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移除书签第二节 政协会议的成就和局限" class="reference-link">第二节 政协会议的成就和局限
一 各项方案的磋商" class="reference-link">一 各项方案的磋商
政协会议召开前后，各方对其提出了很多希望，焦点仍是政治民主化与军队国家化两事，更多的是要求政治民主化，即国民党开放政权，成立广泛的有代表性的联合政府，召开民主的国大，修改“五五宪草”，保证人民自由。《大公报》的言论可谓代表，它在社评中提出“我们更希望政治协商会议要能解决问题，且希望解决得彻底，解决得快”；它认为政协要解决的问题无非政府、军队与地方三者，“这些实际问题，需要有实际的方案，但也有一个前提，即是政治的民主。政治果真大量民主化了，则军队便可能摆脱党派的窠臼，而地方也可能无分彼我了。政治民主化与军队国家化，人人希望其能做到，而这两个‘化’实是相连的。政令军令的统一，也应该由此着手。我们的政治必须向民主方向迈进”(65)。各方也都认为政治民主化与军队国家化是中国急待解决的问题，但如何解决则意见不一，政协会议的全过程实际就是围绕这两个问题，各方讨价还价的过程。
政协会议根据小组分组，对各项问题进行了深入讨论。关于国大、宪法和改组政府问题讨论最多，也最为激烈。关于国大问题，国民党提出，当年5月5日召开第一届国大，职权为制定宪法，原代表有效，另增加部分代表，宪法颁布六个月内，选举召集第二届国大。张厉生在对这个方案作说明时，特别提到原选代表问题，认为就法理而言原国大代表没有任期规定，就情理而言为了求团结也不能不承认其有效(66)。对此，各党派代表的意见集中在原国大代表是否有效问题上。因为原国大代表为1936年选出，当时还是国民党一党专政时期，选举有许多限制，其他党派不能参加选举，其中还有许多当然和指定代表，何况时间已有十年之久，情况变化很大。因此中共反对原代表有效，主张根据当前的情况，重新举行公正而合理的普选，并得到其他党派几乎一致的支持。民盟代表章伯钧认为，论法理，国大组织法只规定任务，并不能因此而为维持旧代表之根据；论情理，不能忘记民主原则而来讲团结。因此他代表民盟声明，坚决不承认旧代表，要依新的组织法和选举法重行选举。青年党代表曾琦也批评国民党在国大代表问题上一党决定，与民意不合，主张要认清当前事实，不要拿法统来谈(67)。当时的舆论认为，“必须承认反对派的理由是相当强固的。任何人不能相信，十年前由国民党一党包办的选举能够公平合理。即说政府办理并无私心，可是以十年前所选的代表，来代表十年后的民意，又是谁也不能承认的。……要想以不变应万变，将政权交给十年以前的民众代表，那确是民国三十五年的国民所难以承认的”(68)。
在国大代表问题上，国民党与其他党派之间发生了激烈的争论。邵力子表示，政府方面于法不能承认旧代表无效，主张增加代表即是让步。陈立夫说，中国的国情是很多有能力有地位人士尚清高而不愿竞选，须三顾茅庐去请，故指定代表有其必要。无党派人士王云五等人附和国民党的主张，认为法令不能随便修改，应在法统中顾及现实。罗隆基则认为，以十年前选出的代表来开议会，制定宪法，为世界史例所无，坚持重选。中共代表陆定一批评陈立夫的说法，责问他如果中共有好环境，会不参加竞选吗？许多政党都愿竞选，满足这一要求很重要(69)。对立双方各不相让，使此问题几成僵局。用《大公报》的话说是：“若以政治协商会议的全部工程比作为金字塔，则国大代表问题便是塔尖，然而这个塔尖的工程真是千难万难。”(70)为了打破僵局，中共代表周恩来提出：承认不承认国大旧代表是一回事，是否因此而闹到分裂，这又是一回事。国大旧代表我们当然不能承认他们为合法代表。但如果一切问题都已解决了，只剩下这个问题未得解决，是否为了这一个问题我们就要与政府党分裂呢？当然不能。既是难题，就要找出路，就要在许多问题上找政治民主化的出路。如果在若干问题上都有好的民主的出路，那么，对于这一件违背民主的事情，人民或者还能谅解(71)。也就是说，国民党需要在其他方面作出让步，如改组政府的问题，宪法草案修改的问题，等等。最后，在其他问题得到解决后，中共才同意在各党派约束其代表在国大支持政协宪草和中共与民盟获得四分之一否决权的前提下，与国民党在国大代表问题上达成妥协，即原代表有效，增加东北和台湾地区的代表一百五十名，将原规定的当然及指定代表七百名另行分配于各党派及无党派人士，此一问题在政协闭幕的当天才得到最终解决。
与国大问题直接相关的是宪法草案修改问题。国民党提交政协讨论的仍为1936年制订的“五五宪草”，是根据所谓人民有权、政府有能的“五权宪法”精神而来，它的核心是实行总统制和中央集权制，具体作法是将国大作名义上的人民权力机关，而以总统为施政中心，五院从属于总统。这部宪草被在野党派和舆论认为“缺点太多，只可作为参考，不可用为蓝本”；“总统大权在握，不啻独裁，而地方制度，规定省长仍由中央任命，处处表现集权，即处处表现不民主”；“把立法这一部门也划成政府的能而不是人民的权，再设立一个庞大不着边际的国民大会以行使所谓直接民权，这种制度从民主运用的观点来说，就远不如英美现行的议会制度”(72)。民盟主张实行西方式的资产阶级民主制度，中共出于抑制国民党一党专政的考虑，支持民盟的主张，因此，采用西方式国会制和责任内阁制的宪法成为中共和民盟的共同要求，并得到了青年党的支持。再者，根据中共提出的宪草修改原则，实行地方自治，这样国民党最为反感的解放区问题可以在这个名义下解决，而不必另行提出，也避免了在这个问题上的公开争论。张君劢为此设计出一套制度，即由选民直接投票行使选举、罢免、创制、复决四权，同时加强立法院的作用，行政院须对立法院负责。这样，国民党原来设计的架在五院之上的国大由有形化为无形，不再起作用，而立法院实际成为国会下院，监察院成为上院，中国的政治制度便成为国会两院制下的责任内阁制，有五院之名而无五院之实。张以为这样既可得民主之实，又可在名义上符合孙中山的五权设计，以免国民党的反对(73)。在这样的宪政体制下，“总统位尊无权，他只是国家名义上的元首，而不是行政首长”(74)。蒋介石如果作总统，则无实权；如果作行政院长，则随时有被倒阁的可能，因此，宪草决议以后成为国民党最为反对的一项政协决议就完全可以理解了。而这个决议之所以能通过，据梁漱溟回忆，是因为参加宪草小组的国民党代表孙科企图在行宪后当行政院长，掌握实权，所以赞成这个方案(75)。邵力子本来就是党内温和派，更不会反对了。孙科以后确实也在国防最高委员会报告政协讨论情况时，为国民党的让步作了辩护。他认为宪草原则最大的变更就是国大由有形变为无形，因为有形国大开会期间，除了听报告以外无事可议，也许会发生找问题的情形，如果设立常设机关，就会影响立法院的工作。立法院相当于民主国家的下议院，行政院对立法院负责，相当于内阁制。他强调这些修改并不违反总理遗教，现在是参考英美体制推行五权宪法(76)。
关于改组政府问题。国民党提出，国民政府委员会为政治最高指导机关，委员名额增加三分之一（即由三十六人增至四十八人），并得由主席提请选任党外人士担任，决议以三分之二多数通过为有效，遇有紧急情况时主席得为权宜处置，但应于事后报告国府委员会，行政院增设政务委员若干人。王世杰在对这个方案作说明时，强调须顾及事实与法理两面，所谓事实即是政府不能不改组，以容纳党外人士；所谓法理，就是不违背国民党的法统。比如在改组国府委员会时，交出一权即最高决策权，保留一权即用人权，此即为兼顾法理与事实。他就顾及法理方面作了特别说明：在国大召开前，国府委员仍由主席提请国民党中央执行委员会通过，但党外人士自须先征求各方意见；国府委员名额分配，不作具体规定，待事后协商解决；国民党委员名额应占特定多数；国府委员会可以议决法律、施政方针、军政大计、财政计划等事项，但不包括用人权，部会长官任命权属行政院。在解释为什么国府没有用人权时，王世杰说，用人如需先经国府讨论，难免有所评论，爱惜声名的人，就不愿来干了，或无勇气来做，做主席的也为难，对行政效率并无帮助。这倒实在是一种新奇的解释，体现了国民党为了维持一党专政地位而苦心孤诣地造出的理论的贫乏(77)。由此观察，国民党的本意是使国府委员会成为某种程度上的最高咨询机关，一种荣誉机构。
国民党改组政府的方案被中共评论为，“把现在已经动摇的一党专政，经过三个多月的临时的‘扩大的’一党专政，最后过渡到完全合法的‘宪政’式的一党专政。总之，变来变去，还是一个一党专政”(78)。中共的主张是，政府要有一个共同纲领，有用人权，国民党委员名额不超过三分之一，委员不能经由国民党中央执委会通过，主席决定须由会议通过、有人副署，不能有紧急处置权。中共中央曾有指示给周恩来，提出：1．国民党改组政府方案，仍是露骨的要保持一党专政，我们不能接受；2．改组政府未获协议前，对国大问题绝不要让步；3．军队国家化问题，应表示非有广泛代议制政府则军队无法统一。中共中央认为，国民党“现利于速决不利于拖，愈拖我愈强他愈困难愈被动”，因此，“我应说服中间派了解此点，争取其共同行动”(79)。民盟同意中共的主张，罗隆基代表民盟发言时尖锐地质问国民党：国府委员须经国民党中央通过，是否要向国民党负责？增加国府委员是整个国府委员会改组重选还是只补充？如是后者，根据三分之一建议、三分之二否决的原则，则党外委员永远难有建议权，更谈不上否决权；国府委员会如方案所言为政治指导机关，“指导”似谈不上“决策”；国府委员会没有用人权，决策如何保证其实施？对政府官员弹劾权的问题如何解决？主席紧急处置权如无限制，则改组后的国府委员会等于今天的国府委员会。他认为，改组后的政府要真能决策，真能执行，真能过渡到民主，不然只有过渡而无目的，就无意义(80)。他以法学专家的身份，对国民党方案的质疑颇为有力，一针见血地揭出其维持一党专政的实质，使同样也是法学专家的王世杰处境尴尬。青年党则主张以中央政治会议代替国防最高委员会，决定国策，而不主张设国府委员会；全盘改组政务执行机关，包括各院会；扩大国民参政会，在宪政实施前作为政府监督机关。曾琦在发言中认为，国府委员会自民国二十年以后就未开过会，以此久未运用的机构，恐难使天下人民一新耳目(81)。虽然青年党的主张与众不同，但对国民党一党统治的不满也是显而易见的。
由于中共和各党派的坚持，国民党在政府改组问题上，同意使国民政府委员会成为负有实际政治权力的最高国务机关，有决策权和用人权，主席和行政院对国府委员会负责。接下来的困难是国府委员名额的分配。国民党企图占据多数席位，中共认为绝对多数不可能，相对多数是可以的。最后国民党对国府委员会让步为其占一半席位，中共表示同意，但提出重要议案须以三分之二多数通过，中共和民盟席位合占三分之一。中共的意图是将国府委员会作为政治枢纽机构，并保证中共和民盟的否决权，只有这样，中共才能在政权和军队问题上得到保障。最后得出的妥协是，国府委员名额四十人，国民党占半数，其他方面合占另外半数；凡有关变更施政纲领的决议须有三分之二委员的同意。这个方案大体满足了中共和民盟的要求，但国府委员的具体分配方案未能在会中得到解决，又为以后在这个问题上的争论留下了空间。
关于和平建国纲领，因为这是中共所坚持，故草案也为中共所提出。中共提出的《和平建国纲领草案》包括了十个方面的内容，基本点是：各党派长期合作，实施宪政，和平建国；保障人民各项自由权利；改组国民政府为各党派及无党派人士参加的举国一致的联合政府；改组后的国府协同政协商定宪法草案，并召开有各党派参加的自由的民主的国民大会，制定宪法；推行地方自治，成立各级地方民选政府，省得自订省宪；改组军事委员会，使之成为各党派及无党派人士共同领导的机构，公平合理地分期整编全国军队(82)。中共认为，有了共同纲领，可以在过渡期约束各党派，使参加政府的各方有一个共同遵行的施政原则，便于政务的进行。中共提出的草案，被认为是“内外并顾，无微不照”，“赢得在野党派一致赞许”，“更争取得广泛的民间之同情”(83)。民盟认为，没有共同纲领，难免使参加政府的各党派意见不一，不能做事。青年党同意中共的意见，认为很切合需要，可作讨论的根据，同时提出了自己的纲领草案，与中共所提草案有相通之处。在这样的情况下，国民党也不便反对，吴铁城提出可以仿照《抗战建国纲领》的形式。青年党也主张以《抗战建国纲领》为蓝本，去掉有关抗战的部分，再加以修改而成(84)。
关于军队整编问题。因为这个问题将由国共美三方组成的军事三人小组具体商谈，而且参加政协的其他党派没有军队，在这个问题上插不进手，既没有多少发言权，也不关乎其实际利益，所以这个问题虽是国共之间的主要问题之一，但在政协会议上，各方除了发表一些原则性看法外，没有成为争论的热点。曾琦提出三原则：希望政府切实实行整军计划；国共双方军事问题由双方自行解决，即由三人小组会商，但望时间不要太长；实行军党分治。邵力子很坦率地说，军事方面过于棘手之问题，可由军事三人小组解决，不必在本会议提出(85)。实际大家心中都有数，即使提到大会也解决不了。《大公报》对军事问题讨论的描述是：一派和平，无半点火药味，会中发言的都温文儒雅，心平气和(86)。
二 政协决议的达成" class="reference-link">二 政协决议的达成
政协会议历经各方磋商与讨价还价，在各项问题上意见终于接近，得出各方都能接受的方案。就政协的讨论而言，国民党处于受指责的被动地位。中共与国民党立场对立自不待言，民盟信奉西方式民主，与国民党一党专政的施政理念距离很大。因为中共当时希望以西方式民主约束国民党，作为结束其一党专政的过渡，所以在要求民主的问题上，民盟与中共意见一致。即使是与国民党接近的青年党，多年在野，时受挤压，也希望通过开放政权而分一杯羹，在政协会议期间他们对国民党的公开批评虽较为克制，但也主张实行多党合作的民主制，客观上于国民党并不利。
美国特使马歇尔虽未直接参加政协有关问题的讨论，但始终关心着政协的进程。1月22日他与蒋介石会见，双方同意，在政协关于政治民主化的讨论结束后，即进行军队国家化问题的谈判。马氏告诉蒋，在他看来，有两个因素使其迫切需要与共产党人尽早为建立一个统一的政府和军队达成协议，其一是，在目前形势下，中国对付俄国在紧邻俄国的中国西北和东北地区加强共产党政权、进一步削弱国民政府地位的行动的能力是非常脆弱的；其二是，美国陆海军力量显然不可能长期待在中国(87)。马氏还向蒋提出了一个《临时政府组织法》，主张：1．国务委员会以多数表决为原则；2．各省主席及特别市市长人选由国务委员会通过；3．非经国务委员会同意，政府不得发布影响各地纯地方性事务之法令，各地方政府仍由现有之行政官员管理，在其他行政人员未确定之地区，国务委员会应成立一小组委员会，国共代表各半，以选拔临时行政人员。这一方案不仅沿用了西方式多数决定的民主原则，对国民党一党专政是一大约束，而且对中共控制区采取了承认现实的态度，并赋予中共参与决定地方行政的很大权力，难怪蒋介石看到这个方案后大发感慨：“此为共党所不敢提者，可知客卿对它国政治之隔阂。若本身无定见，不仅误事，且足以召亡国之祸也。”(88)虽然如此，在当时情况下，马氏的态度对于国民党是一种无形的压力，成为国民党接受政协决议时不能不考虑的因素(89)。
1月27日，周恩来飞返延安，在中共中央会议上报告了政协商谈的情况，得到认可，认为成绩很大，方针正确，授权代表团在政协各项决议上签字(90)。国民党方面，对政协会议似无党的统一立场，其政协代表在会议期间通过与蒋介石的个人沟通决定对各项议程的态度。考虑到“此次政治协商会议之结论，将造成空前之政治新形势，兼之协商会中所商定之‘五五宪法’草案修正意见，尤足引起党内外之反对”，故王世杰建议“应将协议结果提请常会核定后，始能由本党代表于政治协商会议末次会中正式表示接受”。因此，31日下午，在政协各项议案均达成协议后，国民党召集中央常务委员会讨论通过各项议案，授权代表签字。但在常会讨论时，反对派对宪草协议极为不满，“谷正纲反对宪草协议甚烈，至于流泪”，这实际预示了其后政协决议实行过程中国民党出尔反尔的必然(91)。
1月31日，政治协商会议闭幕。会议通过了五项议案，主要内容为(92)：《国民大会案》规定，当年5月5日召开国大，职权为制定宪法，宪法通过须经出席代表四分之三同意，原有代表1200名照旧，台湾、东北增加区域代表150名，增加党派及社会贤达代表700名，分配另定之，行宪机关在宪法颁布六个月内，依宪法之规定选举召集之。
《宪法草案案》规定，组织宪草审议委员会，由参加政协的五方面及会外专家组成，根据政协拟定之修改原则，参酌各方面意见，在两个月内制成“五五宪草”修正案，提供国大采纳；宪草修改主要原则为：1．全国选民行使四权，名之曰国民大会；总统普选制未实行以前，总统由县省及中央各级选举机关选举或罢免。2．立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，职权相当于民主国家之议会。3．监察院为国家最高监察机关，由各省及民族自治区议会选举，职权为行使同意、弹劾及监察权，相当于上院或参院。4．司法院即为国家最高法院，大法官由总统提名，经监察院同意任命，须超出于党派之外。5．考试院委员由总统提名，经监察院同意任命，须超出于党派之外。6．行政院为国家最高行政机关，院长由总统提名，经立法院同意任命，对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院。7．总统经行政院决议，得依法颁布紧急命令，但须于一个月内报告立法院。8．省为地方自治之最高单位；省与中央权限划分依照均权主义规定；省长民选；省得制定省宪。9．人民自由权利受宪法保障；如用法律规定，须出之于保障自由之精神，非以限制为目的。关于国大和宪法的决议另有不公开之商定事项：1．各党派负责使其出席国大之党员在国民大会中维持政协所修正之宪法草案；2．如有其他较好之宪草意见，由党派临时协商定之；3．国大增加代表名额分配为，国民党220名，中共190名，民主同盟120名，青年党100名，社会贤达70名(93)。根据这两案的规定，国民党放弃了“五五宪草”的总统和中央集权制实即变相一党制，而采用国会制、责任内阁制、省自治制度，中国将成为采用西方式民主政体的国家，各方并承诺保证该方案在国大通过，中共和民盟则承认了旧国大代表的有效。
《政府组织案》规定，一、关于国民政府委员会，1．国府委员名额定为40人；2．国府委员由主席就国民党内外人士选任；3．国府委员会为政府之最高国务机关；4．国府委员会议决立法原则、施政方针、军政大计、财政预算、各部会长官任免及立法、监察委员之任用等事项；5．国府主席对国府委员会之决议如认为执行困难，得提交复议，如有五分之三以上委员同意，该案应予执行；6．国府委员会一般议案以出席委员过半数通过之，如有涉及施政纲领之变更者，须有出席委员三分之二之赞成；7．国府委员会每两周开会一次。二、关于行政院，1．各部会长官均为政务委员，并设不管部会之政务委员三至五人；2．政务委员及部会长官，均可由各党派及无党派人士参加。附注，1．国府主席提请选任各党派人士为国府委员者，由各党派自行提名，但主席不同意时，各该党派另提人选；2．国府主席提请选任无党派人士出任国府委员时，如有为各被选人三分之一所反对者，主席须另行选任；3．国府委员半数由国民党人员充任，其余半数由其他党派及社会贤达充任，分配另行商定；4．行政院政务委员总额中将以七至八席约请国民党外人士充任；5．国民党外人士担任部会数目，会后继续磋商。根据这个决议，国民党承认改组后的国府委员会为最高国务机关，并保证中共和民盟在重大问题上的否决权，取消了国府主席的紧急处置权，中共和民盟则承认国民党占国府一半名额和行政院五分之三名额，并担任五院院长。
《军事问题案》规定：1．建军原则，军队属于国家，军制依国防需要，依政制和国情实行改革。2．整军原则，（1）实行军党分立，禁止一切党派在军队中公开或秘密活动，现役军人不得参加党务活动，政党不得利用军队为政争工具；（2）实行军民分治，现役军人不得兼任行政官吏，严禁军队干涉政治。3．实行以政治军，初步整军计划完成时，即改组军事委员会为国防部，隶属于行政院；国防部长不以军人为限；军额及军费经行政院决议，立法院通过；全国军队受国防部统一管辖。4．实施整编办法，军事三人小组尽速商定中共军队整编办法；中央军队尽速于六个月内完成90师之整编；上两项完成后，将全国军队统一整编为50或60个师。国共两党在政治民主化的前提下，承认了军党分立、军民分治和以政治军原则，实行军队国家化。
《和平建国纲领》包括总则、人民权利、政治、军事、外交、经济及财政、教育及文化、善后救济、侨务等九个方面的内容，规定了国民政府改组后的施政纲要。在总则中规定，遵奉三民主义为建国之最高指导原则；团结一致，建设统一自由民主之新中国；以“政治民主化”、军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径；用政治方法解决政治纠纷，以保持国家之和平发展。为了使国民党放心，纲领特别提到了“在蒋主席领导之下”的字样。对于解放区的问题，纲领提出“暂维现状，俟国民政府改组后”，再依地方自治原则解决。国民党承认了一系列民主化主张，以政治方法解决问题，中共承认了三民主义、国民党和蒋介石的领导地位。
在政协闭幕式上，各方面代表的发言均称赞政协取得很大成功，为中国开辟了一条和平民主的道路，希望能够早日全部实现。对解决中国问题负有关键责任的国共两党，对政协决议都表示了尊重与支持的态度。蒋介石“代表政府先行声明，政府必然十分尊重，一俟完成规定手续以后，即当分别照案实行”。周恩来代表中共声明，“愿意拥护这些协议，并保证为这些协议的全部实现，不分地区，不分党派地努力奋斗”。然而，有心人仍然可以从蒋、周的讲话中听出不同的声音。蒋介石在讲话中强调了《和平建国纲领》的重要。因为这个纲领的总则中两次提到了蒋，这可能是蒋不足与外人言的微妙心理。他尤其强调政党不应再使用武装暴动，所有军队听命于政府，是“巩固和平完成统一的最大要素”，是决议“能否全面贯彻的试金石”，这又显然是对着中共而发。周恩来在讲话中两次提及宪草修改原则，并强调改组政府是将政治民主化和军队国家化联系起来的关键。值得注意的是，蒋在讲话中丝毫未提到宪草和国大问题，并且在议程讨论完毕时曾经声明，据宪草修改原则而成之宪法草案是提供国大“采纳”而非“接受”，实际并不影响国民大会之权限，这又埋下了动摇宪草修改原则的种因(94)。以后的事实证明，国民党对政协决议的抵触和反对，就是自宪草修改原则而始，因此蒋有这样的表态恐非偶然。
政治协商会议闭幕之后，社会各界和舆论对其取得的成就给予了高度评价，对中国未来的发展前景寄予乐观的期望。《大公报》在社评中说：政治协商会议使积累多年的国家严重问题得以政治解决，在这个过程中，各党派态度的妥协，值得赞美；中共不固执己见，甚为难能；国民党着眼于国家，值得赞扬。“政治民主化与军队国家化，如鸟之双翼，车之双轮。现在这两项具备，以后施政建军有轨辙可循，其前进之路，则归纳于政府改组，以过渡到宪政实施”。中共《新华日报》连续发表社论，称政协是“中国历史的创举”，“符合于今天中国与人民的需要”，呼吁“努力把所获协议变成现实，使中国历史真正走上和平建设的大道”(95)。经历过晚清、北洋和国民党三个时期的马叙伦先生，过后曾经用令人警醒的语言写下了人们对政协的期待：“我们国内除了一部分所谓顽固分子外，都从政治协商会议的议决案里，充满了对中国前途的乐观和展望。……风雨如晦，鸡鸣不已，现在是被鸡唱出了曙光，怎样不叫人们对这个曙光发生欣慰，和希望他不要被阴霾来笼罩了，而且不但国内这样，就是国际明白中国在世界里面关系重要的人们，也和我们有一样的感觉。”(96)比较起来，国民党《中央日报》的评论较为低调，它强调的是国民党的让步，军队和政权的统一，认为宪草修改原则为国大多一“参考”，须国大“从长考虑与研究”(97)。
政治协商会议在国家民主化和军队国家化方面取得了重大进展，政协决议以及此前达成的停战协议，此后达成的整编军队的协议，为中国展现了一个光明而有希望的前途，可以说是民国三十余年历史上的一个创举。对于政协会议的成功，参加党派均做出了相当的努力和让步，是“各方面在互让互谅的精神之下得到的一致结果”。国民党作为执政党，无论主动还是被迫，毕竟做出了一些有利于民主化进程的让步，承认取消一党专政，承认实行民主政治；中共虽然认为政协决议与其政治理念还有距离，但也做出了相当让步，承认三民主义、国民党和蒋介石的领导地位，在许多问题上做出了妥协；其他各党派和无党派人士在会内外折冲努力，促成了会议的成功。但是，政协决议毕竟还是纸面文章，关键的问题是决议如何贯彻执行，如黄炎培所说，建设中国好比造房子，政协决议只是一个精美的图样，真正要把房屋造好，还须依靠今后努力(98)。正是在这一方面，社会各界仍然存有疑虑，其中关键在于当时中国第一大党也是执政党的国民党的态度。有意思的是，政协会后，国民党代表孙科和邵力子都谈到，有人认为政协会议是国民党的失败，他们认为这不仅不是国民党的失败而是国民党的成功(99)。然而正话反说，于此人们可以领会他们的话外音，就是国民党内对政协会议的评价与外界的期待有很大距离，所有人因此都在注视国民党的正式反应。
三 整军方案的制订" class="reference-link">三 整军方案的制订
政协会议通过了有关军事问题的决议，但军事问题的解决并未在会议上具体讨论，而是在马歇尔的直接参与下，会后由国共美三方谈判解决。马氏提出的对中国军队彻底改造的方案，强调按西方军事传统，在中国建立一支国家的、非政治化的、民主的军队，而非政争的工具。军政分离是他拟订整军方案的总原则(100)。然而他的设想，首先在国共军队混编问题上便碰了壁，中国的现实注定了马氏的设想难以实现。
军队是中共最为关注的问题，即使是在政协刚刚闭幕的乐观气氛中，中共对军队问题也比对其他问题更为小心。2月5日，周恩来向中共中央报告了马歇尔的整军方案，马氏提出实行军队国家化，军人不得兼任文职，平时军队只管训练，另划补给区供给，军队不得随意调动；整编时间为18个月，第一步即实行国共军队以师为单位的初步混编。周恩来认为马氏提出的“建军原则可同意，因他在基本上是限制统帅权的”；其“整军原则，基本上亦可同意，因他之统一整编办法，是公平的”。但在整军程序上，周恩来认为国共军队应首先平行整编，混编应待第二步再行(101)。中共中央基本同意周恩来的意见，认为：马歇尔所提主张按西方民主制度改变中国军队制度及军人思想的办法，对破坏国民党及许多军队的原系统是彻底的，但事实上今天行不通，可原则上赞成他的意见。对于马氏的混编方案，中共认为“其目的是企图消灭或控制中共军队，故绝不能答应”。因此，中共中央指示周恩来：“军队问题是最重要的问题，必须谨慎处理。为取得经验并看清美国的意图及当前形势来决定对军队的政策。”(102)
中共对马歇尔整编方案的反应尚在马氏意料之中，令马歇尔不解的是，国民党也反对他的混编计划，原因之一是非嫡系部队及其长官担心因此而失去部队的自主性，从而也就失去了诸多特权。直到晚年撰写回忆录时，李宗仁尚愤愤于陈诚企图以混编“排除异己，培植私人势力”，而且这样一来，“原先本甚单纯的军事系统，反而弄得庞杂了，指挥不易，士气消沉，战斗力也因此丧失”（实际陈诚并不主张立即实行混编，见下段）(103)，马氏另外一个设想更是令国民党莫明其妙。据张治中回忆，马歇尔最初曾提出中共陆军占总兵力的三分之一，海空军中共亦占至少30％份额的方案。蒋介石见到该方案后非常诧异，因为国共军队比例双方已有成议，即中共占总数的六分之一或七分之一，而海空军问题中共从未提出过，蒋即要马歇尔立予修改。马氏最后提出的方案维持了中共军队占总数六分之一的原案，而未再提海空军问题(104)。大概马歇尔当时企图对中共诱之以利，使中共尽早同意其整编方案。就马氏本人而言，他自认提出的方案对国共双方不偏不倚，然而他是按美国人的思维逻辑考虑问题的，因此他的方案没有考虑到中国国情，没有认识到中国长期你死我活的政治斗争中，军队所起的举足轻重的作用，因此他的方案遭到国共双方的反对就不奇怪了。
2月14日，关于整编军队的三人小组会议在重庆开始举行。由于国共双方在很多问题上已经有私下默契，也由于当时的大环境，加上马歇尔的调解，整军谈判总体而言是在较为和谐的气氛中进行的，在军队数量、统帅权、复员等问题上很快达成了妥协(105)。国共争论较多的是马歇尔提出的混编计划。国民党代表张治中最先提出的方案照抄了马歇尔的方案，在第一期整编的十二个月内，军队实行以师为基础的初步混编，即每军由政府军二师和中共军一师，或政府军一师中共军二师组成；十二个月后的第二期整编六个月内，实行彻底混编，即不再有政府师和中共师的界限之分。中共代表周恩来反对此一方案，他提出第一期双方各自编成，不相混合；第二期初步混编或称统编；彻底混编则须视以后局势进展情形如何再议。他的理由是，两支军队彼此对立了十八年，有着不同的制度和体系，不可能一下就合在一起。马歇尔折衷双方意见提出一个方案，第一期整编，前六个月各自编成，后六个月实行以军为基础的混编，第二期实行以师为基础的混编，未提彻底混编问题(106)。实际混编的方案在国民党内亦遭反对，军政部部长陈诚的意见是：“混合编军办法最值得研究，因国共军队今后虽均属国军，在理自无问题，惟以种种思想问题，以及各军历史性，尤其所处之环境及将领之生活等等，决非短期所能融合（此点尤需特别注意）。”张治中详加研究后，认为一年内混编实属利害参半，遂向蒋介石建议，不如顺水推舟，接受马歇尔的折衷方案(107)。结果马氏的方案得到国共双方的首肯。
整军谈判中另外一个引起争议的问题，是一般人不太注意的宪兵与护路队的地位。周恩来认为此两者人数及武装均不少（宪兵有20个团，护路队有18个总队），考虑到他们对中国政治民主化进程的影响，应予限制。张治中则表示，宪兵编制小，部署分散，且无重武器，不能称为武装力量，护路队则不属于军政部管辖，因此这两者不在讨论范围之内，不应提出。周恩来又表示，宪兵问题非纯关力量对比，而是宪兵到处干涉人民，影响民主政治。马歇尔建议将此问题留给政治方面解决。张治中就此问题向蒋请示时认为：“整编共军最主要的为统编及驻地问题，但如能于六个月后，即以军为单位开始统编，则驻地问题亦可随而解决，似属于我有利。至宪兵及护路队问题，自仍以坚决拒绝商谈为宜。”(108)最终这两个问题未在协议中写明。
2月25日，张治中、周恩来、马歇尔签署了《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》（通称“整军方案”），主要内容为：1．国民政府主席为陆海空军最高统帅，但在撤免中共部队军官时，应由政府内的中共代表提名；2．陆军每军由三个师组成，全国划为八个补给区，负责军队补给；3．本协定公布后十二个月内，政府应将九十个师、中共应将十八个师以外之各部队复员，三到六个星期内，政府与中共应交出保留各师表册及复员部队次序，十二个月完毕后之六个月，政府军应缩编为五十个师，中共军应缩编为十个师，合共六十个师，编为二十个军；4．自整编开始六个月后，由政府军和中共军编成集团军，十二个月终了时，配置如下，东北，政府五个军，中共一个军。西北，政府五个军。华北，政府三个军，另四个集团军，各包含政府一个军、中共一个军，双方各担任二个集团军总司令。华中，政府九个军，中共一个军。华南，政府四个军。十八个月终了时，取消集团军，配置如下，东北，政府四个军，另一个军，包括政府二个师，中共一个师，政府军官任军长。西北，政府三个军。华北，政府二个军，另三个军，每军包括政府一个师，中共二个师，中共军官任军长，一个军，政府二个师，中共一个师，政府军官任军长。华中，政府三个军，另一个军，包括中共二个师，政府一个师，中共军官任军长。华南，政府二个军；5．省保安部队不得超过1.5万人，以轻武器为限；6．军调部为本协定执行机关，协定生效后，政府及任何党派组织不得保持或支持任何秘密或独立武力，伪军及非正规军应尽速解除武装并解散之(109)。
自抗战中后期起，军队问题就一直是国共之间争执不下、最难妥协的关键问题之一，在马歇尔的调停下，国共双方达成整军协定，这是继达成停战协议和政协决议之后，中国政治民主化进程的又一重大收获。在整军协定签订时，国共美三方代表均给予了肯定的评价。张治中称，政治协商会议之成功，乃在达成政治民主化之目标，此一文件，则将奠定军队国家化之基础。今后我国当可本和平建设之大方针，以建设三民主义之新中国。本人代表政府签此方案，并百分之百保证其执行，使达成逐步军队国家化之目的。周恩来称，只要政府和中共，乃至全国人民都能坚守和拥护此一方案，相信任何困难阻碍，都不能妨碍此方案之实施。我代表中国共产党，向诸位，向全国人民，向世界友邦保证，凡我们签订的文件，特别要包含这次签订的整军基本方案，我都要使他百分之百的实现。马歇尔称，此协定为中国之希望。吾相信其将不为少数顽固分子所污损，盖此少数顽固分子，自利自私，即摧毁中国大多数人民所渴望之和平及繁荣生存权利而不顾也(110)。根据马歇尔拟订原则达成的整军协定，与政协决议精神是相符合的，即在一个西方式民主政体下，建立一支真正的国家军队。考虑到军队在中国政治中的特殊重要性，整军协定的实行较之政协决议更为困难，更有赖于整个政治环境的支持，然而此时的政治环境较之一个月以前已经有了某种变化，国民党内对于政协决议的反弹正在浮现，从整军协定在反苏游行的余波中签订这一事实(111)，多少已可预知其未来的命运未可乐观。
整军协定虽得到了蒋介石的同意，但他对此并不满意，他自记所感曰：“整编时期定为一年半，乃全照共党之意见而定，又华北五省，政府只可驻七个军，而中共反可驻四个军，初尚以为只限于冀鲁两省，殊不料其所谈者系指华北五省也，甚矣！文白（张治中）之足以误事也。”(112)更为蒋介石不满的是，美国提出在整军期间建立一所军事学校，训练中共军队，并以美国武器装备中共部队十个师。在美国看来这是对中国军队一视同仁，并且可以借此笼络、控制中共部队，但在蒋介石眼中，这无异于使自己的老对手如虎添翼。魏德迈在3月27日以备忘录致蒋介石，拟先装备中共部队十个步兵营，十一个山炮连。蒋介石批示以下述意见转告魏德迈：“在中共部队未依照规定整编完毕以前，似不宜将此项装备即行移交。”(113)马歇尔回中国后，对蒋的决定颇为不满，他在给蒋的备忘录中指出，此项装备为供给设在张家口的中共军事学校培训之用，以使其部队在整编时得有适当组织与训练，非为野战使用，“现得见钧座之训令，势将中止上述办法，于是实施整编统编之协定，亦必中止，故此事自极严重也”。国民党方面经过研究，认为训练与装备应该分开，训练所用之必须装备可以同意供应，但应先交由国方保管，至于“装备共军部队，须俟统编后能统一指挥，方可开始，否则，危险性大，我方拟坚持此项原则”(114)。由于形势的变化，马歇尔以后未再坚持前议，此事遂不了了之。
整军协定达成后，张治中、周恩来、马歇尔三人偕军调部三方委员于2月28日至3月6日巡视了北平、张家口、集宁、济南、徐州、新乡、太原、归绥、延安、武汉十处，会见了中共领导人毛泽东、刘少奇、朱德和国共双方高级军事将领，解决了若干未决问题(115)。此次三人小组视察体现出的合作精神，不仅是军事调处，而且可以说是1946年早春中国政治民主化进程的最高峰。在延安，毛泽东向马歇尔保证，中共将尽其可能地遵守已经达成的协议，在美国朋友的帮助下，这些协议定能付诸实施，完成中国的复兴重建工作。马氏显然为毛的表示所打动，特意告诉他，因为国民党是执政党，因此其党内的自私派别自然不愿交出权力，然而这一定不会被大家所容忍。随后，马歇尔自信地告诉杜鲁门：“通过他们的巡视，各地的所有问题已经得到澄清，并促进了普遍的理解。一切都表明，事情将迅速得以解决，交通将重新恢复，平民的正常生活实际正在恢复之中。”(116)他因此而认为，事态的发展都在他的计划之中，他可以放心地回国述职，安排贷款、援华等事宜。然而马歇尔过于自信了，他没有料到的是，就在他返美前后，国民党六届二中全会对政协决议的反动，导致了这一民主化进程的停滞和逆转。等他一个月之后自美返华，中国的政治军事形势与他走前相比已经面目全非了。
四 国民党六届二中全会" class="reference-link">四 国民党六届二中全会
政协会议对国民党带来了比一般人想象的更为严重的冲击，国民党内对政协会议的反对意见远远大于重庆谈判。因为，重庆谈判并未达成多少实际的协议，而政协决议则对国民党一党独大地位作了许多实际的约束，因此引起其党内的强烈反弹。连同政协前后的停战、整军协议，以及东北问题的激化，在国民党内造成了强烈的反应。如同周恩来5月12日在和美国记者的谈话时所分析的，“停战协定使政府军事领袖不满，政协决议使顽固分子不满，整军协定使高级军官不满，东北问题又使若干国民党分子不满”(117)，所有这些不满汇合起来，在国民党内形成了一股强烈的反对势力，以至到了蒋介石一度也无法控制的地步。
政协会议进行期间，政治协商会议陪都各界协进会假座重庆沧白堂，举行报告会，请政协代表报告会议进行及商谈情况。在16日到19日的几次会议中，演讲人遭人围攻，并发生扰乱会场情形。会上有人喊出“拥护国民党”和“打倒异党”的口号，显见有国民党背景(118)。政协会议闭幕后，由政协陪都各界协进会等二十三家单位发起，2月10日在重庆较场口广场举行庆祝政协成功大会。然会议尚未开始，即有国民党支持的职业团体农会、总工会、教育会等派人抢占主席台，重庆市农会常务理事刘野樵自称主席，会议主席团李公朴等与其交涉，结果李公朴遭人殴伤，郭沫若、施复亮、马寅初等均被殴打，包括记者在内的十余人受伤，大会无法正常进行，本已准备参加的邵力子、周恩来和各界代表只能离去。刘野樵等即以会议名义发表反对政协宪草修改原则的言论。此事发生前，国民党重庆市党部经向中央党部秘书长吴铁城请示，由陈立夫授意市党部主任委员、CC大将方治主持，于2月8日召开临时紧急会议，讨论“如何遏止反动言行以戢邪乱”。决定派各职业团体参加大会，设法以刘野樵为总主席，由擅长辩论者发言，强调三民主义、国民党和蒋介石的领导地位，强调宪法不容修改。对于发言者名单、动员党团员参加会议、如何把握会场情绪等等，会议都作了具体安排。会议记录上报了国民党中央执委会和中央组织部(119)。可见，较场口事件完全是国民党内某些人有计划有预谋造成的，表示了他们对政协决议的强烈不满情绪。一叶知秋，此事发生后，社会舆论认为，国民党“如果心理上先蒙上一层阴影，对于闹嚷嚷、活泼泼的人民行动看不惯，一定要以拳头铁条打击别人表达意见的自由，那可就太危险了。以小喻大，则沧白堂的石块与较场口的铁条，可能就是国家大乱的缩影”(120)。2月下旬，在国民党内部分势力策动下，发生了全国范围内的反苏反共游行示威活动，进一步恶化了政协会议后的和解气氛(121)。
沧白堂、较场口事件和反苏反共游行，成为国民党对政协决议反对意见的一种公开表示，私下里，围绕未来政治发展走向，国民党内各派间也产生了尖锐的分歧。据王世杰所记，2月4日，国民党召开中央委员谈话会，“出席发言之委员大都为党中某一系统之人，均反对政治协商会议之结果，而尤攻击宪草案”(122)。这所谓“某一系统”，即操控党务的CC系的代名词，他们对政协的反对最为激烈。他们认为，中共的根本目的是夺取政权，因此“决不能妄存幻想，希冀中共和平合作”。说到底，他们是不愿放弃国民党一党专政地位带来的特殊利益，张厉生以后向黄炎培说过实话：“要改组行政院，那吾们也要恐慌，问题到吾们身上来了。”(123)CC系领袖陈果夫向蒋进言，“政治协商会议必无好结果。且无论如何，共党已得到好处，本党已受害。……中国如行多党政治，照现在党、政、军均未健全之际，颇有陷覆辙之可能。请临崖勒马，另行途径。并劝美国勿误中国并以自误为幸”(124)。张道藩、谷正纲等在国民党党政小组会上“对现状抨击甚力！谓一切失败，均由于不民主，要求党、总裁给予民主”！反对矛头已指向蒋介石，参会的国民党中央秘书长吴铁城无法控制局面(125)。握有实权的国民党军政官员也多反对政协。阎锡山认为，“协商愈久，祸患愈大，调处结果是助共选举，毛得政权，华南三之一，华北十之九有选举把握”(126)。而在国民党六届二中全会开会期间，中统局以重庆传言的名义报送了一份情报，声称对于政协决议，“多数国军干部咸表愤慨，成都军校学生群情哗然，认为……改组后之国府委员会及国防部即无异中共主张之联合政府与联合统帅部之实现。……各党派高呼拥护蒋主席之口号，恐口是而心非，意在逐渐减消委座权力，以法共对戴高乐之手段对委座，是可忍孰不可忍”(127)。值得注意的是，这一关于国民党军队动向的情报出于CC系控制的中统之手，他们选择这样的时间将此情报送给蒋介石，意图一目了然，即以此影响一贯重视军队的蒋介石的态度。相反，国民党内支持政协决议的一派人的声音显得较为微弱。孙科指责反对派的意见“犯了严重之错误”，称政协决议是经国民党当时表决通过的，成就很大，是国民党的成功也是国家的成功，并称如六届二中全会“压迫他，他即脱党”。王世杰认为，如果政协会议的结果使国大顺利召开，并使中共军队改编为国军，则国民党的让步是有代价的，“惟欲达此目的，似须造成一种宁静的政治空气，而从国共双方相约停止互相攻击入手”。张治中认为，政协获得了圆满的成功，“从此中国结束了过去以武力从事政争的旧历史，并将步入和平建设的新时代”。邵力子提醒外界，“政界若干人士刻正企图破坏政治协商会议决议，我人必须保持镇静与忍耐的态度，勿入若辈圈套。目下政治局势紊乱已极，以是日后之政治发展实难预测”(128)。在国民党总裁决定一切的体制下，党内意见不同的双方都在寻求蒋介石的支持，蒋的态度决定了国民党未来政策的走向。
表面上处于两派之间的蒋介石，实际上更倾向于强硬派的意见。蒋介石对形势的分析在其1月12日的日记中写得明明白白：“颁发停战命令，以及宣布政府关于保障人民自由权利等四项要旨，在现时观之，对于政府乃为不利……但为国家前途计，此时只有忍辱负重耳！”“政治协商会议分子复杂，其真有国家观念主持公道者，实不多见”。事后他称，“政治协商会议集会的三个星期，可以说是我一生中最痛苦的时期”，是在“委曲求全”(129)。然而蒋为什么同意召开政协并通过各项决议呢？他曾经在2月召开的军事复员会议上，对高级将领解释了召开政协的原因：一，军队疲劳与空虚；二，官兵精神松懈，志气消沉，士气不振，纪律废弛，漠视命令；三，民众痛苦，经济凋零，社会困苦，大家希望安定，厌倦战争；四，国际上美国希望中国统一，希望现政府成为强有力政府，但不希望一党专政，如果先动武，国际舆论必有不利反响。基于以上原因，所以不能不产生政治协商会议，故本会议可说是一种政策，希望大家忍耐，在本人岗位上埋头苦干，克服困难。这样的言论，蒋以后多次对党政军高级干部解释过，尤其是告诫军队将领，“我们在抗战结束的时候，因为经过这样长期的苦斗，一般部队未免精神疲惫，内容空虚，战斗的力量和纪律皆不甚健全。这在当时平汉路与津浦路各战场剿匪的经过，可以明证。因此我们不能不有一个相当的时间休养整训，来充实我们军队的力量”，“所以不能不忍受一时的委曲，求得谅解”(130)。无宁说，这更反映了蒋的真正想法，他对政协的态度本来是为了应付国内外环境的压力，不能不作出某些姿态。然而政协决议的达成，使中国偏向于西方式民主道路，多少出乎蒋的预计，也使蒋感到了危险。蒋在其年末反省录中写道：“自一月十日政治协商会议开会与颁发军事停止冲突令后，政府无论政治、军事各方面，皆处于被动逆势，本党中有所谓左派者，以及所谓民主同盟者，皆为共党张目，至平时所谓无党无派而自名为社会贤达如黄炎培者流，一面受俄国与共党之操纵，一面藉美国与马歇尔为其奥援，煎迫不已，故余此时之处境，乃至感痛苦。”(131)
蒋介石并不甘心这样的处境。会后不久，2月4日，蒋在接见外国记者的谈话中，谈及改组政府时称：现在乃政党合作之开始，将来政府采取何种方式须由国民大会决定(132)。这里已透露出蒋不承认政协决议，而将问题留待国大解决的讯息。10日，蒋约请国民党高级干部谈话，提出了对政协宪草决议案的十二点意见，他表示：“此次政治协商会议中，宪草所决定之原则与总理遗教出入处颇多。余事前未能评阅条文，在协议决定以前，不及向本党代表贡献意见，以相商榷。协议既定之后，本党代表八人所同意者，党不能不为八位代表负责，虽有不同意之处，党亦只好为所派遣之代表负责也。然事实上欲据此原则作为定案，则窒碍甚多，且决不能拘束国民大会而使之通过，亦为甚明之理。”这实际是将政协决议的通过推为国民党政协代表的个人行为，无异于否定政协决议的合法性(133)。蒋在谈话中对政协宪草决议表示了全面的否定意见，认为“不合党纲，不适国情”，“不足以服党内同志之心，亦不能保证国民大会代表之不反对”，实际这是利用国民党内强硬派对政协的反对，而挑动他们出面公开反对。对宪草规定的国大形式及中央和地方政制，蒋均提出了反对意见。对于责任内阁制，蒋碍于外界的议论而不便公开表态，但称之为“应顾及我国之国情及事实，不可以若干学者空想之理论，拼凑而成，致有扞格难行之处，使政府成为无能之政府，而无法做事”。此言明明白白地表示，蒋不甘作一个名义领导人，而一定要有职有权，继续独裁。最后蒋“深望今日在座之各位老同志，于此次宪草审查委员会开会时，尽保障三民主义五权宪法之责任”(134)。蒋的这番谈话，实际是对政协会议及其决议的全面否定，其后国民党对政协决议的否定即是从宪草决议开始，并在其二中全会上得以实现。
1946年3月1日，国民党六届二中全会在重庆开幕。蒋介石在开幕词中表示将实行“和平建国”的方针，“我们要由战时渡到平时，要进行复员建设的工作，所遭遇的困难与阻力特别繁多。这些困难与阻力，我始终认为唯有以最大的忍耐来克服，以大公至诚的精神来消除，也要秉着我们历届决议‘政治问题用政治解决’的方针来处理”。然而蒋在这个讲话中，对国民党对政协决议的否定预留了伏笔，其一，他认为在宪政问题上，国民党“在不违背革命主义，不动摇国家法统之下，不惜变通总理关于建国程序的遗教，以求得和平建国的机会”。这为国民党的立场设立了界线，即“主义”和“法统”，至于对这两者如何解释，则取决于国民党的态度，而且他的关于“变通”总理遗教的说法，正为国民党内的不满者提供了攻击政协决议的口实，事实上，二中全会恰恰是以此为借口，否定了政协关于宪草的决议。其二，蒋在讲话中声称，“我们要与各政党处于同等的地位，但是我们本党还负有捍卫主义、保障民国的特殊义务。我们党的地位较之抗战结束以前已稍有不同，而在宪政实施以前，我们在法理上与事实上，还不能诿卸我们对于国家所负的责任”(135)。这仍然是将国民党凌驾于其他各党派之上，坚持国民党的独大地位。从蒋的讲话透出的信息，对于国民党二中全会非常关注的其他党派没有理由乐观。而在会议期间的纪念周演讲中，蒋一方面表示希望大家忍辱负重，认清环境，另一方面又声称宪草协议违反了总理遗教，并鼓励自由发言，实际目的何在一目了然。
国民党六届二中全会对战后国民党的施政方针进行了全面检讨，主题报告多达十七个，其中较为重要者为宋子文的政治报告，王世杰的外交报告，翁文灏的经济报告，孙科的政协会议报告，张群的停战问题报告，张治中的整军报告等。报告人回述了国民党在战后实行的政策措施，并为此进行了说明辩护。孙科在政协会议报告中，说明“政治协商会议的召开，完全是秉着本党多年来以政治方式解决国是的一贯政策”，并对各项决议进行了解释；认为各党派代表在会中“对于每一问题都能殚精竭虑，多为国家民族打算，少为党派利益计较”；强调“所有的协议，都在不违背革命主义，与不动摇国家法统之下，来容纳各方面的可行的意见”(136)。张群和张治中的报告，对停战和整军谈判的过程及内容作了说明。
国民党六届二中全会对政治、经济、军事、外交问题进行了全面的讨论，尤其是围绕政协会议以及由此产生的对共关系问题、宪草修改问题，会议进行了激烈争论。强硬派在发言中一味指责中共，要求中共“放弃割据之政权”，“放弃武力争权之野心”，“不应以种种问题束缚领袖”，指责国民党政协代表让步过多。政协宪草修改原则为强硬派反对之焦点，他们坚持五权宪法“不容率予变更”，应实行总统制，国大“不应约束其权力”(137)。他们连带指责宋子文、王世杰对苏外交软弱，东北处置错误，宋子文的财政金融政策失当。此次会议争论的激烈程度在国民党历次中央全会中是少有的。宋子文、王世杰、熊式辉等人成为众矢之的，宋子文答辩时，因气氛过于激烈，“甚愤慨，其手发抖”。主张对共缓和的孙科、张群、张治中等亦噤口不言，以免成为攻击对象。为了适应会场气氛，孙科在报告中数次引用蒋介石的讲话为报告充门面，为各项报告中所仅见。张治中同样打出蒋介石的旗号，称整军问题“关系国家之存亡，最高统帅部处理此项问题，一定不致疏忽，请各位信仰最高统帅”(138)。只有邵力子就宪草协议“说明当时不得不有此谅解之苦衷与彼个人之见解”，被人称为“为人算有担当”(139)。而在强硬派方面，张继、邹鲁、潘公展、方治等极为活跃，谷正纲“慷慨陈词，垂泣而道”；善于演讲的刘健群在发言中极具煽动性地说：“有办法拿出来，没有办法说出来，干得了挑起来，干不了放下来”，博得会场内一片欢呼(140)。不仅如此，以陈立夫为代表的党内“革新派”，以“救国必先救党”，实行民主革新为口号，打着“肃清官僚主义”的招牌，提出一系列“革新”主张，以通过自己掌握的组织系统，控制选举，取代党内温和派的地位(141)。据当时美国陆军部战略事务组的情报，二中全会“最突出的地方就是对政协决议的攻击以及对国民党政协代表们个人的攻击，总言之，是对整个政协决议的不满，但不满的焦点却集中在关于修改宪法的协议”。他们认为，“这一切都说明国民党是故意为了应付公众，特别是美国人，表示他们保证实施政协决议，而他们实际活动的精神却丝毫不意味这一点”(142)。
二中全会如此激烈的争论，可能也出乎蒋介石事先的预料。他对会议的几近失控不满，感觉党内如此互相攻击，对国民党自身形象和地位都未必有利，因而他不能不表明自己的态度。3月4日，蒋在纪念周演讲时，告诫代表不能“徒逞感情，执持成见，各行其是”；“切不可作片面的观察，感情用事，凭幻想和主观来决定行动，以致破坏整个的政策和终极的目的”。他强调政协不是在国内外压力下召开的，而是出自他本人的决策，“不必责备本党的代表”。然而对于国民党内反对最强烈的宪草协议，蒋却表示“有若干点实在与五权宪法的精神相违背，这不仅各位已经感觉到，我个人也有同样的感觉。但是这件事情是否即已不能挽回呢？我认为这是不会没有挽救的办法的。宪草正在审议，而且将来要提到国民大会去采纳，国民大会的权限，自不受任何的约束，所以我们尽有讨论的余地，各党派如有真诚合作的诚意，也不能漠视本党的立场”。他强调“我希望各位都相信我，我决不会不忠于党，不忠于主义，而且绝不肯违反了总理遗教的。所以我绝对不会抛弃五权宪法而不顾的”。最后蒋总结说：“这一阶段，必须平心静气，体察国内国外的环境，采取适当的政策，来达到一定的目标，决不可意气用事，感情冲动，以致破坏政策，而使革命建国的目的愈形遥远。”11日，蒋又在纪念周演讲中表示：“这次政治协商会议的召集，完全由我负责，你们不能责备负责政协的八位代表，你们如果一定要责备他们，就不如直接来责备我。至于政治协商会议对‘五五宪草’修正的原则，违反三民主义五权宪法与党纲的地方，我们自然不能接受，我个人将来到国民大会里面，也一定要负责力争，总要依据三民主义五权宪法和党纲来加以修正。”(143)蒋介石的这些表示具有两重意义。一方面，他对党内强烈的反政协情绪予以警告，以保证全会至少在表面上不通过反对政协的决议；另一方面，他又为党内反对政协决议的主张留下了发挥余地，尤其是在宪草问题上。前者是做给美国人和舆论看的，后者是在实践中必须坚持的。
在蒋介石一打一拉的操控下，国民党重要领导干部何应钦、陈诚、吴铁城、朱家骅，包括对立双方的人物陈立夫和张治中等，多少领会到蒋之苦心，在会下商谈中要求“不要责难太过”，使会议总算得以正常进行。3月16日，国民党六届二中全会根据张继等人的提案，通过《对于政治协商会议之决议案》。这个名为关于政协的决议案，对于政协决议没有明确表示赞成还是反对的态度，只提到“于各项协议之实施进程中，凡有足为和平建国之阻碍者，胥必力为排除”。对于政协决议的中心问题“政治民主化”和“军队国家化”两事，该案完全责之于中共，要求中共“使政治民主化之原则不致因任何障碍而不能普遍实现”，对于整军协议，中共“务须切实履行。尤其目前一切停止冲突，恢复交通之成议，必须迅确实现；封锁、围城、征兵、扩军及军队之调动，必须即刻停止”。国民党作为当时的执政党，对于“政治民主化”和“军队国家化”负有无可逃避的责任，然国民党于此独责中共，而对自身责任只字不提，一党独大的心态之外，无非是将能否实现政协决议的责任诿之于中共。更关键的是，决议提出“五权宪法乃三民主义之具体实行方法，实有不可分离之关系。……绝不容有所违背。所有对于‘五五宪草’之任何修改意见，皆应依照建国大纲与五权宪法之基本原则而拟订，提由国民大会讨论决定”(144)。综观该案全文，在对政协决议起码的表面赞成都很暧昧的文字中，独独对于宪草问题有如此明确的文字表述，显示国民党势将以此为借口，为政协决议的实行制造障碍。而这样的决议还是在蒋介石公开表态之后才得以勉强通过，可见国民党内对政协决议反对力量之强烈。
为了将对政协宪草的修改意见具体化，二中全会通过决议，要求：1．宪法应以建国大纲为依据；2．国民大会应为有形组织，用集中开会方式行使职权；3．立法院对行政院不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权；4．监察院不应有同意权；5．省无须制定省宪(145)。这个决议实际主张“五五宪草”一仍其旧，无异于否定政协会议通过的关于宪草的决议。同日，二中全会决定国府委员由国府主席提请国民党中央执行委员会选任，在中执会闭会期间，提请中常会选任；在国防最高委员会撤销后，恢复设立中央政治委员会，作为国民党对于政治的最高指导机构。这两项决定实际又将政务置于国民党控制之下，违反了政协决议各党派协商的民主原则。
17日，六届二中全会通过全会宣言后闭幕。宣言提出国民党的六项任务为：1．安定社会，恢复秩序，完成复员计划，以开始和平建国的工作；2．如期召开国民大会，还政于民，以达成我们实施宪政的夙愿；3．说明我们对于贯彻政协决议的诚意，与坚持五权宪法的决心；4．贯彻军队国家化，以立和平统一的基础；5．实行六大着重民生主义的方针；6．贯彻保持国家主权而巩固世界和平(146)。紧接着二中全会，国民党控制的国民参政会于3月20日至4月2日召开四届二次会议。4月1日，蒋介石在会上发表演讲称：宪法的最后决定权属于国民大会；在宪法未颁布前，训政时期约法根本有效；政协会议本质上不是制宪会议，政协会议关于政府组织的协议，本质上不能代替约法；如政协果真成为这样一个性质的会议，我们政府和全国人民是决不能承认的。蒋的演讲对二中全会决议又加引申与发挥，在所谓民意场合表明了反对政协的态度。在其鼓动下，参政会通过的关于政协的决议声称：国家法统，不容中断，政府扩大组织，尤应以国家利益为重；宪法制订原则应根据三民主义和五权宪法理论；要求广为延揽民意机关代表参加国大，强调中共应取消特殊组织，实行军事整编(147)。这样，国民党二中全会决议便通过“民意”招牌而“合法化”了。
六届二中全会是战后国民党召开的最重要的一次中央全会，为国民党的战后政策决定了基本框架，然而这次会议带给社会各界的却是重重疑虑。除了重复一些以往的空洞许诺之外，此次会议未能在政治民主化方面带来任何新东西，相反，会议对政协决议实际的否定，使刚刚为政协决议给中国带来的新变化而感到一些欢欣的社会各界心中又抹上了重重一层阴影。各界舆论在二中全会开幕前后，本期望国民党“接受政治协商会议的各项协议，循和平民主之路向前进步”(148)，然而二中全会的结果使这种期待终归落空。民盟主席张澜认为，国民党二中全会“目的无非在维持国民党一党专政的实质与形式，把各党派参加政府变成请客。所以国民党二中全会违反政协的决议，我们不能不加以重视。如果这些问题不弄清楚，我们同盟为对国民负责计，不愿贸然参加政府”。为政协宪草做出贡献的张君劢认为：“国民党内有少数人希图采用总统制是不对的”。无党派人士邵从恩认为：政协决议是全国都赞成的，中国目前的问题，除此也没有可以解决的途径。即使与国民党较为接近的青年党领袖陈启天也认为：应将政协宪草提交国大讨论，如果有几个草案同时提交国大，徒引起纠纷(149)。天津《益世报》认为，二中全会表明国民党内“握有实权之强硬派人士，正猛烈抨击目前若干从政之进步派人士，责渠等执行之外交财经等政策均有错误，并对政协表示不满”(150)。
对国民党二中全会作出强烈反应的首推中共。政协会议之后，中共立即召开中央会议，认可并力促政协决议的实行。但是中共也知道，作为当时的执政党，国民党的态度对政协决议能否顺利实行具有举足轻重的作用，因此中共一直密切关注着国民党中央全会的动向。可是会议的结果却使中共非常不满，因为国民党实际抛弃了政协决议的精神。国民党如此作法，使本就缺少互信的国共两党之间，再次出现了信任危机。中共感觉国民党的不可信，必然要相应调整自己的政策，而中共的政策调整又会反馈给国民党，国内和平的希望就在两党关系的恶性互动之中日渐黯淡，所有这一切不能不自国民党二中全会始(151)。
五 中共对政协会议的评价" class="reference-link">五 中共对政协会议的评价
政协会议通过的一系列决议，在推动中国政治民主化、确立和平建国道路上迈出了一大步，对于中共是有利的，因此中共给予了积极的评价。政协刚刚结束，2月1日，中共中央即发出刘少奇主持起草、毛泽东修改审定的《关于目前形势与任务的指示》，认为：“由于这些决议的成立及其实施，国民党一党独裁制度即开始破坏，在全国范围内开始了国家民主化。这就将巩固国内和平，使我们党及我党所创立的军队和解放区走上合法化。这是中国民主革命一次伟大的胜利。从此中国即走上了和平民主建设的新阶段。”指示提出：“中国革命的主要斗争形式，目前已由武装斗争转变到非武装的群众的与议会的斗争，国内问题由政治方式来解决。党的全部工作，必须适应这一新形式。”为此，党将停止对于军队的直接指导，准备整编军队，学习合法斗争、上层斗争和大城市的斗争。指示特别强调：“党内目前主要危险倾向，是一部分同志中的狭隘的关门主义。……在以后一个时期，国内和平民主新阶段更加确定，并为广大群众看清之后，在国民党实行若干重大改革之后，右倾情绪即可能生长起来，并可能成为主要危险倾向，那时我们就要注意克服右倾情绪。但在今天则应注意克服一部分同志中的左倾关门主义。”(152)同一天，刘少奇在延安作报告，对这个指示作了进一步的解释(153)。他在报告中说，这次是苏美英三国、国共民盟三党、工农小资产阶级中等资产阶级三个阶级合作，使中国走上民主化道路，条件和环境比过去都好，因此中国的民主化是有希望的。我们党的全部工作要实行改组，实行转变，党要适应目前这个新的形势，从武装斗争为主转变到非武装的政治斗争。这个变化是一个带基本性质的变化，而且牵扯的很广泛，牵扯到党的全部工作需要转变，需要加以改组。他在报告中用了不少篇幅解释军队问题，认为实行军队统一整编是我党的一个必要让步，好处是换来了我们军队的合法化，国家的民主化，合乎党和人民的利益，而且丝毫没有改变我们军队的本质。以后主要依靠搞群众斗争，议会斗争，合法斗争，这方面我们比国民党要好一些，熟练些。刘少奇在报告中强调了反对狭隘的左的关门主义的重要性，认为这来源于我们党与国民党长期的斗争，使党内外许多人不相信内战可以停止，和平可以到来，因此不愿与国民党合作，不重视合法斗争，这种倾向是危险的，对今天新的形势新的任务是不适合的。刘少奇在报告最后总结说，我们经过了整风，又经过了七大，我们党有充分的经验，克服左右倾偏向。所以我们应该相信不会发生大的问题也不会有大的危险(154)。从中共的指示和刘少奇的报告看，中共认为政协决议虽然与自己的主张仍有距离，但基本上是合乎人民利益的，表示欢迎，准备力促其实行，这就是中共在政协会议之后一度实行的“和平民主新阶段”方针的由来(155)。
政协闭幕之后，中共对于全国进入“和平民主建设的新阶段”的估计，通过延安权威人士评论和朱德在延安庆祝和平民主大会上讲话的形式公之于众(156)。2月1日，周恩来在会见蒋介石时，转达了毛泽东军党分立、长期合作的意见，并告以毛将参加政府。在当天举行的记者招待会上，周表示，中共在政协会议上作出了很多让步，是因为中共认为中国政治的进步不可一蹴而就，国民党也有很多让步，现在已经进入和平时期，中共愿与国民党及各党派长期合作，以后不是武装斗争了(157)。2月2日，中共中央电告陈毅巩固华中现有地区，因中央机关将来可能迁淮阴办公(158)。2月6日，中共中央电告周恩来，提出中共准备参加改组后的国民政府委员名单，包括毛泽东、林伯渠、董必武、吴玉章、周恩来、刘少奇、范明枢（如范不能去则提彭真）、张闻天八人，并以周恩来、林伯渠、董必武、王若飞分任行政院副院长、两部长及不管部(159)。同时以周恩来、董必武、吴玉章、秦邦宪、何思敬五人为宪草审议委员会中共委员。7日，中共中央向各地发出指示，认为国民党内在政协后已起分化，一派支持政协决议，另一派则反对，“我们的方针是争取蒋介石国民党继续向民主方面转变，以实现国家民主化，孤立国民党内部的反动派。我们现在应谨慎的与蒋介石、孙科、王世杰、邵力子及政学系等人合作，进行民主化工作，而反对西西复兴两系中的坚决反民主分子”。为此，“中央决定暂时与国民党成立宣传休战，停止对于国民党的宣传攻势”。对于国民党内反动派的反动措施的批评，“应该指出这是反动分子的行动，使之与整个国民党及蒋介石分开”(160)。从2月1日到7日，中共在国统区的舆论喉舌《新华日报》连续发表社论，对蒋介石和国民党在政协的态度表示肯定，对“在蒋主席领导下”，国民党能够实行政协决议寄予希望，提出各党派长期合作，民主协商解决中国问题。从抗战中后期国共关系恶化之后，这样的言论出现在中共党报上还是很少见的。
自停战以后出现的国内和平局面，与马歇尔的调停是分不开的。马歇尔此时表现的对国共大体不偏不倚的态度，尤其是主张实现西方式民主带给国民党的压力，也使中共较为满意。周恩来在政协会议结束时特意告诉马氏：“我们认为你这次在处理停战的态度和方法上是公正的。中共愿在像你所表现的这种公正的态度和方法的基础上，在地方以及在全国的范围内和美国合作。我们认为中国的民主要走美国的道路，因为中国今天没有社会主义化的条件，虽然我们在理论上是主张社会主义的，但在今天不打算且不可能把它付诸实施。我们要学习美国的民主和科学，要使得中国能进行农业改革和工业化，企业自由，发展个性，以达成建立一个独立自由富强的国家。”周恩来还对马氏说，外传毛泽东要去莫斯科，毛觉得很好笑，如果休养，他宁愿到美国去休养，在那里还有许多东西要学(161)。9日，毛泽东在和美联社记者的谈话中表示：政治协商会议成绩圆满，令人兴奋。但来日大难，仍当努力，深信各种障碍都可加以扫除。总的方面，中国走上民主舞台的步骤，已经部署完成。共产党于此准备出力拥护。综观中国内部及世界大势，各种情形实利于转趋民主的新方面(162)。这些表示使马歇尔很是受用，也增强了他调处成功的信心。
2月上旬的十天时间，是中共对形势估计最为乐观的一个时期。这种乐观估计的基础，一方面是中共认为蒋介石处于国民党内左右两派之间，将蒋定位于中派，因此认为，经过斗争有可能争取蒋在一定程度上实行民主；另一方面是中共对美国的作用估计过高，认为美国可能压蒋接受民主改革。然而就当时的实际而言，国民党内对政协决议确实有不同意见，但蒋并没有居其中，而是自始即站在反对派一边，对此即便国民党内赞成政协决议的一派人也没有完全估计到，而美国对国民党的态度不会离开其基本立场，这是杜鲁门在马歇尔到中国之前的指示中已经明确的。因此，中共当时对于形势的判断确实不无过于乐观之处。
但即使是在这一时期，中共仍然对形势可能的发展保持着一定警惕。2月2日，中共中央召开书记处会议，认为：政协成功很大，整个和平民主趋势是确定的。但民主化的具体过程与结果还没有看到，民主化过程必然很慢，还须寸土必争，针锋相对。尤其对军队整编问题，中共认为要慎重，目前国家民主化的前途还不明朗，如果我们把军队交给国民党，失去对军队的控制权，我们的发言权即降低，即成为民主同盟，民主化就反而没有希望(163)。2月8日，中共中央发出指示：要求全党全军保持清醒的头脑，一方面要尽量争取和平民主新阶段的到来，即使很短时间也对人民有利，一方面要积极做好迎接全面内战到来的准备(164)。
2月10日，重庆发生较场口事件，其后明显有国民党势力支持的背景，同时在整军谈判中，马歇尔提出国共军队混编方案，引起了一直关注国民党动向和军队问题的中共的警惕。2月8日，刘少奇在为中共中央起草给重庆代表团关于整编军队问题的指示电中，提出：“美蒋的目的仍是在政治上让步，军事上取攻势，即最后夺取我之军队，此种阴谋必须严重注意。”(165)11日，董必武和王若飞在回延安汇报时，提出了十一点意见，重点在于：失掉军队就失去一切，无论在任何情况下都不要忘记控制在手；力争和平，避免内战，但又要有不怕内战的准备；力争全国和平民主统一是在不丧失解放区政权及军队根本上的统一；马歇尔的整军计划是在用一种新的方法来消灭我们军队；他的国共军队合编及分驻计划，有使我们军队被化掉的危险。身处谈判第一线的代表提出的意见无疑引起了中共党内高层的重视。毛泽东阅后批示：“此意见书所取立场及态度是正确的，因而是可以预见与预防将来之危险的。”(166)次日，毛泽东、刘少奇、彭德怀和王若飞讨论了整编军队方案问题，决定与国民党合作，力求和平解决东北问题，但毛泽东在讲话中强调了独立性的问题，他认为：美国和蒋介石要以全国军队统一来消灭我们，我们要统一而不被消灭。军党分立还不是最危险的，合编分驻才是最危险的。杂牌军还没有与蒋介石的嫡系部队合编的，连杂牌的集团军都没有与蒋介石嫡系部队掺杂合编。我们只有对付好，才能摆脱危险。全国军队统一，原则上我们只好赞成，实行步骤要看具体情况，这是我们与法国不同的。刘少奇则认为，以军队国家化换取国家民主化的思想有危险性，国民党是不会使它的军队国家化和民主化的，在这一点上不可有幻想(167)。这与中共最初的乐观态度已经有了一定的区别。
政协会议结束后，各方都在等待国民党二中全会的召开，但在此期间发生的一系列事件，已经使中共提高了对国民党否认政协决议可能性的警惕。2月下旬，全国各大城市发生大规模反苏游行，并由此发生冲击重庆《新华日报》和北平军调部的反共行动，中共认为这是国民党内反动派“企图撕毁停战令、政协决议与挑拨中苏、美苏邦交的法西斯阴谋充分暴露”，“应立即发动一个宣传的反攻”，虽然中共此时仍强调“不要一般的反对国民党、国民政府与政府军，不要反蒋”(168)，但一度平静的政治局势再度紧张，国共双方的怀疑和猜忌进一步加深了。
国民党六届二中全会的结果，使中共改变了原先对形势的估计。3月15日，国民党二中全会即将结束，中共中央政治局举行会议，毛泽东在发言中提出对时局的四条分析：1．战后，民主在向前发展；2．法西斯残余势力与同盟国内的亲法西斯势力已经在组织反苏反共反民主的反革命运动，这些反动势力是当前和今后的主要敌人；3．各国资产阶级分裂为反苏反共与和苏和共两大派，和苏和共派又包括资产阶级的中派和左派，如蒋介石就是中派，这就产生了妥协的可能性；4．党的路线是联合广大人民和资产阶级的中、左派，打倒法西斯残余势力和资产阶级中的反革命势力。毛强调：“不管风浪多么大，这几条我们要把握住。第一条很清楚，第二条是人们容易忘记的，稍为平静一点就忘了。二月一日到九日就忘了，较场口事件一来就又记得了。马歇尔能够放长线，蒋介石也和何应钦有不同，假如美蒋有一个放长线的，放半年我们有些人就会忘了第二条，就会觉得天下太平、四方无事，那就危险得很。我们的军队是要缩编的，但不是缩编得越少越好，一些同志不知道这些，需要说清楚。”(169)刘少奇在总结时提出中共的方针是：“打起来，有了准备；不打，更好。”(170)蒋介石虽然还被列为中派，但中共对国民党的态度和对中国未来形势的估计已有了明显变化。国民党二中全会结束的当天，毛泽东为中共中央起草致重庆代表团电，提出“如果蒋介石坚决要修改宪法原则，我们便须考虑是否参加政府及是否参加国大问题。我党国府名单及国大代表名单暂勿提出”。同时指示代表团，“闻二中全会决议很坏，我们应展开批评攻势，针锋相对，寸土必争”(171)。18日，中共中央向各地主要负责人发出指示，通报国民党二中全会的情况，要求“各地应严重注意和警惕”。指示指出：“最近时期一切事实证明，蒋介石反苏、反共、反民主的反动方针，一时不会改变的，只有经过严重的斗争，使其知难而退，才有作某些较有利于民主的妥协之可能。”此电在对形势估计上又进一步，蒋介石不再被列入争取对象而强调其反动性，中共对前途的估计也由“和平民主新阶段”转变为力争“某些”妥协。这个指示提出，“我们反对分裂，反对内战，但我们不怕分裂，不怕内战，我们在精神上必须有这种准备，才能使我们在一切问题上立于主动地位”(172)。同日，中共中央在给重庆代表团的指示中说：“国民党二中全会是坚决反对国家民主化的，他们必然坚持要修改宪草原则，国大代表名额他们又擅自增加，我与民盟在国大保持否决权将不可能。在这种情形下，我们决不能参加国大，参加政府。”(173)
3月18日，中共中央发言人发表谈话，提出：“宪法原则协议，必须百分之百实现，反对有任何修改，并呼吁一切民主人士与全国人民准备为此神圣的任务进行严重的奋斗。”(174)同一天，周恩来在重庆举行记者招待会，表示二中全会的结果“令人失望”，“动摇了政治协商会议的决议”。他对国民党在保障人民权利、改组政府、国大、整军、停战诸问题上违反协议的表现提出了批评，关于宪草问题，他认为这是关系中国民主或独裁的大问题，国民党二中全会违反民主的做法，是任何人不能忍受的。他特别提到：“亲自主持政协的蒋主席，竟使顽固派的要求得在国民党二中全会中通过，实使我们奇怪。”他表示：“政协的一切决议不能动摇或修改，这是由五方面代表起立通过的，应成为中国的民主契约。谁要破坏，谁就是破坏今天中国的民主和平团结统一。”(175)随后，中共报刊发表一系列公开批评国民党二中全会的文章，直至4月7日，《解放日报》发表《驳蒋介石》，公开批驳蒋在国民参政会的演说，表明政协之后的一度宣传休战结束(176)。这样，中共与国民党在政协决议上的分歧由此而公之于众，而中国政治的特点决定了，没有国共两党的合作，中国的和平是不可能的。
六 政协决议的实行与顿挫" class="reference-link">六 政协决议的实行与顿挫
政协会议闭幕后，会议通过的各项决议开始进入实施程序，其中最重要的就是改组政府和讨论国大召开问题。然而，国民党方面的一系列举动，使这些商谈很难保持原有的和谐气氛。
国民党修正政协决议的突破口就是关于宪草原则的决议。政协会议通过宪草修改决议后，拥护国民党观点的宪法专家频频公开撰文，从法理角度论证政协宪草修改原则的不合实际，声称“如果曲解了五权宪法的原则而制定的宪法，也不是我们所需要的宪法”，主张至少坚持下面三种主张：国民大会应有形的存在以行使四种政权；五院行使治权，不容与政权相混；省长可以民选，但不主张省宪(177)。实际即反对政协宪草的国会制、内阁制和省自治原则，而主张中央集权、大权独揽的总统制。在人皆认为“五五宪草”总统权过大时，他们反认为“五五宪草”“对总统限制太严”，“限制总统权力的规定也实在太多”；攻击政协宪草原则与“五权宪法之精神大相径庭，而且十之七八皆根本欠妥”，尤其是“对于中央政制之拟议，几无一是处”(178)。宪草审议会的领衔专家、立法院秘书长吴尚鹰认为：中国现时所最需要者，为政局之安定。是以“五五宪草”之国民大会制度，或与欧美之议论政治不同，民权之行使或为间接，而总比议会制减少政潮起伏与政局动荡之虞，实值得国人慎重考虑，不必泥于欧美成例，为偏见所困，使民国初年错误上演也。现政治协商会议对国民大会原则，提出修正，实有重加考虑之必要(179)。政局安定唯有中央集权，中央集权唯有以国民党为主导，这就是国民党的逻辑。
政协结束后，首先成立了宪草审议委员会，由参加政协的五方面各出五名代表组成，另聘吴尚鹰等会外专家十人（其中六人为“五五宪草”起草人），由孙科为召集人。任务是根据政协通过的宪草修改原则，参酌各方意见，制成《五五宪草修正案》，提供国民大会讨论采纳。根据会议程序，该会如对政协宪草原则作出修正，必须得到五方面的同意，宪草条文以出席者三分之二多数通过。2月14日至19日，宪草审议委员会举行审议会议，就宪草问题作原则探讨。国民党代表主张对宪草原则有关国大、立法与行政关系、地方自治问题作出修改，部分无党派人士和专家附合国民党的主张，中共与民盟代表反对对政协宪草原则作重大修改，青年党和部分无党派人士的态度则左右摇摆(180)。值得注意的是，在政协期间同意修改“五五宪草”的孙科，此时的态度有明显变化，认为政协宪草原则关于国民大会各点有不妥之处，而有形国大可补救各国议会制度之缺陷(181)，从而也埋下了以后宪草审议纠纷的种子。
3月8日至16日，宪草审议委员会连续举行审议会议，对宪草问题进行实质性讨论，中央和地方政治体制问题仍为讨论的焦点。国民党方面主张对政协宪草原则进行修改，尤其对于国大，坚决主张恢复为有形。王宠惠提出，将国大恢复为有形国大，实行总统制，省不必制订省宪。参加会议的制宪专家也都附合国民党代表的主张，这些主张与正在进行的国民党二中全会反对政协决议的要求正相呼应。
国民党在宪草审议中的主张，在其他方面引起不同的反应。中共与民盟对于国民党的主张持反对态度。张君劢撰文全面而尖锐地反驳了国民党二中全会提出的宪草修改意见，他认为：1．照“五五宪草”所规定之国民大会，人数虽多至一千五百名，而在全体选民，仍占绝对少数，此与代议政治何异。何况国大三年开会一次，会期仅一月，名为有形，实等虚设，其去中山先生主权属于国民全体之意义，不啻十万八千里。以四权属于千五百人，名为尊崇中山先生，实假中山先生之名，以行专制之实；2．国民党主张采用总统制，然在其心目中，政府之权力，宜如英制，但不要对议会负责。总统之地位，宜如美制，以防止政府动摇。试问内阁操全国之大权，而不对任何机关负责，恐按之法理人情，均说不通。今次修改，为总统有权，行政院有责之制，固非总统制，亦非内阁制，纯为针对国内实际情况而设；3．省宪之名，闻者为之疑惧，然吾国即有省宪，亦不怕其因此而分裂，况各省自制省宪，为国民党早年宣布之政策。他在文章中总结说：十余年来政府借三民主义四字，以为妨害民权之借口。目下既已还政于民，中山先生之遗教宜善为规定于国宪中，方不至令人借中山先生之名义，以掩其施行专政之伎俩(182)。
在宪草讨论中，周恩来考虑国民党内反对宪草原则呼声正高，如果坚持原议，很有可能使政协决议的实施搁浅，因此为了争取国民党对于政协决议的支持，在3月15日的政协综合小组和宪草审议委员会联席会议上，中共代表团又做了三点重要让步，即无形国大改为有形国大，删去宪草协议第六项第二条（即立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院），省得制定省宪改为省自治法(183)。据梁漱溟回忆，孙科在讨论中以国民党内部对宪草协议反对甚烈为理由提出修改的要求，得到一些会外专家的附和。民盟反对让步，但周恩来对张君劢说，政治是现实的事情，走不通就得设法转圜，不能因此而牵动大局(184)。因此周恩来在同意对宪草决议作修改时，曾经提出这一问题不能单独解决，要国民党对履行政协决议作出明确表示。实际这是沿用了政协讨论国大代表问题时的策略，希望以此形式上的让步，而保留国会制、内阁制和省自治的精神，同时使国民党约束其党员不再反对政协决议，并尽速实行政府改组，使大局得以稳定。
然而中共的让步并未得到国民党的善意回应，反而更增加了国民党内反对派的气势，国民党中央社在报道对政协宪草原则作出修改时擅自扩大范围(185)，更使同意修改的一方居于微妙地位。此时正值国民党二中全会对政协宪草原则发出一片反对之声，中共如再让步有被视为软弱的可能(186)。因此中共中央18日致电周恩来：“修正宪草原则三点，我们仍深感不妥，因为这动摇了议会制、内阁制及省之自治地位，因为这些是基本的重大的原则问题，我们是决不能容许动摇的，而如果动摇了这些，必给国民党保持独裁以极大便利，国家民主化就没有可能。同时我们现在同意国民党对政协决议的这种修改，在策略上亦给国民党推翻政协决议的企图和斗争以便利，使我们保卫政协决议的斗争增加困难。因此，我们认为对十五日决定，必须迅速加以挽救。”办法是，或者撤回此让步，或者要求召开政协否决，或用其他办法挽救(187)。在19日的宪草审议会上，董必武即遵照中共中央的指示提出：“必须坚持政协的一切决议，目前应召开政协的综合小组讨论，保障原有政协决议不能有任何动摇。”(188)3月22日，周恩来回延安请示后电告在重庆的董必武等，“我们打算在宪草修改时，力争立法监察两院合为国民大会而将省自治法仍改回为省宪，以保证解放区的地位”。“政协谈判应以宪草为中心，如能争得一个民主宪草而又能保证在国大通过，则可参加政府、国大，因此，在目前谈组府及国大时，必须与宪草扣住”。“重庆除继续宣传攻势外，请注意勿再提我之让步各点（如宪草三点东北一师等），以免束缚我之改变打算，而强调我之进攻各点（连东北问题美苏问题在内）”(189)。
由于中共对国民党二中全会的不满，致使本已达成原则妥协的宪草三点协议又成悬案，有形国大的组织及职权、行政院与立法院的关系、省的地位问题，成为宪草争论的焦点，3月19日以后的讨论纠缠在这些问题上，进展甚微。在国大问题上，各方虽同意恢复有形国大，但职权只限于选举罢免总统副总统及修改宪法。在行政与立法关系问题上，关键是内阁向谁负责，国民党要求内阁向总统负责，中共和民盟坚持内阁向立法院负责，认为此“乃是整个政治协商会议决议中头等重要的原则”，并得到青年党的赞成。在地方自治问题上，国民党力图限制自治权，得到青年党的附合，但中共坚持省为地方最高自治单位，并得制订省自治法。4月1日，在审议会上，青年党代表陈启天提出，省自治法应在中央决定的原则下制订，遭到中共代表秦邦宪坚决反对，认为这无异于使省自治形同虚设，名存实亡。双方代表就此进行了激烈争论(190)。
4月8日，中共代表秦邦宪、王若飞等在回延安时因飞机失事身亡（自“皖南事变”后即被国民党关押，此时刚被释放不久的前新四军军长叶挺等亦同机遇难），中共随后派李维汉参加宪草审议工作。宪草审议委员会会议恢复后，讨论仍无定议，只整理出了一个由张君劢起草而没有得到各方认可的草案。关于行政与立法的关系，该案规定行政院长任命须经过立法院同意，行政院依规定对立法院负责，即行政院如不同意立法院的决议或议案，得经总统核可后，交立法院复议，经立法院出席者三分之二复议维持原案，行政院长或接受或辞职，但立法院没有对行政院的不信任投票权，行政院也不能解散立法院。按此规定，立法院的复议权受总统核可和出席者三分之二的限制，实际仍保留了较大的行政权力。关于地方自治，规定省自治法事先须根据省县自治通则拟订，事后须送司法院认可，也就是为其设置了若干障碍(191)。在整个宪草问题讨论中，“争论最久的为行政院问题，争论最烈的为地方制度问题，最后总算勉强定案”，但并未得到一致认可(192)。4月21日，在宪草问题讨论的最后一次会议上，中共代表李维汉声明：鉴于小组本无协议权，而许多重要争议问题又搁置未议，加以中共负责代表，因故未能出席，而由雷震秘书长整理的条文更多不忠实，甚至任意增减，故中共代表团对小组全部工作及雷震整理的全部条文，概采保留态度(193)。
除了宪草问题外，在改组政府问题上因国共对名额分配意见不一，亦陷于僵局。政协会议对国府非国民党委员名额分配问题未作明确规定，但根据当时的默契，中共和民盟在国民政府委员中合占三分之一名额，即十四名，以保证否决权(194)。中共和民盟会后多次提及此一默契的存在，但为国民党方面否认，使国府委员名额分配问题成为改组政府难产的最重要原因(195)。其实根据改组政府的协议，只有在涉及施政纲领变更时，才牵涉到三分之一否决权问题，而议案内容是否涉及施政纲领的变更，由出席委员过半数解释之。按国民党能够掌握的委员席位，应该可以争取到过半数的票数。国民党在这个问题上的耿耿于怀，不过反映了其长期一党专政思维形成的神经过敏，以及对有可能影响其执政地位的任何规定的高度警惕。民盟曾经将这一问题解释为，“民盟与中共在国府委员会中所以要取得否决权，此所以保证中共放下武力。因民盟不赞成政党有武力，而欲使中共放下武力，循民主宪政常轨办事，必有所保证。政协各方面，国民党与中共为反对党，不能予以保证；青年党为国民党之与党，中共不能信任；无党无派，以个人为单位；惟有民盟有力量与资格，为之保证”。民盟认为否决权的问题是换取中共武力的交换品，若不能使共产党放心信赖，则交换不成。国民党坚持反对否决权，表示其“在政治上不肯让步，以求得交换之成功，以遂其破坏政协之私图而已”(196)。
按政协决议的程序，应该首先改组政府，议定宪法草案，再由改组后的政府召开国大，通过宪法，但由于在宪草和改组政府这两个关键问题上国共意见不一，其他问题更无法列上议事日程，政协决议的实行无形停顿。国民党此时摆出一副急欲改组政府、召开国大，还政于民的姿态，催各党派提交国民政府委员和国大代表的名单。此举被当时舆论评之为：如果各党派不交名单，则国民党“实际上不过是装出一种好看姿态，把不能早日改组的责任推在各党派身上而已”；如果交出名单，则国民党希望“各党派暂时（最好是永久）作为客人，把政府的样子弄得‘民主’一些。这样做有二个好处，对外可以弄得到美国的大笔借款，渡过难关；对内则塞住各党派的嘴巴”(197)。中共深明国民党的用意，3月30日，在政协综合小组会上，王若飞代表中共代表团声明：鉴于二中全会所造成违反政协决议之混淆情形，尚未澄清；宪草修改原则之争议未决；国大代表名额总数，政府又提修改之议(198)；而中共应有国府委员及行政院政务委员之名额，政府亦尚未作最后之肯定；在此种情况下，中共目前实无提出国府委员名单之可能(199)。4月1日，中共中央致电重庆代表团，肯定了他们“所取坚决斗争立场是很对的”，“对于过去所取不适当的让步态度，因而使自己处于很不利的被动地位这一种情况，有求得解脱与恢复主动之可能”。同时提出，“在宪草与国大等问题没有解决，中央没有最后通知以前，我党参加政府的名单不要提出，名单内容亦尚待考虑”(200)。应该说，实施政协决议的契机在中国特定的政治环境下可谓稍纵即逝，而在政协闭幕后的一段时间里，本来有这样的机会，但国民党囿于一党独大的理念没有抓住、更可能是根本不想抓住这样的机会，政协决议为中国打开的和平民主的道路终未能走通。
4月2日，王世杰向蒋介石转达中共意见，国大开会法定人数应由2/3改为3/4，但为蒋所拒。15日，蒋亲自出面，召集各党政协代表举行座谈会，表示国大“各党派应提出之代表名单，甚盼于本月二十日以前提由政府办理。至国民政府委员名单，亦盼同时提出，俾能于还都前完成政府之改组，使和平建国工作，得以逐步实施”(201)。蒋想以改组政府的许诺，掩盖东北正在爆发的战争，并在还都后立即召开国大。但是国民党提出国府国民党外委员名额，中共、民盟、青年党、无党派人士按8:4:4:4方法分配，使中共和民盟失去否决权，被中共认为“决无考虑之余地”。而且国民党二中全会提出的国府委员须由国民党中央执行委员会选任一事也未得到中共和其他党派的认可。周恩来在座谈会上表示，政府名额分配、宪草修改问题尚未解决，整军和停战也发生不少问题，希望将诸问题迅速一道解决。会后周致电中共中央，告以蒋是两面作法，公开要求各方提出参加政府及国大名单，暗中布置东北大打全国大闹，代表团的方针是“决提高价求全盘解决”，“中心在人权、宪草、东北、停战、整军五个问题”，“如蒋在马之压力下最后能接受，我不致上当；如蒋坚不接受，则责在彼不在我。东北不停战，决不参加政府”(202)。周恩来、董必武等和张群、邵力子等为此多次交换意见，但在如此仓促的时间下（此时距国大原定开幕之期还有不到一个月），显然无法达成妥协。4月21日，中共代表团正式通知国民党代表：关于参加国民政府及国民大会之名单问题，在政协决议、停战协议及整军方案被破坏，内战重新扩大民主毫无保障之情况下，中共目前已无提出国府委员及国大代表之可能。同时警告国民党，“若政府更不顾各方尤其是敝方参加与否，即径自召开国大，则尤为违反政协决议，破坏团结，结果必致造成分裂之局，其责恐政府亦无法逃避”(203)。民盟亦于同时通告国民党，民盟要求：东北必先停止内战；在国大召开之前改组政府，由改组后的政府召开国大；国民政府委员会与行政院同时改组。如果不能满足这三个条件，民盟决定不提名单(204)。
中共和民盟对国大的态度，使国民党召开有各党参加的国大成为不可能。在蒋介石召集国民党政协代表讨论应对方案时，孙科、王世杰、邵力子等认为，“中共等不参加国大，则召开国大徒然促成大决裂，于党于国无益，不如暂时不开会”。他们还指责CC系“过去数月鼓励党中同志异论以增加本党负责对外接洽诸人之困难”。吴铁城认为，“今日既不能决裂，亦不能妥协，延期得以争取准备之时间”。陈立夫等仍主张只要能拉入青年党参加，“则即中共不来亦应开会”。结果与会者达成共识：“共党并无急求解决之意，我希望于五月五日前改组政府，恐不可能，而国民大会之召开，亦难望获得决议。”(205)此时正值国民党筹备还都，召开国大本已面临许多困难，因此蒋介石决定将国大延期。24日国民政府正式下令国大延期召开，表面显示为尊重各党派意见，实际表示其以国大营造全国统一气氛的企图失败。从此，政协综合小组会和宪草审议委员会会议停顿，再未举行。政协决议实际已被束之高阁，战争成了更迫切的问题，实行政协决议倒成了第二位的问题，很少有人再提了。
政协举行前后，国民党在人民自由权利方面作出了一定姿态。1月28日，国防最高委员会通过决议，对于有碍人民自由的法令规定如下：1．法令之已经明令废止者，毋庸再议；2．法令之拟予废止者，由原公布机关明令废止；3．法令之应予修正者，可送立法机关重行修订；4．各省县市及治安机关自行制定而与中央有关人民基本自由之法令抵触者，一律废止。根据这个规定，应予废止者有：《保障人民身体自由办法及其实施规定》、《危害民国紧急治罪法》、《维持治安紧急办法》、《水陆交通统一检查办法》、《国家总动员法》、《战时出版品审查办法》、《战时书刊审查规则》、《非常时期取缔集会演说办法》、《共产党人自首法》、《人民团体整理办法》等等；应予修正者有：《保护管束规则》、《出版法及施行细则》、《废止出版品检查制度办法》、《非常时期人民团体组织法》，等等(206)。然而这些规定只是纸面上的，实际仍有许多新旧法规限制人民的自由权利，比如舆论出版界啧有烦言的新闻、出版审查制度，终国民党统治之世，始终未能真正废除。
