连有三个厂。1925年日资纱厂已有纱锭127万枚（占全国总数的38％），布机7205台（占全国总数的35％）⁽³⁶⁾。不仅如此，日资企业资本雄厚，效率高，成本低，出品优良。当时日资工厂每锭平均日产十六支纱1.25磅，缴费20两，同期华资工厂每锭平均日产十六支纱0.75磅，缴费30两⁽³⁷⁾，两相比较，优劣自明，因此，在华日资棉纺织业的发展对华资棉纺织业的前途构成了相当的竞争压力，以至当时人惊呼：“我之廉价工人，彼亦得而使用；我之丰富资源，彼亦得而购买；就地制成，旧地卖出，运费既省，关税无多，资本较吾雄厚，技术较吾高深，……言念前途，不寒而栗。”⁽³⁸⁾在重工业行业，日本势力更大，尤其是重工业的核心部门煤铁业，从东北的抚顺、鞍山，到华中的汉冶萍，无一不在日本资本的控制下⁽³⁹⁾。1919年，日资与中日合资煤矿的资本总数已占全国总数的三分之一以上⁽⁴⁰⁾。

由于外国资本的不断对华扩张，1920年，外资企业的产值已占中国近代工矿交通业总产值的55％，中国许多重要经济部门被控制在外资手中。以中国近代工业中最为发达的棉纺织工业为例，1925年，全国纱锭数的44％和布机数的46％为外资企业所有⁽⁴¹⁾。重工业因为需要投资较大，因而外资所占比例更大。以1922年为例，中国机械采煤的78％、发电装机容量的71％、机械开采铁矿和生铁生产的100％，由外资控制⁽⁴²⁾。这些外资又多集中在一些大型企业，如中国年产100万吨的煤矿没有一家是华商独资；日资开办的鞍山制铁所，建有当时中国最大的400吨和500吨高炉各一座，经过不断扩建，到1936年年产钢能力已达到45万吨，成为中国以至亚洲的大型钢铁企业之一。上述种种，使得本已极为薄弱的华商重工业企业在外资的挤压下，仰给于人，发展更为艰难。现代交通的支柱铁路业，至20年代中期全国通车里程不过1.3万余公里，其中完全自主经营的只有区区8％⁽⁴³⁾。由于当时的大环境，华商与外资之间的竞争是在不平等条件下进行的，外资企业不仅拥有许多经济方面的特权，而且更利用各种政治手段排挤、打击中国民族工业，使中国民族工业的发展更形艰难⁽⁴⁴⁾。

对于中国这样的后发展国家，由于其现代经济发展对资金的大量需求不能完全由内资满足，外资的进入有其必然性。事实上，民国政府也曾提倡并鼓励外资进入中国，“以开放门户，利用外资，为振兴实业之计”。张謇在论及外资对矿业的影响时有言，“非用开放主义，无可措手。但使条约正当，权限分明，既藉以发展地质之蕴藏，又可以瞻贫民之生活，其由钢铁而生之机械铁工厂，亦可听欧美人建设，于工业可省远运之资，于工学尤得实习之地，计所获益，良非浅鲜”⁽⁴⁵⁾。外资的进入，在一定程度上可以缓解工业发展资金不足尤其是需要大量资金的重工业发展资金不足的难题，带来先进的技术与管理方式，提供当时国产工业还不能生产的货品，对于中国现代经济的成长自有其意义。但是也应该注意到，在当时中国还不能实现完全的国家独立与自主发展的情况下，外资的进入托庇于不平等条约体系的保护，享受到一系列超国民特权与优惠待遇，一些外资企业还可以利用特殊的政治关系，得到中外双方政府的保护，从而使外资企业在与内资企业的竞争中具有内资企业所不具有的种种有利条件，双方的竞争关系并非完全平等，所谓“条约正当，权限分明”，只是理想，而非实际。因此，华资工业尤其是重工业的发展在相当程度上受制于外资亦为不争之事实。

就外国在华投资的收益而言，1914年—1927年，外国在华直接投资为78,250万元（约合40,760万美元），政府借款为40,440万元（21,060万美元），总计为118,690万元（61,820万美元）；从中国获取企业利润为178,410万元（92,920万美元），债务本息为95,210万元（49,590万美元），总计为273,620万元（142,510万美元）。两相比较，外国在华直接投资的收益率约为228％，政府借款的收益率约为235％，平均约为230％⁽⁴⁶⁾。所谓天下熙熙，皆为利往，外国资本之所以竞相涌入中国，由上述统计可知，其本质仍在于获利而已。

三　近代工业发展的起伏" class="reference-link">三　近代工业发展的起伏

第一次世界大战前后中国工业较为迅速的发展，使全国工商界欣喜至极。正当大小实业家们准备进一步扩大投资，兴办更多实业之际，突如其来的经济萧条又给了他们当头一棒，中国近代工业的发展再度陷于艰困之境。诚如时人所论：“欧战既终，险象即生，九、十两年（即民国九、十年——作者注）实为中国工业恐慌时代。铁厂积货如山，无人过问，至于闭炉停机；纱厂结账大都无利；上海数十年之三大油厂竟同年倒闭；其他工业亦皆消沉。因欧战致富之实业家，营业失败重入旋涡者，乃时有所闻，吾国工业因参战所得之利能永久存在不为昙花一现者，窃恐甚少也。”⁽⁴⁷⁾军阀混战政局不稳、列强对华经济扩张、市场狭小与资金短缺，为中国近代工业发展步履维艰的重要原因。

民国成立后，袁世凯时代的北京政府还维持着全国统一的局面，在拟定法规、劝奖实业方面，对民族工商业的发展起到了促进作用。及至后袁时期，表面的统一也不复存在，各路军阀乱哄哄你方唱罢我登场，各霸一方，争权夺利，根本无心再去顾及工商业的发展，更不必说什么扶持了。北京政府主管经济的主要部门——农商部，随着各派军阀势力的消长，部长犹如走马灯般更换。从1916年6月到1927年6月，在11年的时间里先后有十八任总长（包括兼代与暂署），平均任职时间不过七个月有余，其中时间最长者田文烈干了两年三个月，时间最短者章宗祥只在这个位置上待了二十四天。在这种情况下，何谈对经济的长远规划。“况农商当局，每每牵入政争漩涡，去留靡定，等职官于传舍，虽有贤者，亦往往以多种不幸关系，卒之无所建白以去”⁽⁴⁸⁾。因此，这一时期软弱无力的中央政府对工商业的管理，除了“少许官制变更外，竟无政策可言”⁽⁴⁹⁾。当时人曾一针见血地指出：“今日之中央政府，老气衰颓，能力薄弱，日浮沉于政治风潮之中，求其澄心静思，为商人谋一生路，益为必不可能之数。”⁽⁵⁰⁾1924年9月1日至15日，北京政府召开全国实业代表会议，与会代表有来自各省区商会、农会、渔会、矿业联合会以及上海、汉口、天津、广州等大商埠的实业界代表八十人，外交、内政、财政、交通、农商及税务处派出二十一人，以国务总理颜惠庆为议长，李士伟、穆藕初为副议长。此次会议为1913年全国工商会议后第一次召开有关实业发展的会议，会议提出议案一百七十余件，议决者一百五十八件。此次会后，本应在10月召开由各省区实业厅长参加的实业行政会议，但“因近时时局不靖，交通或多困难”，而暂缓举行。此次会议通过各案，本应提交行政会议，“分别咨询审核，再为施行”。结果亦束之高阁。难怪颜惠庆在闭幕词中说，多年来“内因时局之不靖，外受国际之竞争，实业界所受痛苦更在在皆是。其所以谋救济而图改进者，自既殷且切”；“惟言易行难，自古所戒。当此时局艰难，一切政事尤不能不酌分缓急”。他只能寄希望于“即使以一时事实上之阻碍难尽实行者，倘能朝野一心，通力合作，悬的以赴，继续努力，自必有能实行之一日”⁽⁵¹⁾。不过，颜惠庆言犹在耳，直系政权就在第二次直奉战争中垮了台，所谓“必有能实行之一日”，终成难有“实行之一日”也。

在中国这样地域辽阔、人口众多、现代经济基础薄弱、而又深受传统文化影响的后发展国家，近代以来面临着由传统经济向现代经济转型的艰难过程，外有强势外国资本的压迫，内有封建经济和文化传统的积淀，在列强环伺、国力衰颓，既不能对外扩张，又没有充足资本和统一市场的情况下，仅仅依靠自发自生的发展路径，中国难以实现由传统到现代的经济转型，所以政府在确立经济法制、开拓商品市场、保护内外投资、引导生产发展、调节市场秩序等方面的责任和作用是不可缺少的。而事实表明，北京政府的弱势地位及其政策导向，不能承担导引中国经济现代化转型的历史责任。北京政府无法维护中国国家的政治独立与经济主权，无法改变中国对列强的政治经济依附地位，而在促进经济发展的具体政策措施方面，北京政府在多数情况下也无能无力制定合适的政策并督导进行，对于经济发展只能采取放任自流的态度。诚如时人所论，袁世凯之后的北京政府，对于工商实业除了“少许官制变更外，竟无政策可言”；“今日之中央政府，老气衰颓，能力薄弱，日浮沉于政治风潮之中，求其澄心静思，为商人谋一生路，益为必不可能之数”⁽⁵²⁾。

中央政府无心也无力关心工商业的发展，各地军阀更是把工商业视为财源。民国年间，战乱不已，军队众多，军费浩大，从中央到地方，为了应付军费开支，无不滥征各种苛捐杂税，成为工商业发展的严重阻碍。当时一般国货的落地税率为3％，但每过一关要抽2％的厘金，货物自出厂到运销各地，所过又何止十关，再加上其他各种巧立名目的捐税，各种税负总值往往已占到货品价值的一半。这种税卡林立、市场四分五裂的局面，极不利于经济的发展。如四川成都与重庆间相隔仅四百余公里，永久税卡却有近二十处，每担物品收税18元，加上临时收税，要超过20元，已经超过该担物品的原值⁽⁵³⁾。“昔日军队，各有防区，已属弊习，今尤变本加厉，一地而驻数种之兵，一地而供数种军之饷。或以原有税收为不足而增设特别捐税，或此军已收于前，彼军又收于后。或各就地设立关卡……障碍交通，妨害商旅，莫此为甚”⁽⁵⁴⁾。如此盘剥之下，国货与洋货相比，自然失去了竞争力。军阀混战，更给工商业带来直接祸害。战争一起，交通阻塞，军队所到之处，筹款、拉伕，敲诈勒索，无所不为。如时人所论，“各省被兵害之区，皆聚匪之地，其直接、间接所受之损失，不可缕计。军民长官煌煌先令，对于所部曰保卫地方，对于土匪曰尽力剿办，究其实际，匪则烧杀奸淫，绑票勒赎，兵则勒捐借饷，占住民居，派役拉车，藉端敲索。兵匪交乘，民何以堪”⁽⁵⁵⁾。河南与安徽为小麦主产地之一，两地所产小麦本可从津浦路直运上海，供应面粉工业所需的原料，但如从蚌埠起运，每担运费二两，且时间无保证，长者竟达一年之久。而越太平洋而来的美国小麦，每担运费不过四钱，以至“商人欲求铁路货车运输原料小麦，此乃绝无仅有之事”⁽⁵⁶⁾。江西萍乡煤矿在战乱中屡次受扰，最长一次交通断绝达八十天之多。仅此两例，可知军阀混战带给中国工业发展何等沉重的负担，更不必提那些赤裸裸的敲诈勒索了。

欧战结束后，列强卷土重来，经济扩张的势头更胜以往。铺天盖地的商品倾销，使原本有所扩张的国内市场再度缩小。与国货相比，洋货质高价低，竞争力处于绝对优势。北京政府不思保护民族工商业，不平等条约所赋予的特权更使洋货处于压倒国货的优势地位。洋货入口只需交纳7.5％的关税与子口税，由于进口物价的上涨，实际税率较名义税率为低，最低的年份只有3％左右（1921），税负重重的国货自然无力与之抗衡。曾有人就国产与进口食糖的价格两相比较后，不无辛酸地说，国产食糖“陆运有厘金之恶税，海运又课二重之关税，与日本之糖相较，成本乃相悬殊。就令有爱国心者，亦未必能常食贵糖而不食贱糖”⁽⁵⁷⁾。随着列强资本输出的扩大，在华外资厂矿越来越多，它们规模大，设备好，享有一系列特权，因而对中国工业的发展更具威胁。南洋兄弟烟草公司在给北京政府财政部的信中就曾抱怨说：“今则外商烟厂林立于内地，就地行销，俱无征税，……敝公司烟草既纳进口正税，复纳子口半税、杂捐、附加等税，负担既重，成本加多，虽出品优美，诚难与外货竞卖。”⁽⁵⁸⁾颇具竞争实力的山西保晋煤矿，吨煤成本为2.021元，税捐1.731元，占成本的85.7％，而英商开滦煤矿，吨煤成本为1.5元，税捐只有0.2675元，仅占成本的17.8％。在这种情况下，外资企业的势力日渐扩张，华资工商业的发展日趋艰难。

以往中国工业发展过程中的老问题这一时期仍然存在。列强的大量商品输入挤占了民族工商业的市场，余下有限的市场容量又因为军阀混战、土地占有不均、水旱灾荒连年发生而导致的农村萧条，农民购买力有限而大受影响。因为军阀割据，国内币制不一，且各地滥发通货，无法形成统一的国内市场。“出省一步，如履异邦，旅行已不胜其难，营业更为棘手”⁽⁵⁹⁾。这种四分五裂的市场状况对民族工业的发展极其不利。更严重的是资金缺乏。欧战前后一时的高额工业利润促使社会闲置资金流向工业，而工业萧条刚一露头，利润的下降立即导致这些资金的流出。虽然20年以后中国现代银行业颇为繁荣，但它们多出于投机心理，担心对工业的放款有去无回，操作较为谨慎，数量不能满足需要，已放出的贷款利率也较高，在经济不景气的情况下，对接受贷款者反而形成压力。为了得到周转和投资资金，一些厂家不得不转而求助于钱庄，然钱庄放款利率奇高，期限又很短，几近于高利贷，致使“厂商辛苦经营，谋偿银行钱庄欠款之子金犹虞不足。日积月累，母子相乘，只有出于售厂之一法”⁽⁶⁰⁾。向外资借贷，更是饮鸩止渴。1917年—1931年间，由于向外资借贷无力偿还，华商纱厂被外国债权人吞并了十八家，纱锭共76万枚，占1922年华商纱厂纱锭总数的一半⁽⁶¹⁾。工业资金的缺乏，并不完全是社会资金缺乏造成的，根本原因还在于工业经营要担风险，利润得不到保证，因而大量资金流向商业、金融业与公债的投机，对原本缺乏资金的工业更是雪上加霜。当时人就说，“资本非不充也，无法律以拥护之，致使信用堕落。城市之资财，寄于外人；乡里之现金，藏于地窖。转令外人长袖善舞，而以重息折扣，剥夺吾人之脂膏”⁽⁶²⁾。

由于上述原因，自1922年起，中国工业在经过前此相对高速的发展阶段后，转而进入缓进与停滞时期，尤以前一阶段发展较快的部门为甚。中国工业的支柱部门棉纺织业首当其冲，1922年起纺纱已无利可图，次年更转为亏损，一包纱要亏十几两，以致“每纱一箱，须亏一箱之本；每纺一日，须负一日之累”⁽⁶³⁾。1923年、1924年，申新各厂亏损高达131万元，许多在建厂高潮中开工的纱厂，刚投产即面临亏损倒闭的风险。从1923年到1931年，华商纱厂新建扩建二十五家，同期出售、停工、出租者则多达五十二家⁽⁶⁴⁾。聂云台集资280万开张的大中华纱厂，开业不久即售予他人。曾经占据中国棉纺织工业重要位置的大生纱厂第一、二厂，因负债额大大超过资本额，不得不在1925年被债权人接管。加之此时国内棉花生产减产，出口增加，形成花贵纱贱之局面，更加重了棉纺织业的困难。为了挽救棉纺织业的困境，上海华商纱厂联合会破天荒地在1922年12月议决，自12月18日起，三个月内停车四分之一，到期如仍不景气，再行续停四分之一。同时要求政府禁止原棉出口，豁免花纱税厘，以保障原料来源及利润，但并无结果。

欧战前后发展极为迅速的面粉工业，此时也到了“盛极而衰时期”。“出口之粉渐少，外粉又复侵销”，“原料缺乏，价格腾贵，而制成面粉为洋粉所牵制，不能随麦价俱增。营业困难情形，为从来所未有”⁽⁶⁵⁾。面粉进口，1921年尚只有76万担，次年即猛增近四倍，达到361万担。1924年更达到创纪录的668万担，值3020万关两⁽⁶⁶⁾。中国面粉大量出超的景况犹如昙花一现，1923年起出口每年均不足百万关两，还不到进口数的二三十分之一。面粉巨子荣氏兄弟于1925年9月向同业提出，面粉进口，“因外侨食品关系，例不征税，迨进口后，运销内地，在在免厘。年来麦价昂贵，交通阻梗，粉厂获利殊难；推销外洋，则税则繁苛，如运往日本，每包征收洋七角；……外粉输入则通行无阻，华粉输出则例须稽征，税则至不平等，莫此为甚”。因此，荣氏兄弟建议同业向政府要求采取优惠及保护政策，“洋货进口一律征税，外侨食品不得除外”；“洋粉进口，如须运往内地，一律征收落地税。”但亦未见下文⁽⁶⁷⁾。

虽然经过大战前后较为迅速的发展，中国工业的一些固有弱点仍未得到根本改观，其中最重要的就是发展不平衡。首先是轻重工业发展的不平衡。轻工业因投资少，见效快，市场大，发展相对较快，重工业则远远落后于轻工业的发展，从而无法形成相对独立和完整的工业体系。以最为薄弱的机械工业论，多数厂家为修理、装配厂，规模小，平均每厂只有工人二十五人；设备简陋，平均每厂使用机床不到六台，使用五台机床以下的工厂占总数的74％；还有近三分之一的工厂使用人力⁽⁶⁸⁾。经济萧条开始后，为棉纺织业服务而开办的机器厂家纷纷倒闭，其中还包括像上海中国铁工厂这样拥有几十万资本与几百名工人的大厂。其次是轻工业内部发展的不平衡。棉纺业发展迅速，织布业虽有发展，但仍赶不上需求，每年进口的棉布都在六七千万关两左右，大致与战前持平或略有下降，仍居中国进口物品前列，同时也显示轻工业的发展还处于低附加值的初级制成品阶段。第三是地区发展的不平衡，主要工业集中在沿江沿海的大城市，尤以上海、天津、武汉、无锡等地为发达。1922年，上海、天津、武汉、无锡、南通、青岛六城市拥有纱锭120万枚，占全国总数的五分之四，其中上海一地即占42％⁽⁶⁹⁾。广大内地工业发展则极为落后，极端的如云南、贵州、青海，迟至1919年尚无一家注册工厂。第四是大小发展的不平衡。由于资金短缺，中国工业向来以中小企业为主，1912年万元资本以下的小公司占公司总数的一半以上，1920年仍占近三分之一。资本百万元以上的大企业，1920年只有五十七家，只占工厂总数的3％左右⁽⁷⁰⁾。相比较而言，外资棉纺织厂的规模一般要比华资企业大一倍左右，机器厂规模的悬殊则更大。小企业本小利薄，抵御各种风浪袭击的能力更差，一有风吹草动，只能关门了事。此外，中国工商企业自身管理水平的落后，设备的陈旧，缺乏政府的有力支持等等弱点，几乎是其一出世就打下的印记，也不可能在短短几年内根本改变。

从1922年起，中国工业的发展与前一阶段相比，速度趋缓，许多部门停滞不前，进入相对萧条时期。但对这种萧条的程度似也不宜过于夸大。应该看到，即使是1922年以后，也不是所有工业部门都停滞不前，有的部门保持了原有态势，有的部门还有所发展。棉纺织业尽管受影响较大，但1925年纱锭总数仍达到187万枚，布机11,121台，分别比1921年增长了50％和91％⁽⁷¹⁾。上海棉纺、缫丝、面粉、卷烟四大工业部门的企业总数，1921年为109家，1924年增长为132家，1927年更达到315家，增长了近两倍⁽⁷²⁾。1921年—1926年，中国近代工业的年平均增长率仍达到8％⁽⁷³⁾，主要原因有两点：一是中国工业经过几年的较快发展，实力有所增加，对各种困难的抵御能力也随之增强。一些大企业集团资力较为雄厚，暂时的亏本可以通过各种方法消化，最后仍能扭亏为盈。如荣家企业的面粉厂，1922年亏本50万元，但这只占荣家企业系统固定资产总值的2.5％。经过一番努力，次年即转亏为盈，1924年的盈余又达到了86万元⁽⁷⁴⁾。大企业集团还借此时机兼并弱小企业，扩大自身实力，这种分化改组本身也是工业发展进步与活力的表现。二是此起彼伏的反帝爱国运动以及随之而来的抵制外货运动对民族工商业的发展大有裨益，扩大了民族工商业的市场。1925年工业生产的短时高涨，“虽为时不久，然关系甚巨”，而这与当年五卅运动后抵制英日货的运动是紧密联系的。仍以荣家企业为例，申新各厂1925年的纱产量比1922年增长20.7％，布产量则大增1.7倍，福新各厂的盈余达到了244万两⁽⁷⁵⁾。更突出的事例是卷烟工业，1924年上海华商烟厂为十六家，次年猛增到五十二家，最大的南洋兄弟烟草公司1924年的销售额为2521万元，次年一跃为3646万元，增长了45％⁽⁷⁶⁾。因为“国人提倡用国货，热度日高。我公司近来销场过大，供不给求。各局索货万分急迫，各处正当团体以我无货应市，责备不堪”⁽⁷⁷⁾。就连库存霉烟都一销而空。它的最大对手英美烟草公司，经此打击后，直到1927年的销售都未能恢复到1924年的水平。

总体而言，中国工业在民国成立后始终保持着上升态势，速度有快有慢，也有过停滞与困难，但毕竟还是在发展。据估计，1920年前后，中国工农业总产值约为219亿元，其中近代工业产值约为10.66亿元，占总产值的4.87％，工场手工业产值12.95亿元，占总产值的5.91％，两者合计23.61亿元，占工农业总产值的10.78％，比清末民初提高了一倍左右，而制成品的出口已占出口总额的39.5％，超过了农产品的出口额⁽⁷⁸⁾。这或可作为中国近代工业在北京政府时期发展的大致总结。