第三章　南京国民政府统一初期的外交

第一节　初期外交政策与“修约”外交" class="reference-link">第一节　初期外交政策与“修约”外交

一　转向与列强妥协的外交政策" class="reference-link">一　转向与列强妥协的外交政策

1927年南京国民政府成立后，由于政治上经历了从容共到反共的巨大调整，政治理论和权威的合法性都面临重大挑战，为了尽可能减少冲击，争取正统，在一段时期内，其政策宣传仍然沿袭既有的观念和做法。4月18日，南京国民政府举行成立典礼，以国民党中央执行委员会政治会议名义发表宣言，在强调劳农政策的同时，对外政策仍举着反对帝国主义的旗帜，声称“务于最短期间，肃清军阀，打倒帝国主义，完成国民革命之大业，以促进世界革命”⁽¹⁾。身为国民革命军总司令的蒋介石也未放弃“打倒一切帝国主义”、“打倒军阀”的口号，并声言要延续联俄政策，表示：“讲起苏俄的问题来，现在我们实在并没有反对过他。我们对于总理所定下来的联俄政策，到现在还是没有变更过。我们对于苏俄联合战线的政策，仍旧是一个样子的。”⁽²⁾

由于南京国民政府当权者仍打着“打倒帝国主义”的革命旗帜，仍然把推翻帝国主义的压迫作为国民革命的任务，南京国民政府初期对于英、日等国采取了较为强硬的态度。1927年5月10日，外交部长伍朝枢宣布国民政府以废除不平等条约为己任。希望通过和平谈判缔结平等新约。17日，南京国民政府特派江苏交涉员郭泰祺就英国士兵强奸华妇一案向英国驻沪总领事提出严重抗议，并要求惩治凶手。对于日本不断增兵山东的侵略行径，南京国民政府于1927年6月1日、1928年4月21日两次提出强烈抗议。

南京国民政府对英、日的强硬态度顺应了中国人民反对英、日帝国主义的革命形势。1927年6月4日，国民党上海市党部召集各妇女团体、各学校代表会议，组成由21个团体参加的反对英兵强奸华妇案后援会，掀起抗暴斗争。后援会要求南京政府与英方“据理力争”⁽³⁾，并通电全国，提出撤退列强在华的海、陆军队，收回外人在华掠夺之租借地等要求。针对日本增兵山东的侵略行为，上海、南京、杭州等地发起大规模的抵制日货运动，蒋介石出席杭州的市民大会并发表演讲。北伐军总司令部政治训练部发表的宣传大纲声称：“我国民政府已经握有对日之绝大威力，日本若一意孤行，而不及早觉悟，立即撤兵谢罪，我国民众必扩大反日运动，与日本经济绝交，未及与日本兵戎相见，已可致日本之死命也。”⁽⁴⁾

南京国民政府虽有上述反帝举措，但其更重要的发展趋向则是逐渐调整对外政策，降低对外宣传的调门，尽力与东西方列强寻求妥协，这是其赢得东西方列强的支持，巩固统治地位的重要步骤。早在1927年3月31日刚刚抵达上海举行的外国记者招待会上，蒋介石就明确表示：“国民政府所定政策为不用武力和任何群众暴动以变租界之地位。凡愿意平等待我之国家，即为吾人之友，纵使从前曾压迫中国，吾人也愿与之合作，与之联合。”⁽⁵⁾6月13日南京国民政府的布告称：“本府兴师北伐，志在铲除军阀，解北方同胞于倒悬，俾先总理之三民主义得以实施于中国，而非与各国为敌。凡我军人当知爱护党国，体谅斯意，嗣后对于各国之兵舰商船，不得擅施射击，对外人之生命财产，军行所至，尤须随时加意保护，以重邦交。”这是南京国民政府向帝国主义列强妥协的信号。

“宁案”处理是列强相当看重的一个问题，南京国民政府成立后，对解决“宁案”十分重视。1927年5月初，外交部长伍朝枢向美国驻上海总领事高斯表示准备尽快谈判解决“宁案”。7月13日，南京国民政府向美方提出解决“宁案”办法六条：1．国民政府负责解决这一事件；2．国民政府将把对与该案有牵连者的处理情况告知美国政府；3．道歉，并严禁对美国人的生命财产采取各种形式的暴力行为；4．成立一中美联合委员会，调查美国人生命财产损失，然后予以赔偿；5．希望美国政府对炮轰南京表示歉意；6．废止中美间现行条约，并立即缔结平等互利新条约⁽⁶⁾。这一办法同时也适应于“宁案”各相关国家。南京国民政府提出的解决办法，实际承认中方应对“宁案”负有责任，相当程度上照顾到了列强的利益，这是其打开与列强交涉大门的重要步骤。但由于国内气氛及南京国民政府在当时国内政局中的地位、处境都使其无法对列强作出过多让步，因此在所提解决办法中也提到英、美应对炮击南京城，造成中国军民伤亡事件道歉、赔偿，并要求修改现行不平等条约。

南京国民政府成立后外交上的微妙转向，一定程度上得到了列强的理解和回应。5月3日，美驻北京公使馆一等秘书戴伟士向国务院提出：“现在同最能代表所谓民族主义运动的蒋介石派别建立良好关系是十分可取的。”⁽⁷⁾9日，英国首相张伯伦在下院声明说：“南京事件促使民族主义者阵营内部久悬未决的分裂公开暴露出来……到三月份，它发展到直接把矛头指向国民革命军总司令蒋介石——共产党对他的权力是很嫉妒的。南京暴行的组织者们似乎曾经有一个企图，那就是把蒋介石卷入到同外国列强的冲突中去。”他最后强调列强处理南京事件的“缓和态度”是想不使南京国民政府在“建立秩序”方面“感到为难”⁽⁸⁾。

1927年7月15日，武汉国民政府开始清党后，宁、汉双方“殊途同归”。虽然由于南京国民政府曲折透露出其亲善愿望，使英、美等国对其抱有相当期望，但在蒋介石尚未显示足够实力，尤其是英、美在华利益没有得到充分保障时，英、美的态度有很大保留，英国政府坚持要求南京国民政府必须先行彻底“清共”，根除排外势力，方可解决“宁案”。同时又以“南京惨案”未得到“合理解决”为由，对南京国民政府不予承认。正如英国政府在蒋介石“四·一二”政变后给其公使蓝普森的电文中所指示的，英国对待南京新政权的态度：一取决于该政权事实上在中国行使权力的范围，二取决于该政权本身满足列强愿望的程度⁽⁹⁾。

8月13日，蒋介石突然宣布下野，一个月后汪精卫也宣告引退。中英谈判未及正式开始，“宁案”也被搁置。其后蒋介石采取了联汪制桂的策略，于1928年1月复职任国民革命军总司令兼军事委员会主席。

蒋介石复职后，在南京国民政府内地位有所加强，外交上力图有所突破，其倾向东西方列强的态度更为明显。在复职时的记者招待会上，蒋急切呼吁“急迅改定”外交方针，称“我们既然要对俄国绝交，便必须与各国一致来反对第三国际”⁽¹⁰⁾。1928年2月国民党二届四中全会通过宣言，一方面表示：“吾国民革命之努力，唯一之根本目的在于民族之平等与国家之独立，而废除不平等条约，则为达此根本目的之具体的方案”，同时更强调：“吾国民须知，一起反帝国主义之运动，惟有以实际的建设为真正手段者，乃得实际之效果……生聚教训，为独立自强之始基；独立自强，为平等地位之根本。”⁽¹¹⁾暧昧的语言中传递出的真实含意，是要淡化国民革命时期留传下来的反帝色彩。

随着南京国民政府外交政策进一步向着温和的方向倾斜，1928年2月21日，取代伍朝枢出任外交部长的黄郛发表对外宣言，不再提“打倒帝国主义”的口号，而要求修改不平等条约。宣言称：“按照外交手续，与各国厘正不平等各约，期获得中国在国际上应有之平等地位……同时，国民政府亦必须依照国际法，十分努力，以尽其国际上应尽之合法义务。”宣言还提出南京国民政府今后与各国交往准则：一、切盼最短期内，得与各友邦开始商订新约，以平等及相互尊重领土主权为基础；二、在新约未订前，国民政府准备与各友邦维持并增进其亲善关系；三、国民政府当按照国际公法，尽力保护居留外人之生命财产；四、今后各地方与外国政府或公司订立的任何条约或契约，经国民政府参预或认可的均认为有效；五、对于重要悬案，国民政府准备适当时期，以公平及互谅之精神设法解决；六、对于干涉中国内政，或破坏中国社会组织之外国，国民政府为保全本国生存，不得不采取并施行最适宜之应付方法⁽¹²⁾。随后，外交部立即着手办理“宁案”，派何杰才、金问泗、袁良三司长分别与各国驻沪总领事接洽。二三月间，英使、美公使先后抵沪。

关于宁案的谈判，首先在中美间进行。通过何杰才与美驻上海总领事克宁翰的接触，美国政府首先与南京国民政府达成谈判解决“宁案”的共识。2月26日，黄郛与美国驻华公使马慕瑞开始讨论。3月30日，中美双方就解决“宁案”达成协议，互换照会。南京国民政府外交部在照会中将这一事件归责为“共产党于国民政府未建都南京前所煽动而发生”，但国民政府“仍负其责”。照会“以极诚恳之态度”向美国政府表示歉意，保证“决不致再有同样之暴行及鼓动”，并“惩办肇事兵卒及其他人”。照会同意“依照国际公法通行原则，对美国在宁领馆人员及美侨所受生命财产上之损失，担任充分赔偿。为此，国民政府提议组织中美调查委员会，以证实美人从有关系之华人方面所确受之损失，并估计每案中所应赔偿之数目”⁽¹³⁾。美国政府在同日的复照中表示同意照中方所提道歉、赔偿、惩办“肇事者”三点解决“宁案”，在照会中特别提出，“并信所有该事件各犯，尤以亲身负责之林祖涵一名为最要，其惩办一层必能依照表示，从速完全履行”⁽¹⁴⁾。

南京国民政府急于与列强就“宁案”达成妥协，旨在于寻求列强承认及在修约问题上取得突破。因此，黄郛在随后发出的致美照会中特别强调：“南京事件发生之问题，业经本日换文解决”，希望两国“以平等及互相尊重领土主权为原则，修订现行条约，并解决其他悬案”⁽¹⁵⁾。美国方面对中国的修约愿望表示同情，肯定：“美政府希望当时所以必须载在旧约各条款之情形有以改善，俾得随时遇机将所有不需要及不妥当之约章得经双方同意，正式修改。”⁽¹⁶⁾中美就南京事件解决及谈判修约问题达成共识，是南京国民政府在外交上的重大突破，意味着其逐渐获得列强的重视和承认，国际空间有所拓展，同时反过来对其国内统治权威的树立也有正面影响。而美国之所以对中国做出友好姿态，与日美太平洋争霸的背景是分不开的，正如南京国民政府有关报告中所谈到的：“美国因与日本太平洋上势力之冲突，当遇事与之声援，故国人心目中引以为友者首为美国。然此为政治外交上之事而已，国防上则在我军备未完以前，不能得美国实力之援助。”⁽¹⁷⁾

继中美达成协议之后，1928年8月9日，南京国民政府外交部长王正廷与英国驻华公使蓝普森达成解决“宁案”的协议，互换照会。其条件与中美解决“宁案”相同。英国对中国方面在照会中提出的修约要求，也予以同情，表示：“本国政府对于中国修约之要求，认为根本合理……兹为对于中国素常维持之友谊与同情的态度作进一步之表示起见，准备依相当程序，由依法委派之代表与贵国政府商议修订条约。英国政府之意，决不因南京事件变更以前对华之态度，而认为该事件与修约政策无关系之另一问题。”⁽¹⁸⁾此时，南京国民政府通过“二次北伐”已经基本完成国家统一，因此，较之美国方面的表态英国更加肯定南京国民政府的合法性，态度也更为积极一些。继英、美之后，同年9月24日和10月1日，中意、中法也都按照美、英条件解决南京事件。只有日本因“济南惨案”，迟至1929年5月2日始与南京国民政府达成解决“宁案”协议。

二　寻求各国承认的活动" class="reference-link">二　寻求各国承认的活动

“宁案”解决，南京国民政府又占领平津，各地方实力派均宣布“归顺”，全国统一基本实现，南京国民政府迫切希望获得各国正式承认。作为一个一再声称要废除不平等条约的政党及其政权，在修约问题上取得某些突破是其与列强建立正常关系的必要前提。列强鉴于国民革命后中国政治、民气出现的不可忽视的变化，虽表示愿意与南京国民政府谈判修约，但正如美方在给中方的照会中强调的：“美政府希冀贵国有代表贵国人民之政治施行实权，俾得诚实履行贵国一方面关于修改约章所有应尽之义务。”⁽¹⁹⁾也就是说，他们要求中国在首先承担“义务”的前提下展开修约，是“修改”而不是废除不平等条约。英国首相张伯伦在会晤访欧的国民党元老胡汉民时也表示，英国准备与中国修约，但必须通过和平谈判完成，而不是单方面宣布无效。为此，“二次北伐”完成后，南京国民政府连续发出宣言，表明政府的立场，强调国民党的外交决不同于共产党，将循外交常轨和国际公法正常进行，遵正当之手续重订新约。对“友邦”以平等原则，依合法手续所负之义务，必相信守。对共产党，亦必不容其存在。对此美国政府率先表示欢迎，1928年7月美国在尚未承认南京国民政府时与其签订关税条约，美国国务卿凯洛格将之解释为：“美国政府于当年7月27日同南京政府签订新的关税条约，从技术上讲已构成美国承认南京政府这一事实。”⁽²⁰⁾11月5日，凯洛格正式宣布承认南京国民政府。8月17日，德国在与南京国民政府签订新约时承认国民政府。挪威、比利时、意大利、丹麦、荷兰、葡萄牙、瑞典、西班牙等也相继承认。英、法两国动作较慢，但也先后于12月20日、12月22日承认南京国民政府，随之南京国民政府在国联取得合法地位。

1928年11月，南京国民政府驻美公使施肇基在华盛顿签署《关于废弃战争作为国家政策工具的一般条约》，是为南京国民政府加入的第一个重要国际条约。该条约又称《白瑞安—凯洛格公约》或《巴黎非战公约》，1927年法国外长白瑞安和美国国务卿凯洛格倡议发起。1928年8月27日，美国、法国、德国、日本、意大利、英国等十五个国家和地区的代表在巴黎签订，1929年7月25日生效。《公约》包括序言和三条正文。主要内容是：缔约各国谴责用战争解决国际争端，并废弃以战争作为在其相互关系中实施国家政策的工具；缔约国之间的一切争端或冲突，不论性质和起因如何，只能用和平方法加以解决；任何签字国如用战争手段谋求利益，即不得享受公约给予的益处。

《非战公约》酝酿阶段，南京国民政府外交部曾要求中国驻美、法外交官探询可否由美国政府邀请中国作为发起国加入，未获成功。《公约》签字当天，美国政府向中国发出加入邀请。9月初，国民党中央政治会议和国民政府先后决议同意加入。9月14日，南京国民政府外交部照会美国驻华代办，表示：“我国人民对贵国等所倡之非战运动，求世界之永久和平，自始即深表赞同，现既订成公约，我国政府极愿与诸国一致行动，正式加入此项公约，共同促进世界之文明。”照会同时不忘重申中国的修约立场，强调：“本国政府深信，各国必将依据本约之精神，使数十年来中外不平等条约以及其他侵犯中国主权之事实，如驻扎外兵于中国领土等行动，皆能于最短期间，以公正之方式一一废除。”⁽²¹⁾

在中国与各国的交涉中，对日交涉进行得最为困难。日本对侵占中国早有野心。1927年6至7月召开的东方会议，确定了对华武力进取的“积极政策”，会后日本公开出兵山东，企图对华武力干预。日本的种种作为，使一向标榜对日本素怀“亲厚之情”，有意与日本发展关系的蒋介石，也无法向其靠拢。

1927年8月蒋介石下野后，曾将寻求日本支持作为其重要目标。8月24日，蒋介石致函黄郛，表示：“弟决先赴日本，兄在沪主持一切，而弟预备做一年环球之游也。”⁽²²⁾最初，他计划往日、德、英、美、法、意等国遍游一番，实际只访问了日本一国。9月底，他抵达日本后发表的简短谈话是：“余此次来日，乃欲观察及研究十三年以来进步足以惊人之日本，以定未来之计划。且余以友人居日者甚众，欲乘此机会重温旧好，并愿藉此与日本名流相晋接。”⁽²³⁾很显然，蒋介石对日本之行怀有浓厚的期望。日本是蒋留学的旧地，也是他内心曾经向往的地方，他指望从这里获得外交上的支持，为日后的外交乃至整体政策定下蓝本。

然而，日本之行给蒋带来的更多是失望。他在日记中写道：“日本对华之误点，一、以为中国革命成功，其东亚地位动摇，尤其不能确保满蒙权利；二、中国南北分裂，可以从中操纵；三、利用无智军阀，压制民众，彼之政治家远不如俄国矣。”⁽²⁴⁾在和日本首相田中义一举行的会谈中，尽管蒋介石一再向田中强调：“日本有必要帮助我们的同志，早日完成革命，消除国民的误解。”指出：“如日本借口有碍列强关系，不得给予中国任何援助，这是抹煞中日关系的论调”，但收效甚微⁽²⁵⁾。田中要求蒋介石以“解决长江以南问题为当务之急”，反对继续北伐，并在援蒋问题上裹足不前，使蒋深为不满⁽²⁶⁾。日本的不信任及不合作态度使双方关系坚冰重重。此后，蒋介石积极寻求向英、美靠拢，期望取得英、美的支持，1927年11月，蒋介石从日本回国后，在会见美国海军亚洲舰队司令布里斯托上将时提出：如果中国不能成功地“抵御”日本和俄国，“太平洋就会爆发大战”；美国应该提供援助和技术顾问，帮助中国统一，并防止爆发这种大战⁽²⁷⁾。

1928年“二次北伐”期间，由于北伐军进兵山东，威逼京津，与日本竭力破坏中国统一的阴谋发生冲突，日本军方意图用武力干涉中国内政。4月19日，田中内阁通过“第二次出兵山东案”。次日，日海军在青岛登陆，陆军也奉命出动，陆续向济南开进。日军出兵山东后，南京国民政府和蒋介石一方面提出抗议，要求日方“迅将所拟派赴山东之军队，一律停止出发”⁽²⁸⁾，另一方面则积极和日方谋求妥协，国民党中央执行委员会决定：“为完成北伐计，应以全力避免不利益之行动。”⁽²⁹⁾4月下旬，蒋介石致电黄郛、张群等，表示：“观察情形，田中必助奉挣扎，其势颇急，拟请岳军兄速赴日，与田中面说以公私关系。只要其不妨碍北伐，不损失中国国权与中日邦交，则其他如招商投资与汉冶萍等，当无问题，即在华既得之权利，亦必如常保护……此虽明知无效，以个人关系一试之。”⁽³⁰⁾同时他屡次申诫前方将士，要求“对日本始终忍耐，勿出恶声，勿使冲突”⁽³¹⁾。

中方的忍让并没有使日方有所收敛。5月2日，日军开始在济南设防，派铁甲车巡逻城内外。当天，北伐军与日本领事就日军驻兵一事展开谈判。3日，日军驻济南部队向中方寻衅，开枪向中国军民射击，中国军民猝不及防，死伤惨重。

冲突发生后，蒋介石仍然竭力退让，他自己事后说：“当时我就下命令给各师长，要他们各师的军队约束自己部下，不许出外面去，并且听候命令，不要同日本人来冲突。”⁽³²⁾5月3日，他在日记中写道：“下午，日军开炮，隆隆不绝，事情扩大，余限各军于下午五时撤离济南。各军照撤。”⁽³³⁾4日，谭延闿、张静江等致电蒋介石，强调：“日兵挑衅，意欲逼我于忍无可忍，资为口实，勿堕奸计。前敌武装同志力持镇静，总司令部不宜与日军逼处太近，似可慎择老成持重之将领，在济妥慎应付。”⁽³⁴⁾当日夜，蒋介石下令除留少数部队继续在城内卫戍外，其余部队均撤离济南，准备渡河北进。

5日，蒋介石致函福田，表示：“各军已先后离济，继续北伐。”⁽³⁵⁾同时他本人也离开济南，次日抵达党家庄，与从河南赶到的冯玉祥会晤，确定绕过济南，继续北伐的方针。蒋介石的退让，并没有换来日军的善意，日军的逼迫日甚一日。7日，日军第六师团师团长福田彦助向蒋介石发出最后通牒，提出中国军队撤退、惩处中国军官等五项无理要求，并限12小时以内答复。蒋介石派熊式辉、罗家伦连夜赶赴济南与日军交涉，日方又谬称期限已过，拒绝谈判。8日拂晓，福田下令重炮攻城。9日，蒋介石向福田提出六点答复：“（一）第四十军长贺耀组因不听我令，未能避免冲突，业经免职；（二）胶济路沿线及济南周围二十华里以内，华方暂不驻兵，济南城内概由武装警察维持秩序，其在城内现有驻兵，撤退时得安全通过；（三）本军治下地方，为维持中日两国睦谊起见，早有明令禁止反日的宣传，亦已切实取缔；（四）辛庄、张庄之部队已奉命开拔北伐，该两处暂不驻兵；（五）本军前为贵军所缴之枪械请即交还；（六）八日贵军立发重炮袭击我军部队，为维持中日两国睦谊起见，请立即停止军事行动。”⁽³⁶⁾这六条，实际完全答应了福田的要求。

由于蒋介石刻意忍让，日军虽然仍处处寻衅，耀武扬威，但也无法再起纠葛，而且由于南京方面绕道北伐，日军毕竟尚不具备全面干预北伐的决心与能力，因此只能继续在济南地区武力示威。据不完全统计，济南事件中，中国军民死伤达四千多人。中国的领土主权和人民的生命财产遭受日军肆无忌惮的蹂躏，日军一见中国穿制服或成群民众，即开枪射击，“凡留西发、穿皮鞋、系皮带及带中央角钞，中山装、学生装，以及平顶、光顶而有帽痕者，均指为革命党，获住必杀。有一卖糖小孩，持有中央角钞竟死于日兵枪刺之下。女子剪发亦不能免，且先割去两乳，然后用刺刀屠割全身，至气绝而后已”⁽³⁷⁾。

惨案发生后，蒋介石虽蒙受莫大耻辱，还是向日军完全屈服，绕开济南北上。同时，南京国民政府主席谭延闿于5月10日向国际联盟提出申诉，要求根据盟约第十一条第二项，召开理事会会议，“知照日本，停止日军暴行，并立即撤回山东军队”⁽³⁸⁾。12日，谭延闿又致电美国总统柯立芝，请求调解。新任外交部长王正廷出访英、美、法，争取同情和声援。

日军在济南的侵略行径，激起中国民众的强烈愤慨，面对社会各界日益高涨的反日浪潮，南京国民政府于5月6日召开国民党中央执行委员会常委会，通过《五三惨案应付方案》和《对日经济绝交办法大要》，指示各地党部切实“指导各种民众团体，如商会、商民协会、学生会、工会、农民协会、妇女协会等及与日商有交易往来之各行商联合组织抵制仇货委员会，主持关于对日经济绝交之一切事宜”，“对日经济绝交之期间，由全国抵制仇货委员会根据外交之形势规定之，但各地务须一致，不得先后参差”⁽³⁹⁾。10日，再次召开中央执行委员会常委会，通过《五三惨案宣传方略》和《宣传大纲》，要求民众“应集中于中国国民党指导之下，作有组织、有计划、有目的的反日运动”，拥护南京国民政府用外交手段解决“五三”惨案，以帮助北伐早日成功⁽⁴⁰⁾。“一切封闭商店、检查及烧毁存货、罢工罢市之无益行动，皆徒损国家元气，而伤国民之富力，宜极力避免”⁽⁴¹⁾。

1928年5月7日，依据中央执行委员会的指示，国民党上海市党部召集总商会、商民协会、农民协会、学生会、妇女协会等二十一个民众团体代表会，率先宣布成立上海各界反对日军暴行委员会。随后，南京、广州、武汉、长沙等地也纷纷成立同样性质的反日组织。7月21日至27日，全国反日代表大会在上海举行，浙、苏、皖、湘、鄂、赣等十五省百余名代表出席会议。大会通过组织大纲，宣布成立全国反日总会，“以团结全国民众作有系统之组织，本革命之精神，实行对日经济绝交，打倒日本帝国主义”⁽⁴²⁾。反日会的成立，在全国各地掀起一次又一次的反日浪潮。

日本出兵山东以“护侨”、“护路”为词，本为一场有限的军事行动，加上南京国民政府曲意容忍，中国民众反应强烈，日方再无扩大事态的借口和决心。5月14日，日本决定“不扩大战事，并循外交交涉收拾事态”，但提出四个先决条件：道歉、处罚有关人员、赔偿损失及保障今后日人的“安全”。延至1928年7月18日，日本方派驻上海总领事矢田七太郎赴南京开始谈判。8月12日，王正廷与矢田在上海接洽交换意见。此时，南京国民政府和东北张学良之间关于“易帜”的谈判正在进行，日方竭全力阻止，对解决济案谈判并不热心，谈判无结果告终。“东北易帜”宣布缓期三个月后，9月18日中国外交部司长周龙光访矢田，再提交涉“济案”、“宁案”之议。日本派遣参谋本部第二部长松井石根中将来到济南与张群、王正廷交涉。

10月1日和3日，张群在日本与首相田中交涉。19日，矢田到南京与外交部长王正廷及周龙光开始正式谈判。中方坚持解决“济案”须以日本军队全部撤出山东为前提，日方则不同意把撤兵作为解决“济案”的先决条件，企图将其作为谈判中的筹码。交涉陷于僵局。10月24日，谈判暂告结束。

11月7日，矢田再赴南京谈判。中方又提出撤退山东日军、恢复津浦铁路交通、交还胶济路沿线20里以内的行政权等要求，并保证保护日侨的安全。日方反对以撤军为先决条件，并要求中国严厉取缔反日运动。会谈再告中断。由于英、美各国都已承认南京国民政府，田中内阁的强硬政策在日本国内遭到质疑，处境不利，为避免在华权益受到他国排挤，其对“解决”“济南惨案”、承认南京国民政府不得不采取积极态度。1928年11月，日本政界要人床次竹二郎来华，先后与张学良、蒋介石会谈，表现出希望共谋打开僵局途径的态度。在与蒋介石的会谈中，双方达成默契，以“解决”济案作为日本承认南京国民政府的条件。

“东北易帜”后，日方派芳泽谦吉来华谈判。芳泽来华前，曾声明将竭尽全力谋求中日交涉的圆满解决。中国方面则在12月30日和1929年1月14日的交涉中，提出日军必须先允撤出山东方可再议其他。1月25日，王正廷与芳泽开始会商。日方同意中国的撤兵条件，且于1月30日通过中日关税协定，但田中在2月4日的训令中却推翻成议，尤其是反对原议中对等赔偿和互相致歉的条款，使谈判再度中断。延至3月，在中方作出双方各自“调查”损失情况取得一致再定赔偿的让步后，田中内阁方同意再行协商。

日本政府在“济案”及“修约”等问题上的顽固态度，激起中国民众的愤怒。1928年12月，上海市党部宣传部通过《民国日报》、《申报》发放问卷针对对日问题进行民意调查，回收的万余份问卷中，对于应付日本帝国主义的手段，除抵制日货外，选择“不合作”的6340人，占被调查人数的55.1％；选择“卧薪尝胆，准备一战”的2792人，占24.3％；选择“振兴实业”的1520人，占13.2％；选择“运用外交手腕”的243人，仅占2.1％⁽⁴³⁾。可见由于日本的压迫，民间主张对日强硬的呼声相当高。1929年3月初，全国反日暴行委员会第二次代表大会在上海召开。会议通过决议，要求南京国民政府在“济案”交涉中最低限度必须做到日本道歉、惩办责任者、赔偿及担保以后不再发生此种事件和撤退驻华日兵，否则将宣布与日本经济绝交。

1929年3月24日，中日双方重新谈判。3月28日达成最后协议，并于当日在南京、东京同时以芳泽与王正廷互换照会及声明书、议定书的方式发表。日方在给中方的照会中表示：“山东日军撤去后，国民政府以全责保障在华日侨生命财产之安全，则帝国政府拟自关于解决本案互换签字之日起，至多两个月内，将山东现有日本军队全部撤去”；“关于日军撤去前后之措置，应由中日两国派委员就地商议办理”。声明书称双方对去年5月3日济南所发生之不幸事件“悉成过去”，期待“两国国交益致敦厚”。议定书宣布设立“中日共同调查委员会”，双方任命同数委员，实地调查事件中“两国所受之损害问题”⁽⁴⁴⁾。由于中国方面已私下接受“对等赔偿”的秘密协议，所谓调查不过是欺人之谈。“济南惨案”中，中方军民死亡3254人，受伤1450人，实际死伤人数在1.1万以上。而日本侨民死伤仅各15人，财产损失中方亦较日方巨大，达2.4亿余元⁽⁴⁵⁾，如此“对等赔偿”，实际是中国方面作出巨大让步。

协议签订当天，蒋介石致电冯玉祥报告交涉情况：“济案交涉经甚多周折，现已得一结果。芳泽今日来京签字，日军亦自今日起撤退。即请转告良诚兄准备接收。”⁽⁴⁶⁾3月31日，中方接管济南，山东省政府发布布告，宣布“日军即行撤退，一切军政事宜，概由我方接管”⁽⁴⁷⁾。日军此后开始准备撤出，5月12日全部离开济南，开赴青岛，5月20日全部撤离山东回国，由中方接防。

“济南惨案”交涉完成后，3月29日，中日双方开始着手解决“宁案”。由于此前已有英、美等国交涉先例，关于“宁案”的交涉进行较为顺利，4月1日开始会谈，15日达成协议，16日双方又就1927年4月3日汉口日租界事件达成协议。5月2日，王正廷与芳泽互换照会，就南京事件向日方“道歉”并承担赔偿损失。由于日方要求赔偿数额过高，南京政府于1930年7月20日提请日方核减。延至1931年3月24日，有关南京、汉口两事件赔偿问题的换文始由蒋介石批准，距达成协议已过两年。

1929年6月1日，国民党中央在南京举行孙中山的奉安大典，日人头山满、犬养毅等以国宾身份参加典礼。6月3日，日本宣布正式承认南京国民政府，委任芳泽谦吉为驻华公使，芳泽于当日递交了国书。而南京国民政府为了表示与日本“修和”，先于4月24日下令取消反日运动，继于6月8日将全国反日会改名为全国国民废除不平等条约促进会。不过，在内心中，蒋介石对日本的侵华野心仍有很深的戒心，1929年6月，他在日记中写道：“对外方针，亲美联英，排俄拒日，此其大致也。”⁽⁴⁸⁾1929年国民政府拟订的国防计划则判断：“由外交之现势、地理之地位、历史之事迹而判断，将来与我发生战争公算较多之预想敌国，首为陆海相接而有满蒙问题、山东问题及其他多数利害冲突问题之日本。经营满蒙为日本三十余年来积极进行而无稍变更之政策。山东撤兵，虽已议定，而其政治、经济上之势力仍盘踞于胶济一带，有机可乘，则再进兵乃意中事。旅顺、大连在甲午战后，因俄、德干涉而交还矣，卒又成今日之局，乃其先例也。日本占领山东，其直接为图在华北之势力，而间接则为巩固其经营满蒙之政策者。中国一日不自强，则日本一日不舍弃山东、台湾。台湾为我东南之门阈也，乃日本据之，我今日虽无收回之力量，然为将来之大问题。”⁽⁴⁹⁾

三　与列强“改订新约”的交涉" class="reference-link">三　与列强“改订新约”的交涉

废除不平等条约是孙中山晚年对外思想中的一项重要内容，也是国民革命的主要诉求之一。在全国要求废除不平等条约的浪潮影响下，北京政府统治的最后几年，曾与列强谈判修订不平等条约。南京国民政府成立后，将修订不平等条约作为其外交纲领。修约的主要内容为取消协定关税、领事裁判权、内河航行权、沿海贸易权以及收回租界、租借地、铁路、邮政及海关等，试图通过与列强的谈判，达到废除旧约、改订新约的目的。

南京国民政府将列强在华特权分为五大类，预定修约外交分五期进行：第一期恢复关税自主权；第二期取消治外法权；第三期收回租界；第四期收回租借地；第五期收回铁路利权、内河航行权、沿海贸易权等。按王正廷的设想，“要在1928年内完成与各国谈判收回关税自主权，而于1929年和1930年为进行撤废领事裁判权之期；1930年与1931年为着手收回租界主权与撤销外国驻军之期；1932年则拟自外人手中收回内河航行权与沿海航行权；1933年则拟收回各国的租借地，恢复中国固有的全部主权”⁽⁵⁰⁾。无论是哪种计划，关税问题都被放在第一位。南京国民政府之所以将恢复关税自主权作为首先希望达到的目标，是因为现行的协定关税不仅损害中国主权，而且对整个中国经济也有着直接的制约作用。解决这一问题，不仅具有政治意义，还有着巨大的经济利益。它既可作为政府外交得分的宣传，有助于中国民族经济的振兴，也可增加政府收入，解决财政困难。

1927年7月20日，南京国民政府声言协定关税有碍国家主权，宣布在当年9月1日实行1926年关税会议时各国提出的新税率，加征附加税并取消内地厘金及货物税。但此时南京国民政府尚不稳定，在与北洋军阀的作战中遭到挫折，加之有关国家进行武力威胁，调集军舰分驻中国各海关。南京国民政府被迫在8月29日自找台阶，宣布关税自主原则上仍于9月1日实行，但增征关税和裁撤厘金等实际措施“暂缓举办”⁽⁵¹⁾。

同年11月2日，伍朝枢再次代表南京国民政府发表宣言，表示：“（一）凡从前北京政府与各国所订各种不平等条约，现今无存在理由，当由国民政府以正当之手续概以废除。此等条约中规定修改期限而现已期满者，更应即予终止，由国民政府与关系各国，分别改订新约。（二）各种条约协定，非经国民政府缔结，概不发生效力。”⁽⁵²⁾然而南京国民政府对现行条约既不能“自行废除”，又无法取得各国之“谅解”，所谓无效云云，实系空谈。

国民革命军进入北京后，南京国民政府于1928年6月7日发表宣言，宣称在军事时期终结，整顿与建设工作即将展开之际，不平等条约所加于中国的诸种束缚使建设工作极难收效，因此，“另订新约，以适应现今时势要求，实属无可再缓”⁽⁵³⁾。15日，更发表对外宣言，宣称：“遵正当之手续，实行重新订约，以副完成平等及相互尊重主权之宗旨”，宣言承诺重订新约后，将进一步促进“中外邦交之亲睦，人民友感之增加，国际贸易交通之发展，外侨生命财产之保障”⁽⁵⁴⁾。7月7日，外交部发布订约三原则，宣布条约期满者当然废除；尚未期满者则以相当手续解除而重订；旧约满期新约未定者，由中国另订适当临时办法，处理一切。7月9日，南京国民政府又颁布《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法》，规定在此期间，“在华外人应受中国法律之支配及中国法院之管辖”，“凡华人应纳之税捐在华外人应一律照章交纳”⁽⁵⁵⁾。

南京方面在修约方面表现出的积极态度，和国内形势的发展密切相关。随着军事上的进展和国家的基本统一，国民党内部要求以更加强硬态度面对列强的呼声高涨。1928年7月，何应钦在上国民党中央执行委员会的呈文中明确认为：“不平等条约之废除，非运用本党之革命外交，无由实现。如以软弱求怜之方式，期得帝国主义者之谅解与同情，自动废止对华侵略之依据，实为痴人梦想。”强调：“外交之措词与态度，均应以强硬不屈之精神出之，一洗前怯懦嗫嚅之劣习。外交至短刀相接，战争虽力应避免，然革命民众之行动，实可为革命外交之后盾也。”⁽⁵⁶⁾与此同时，冯玉祥、李宗仁等也公开要求采取强硬的外交政策，“力矫以前之软弱，以达废除不平等条约之目的”⁽⁵⁷⁾。8月2日，谭延闿、蔡元培联名向国民党二届五中全会提出外交问题提案，要求尽快废除不平等条约，提出：“国民政府为贯彻废约之主张，现在正当而有效的办法，为即时向列强分别开始废约的谈判；要求在一定之期限内（自现在起半年以内），依平等互惠的原则订立新约。如列强拒绝谈判，或限定之期间已过，而新约尚不能成立，则政府宣言，以无约待遇此等国家。”⁽⁵⁸⁾

国民党上层不断呼吁废约，来自基层的呼声更为强烈。上海国民党党务指导委员会公开呼吁：“我们深深地尝着了不平等条约的苦滋味，因此决定要把此卖身契完全销毁，我们当然不是希望卖身契中的条件的改善，我们也并不愿意仅把卖身契中的文字的修正，我们只是希望从根本上把整个的卖身契作废，把整个的卖身契宣告无效，这一点就是我们不赞成修改不平等条约的根据。”⁽⁵⁹⁾1929年初，国民党上海市执行委员会训练部在上海市做的民意调查显示，主张废除不平等条约的达到总数的95％，只有3％的人主张修改，要求废约者占据绝对多数⁽⁶⁰⁾。这些建议和呼吁，对南京国民政府的外交政策不能不造成影响和压力。

对中国的修约主张，各国反应不一。美国政府率先表示愿与中方接洽，1928年3月30日，美国驻华公使在答复南京国民政府外交部照会中表示：“美国政府及其人民，对于中国人民欲使其国家生存日趋稳固，并实现其不受特种义务限制之主权之愿望，深表同情。”⁽⁶¹⁾6月间，驻美公使伍朝枢与美国务卿凯洛格开始会商，财政部长宋子文则在北平与美国驻华公使马慕瑞接洽，美方答应“中美条约不必俟诸期满始议修改”⁽⁶²⁾。7月11日，南京国民政府向美国政府提出希望委派代表与中国谈判修约。美国随后宣布以马慕瑞为全权代表“对于中美间条约与关税之规定，即时商议”⁽⁶³⁾。25日，宋子文与马慕瑞签订《整理中美两国关税关系之条约》，规定：“历来中美两国所订立有效之条约内，所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款，应即撤销作废，而应适应国家关税完全自主之原则。”《条约》同时规定，两国“在上述及有关系之事项，在彼此领土内享受之待遇，应与其他国享受之待遇，毫无区别”⁽⁶⁴⁾。在列强尚在中国享有关税及其他特权背景下，这一规定保证了最早签订条约的美国实际得到的利益并不较其他国家有所减损。不过，美国同意中国所提关税自主的原则，并派遣代表和南京国民政府谈判修改不平等条约问题，仍然对中国外交打开局面有着重大帮助。外交部长王正廷在给美国公使的复照中表示：“贵国政府及人民与中国政府及人民推诚相与，将使两国历久之友谊，其基础愈趋稳固而愈为光大。”并期望在接下来的谈判中，“于最短期间完成新约，以开两国外交上之新纪元”⁽⁶⁵⁾。南京《中央日报》认为：“中美关税关系条约，是中美两国有约以来的第一个平等条约，是中国修约运动的最初成功。”⁽⁶⁶⁾相比之下，蒋介石在日记中显得比较冷静，记道：“美国与我国签关税自主之约，其实为平常应有之事。”⁽⁶⁷⁾

在美国率先签约的影响下，8月7日，德国代表向中方递交一份条约草案，内容包括“保证双方在关税和有关方面不相互歧视”⁽⁶⁸⁾。17日，中德签订关税条约，内容是中美关税新约的翻版。条约期满的意大利、丹麦、葡萄牙、比利时、西班牙、日本、法国召开圆桌会议，商订对策，除日本坚决反对修约外，其余多愿顺水推舟。法国驻华代办于7月13日照会南京国民政府外交部长王正廷表示：“法国政府对于1886年4月25日在天津订立之中法陆路通商章程，1887年6月26日在北京订立之中法续议商务专条，及1895年6月20日在北京订立之中法续议商务专条附章，允予修改。”⁽⁶⁹⁾9月12日，王正廷分别照会挪威、瑞典、荷兰、英国、法国五国，请求开始谈判关税问题。

英国政府是协定关税的始作俑者，且为在华权益最多的国家，对废除此项特权向持观望态度。中美关税条约签订后，面对大势所趋的局面，英国态度也转向积极。英国公使蓝普森表示：“本国政府对于中国修约之要求，认为根本合理。英国政府对于中国素常维持之友谊与同情之态度作进一步之表示起见，准备依相当程度，由依法委派之代表与贵国政府商议修订条约。”⁽⁷⁰⁾12月10日起，王正廷与英国驻华公使蓝普森开始面谈关税自主问题。20日，正式签订《中英关税条约》。条约承认中国关税自主，规定“现行条约内所有限制中国任意订定关税税则权之各条款，一律取消”，但又在附件中规定，中方只能采用1926年北京关税特别会议中所拟税率，至少一年内应为对英国货物所征最高税率。条约要求缔约双方对对方人民实施互惠原则，“不得有何借口，使其完纳之关税、内地税或其他税项，异于或较高于各本国或其他各国人民自同一产地所运货物完纳之税项”⁽⁷¹⁾。此外，中国还答应设法废除厘金、常关税、沿岸贸易税、通过税、落地税等。比之中美关税新约中国实施关税自主无任何规范性的限制条款，这一条约确实苛刻得多。

在对英交涉同时，1928年11月至12月底，王正廷连续与挪威、比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、荷兰、瑞典、法国、西班牙九国签订关税条约，允准中国关税自主。比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、西班牙五国除确认中国关税自主外，还涉及领事裁判权问题。五国答应于1930年1月1日后，允许取消其在华所享领事裁判权，但条约同时规定，各该国侨民与中国侨民均可在对方内地取得土地财产、居住、经商之自由权。至此，只有日本未与中国缔结关税新约。

南京国民政府在开始交涉关税自主权的同时，也提出颁布和实施临时国定税率的问题。1928年12月7日，南京国民政府颁布《中华民国海关进口税税则》，作为关税自主后征税的标准，宣布从次年2月1日开始实施，以一年为有效期。这一税则对进口货物规定了货值7.5％至27.5％不等的税额，自晚清被迫开关以来实施八十余年的“值百抽五”单一税率至此将告终结。由于此时有关关税自主的交涉尚在进行之中，为减少阻力，南京国民政府决定以1926年北京关税特别会议上由日、英、美三国委员所提出的七级差等税率为基础制定过渡期的国定税率。由于暂行税则基本内容曾得到列强同意，且税额提高幅度也不大，因此其虽由中国自主颁布，列强多无反对意见，只有日本提出异议，于第二天退回照会，表示不能承认。在关税自主问题上，日本成为中国的最大障碍。

南京国民政府与日本之间关于修约的交涉和整个谈判同步开始。1928年7月19日，南京国民政府外交部照会日本政府，指出中日条约展期将到，“国民政府自应本7月7日宣言之主张，根据平等相互之原则，商定新约。在新约尚未订立以前，当按照本国政府所颁布中华民国与各外国旧约已废新约未成前之临时办法，宣布实行，以维持中日两国之政治、商务关系”⁽⁷²⁾。对此，日本内阁会议决定加以拒绝。25日，日本首相田中义一会见英、美、法、意等国驻日使节，通报日本对修约问题的立场，表示日本不承认中国可单方面宣布终止条约，声称日本准备在必要时采取必要的措施以维护日本权益。31日，日本驻华公使芳泽谦吉在答复南京国民政府外交部长王正廷的节略时，表态可以接受日方“认为适当之改订”，但声称南京国民政府以其所颁布的七条临时办法为交涉标准，“为清理解释上或国际惯行上所不应有之事，且为蔑视国际信义之暴举，帝国政府万难容忍”，强硬表示：“帝国政府为拥护条约上之权益，将有不得已出于认为适当之处置。”⁽⁷³⁾8月14日，南京国民政府外交部在答复中驳回日本政府所谓1896年的《中日通商行船条约》规定条约有效期为十年，期满后六个月内若未声明更改，则条约继续有效十年，因中方并未在条约期满后六个月内要求更改，因此中日商约仍然有效的说词，指出1896年的中日商约至1926年7月20日又届期满，中国政府已向日本政府提议改订，故对日方的主张“歉难同意”。同时，针对日方所谓“暴举”说指出：“国际间彼此情势，既有变化，断无可以永久适用之条约。因而依据情势变迁之原则，使其效力废止或中止，准之法理，按之先例，本政府此举，绝无蔑视国际信义之嫌。”日本节略中“竟有此外交文件素不经见之字样，本国政府深为惋惜”⁽⁷⁴⁾。双方几度交涉，日方坚不让步。

美国与中国签订关税新约后，日本的强硬态度始有所松动。中美关税条约的签订，对有关各国都产生了很大的冲击，加强了南京国民政府在修约外交中的地位，对日本造成了巨大的压力。日本驻上海总领事矢田七太郎感受到了中国民众情绪的变化。他在7月30日报告中说：“已出现（对美国的）感谢之情一转而成对我国的憎恶怨恨的现象。”⁽⁷⁵⁾芳泽公使在给外务省的报告中也指出，英、美两国对于中国关税自主及实行暂行国定税率的问题已经达成共识，日本必须意识到它在这一问题上迟早要处于困难的境地，日本可以在声明条约继续有效并保留这一主张的情况下与中国开始商讨修约⁽⁷⁶⁾。

1928年9月10日，田中首相致电驻沪总领事矢田，要求他尽快会见蒋介石或张群，表达日本对南京国民政府的同情，并期待它取得成功的态度。同时要求中方暂缓公布新税率，以获得与中国讨价还价的时间。当时，由于与各国商讨关税自主进展顺利，南京国民政府计划10月1日公布新税率，自1929年1月1日起开始实施。对此，日本意识到独力阻止中国政府实施这一税率颇为困难，遂准备有条件地同意接受这一税率。中国财政部长宋子文与日驻沪总领事矢田在9月开始了多次会谈。中方为向日方示好，提议以1926年北京关税特别会议上由日、英、美三国委员所提出的七级差等税率作为中国关税自主后基本税则的过渡办法，但日方并不领情，坚持反对中国于1929年1月1日实行关税自主。11月13日，王正廷与宋子文联合向行政院提出颁布实行新的进口税则的提案，为向日方表示善意，将新税率生效时间由原定的1月1日改为2月1日；同时中方承诺新订国定进口税则后，每年于新增收的关税收入项下拨出500万元作为整理担保不足的内外债之用。此后，中日之间的谈判气氛有所缓和。日本意识到在税率问题上一意用强并非上策，因而决定稍作退让，接受现实。12月30日，日本政府表示愿意签订中日关税条约。1929年1月25日日本派出前驻华公使芳泽谦吉为全权代表，与王正廷在南京开始正式谈判，交涉“济案”的解决。与此同时，王正廷又与日本领事上村达成协议，日本以换文形式表示同意南京国民政府颁布的新税则。

1929年3月7日，王正廷、宋子文与日代公使重光葵在上海就修订中日商约展开正式谈判。日方在谈判中一再要求与中方订立一个长期的关税互惠协定，实际上是要使中国对日货的关税在实现关税自主后的相当长时期内仍保持在低税率上。12日，中日双方签订《中日关税协定》草约五条。5月6日，经过马拉松式的谈判，在中国方面接受日方条款后，中日终于订立了新的《关税协定》。该协定规定：“凡在中日两国境内关于货物进出口之税率、存票、通过税、船钞等一切事项，完全由中、日两国彼此国内法令规定之。”双方还在换文中确认废除陆路边境优惠税率。中方除答应不歧视日货外，同意在三年内维持日本输华棉织品、海产与鱼产品、面粉等的最高税率。中方承诺，在最短时期内废除有碍于在华贸易发展的厘金、常关税、沿岸贸易税、通过税及其他类似各税。中方还确认以每年从关税中提存500万元作为担保，并召开债权人会议整理债务⁽⁷⁷⁾。

1930年1月1日，即依照中英关税条约附件规定税率实行一年期满时，中国海关颁布新税率，由8％升至10％，2月1日又宣布用金本位制征收进口税。中日关税协定签订后，南京国民政府立即修订颁布《海关进口新税则》，于1931年1月1日起实行。新税则按物品性质分为十二等级，税率有较大幅度的增加，分别课征货值5％至50％的进口税，比暂行税则几乎提高了一倍。1932年12月1日起，宣布征收10％的海关附加税，次年6月降至5％。1933年5月中日条约所定期限已满，对日本主要货物进口税作了大幅度提高，最高达80％。关税自主实施后，中国关税收入从1928年的1.3亿元增至1930年的3.8亿元，其后因东北沦陷，降为3亿元。

关税条约修订成功，使国民政府在修约问题上信心大增。1929年1月1日，南京国民政府主席蒋介石发表告国民书，宣称将在三年内完成修约。同年6月14日，国民党三届二中全会决议“于最短期间内加紧废除不平等条约之工作，如撤销领事裁判权，收回租界等”⁽⁷⁸⁾。蒋介石饬令行政院及外交部“从速制定履行此案之方案……切实执行”⁽⁷⁹⁾。外交部在呈文中称：协定关税一项已办，“本部现正从事于撤废领事裁判权工作，期于明年1月1日实行”；其余租界、租借地、沿海内河航行权及外国驻军设警“各项亦均已准备于最短期间内视各国对我之形势采取有效方法分别予以废止”⁽⁸⁰⁾。

废除领事裁判权是中国在修订关税条约时，正在争取的又一主要目标。中国与条约期满国家之间的交涉首先取得进展。在中国与比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、西班牙五国签订的商约中规定，“此缔约国人民在彼缔约国领土内，应受彼缔约国法律及法院之管辖”。然而，这种放弃也是有条件的。如中比两国外长的换文约定：“比国人民应于现有领事裁判权之国半数以上承认放弃是项特权时，受中国法律及法院之管辖。”⁽⁸¹⁾而意、丹、葡、西等国的承诺是，当华盛顿条约的各签字国取消领事裁判权后，这些国家的在华人民将与各签字国人民一同受中国法律和法院的管辖。

欲废除领事裁判权，最为关键的是条约期未满但有着重大影响国家的态度，而英、美等国在这一问题上都消极以对。1928年9月10日，中国代表在国联吁请修改不平等条约时，法国等国就以成约不得自行解除为由竭力反对，使此议毫无结果。1929年4月27日，南京国民政府外交部向英、美、法、荷兰、挪威、巴西六国驻华公使提出照会，说明领事裁判权在中国的危害和不适当性，称中国代表早在巴黎和会时就提出废除对中国司法主权所加之限制的愿望，华盛顿会议时，中国代表又要求“解除政治上、司法上及行政上种种束缚”，华盛顿会议表示同情，设法促进在案。中国现已统一，中国政府希望将中国司法制度所受的限制予以解除⁽⁸²⁾。对日本、墨西哥、瑞典、秘鲁四国则望另订新约时明文取消。对此，各国的反馈不佳。美、法、英等国认为废除治外法权应为渐进式的，只愿考虑对领事裁判权加以修改，声称中国尚未有独立之司法制度，还未实行1926年9月16日法权会议上十三国代表组成的“调查法权委员会”所提出的建议，因此，领事裁判权应该逐渐放弃，外人生命财产才有保障。英国8月10日复照中，进一步要求中国法典必须具有西方法律的原则。荷、挪、巴则称将与他国一致行动⁽⁸³⁾。

7月12日，外交部长王正廷对记者表示，自1930年1月1日起，中国将取消各国在华的领事裁判权⁽⁸⁴⁾。9月6日，外交部再次照会有关国家，要求各国立即派出代表与中国代表磋商废除领事裁判权问题，并谓中国已与其他数国议定1930年1月1日废除领事裁判权。11月1日，英、美、法等国在复照中虽同意谈判，但除美国在11月中下旬与中国开始谈判外，其他各国均借故拖延，和美国的谈判也无进展。对此，中国政府于25日分别致电驻美、英公使，表示英、美如再延宕商讨，中国将于1930年1月1日起，自行宣布废除列强在华特权。但英、美等国仍未采取积极合作的态度。12月27日，国民党中央政治会议鉴于外交部长王正廷与英国公使蓝普森、驻美大使伍朝枢与美国国务卿凯洛格的谈判未有结果，决定由国民政府公布撤废领事裁判权特令：要求自1930年1月1日起，“凡侨居中国之外国人民，现时享有领事裁判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政府，依法颁布之法令、规章”⁽⁸⁵⁾。

从内容看，南京国民政府的这一特令，显然是一个单方面宣布废除领事裁判权的重大举动，其中不存在需要与有关国家协商的意味。这一举措对美、英、法等国产生了很大的冲击，在特令颁布的当天，美国国务院远东司司长亨贝克便对中国驻美公使伍朝枢表示，美方希望从1930年1月1日起，采取步骤来逐步废除领事裁判权，任何无视这一原则的行动，将会引起美国政府的“极端遗憾和强烈反对”⁽⁸⁶⁾。法国声明无法接受中国片面取消法人领事裁判权。在此之前，英国外相亨德森已于12月20日给中国驻英公使施肇基发出备忘录，针对南京国民政府一再申明将于新年废除领事裁判权指出：英国无法承认中国片面废约的武断解决方式，但愿意对中国撤废治外法权采取开明与同情的态度，同意以1930年1月1日作为“逐渐废止领判权”⁽⁸⁷⁾的起点。

南京国民政府虽然发出措辞严厉的命令，但这更多是为自身此前作出的强硬姿态圆场。在以英国为首的列强软硬兼施下，12月30日，南京国民政府特令发布仅仅两天后，外交部又发表关于废除领事裁判权的宣言，重述特令的内容后表示，中国政府深信各国“对于现由政府准备之办法，如有意见，亦愿于相当期内，与之审议。故国民政府十二月二十八日之命令，实系一种步骤”⁽⁸⁸⁾。同时口头向外国记者表示，此命令在与有关各国谈判获得满意结果前，将不予执行。这是南京国民政府做的明显妥协，实际意味着次年元旦并不是立即无条件地废除领事裁判权，而是从此开始与列强会商废除这一特权。

1930年1月，英国公使蓝普森与王正廷就撤废治外法权开始第一次会谈。随后，蓝普森还与立法院院长胡汉民、司法院院长王宠惠接触，进一步了解中国政府的态度。4月，中国国内爆发中原大战。中外关于领事裁判权的交涉一度处于停顿状态。九十月间，英、美先后向中国外交部递交了各自的草案。两国方案仍旧保留了在区域和法权种类方面的限制：如在上海等地继续保留领事裁判权，设立特别法庭，外交官、领事官有废案权，领事裁判权撤除以案件之民事、刑事与个人身份之不同类别为顺序，逐步实施等。

对英、美提出的草案，中方无法满意。12月7日，王正廷向美国国务院提出对案，强调所有在华美国公民无论是民事还是刑事方面都应服从中国的管辖权。中方同意成立特别法官议事室，聘用外国法律顾问，但这些法律顾问不得干预法官的判决。17日，王正廷以外交部名义向蓝普森发出备忘录，要求英国应于1931年2月前解决治外法权问题，强调：“英国政府所提逐步撤废在华治外法权的各项建设，经过中国政府的慎重考虑之后，发现是无法接受的；中国政府仍然相信（此问题）不需要另外采取其他的行动方式以达其目的。”⁽⁸⁹⁾

1931年初，英、美陆续在一些问题上作出让步，如同意放弃移审权等，但仍未能满足中国方面的基本要求。1931年5月4日，南京国民政府正式宣告法权交涉停顿，同日公布《管辖在华外国人实施条例》，规定自1932年1月1日起实行。该《条例》规定：所有享有领事裁判权的外国人，均应受中国法院的管辖；在沈阳、天津、青岛、上海、汉口、广州、昆明等十处地方法院设立专庭，受理外国人为被告之民刑案件。不在上述十处法院管辖之内者可申请移转管辖。专庭可设中外法律咨议若干人向法院书面陈述意见，但不得干预审判。外人的逮捕及其房屋或办公室的搜查均应依中国刑法典规定执行。外国人可聘请外国律师⁽⁹⁰⁾。5月5日，国民会议开幕。会议议决“函请国民政府应定期限向各国交涉取消一切不平等条约”，经“国民政府会议决议交行政院议复”⁽⁹¹⁾。13日，国民会议又发表《废除不平等条约宣言》，宣称中国国民对于各国以前所加于中国之不平等条约，概不予以承认；国民政府应在最短期内实现中国在国际上之完全平等与自由。但未明定废约期限。在中国的压力下，此后，有关领事裁判权问题的交涉步伐明显加快。数月之中，中国与英、美之间先后达成了大致类似的妥协，1931年6月5日中英草约签订，7月，中美也就局部问题达成协议，中方同意将英美在上海的领事裁判权保留十年，将英国在天津的领事裁判权保留五年，英、美则将其他各地的领事裁判权立即取消。

正当中外交涉进入关键之时，日本在东北发动了“九一八”事变。形势的骤变，迫使中国外交的中心随之转变。如何对付日本的侵略成为当务之急，修约之事降到了次要位置。1931年12月29日，南京国民政府公布命令，宣布“兹因本年各地天灾变故，所有应行筹备事项，尚未就绪，该项管辖在华外国人实施条例，应暂缓施行”⁽⁹²⁾。废除领事裁判权的问题就此暂时停止。

对于领事裁判权的交涉，王芸生曾批评道，南京国民政府“采修约之步骤，以求逐渐改善对外关系，实亦应循之途径。惟须以光明磊落之态度出之，使天下灼然共见，若避难就易矣。而乃大言壮语，则失之伪矣。充此一念，以致法权交涉，步步皆伪，扫兴而终；以欺于国民者，转为外人所欺，弄小巧者成大拙，此其鉴矣”⁽⁹³⁾。

与要求废除领事裁判权同时，1929年5月8日，南京国民政府外交部向英、美、法、荷、挪、巴西六国发出照会，要求收回上海公共租界临时法院。租界临时法院是由原租界会审公廨改组而成。1926年8月，作为解决“五卅惨案”的一部分。江苏省政府与英、美、法等十四国领事签订《收回上海会审公廨暂行章程》，这一章程恢复了中国在公共租界临时法院的部分司法管辖权，但仍保留了不少有损中国司法主权的内容。南京国民政府照会发出后，各国均保持沉默，后经外交部多次交涉，1929年12月9日，各国代表与国民政府外交部在南京开始谈判收回上海公共租界临时法院，经过多次的往复折冲，包括征求六国以外的比、丹、意、日、葡、西、瑞典等国驻华代表的意见，1930年2月17日，中国代表徐谟与英、美、荷等国驻华公使及代办终于签署《关于上海公共租界内中国法院之协定》，确认中国收回上海公共租界内由会审公廨演变而来的审判机关。该《协定》规定：中国得在公共租界内设立地方法院及高等法院分院各一所，依照中国法律审理民刑案件；高等法院之判决，均得依中国法律上诉于中国最高法院，废止领事观审及会审；废除外国书记官长制，由中国任命检察官负责起诉；诉讼一方为外国人时，得聘请外国律师充任其代表。《协定》虽在司法主权上取得很大进步，但仍未彻底解决。如关于司法警察问题，外国代表以法警问题事关租界的行政权力为由，坚持不肯让步。《协定》于1930年4月1日起生效，有效期三年。1933年2月8日又延期三年，并规定可继续顺延。1931年7月28日，中法代表签署《关于上海法租界内设置中国法院之协定》，取消了上海法租界内的会审公廨。

收回租界和租借地，是撤废不平等条约的当然内容。自1843年英国在上海开埠以来，总计有八个国家在十个通商口岸开辟了二十二个专管租界，其中英国六个，日本五个，法国四个，德国、俄国各两个，比利时、意大利、奥地利各一个。另在青岛等五个城市划定租借地。南京国民政府开展改订新约运动后，在收回租界方面投入相当精力，效果却并不显著，虽然收回几处，但主要是英国在华盛顿会议上所承诺而未兑现的。北京政府时期，因中比通商条约逾期失效，中国宣布予以废止，相应地其天津租界也应归还。1927年比利时宣布愿意交还天津租界。南京国民政府成立后，比利时再度声明愿意交还天津租界。1929年1月，双方开始会商交还租界问题，8月31日，签订收回天津比租界协定。作为补偿，天津比租界工部局所负债务津平银九万多两由中国政府在协定生效后六个月内，偿还比利时政府⁽⁹⁴⁾。1929年3月，中英正式谈判镇江英租界问题，10月31日，英国正式换文交还镇江租界。实际上，早在1927年3月国民革命军占领镇江后，群众举行庆祝游行时，英租界当局为避免发生冲突事件，已自动撤掉租界巡捕，改由中国警察入内维持治安，并将工部局改为公安局，中国已非正式收回镇江英租界。这一谈判更多是对现实的承认。

中英关于交还威海卫租借地的谈判早在北京政府时期即已开始，1924年议定中英交收威海卫专约草案二十九条，后因“北京政变”发生，双方未能正式签约。1929年1月，王正廷向英方提出谈判交收威海卫。五六月份，双方展开多次谈判，但未能达成协议。1930年1月，谈判重启。4月18日，中英签订关于交收威海卫专约及协定，英国同意交还威海卫租借地。同年10月1日中方正式接收威海。在交收威海卫专约及协定中规定1898年7月1日所订租借威海卫专条，即行取消。所有威海卫全湾沿岸10英里地方，以及刘公岛与威海卫湾内之群岛交还中国。英国在威海卫区内所有财产赠与中国⁽⁹⁵⁾。由于英国海军坚持要继续借用刘公岛设施十年，在附件中规定将刘公岛内房屋借与英国政府作为英国海军消夏疗养之用，十年为期，期满可续借。每年4月初至10月末之间准许英国军舰到刘公岛海面抛锚⁽⁹⁶⁾。

收回厦门英租界的谈判进行较为顺利，1930年9月17日中英双方依照收回镇江英租界的前例签订交还厦门租界协定，英国驻华公使蓝普森致南京国民政府外交部长王正廷的照会中声明，“所有1852年关于将该处租予英国政府之换文，亦一并作废”⁽⁹⁷⁾。

虽然中国在此期间的交涉中收回了部分租界，但比较重要的港口如上海、广州、汉口、天津等地的租界及北平的使馆区均未交还。九龙租借地英国根本拒绝讨论。法国虽在1922年1月31日在华盛顿会议中即声明放弃广州湾租借地，可是直到全面抗战爆发后，1938年10月广州失陷时也未交还。至于日本的租借地——旅大地区就更无讨论余地。1930年9月19日中国司法院长王宠惠曾向日本代理公使重光葵探询日本对废除领事裁判权的态度。日本一口回绝，外务省声称旅大租借权、满铁沿线的驻兵权等绝对不放弃。

领事裁判权的交涉尚无结果，原定下步进行的内河航行权及外国军队驻扎中国问题交涉更无实现可能。所以，南京国民政府除向有关各国试探态度外并未实际着手进行。收回铁路权也遇到障碍。“关税自主”虽然原则上实现了，但总税务司仍由英国人梅兹担任。海关中的外籍人员非但没有减少，反而从1929年的230多人增至1488人。南京国民政府修改不平等条约的努力，仍然任重而道远。