第三节　地方制度的重建" class="reference-link">第三节　地方制度的重建

一　省制和省政改革" class="reference-link">一　省制和省政改革

“二次北伐”占领京津后，南京国民政府对省级行政区域作出调整。1928年6月20日，蒋介石主持召开中央政治会议，决定将直隶省改为河北省，京兆区取消，并入河北省。北京改称北平，以北平、天津为特别市。9月5日，因孙中山手订的《建国大纲》中仅有省治，而无特别行政区的规定，国民党中央政治会议第一百五十三次会议决定青海（1929年1月建省）、热河、察哈尔、绥远、西康特别行政区均改为省（1939年1月1日正式建省）。10月17日，中央政治会议第一百五十九次会议决议析甘肃旧宁夏地区成立宁夏省（次年建省）。“东北易帜”后，1929年1月28日，将奉天省改称为辽宁省。至此，中国共有二十八省：黑龙江、吉林、辽宁、热河、察哈尔、绥远、河北、山东、山西、河南、江苏、浙江、福建、广东、广西、安徽、四川、西康、湖北、湖南、江西、云南、贵州、甘肃、陕西、甘肃、青海、新疆。

1930年3月，国民党中央政治会议依据《建国大纲》，决定废除民初以来实行的道尹制及行政委员等名目，明确地方行政制度采用省、县两级制。和传统中国行政体系比，少了府一级行政体系，在省境辽阔的状况下，省直管县，对地方行政控制力提出重大挑战。从此，民初以来开始的缩省讨论逐渐高涨。1928年宋渊源等发起改革省区运动，缩省讨论在当时形成相当影响，有人根据山川、气候、语言、人口、面积、耕地与矿藏等情况，提出缩省的具体标准上呈国民政府⁽¹²⁴⁾。

1930年中原大战后，国民党召开三届四中全会，中委伍朝枢、陈铭枢等提议缩小省区，提案得到胡汉民、孙科、林森、戴季陶、吴稚晖、张静江、何成濬、陈立夫、刘峙等联署，可谓阵容强大。提案强调：“吾国现行省区，一省之大，几同一国，有军队之捍卫，有操纵财政之权力，遂成产生军阀之根基。若省区缩小，省权减轻，则军阀虽有盘踞之心，而无可盘踞之地矣。又省区过大，则省长对于各县自治之监督，不易周密，县之地位过低，则地方行政，因多方转折，而行使不便。地方行政不能尽量用之于县自治之建设。省区缩小，省权减轻，则自治易于完成矣。”⁽¹²⁵⁾大会据此通过决议：“省区应重行划定，并酌量缩小，至如何区分，及其实施办法，交由中央政治会议组，组专门委员会，详细研究，拟具方法案，送请中央常会，以备提交全国代表大会或国民会议决定之。”⁽¹²⁶⁾缩省在当时对于加强国民政府对地方的控制，加强省县间的联系，应该有其积极意义。如时人所言：“我国省区辽阔，管辖难周，确为事实。以统治数十或百县以上之权授与文人，既虑力难顾全，授与武人，尤恐割据一方。避割据，求易治，则缩小省区实有至理。”⁽¹²⁷⁾

国民党三届四中全会后，中央政治会议指定审查员，对缩省展开专门研究并提出对案。1931年2月底，初步提出设想：“将各省天然界限，或以旧道，划为两省至三省，而毗连之地，可由甲省划归乙省。全国将分为六十余省。”⁽¹²⁸⁾国民会议即将召开前，缩小省区草案拟定“划分全国为六十九省”⁽¹²⁹⁾。此方案在国民党中央讨论时，鉴于各省经济发展条件不一，重新划定区域范围牵涉太广，未能通过，失去由国民会议决议实施缩小省区的良机。此后，由于宁、粤对立及“九一八”事变发生，缩省在国民政府面临诸多急于处理的难题背景下，无法提上日程。

1932年12月，伍朝枢等在国民党四届三中全会上再次提出《缩小省区案》，并经会议通过决议：“催促政治会议从速办理。”⁽¹³⁰⁾但缩省牵涉甚为广泛，在内外危机频现的背景下，国民政府难以下决心毅然办理。且主张缩省甚力的伍朝枢等并非实际主政者，因此此一决议基本是徒托空言。1933年6月，内政部以国内已出现行政督察公署等组织，可以“辅助省政府权力之所不能及”，而重划省区“恐市虎杯蛇，易启猜疑”⁽¹³¹⁾为由，婉拒缩小省区提案。热闹一时的缩省讨论就此基本终结。

南京国民政府成立后，1927年8月公布《省政府组织法》。1928年4月、1930年2月、1931年3月数作修订，1931年修订后持续影响时间较久。最初颁布的《省政府组织法》规定，省政府“在中国国民党中央执行委员会指导之下，奉国民政府命令，综理全省政务”⁽¹³²⁾。1931年《修正省政府组织法》将之修改为：省政府“依国民政府建国大纲及中央法令，综理全省政务”⁽¹³³⁾。党治色彩有所淡化。

省政府实行委员合议制，设省政府委员七至九人，组成省政府委员会，省政府主席由国民政府就委员中指定。省政府设秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅。厅长由行政院提请国民政府任命。

《修正组织法》特别提出：“现任军职者，不得兼省政府主席或委员。”⁽¹³⁴⁾民国以来，军人把持省政现象屡见不鲜，为防微杜渐，南京国民政府采取军民分治之法，任命一批文职官员任省政府主席，如邵力子为甘肃省主席，张群为湖北省主席，吴忠信为安徽省主席，张难先为浙江省主席。但在战争频频的中国，这一做法不可能持久。根据国民政府任命命令的统计，南京政府从1927年至1949年对全国三十五个省共任命省主席253人次，其中军人为190人次，占总数的75％。

《修正组织法》详细规定了省政府委员会和省政府主席的职权。应经省政府委员会议决事项为：对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程，撤销省政府所属机关发布的违背法令或逾越权限的命令或决定，关于地方行政区划之确定及变更，关于全省预决算，关于处分省公产和筹划公营事业事项，关于咨调省内军警等绥靖地方事项，关于所属全省官吏的任免等。省主席的职权是召集省政府委员会并担任会议主席，代表省政府执行省政府委员会的决议和监督全省行政机关职务的执行，处理省政府日常及紧急事务。

从《组织法》的条文看，省政府委员会掌握省政，主席实际权力有限，但在实施过程中，各地情形不一，如果担任省政府主席者具有较高的政治军事地位且施政方式强势，则一般委员很难与之抗衡，因省政府委员名义上虽由国民政府决定，实际多由省主席保荐，或在正式任命之前先征得省主席的同意，省主席往往可以通过人事关系控制省政府委员会。加上省政府议政一般不采取表决方式，而是讨论协调，省政府主席作为强势一方更易操控会议，名义上的合议制完全有可能被操作成长官制。相反，如果省政府主席相对弱势而政府委员强势，则极易形成省政议而不决、相互扯皮的现象，影响行政效率的发挥。

南京国民政府成立后，一直在探索加强地方行政效率的方式方法，曾有过将省政府主席制改成省长制的动议，但迄未实施。合署办公制度是其企图解决省政府机构庞杂、多头并行、效率低下弊端的尝试。北京政府时期，中央各主管部直接在各省设立只对中央负责、不受省行政干预的厅；国民政府时期虽不再采纳这套制度，但省政府所属的民政、财政、教育、建设等厅仍要接受中央相应主管部门的命令，并对其负责，省厅和县局（科）既要对省县两级政府负责，又要对上级主管部门负责，这样的多头控制，显然不利于行政的有效展开。1933年10月，在蒋介石就省政府组织办法改革事宜征询意见时，湖北省主席张群首先提出推行省政府合署办公制度：“省府各厅处，似可于现制之下，先行合署办公，一切文书，皆以省政府名义行之，各厅处主管事项，由各厅处长副署。则各厅处上对主管部省政府，下逮各县及各厅处，相互间往来层转文件悉皆省去，准此推之，人员经费，自可节省其半。”⁽¹³⁵⁾

张群的意见提出后，蒋介石把张群的建议和自己对合署办公的一些看法，分别电豫、皖、浙、苏、赣等省政府，征询各省看法。各省回复态度不一，浙江省主席鲁涤平赞同此提议，认为：“合署办公集结各厅于一整个省府之内，则在任何制度之下，均能收统一简捷实效，本省刻正计划进行。”⁽¹³⁶⁾宁夏省主席马鸿逵声称于1934年5月1日起开始实行合署办公，达到了节省经费和“提高行政效率”⁽¹³⁷⁾的效果。河南省主席刘峙、江苏省主席陈果夫则反对合署办公，陈果夫明言合署办公制度“裨益殊鲜”⁽¹³⁸⁾。安徽省主席刘镇华、甘肃省主席朱绍良在回复中模棱两可，声称合署办公在精神不在形式，利弊互见。细究起来，各省的回复中，不难看出派系纠葛的影子。

南昌行营秘书长杨永泰对实施合署办公态度积极，他明确指出：“我国自国民政府成立以后，政府机关都仿照俄国采行委员制，所以各省省政府按照国府所订省政府组织法，也采用委员制。委员制自然有他的特殊价值与优点，但是根据多年以来实行的经验，其最大的优点，亦就往往变成了最大的缺点，即因权力不集中之故，各委员彼此牵制得很厉害。省政府一切政务，都取决于省府全体委员所组成之省政府会议……凡有一案提出，必发言盈庭，很难折衷一是，而左牵右掣，欲求政令之顺利推行，每不可得。”⁽¹³⁹⁾杨氏此言，避开了为防范地方坐大而实施委员制这一背景，强调要加强省权，提高效率，道出合署办公的实质即改变省行政权不集中，以提高省主席权力。

既要吸取清末民初以来的教训，防范地方坐大；又要加强省级行政权，提高行政效率，南京政府对此一直左右为难。合署办公只是形式上加强了省政府的统一行政，并未真正提高省主席的权力，其效能难有成算，但风险相对较小。经过反复权衡，蒋介石决定在各省予以实施。1934年7月，蒋介石在给豫、鄂、皖、赣、闽五省省主席的电文中，提出现行省制的几点弊端：第一，就现制本身来看，为“头重脚轻、基础不固。论组织则省庞大而县缩小，论经费则省极巨而县极微，治官之机关太多，而治民之机关太少，伴食高官之人员太多，而深入民间之人员太少”。因此，需要缩小省府编制，扩大县府组织。第二，就横向观察，各厅、处并肩而立，各成系统，各固范围，各私则用，涉及两厅以上事务，往往迁延不决，权则相争，过则推诿，“欲革除今日省政之弊，惟有打破各厅、处并立之分割局面，而并为整个一体之省政府”。第三，从纵向观察，“省政府与各厅、处，县府与各局、科，均截然形成两级，中央部会往往认省之厅、处为其直属机关，彼此直接行文”，导致省府与县府间存在层层节制的流弊，因此，必须使整个省府对中央院、部负绝对责任，整个县府对省府负绝对责任⁽¹⁴⁰⁾。蒋介石所言，是当局从行政角度考虑采取省府合署办公制度的动因。

与蒋介石电文同时，军事委员会南昌行营颁布《省政府合署办公办法大纲》，这一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建“剿共”战争最激烈的五省试行。办法大纲共十四条，明确实施省政府合署办公的目的是“力谋地方政务之推进、保持省府意志之统一及增进一般行政之效率”，规定秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、保安处均应并入省政府公署，至少应先并入民政厅及保安处。省政府合署办公后，一切文书概由省府秘书处总收发，“省府所属各厅、处上对中央院、部，下对专员、县长或市长及其所属之科或局，均不直接往复文书，概以省政府之名义行之”⁽¹⁴¹⁾。1936年10月，行政院公布《省政府合署办公暂行规程》，通令全国一体实行，规定省政府的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处应一律并入省政府公署内合署办公。如房屋不足，至少须先并入民政厅及保安处，同时扩建省政府公署，以使各厅并入，省政府所属机关，除上述各厅处及呈准行政院特许设置者外，应分别裁并或尽量缩小，节余经费应悉数拨增各县行政费。

从行政效能角度看，合署办公不失为减少开支、提高效率的一种具体方法，合署办公推行后，的确收到了一些效果，各厅处的会计、庶务等统一于省政府，政府采用集中统一的财务收支计划，有利于控制经费的支出和合理使用。各厅、处的会计、庶务人员裁减，可以节省部分开支，广西省合署办公后经常费减少10％，办公费减少28％⁽¹⁴²⁾。湖北省政府合署办公后，省府及各厅、处裁员达二分之一以上⁽¹⁴³⁾。但因国民党是由多种政治势力混合的政治集团，政府各机关分别为小集团所把持，不少省份虽奉命实行合署办公，而人员并未裁减，经费亦减不下来，相反由于规定各厅处均要搬进省政府集中办公，便兴建土木；又由于文书集中到秘书处总收总发，秘书处事务空前繁忙，不得不增加员额及经费，弄得经费不减反增，事务也更形集中。事实上，当时蒋介石就曾提出合署办公的几点问题：“省府与各厅处间，依然各地办公，其散漫无约、混淆不清……殊无足称”；“集各厅处之文件，悉由省统收、分办之后，概须主席核行，厅长副署，一人之精力时间有限，能否肆应裕如，亦属疑问。”⁽¹⁴⁴⁾事实证明，蒋的担心不无道理，合署办公制度很容易走向创制者愿望的反面。

南京国民政府成立后，长时期未对成立省民意机关作出筹划。直到1938年国民参政会成立后，不断有参政员对此提出意见，国民政府才决定各省设立省临时参议会，于同年9月26日公布《省临时参议会组织条例》。省临时参议会参议员须具有下列两种资格之一：甲、具有本省籍贯并曾在省内公私机关或团体服务两年以上著有信望者；乙、曾在省内重要文化团体或经济团体服务两年以上著有信望者。各省临时参议员名额不等，多者50名，少者20名。省临时参议员不是由人民选举产生。各县可在本县居民中根据前述两种资格中的甲项，按规定名额遴选出候选人交省政府。省政府与省党部可在本省文化团体和行政团体中根据前述两种资格中的乙项，按规定名额的一倍遴选出候选人。各省政府将上述两种候选人名单呈报行政院，转国防最高委员会议决。省临时参议会设正副议长各一人，由行政院从参议员中提名，经国防最高委员会决定。由参议员的产生办法可以反映出省临时参政会并不是真正的民意机关。

二　市制和特种地方军政制度的建立" class="reference-link">二　市制和特种地方军政制度的建立

1928年7月，国民政府分别公布《特别市组织法》和《市组织法》。规定中华民国首都、人口在百万以上者及其他有特殊情形者，依国民政府之特许，可设立特别市，“特别市直辖于国民政府，不入省县行政范围”⁽¹⁴⁵⁾。到1930年1月，全国共设立南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州七个特别市。《市组织法》规定人口在20万以上的都市可经国民政府特许设市，“市直隶于省政府，不入县行政范围”⁽¹⁴⁶⁾。

1930年5月20日，国民政府公布新的《市组织法》。该法在民国时期施行较久，影响较深。《市组织法》将市分为行政院辖市与省辖市两种。院辖市的条件是：“一、首都。二、人口在百万以上者。三、在政治上经济上有特殊情形者。”⁽¹⁴⁷⁾省政府所在地即使符合上述条件之一者仍应归省管辖。根据这一规定，全国当时确定南京、上海、天津、青岛、汉口五城市为院辖市。北平、广州等城市人口虽符合院辖市条件，但当时为省会所在地，故根据规定为省辖市。不久，河北省会迁天津，北平恢复为院辖市。1931年6月，国民党中政会议决汉口市改隶湖北省而为省辖市。到1931年11月，全国有行政院直辖市四个：南京市、上海市、北平市、青岛市⁽¹⁴⁸⁾。1933年，国民党中政会议决以陕西长安为陪都，改名西京，为院辖市。抗战爆发后，重庆成为陪都，升格为院辖市。到1947年，院辖市增为九个：南京、上海、北平、天津、青岛、西京、重庆、哈尔滨、大连。

新的《市组织法》规定，凡人民聚居地方有下述情形之一者，设省辖市：一、人口在30万以上者；二、人口在20万以上，其所收营业税、牌照费、土地税每年合计占该地总收入一半以上者。省辖市地位与县相同。省辖市虽为数不少，但仍有不少经济文化比较发达的城市因不符以上要求而被宣布废市改县，如苏州、无锡、烟台、郑州、福州、芜湖、南宁等。抗战爆发前，经国民政府核准的省辖市有杭州、广州、汉口、济南、成都、武昌、重庆、贵阳、昆明、南昌、长沙、包头、连云港等，尚不具备规定条件但已设立市政委员会或市政筹备处的有无锡、烟台、郑州、开封、桂林、福州、厦门、九江、衡阳、芜湖、汕头、南宁、兰州、自贡、韶关等。

市的行政机构为市政府，市长下设各局、科分掌民政、财政、教育、建设、警察、卫生等项事务。市政府设市政会议，每月开会一次，议决提出于市参议会的议案、市政府所属机构办事章则、市政府所属各机构间不能解决事项、市长交议事项等，并不具有实际决策权力，市政大权主要掌握在行政首长手中。

市的民意机构为市参议会。根据1932年8月公布的《市参议会组织法》，市参议会为“全市人民代表机关”，市参议员由市公民直接选举，市参议员的名额在人口20万之市为15名，超过20万者，每5万人口增加一名。市参议员不得兼任本市市政府及其所属机关公务员。市参议会每两个月开常会一次，所作决议市长应当执行；市长如认为决议不当时可送交市参议会复议，如参议员三分之二以上仍执前议而市长仍认为不当时，应即提付市公民依法复决之。将议会与行政的争执诉于全民公决的这一项规定，不同于省议会与省主席的争执由行政院“核办”的规定，凸显出市为自治单位的地位。市公民对市参议员得行使罢免权，对市参议会的决议得行使复决权。事实上，由于民主环境及保障机制的薄弱，这些反映市公民意愿的罢免权、创制权、复决权，落实起来仍然十分困难。

南京国民政府依据孙中山地方自治原则，地方行政制度采用省、县两级制。在推行过程中，由于各省区域辽阔，再加上交通不便、战乱等因素，省管县实际力有未逮，对政府政令推行和有效管理形成相当阻碍。30年代初，长江流域各省出于配合“剿共”军事、增进行政效率的需要，纷纷在省县之间增设特种行政组织。1931年6月，蒋介石提出在南昌行营设置“党政委员会”，自兼委员长⁽¹⁴⁹⁾。江西全省“剿匪”区域共四十三县划分为九个分区，每区设置党政委员会分会，负责指导各区军事、政治、经济等事务⁽¹⁵⁰⁾。7月，蒋介石通令各“进剿”部队“关于宣传事项，应由党政委员会指导施行，俾收统一之效”⁽¹⁵¹⁾。党政委员会主要负责党务、民众自卫及赈济三方面工作：“关于党务方面，即筹划及指导剿匪区域内党部及民众团体之组织及活动宣传训练等方法”；“关于民众自卫方面，即指导督促剿匪区域内保甲制度之实施、户口之编查、自卫团队之整理与扩充及招集流亡、训练自治等”；“关于赈济方面，即筹划剿匪区域灾民之赈恤、田地田赋之整理及产权之确定、农村之恢复等”⁽¹⁵²⁾。1932年6月，国民党中央执行委员会授权鄂豫皖三省“剿匪”总司令蒋介石、粤赣闽三省“剿匪”总司令何应钦处理所属区域“党政事务”⁽¹⁵³⁾。江西省政府决定在省县之间设置行政区，划全省为十三个行政区，在省政府指导监督下“综理辖区行政及保安事宜”⁽¹⁵⁴⁾。在此前后，其他省份也有类似的机关设置，包括安徽的首席县长制、江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制等。

1932年8月6日，鉴于现有省、县行政结构难以满足管理需要的实际状况，行政院正式公布《行政督察专员暂行条例》，在全国推行。与此同时，豫鄂皖“剿匪”总司令部也于同日公布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，首先在豫、鄂、皖三省颁行。以上两个条例的公布，标志着国民政府行政督察专员制的初步确立。

《行政督察专员暂行条例》的颁布机关是以汪精卫为院长的行政院，行政院作为国家机关，《条例》必须考虑和立法原则不相冲突，不能从根本上破坏孙中山关于地方行政制度实行省、县两级制的遗训，因此《条例》在变通的意旨下，力图将其限制在一定的时间和空间范围内。该《条例》规定，省政府在离省会较远地方，因有特种事件发生，可指定数县为特种区域，临时设置行政督察专员。行政督察专员由省政府就本督察区域内各县县长中指定一人兼任，于不抵触中央法令范围内，辅助省政府督察特种区域内地方行政，于某项特种事件办理完毕后撤废；行政督察专员之设置，经省政府委员会议决，并由省政府将设置理由及督察区域，咨请内政部转呈行政院决定行之；专员得于原领县政府内附设办事处，该办事处亦得于本督察区域内流动设置。行政督察专员对于本督察区域内各县、市政府地方行政，有随时考察及督促、指导权；专员对于本督察区域内各县、市政府行政人员，认为有应行奖惩之必要时，得随时呈明事由，密报省政府及主管厅核办；专员“因维持治安之需要，对于本督察区域内各县市之警察保卫团可节制调遣之”⁽¹⁵⁵⁾。

《行政督察专员组织条例》的颁布机关是以蒋介石为总司令的豫鄂皖“剿匪”总司令部，其对新制的要求更急迫，所颁布的《条例》更着重于新制的有效性，以利该制的推行。《组织条例》规定：豫鄂皖“剿匪”总司令部依各省“面积、地形、户口、交通、经济状况、人民习惯，酌划一省为若干区，各设行政督察专员公署”⁽¹⁵⁶⁾。公署直隶豫鄂皖“剿匪”总司令部，并受省政府指挥、监督，综理辖区内各县、市行政及“剿匪”、清乡事宜。行政督察专员由豫鄂皖“剿匪”总司令部委派，并由省政府加委，兼任驻在地之县长。行政督察专员可随时考核辖区各县、市长及其所属员兵成绩，并呈报豫鄂皖“剿匪”总司令部及省政府，知照主管厅、处分别奖惩或其他必要之处分；如遇有紧急处分之必要时，专员可先行派员代理被撤职之县长等；专员对于区内各县县长之命令或处分，认为违法或失当时，可命令停止或撤销；专员兼任该区保安司令，承全省保安处长之命，管辖、指挥该区各县之保安队、保卫团、水陆公安警察队及一切武装自卫之民众组织。

1932年9月，根据《暂行条例》，浙、赣两省率先推行行政督察专员制。同月，据奉豫鄂皖“剿匪”总司令部之令，豫、鄂两省同设该制。1932年10月，国民政府训令行政院，要求在各省普遍设置行政督察专员，强调在督察区内实行军民二政统一，行政督察专员制有向常设机构发展的趋势。11月，安徽省将首席县长制取消，按《组织条例》改行行政督察专员制。1933年3月，江苏省依据《暂行条例》开始在全省推行该制。9月，河北省亦依据院颁条例首先在滦榆、蓟密两区推行该制。

1933年1月，在为“剿共”军事配合而推出的行政督察专员公署基础上，南昌行营进一步改组江西各地专员公署，扩大专员公署权力，专员一律兼任保安司令，并须逐渐兼任专员公署所在地县长；同时，为专员公署增加经费，配设技术人才。1934年“福建事变”后，又在福建推行专员公署制度，将全省分为十区，设置专员。

1934年7月，南昌行营颁布《各省行政督察专员职责系统划分方法》，规定新任县长应赴该管行政督察专员公署请训，接受指导；省政府奖惩县长，依该管专员之考察报告为重要依据；行政督察专员公署可检查县财政，承转省县行文。行政督察专员公署作为省县政府间又一层级的地位更加明确。到1935年，山东、四川、湖南、贵州、陕西、甘肃等省，也相继推行该制。

1936年3月18日，国民政府军事委员会颁布《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》。3月25日，行政院颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》。10月15日，行政院又修正公布该暂行条例。新条例明确宣布1932年颁布的《暂行条例》和《组织条例》均告废止，取消行政督察专员制设置时带有临时性质的特别限制，明确规定“行政院为整顿吏治、绥靖地方、增进行政效率起见，得令各省划定行政督察区，设置行政督察公署”⁽¹⁵⁷⁾，专员公署为介于省县之间的“省政府辅助机关”。除原有职权外，条例进一步扩大专员公署职权，包括审核及统筹辖区内各县、市行政计划或中心工作，审核辖区内各县、市地方预算、决算及单行法规，处理辖区内各县、市争议事项，于不抵触中央及省之法令范围内得订立单行规则或办法，受军事委员会委派兼办军法事务，核考辖区各县市长及所属行政人员业绩等。此后，行政督察专员制进入快速推广阶段，据1937年2月国民党五届三中全会上国民政府内政部的工作报告称：“现在全国各省已分区设置行政督察专员者，计为江苏省十区，先设八区，浙江省九区，安徽省十四区，江西省八区，湖北省八区，河南省十一区，福建省七区，贵州省八区，陕西省七区，甘肃省七区，四川省十八区，广东省九区，湖南省先设四区，山东省先设三区；最近又增设四区，河北省原设二区，现已裁撤。各行政督察区所辖之县，自四五县以至十三四县不等。行政督察专员，对于所辖各县市行政，随时督察指导，自无鞭长莫及之憾。”⁽¹⁵⁸⁾

专员公署的建立健全，在省、县之间增加了一级有相当行政权的督察机关，对改变交通不便状况下，省管县鞭长莫及的弊病有相当作用。不过，专员公署制度同时也带来一些问题，江西方面就有反映，县与专员公署同地设署者，双方往往“权限不清，非事之代庖，则事事推诿”⁽¹⁵⁹⁾。

南京国民政府时期，在特殊形势下，曾设立一些特别的行政机关。1922年，中国收回中东铁路主权，因地方中俄杂居，管理困难，决定将中东铁路沿线划为特别行政区，管理区内行政、外交、军警、司法事务。“东北易帜”后，内政部曾向东北政务委员会征询对东省特别区的改组意见，东北政务委员会称该区地位特殊，请暂予保留，随后国民政府决定保留东省特别区建制。特别区直属行政院，管辖范围以哈尔滨为中心，南至长春，东至绥芬河，西至满洲里。

1930年10月，中国从英国政府手中收回被强租三十余年的威海卫军港。1931年4月，国民政府公布《威海卫管理公署组织条例》，设威海卫管理公署，直隶于行政院，“掌理行政及监督地方自治事务”⁽¹⁶⁰⁾。管理公署设专员一人，政务由专员召集行政会议议决执行。1945年10月，威海卫行政区被撤销，改为省辖市。

1931年12月7日，国民政府国务会议决议：划广东省琼崖全属为特别行政区，直隶行政院，设行政长官。1932年3月12日，西南政务委员会制定《琼崖特别区政府组织条例》，赋予特别区政府“管理全区行政事务监督全区行政机关职务之执行”的权力⁽¹⁶¹⁾。后因陈济棠暗中阻挠，改建事宜未能实施。抗战胜利后，1947年8月，行政院院务会议通过以琼崖改为海南特别行政区，隶属行政院，1949年4月正式成立行政长官公署，派陈济棠为行政长官。

蒙古、西藏因情况特殊，不设省，为中央政府管理下的两地方。

1932年，应“围剿”工农红军的需要，军事委员会先后成立“剿匪总司令部”四个，分别为1932年4月成立的“赣粤闽边区剿匪总司令部”（总司令何应钦）、5月成立的“鄂豫皖剿匪总司令部”（蒋介石兼任总司令）、1935年10月成立的“西北剿匪总司令部”（蒋介石兼总司令）、12月成立的“湘桂黔边区剿匪总司令部”（总司令李宗仁）。“剿匪总司令部”除主持本地区的军务外，还总揽所在地区党务和政务，对重大问题有便宜处置之权，性质上属于临时性地方军政机构。

三　县制的改造和创建" class="reference-link">三　县制的改造和创建

根据孙中山的政制设计，“县为自治单位，省立于中央与县之间以收联络之效”⁽¹⁶²⁾。县在孙中山地方自治思想中具有十分重要的地位。南京国民政府成立后，对县行政制度及自治制度多有创制。

1927年6月，国民党中央政治会议第一百次会议作出决议，全国各县一律实行县长制，县政府和县长分别代替县公署和县知事，令各省遵照执行。1928年9月，国民政府公布《县组织法》，规定省政府按所属各县“区域大小，事务繁简”⁽¹⁶³⁾依次分为一、二、三等。1929年6月，国民政府重订《县组织法》。上述两法确立了国民政府县制的框架，基本思路是为实现县自治打下基础。循着这一方针，国民党“三大”有关决议案强调：“吾人今后必须矫正从前重省轻县之传统观念，而易以总理重县轻省之新观念。总理于民权主义与建国大纲中，汇精聚神，唯在直接民权对于县自治之实际行使。由此可知，县自治者，实三民主义之基本知识。”⁽¹⁶⁴⁾

国民党中央认为：“训政时期，重在进行地方自治之工作，故县长人选比诸任何官吏为重要。”⁽¹⁶⁵⁾在《县组织法》中，规定县长的资格一由考试取得，包括县长考试、高等行政人员考试及经其他考试而获得考试院复核及格者；另一由学力及经历取得，包括在教育部认可之院校研习法律、政治、经济、社会学科毕业者、曾任荐任官三年以上或最高委任官五年以上经甄别考试及格者、现任县长曾经内政部呈荐者等。这一规定对学历和资历的认定非常严格。1934年国民党中央政治会议规定，曾于中华民国有功劳，或致力于国民革命七年以上有成绩证明属实者，也可担任县长⁽¹⁶⁶⁾。这就为军人当政和淆乱规制开了方便之门。

被任命为县长之官员，应先试署一年，试署期满考核成绩优良者予以实授，实授以三年为一任，三年期满成绩优良者可以连任或升任等级较高之县（1929年修正组织法将任期改为两年）。但在实施过程中，保荐之风盛行，县长往往因人而任，又因人而免，多数县长不等任满三年即已离职。1930至1934年间，福建更动县长289人，平均每个县长任期只有284日，最短的只有四天⁽¹⁶⁷⁾。多数县长任期在半年至一年间。这样频繁地更动地方官，使其无法真正了解、管理地方事务，地方权力更多落入士绅和胥吏手中。

1933年6月，国民政府修正公布《县长任用法》，规定县长在任期内不得调任，非依《公务员惩戒法》应予停职或免职者外不得停职或免职。同年7月，内政部又咨文各省，凡各省未按《县长任用法》规定自行任命的县长，应一律作为代理县长，限一个月内由各省政府检齐其履历证书送考试院铨叙部甄别其资格，领取甄别合格证书，再按《县长任用法》正式任命。

国民政府规定考试应成为县长任用的主要途径，但据1932年内政部统计，各省通过考试取得县长职位的安徽为17.6％，比例最高；其次是浙江、湖南两省，分别为11.5％、12.4％；江西、江苏、湖北、河南分别占3.2％、2.7％、1.2％、0.3％，陕西、福建、贵州、甘肃、热河、青海、绥远等省均为零⁽¹⁶⁸⁾。考试并未成为县长出身的主要途径。1935年9月，国民政府颁布《县长考试条例》，规定在全国广泛采用考试这一法定程序，县长考试在中央政府派员主持下分省每三年举行一次。

县政府设有若干局或科。局为县政府的外部行政组织。1928年国民政府颁布的《县组织法》规定县设公安、财务、建设、教育四局，必要时可设卫生局与土地局。局受省主管厅和所在县县长双重指挥与监督。科是县政府内部行政组织。1928年的《县组织法》规定一等县设四科，二等县三科，三等县二科。科秉承县长意志办理日常行政。1929年修正县组织法规定县政府设科减为一至二科。

县的民意机关为县参议会。1928年的《县组织法》中规定县参议会“以县民选举之参议员组织之，任期三年。每年改选三分之一”⁽¹⁶⁹⁾，但各地并未建立这一机关。1932年、1933年、1934年国民政府一再行文，催各省成立县参议会，应者仍寥寥无几。

根据《县参议会组织法》和《县参议会组织条例》的规定，县参议会为“全县人民代表机关”⁽¹⁷⁰⁾。每乡（镇）可选举一名参议员。由职业团体选出的参议员不能超过全县参议员总数的十分之三。参议员任期二年，连选得连任。县参议会可议决县自治、预算、单行规章、县财政、县公债、县民负担、县有财产的经营及处分、县长交议事项等，并有建议县政兴革事项，听取施政报告及向县政府询问等权。县参议会的议决事项交县政府有关部门执行。如县长延不执行或执行不当时，县参议会可呈请上级机关核定之。如县长认为参议会决议不当，应具明理由送参议会复议，如全体参议员三分之二以上坚持前议，而县长仍认为不当时，“应即提付县公民依法复决之”⁽¹⁷¹⁾。

《县组织法》实施过程中，出现一些弊病，主要是县属各局名义上由县政府管辖，实际均听从省政府相关各厅处指导，形成各局在县政府之外自行其事的局面。针对此一状况，1932年12月，第二次全国内政会议通过“县政改革案”和“地方自治改革案”，进一步加强县长权力。要求县政府一律以设科为原则；科或局均合并于县政府内办公，实行县政府合署办公；县政府只以县长名义对外行文；县政府为行政管理兼自治机关。

在地方行政制度中有一个与县同级的特殊行政组织，名为“设治局”，设立在边远省份一些特殊地区。这些地区或因政治经济落后，人烟稀少，交通不便，或因民族杂居，关系复杂，或因民众文化知识程度较低，不能设立县治，又需要有相当机关加以治理，以往在这一类地区设立了与县治相等的特殊组织，如新疆、贵州的“分县”，东北、西北的屯田局、云南的“临时行政委员”，广东的“化徭局”、“化黎局”等等，名目极多。国民政府为统一行政，于1931年6月颁布《设治局组织条例》，规定在尚未设置县治地方，“暂置设治局，至相当时期，应改设县治”⁽¹⁷²⁾。设治局虽与县同级，其机构较县政府简单，《设治局组织条例》规定设局长一人，置佐理员并酌用雇员。设治局不设自治机关，因为设治局仅是过渡组织，在经济文化得到一定开发后，可改设县治。截至抗战爆发，国民政府在云南、四川、新疆、黑龙江、吉林、甘肃、宁夏、热河、察哈尔、绥远、河北等省共设置过六十个设治局，其中有云南砚山等二十多个局陆续改县。

在“剿共”战争期间，政府和军事机关在一些地形较为偏僻，“平时政治力量，已有鞭长莫及之患”⁽¹⁷³⁾地区，本着“适应剿匪需要，增加行政效率”⁽¹⁷⁴⁾的原则，加设特别行政区，就近控制。1933年7月27日，南昌行营在江西设置特别行政区，以崇仁、宜黄两县交界的一部分治地为凤冈特别行政区，永丰、乐安、吉水三县交界的一部分治地为藤田特别行政区，同时设立新丰、龙冈特别行政区（旋被裁撤）。10月、12月，行营又分别在宜丰找桥、宜春慈化和安福洋溪、井冈山大汾设立特别行政区。特别行政区设政治局，隶属于行营和江西省政府，负责“处理全区一切行政事务。政治局对各级机关之关系，与县政府同”⁽¹⁷⁵⁾。

理论上，县自治应为南京国民政府完成训政、推进宪政的中心工作，县级行政具有十分重要的地位，但是实际上并不尽然。仅以经费而论，据统计，1933年度，河南、湖北、安徽、江西四省县政经费分别为109.1万、88万、95.7万、113万，平均到每县河南为9830余元、湖北为1.26万余元、安徽为1.57万余元、江西为1.38万余元⁽¹⁷⁶⁾。以一县之大，每月平均区区千元经费除维持政权最基本的运转外，确难指望其有开创之举。蒋介石自己承认：“县为执行一切政令之中坚，其重要如此，而行政经费之微薄又如彼，实无从充实组织，延揽人才。”⁽¹⁷⁷⁾另外，行政督察专员公署的设立固然强化了政权的垂直控制能力，但在省县之间添加具有行政层级意味的一级机关，无形中削弱了县级行政机关的重要性，对国民政府理应推进的地方自治实际不无阻碍。

1928年9月的《县组织法》规定县以下机构为区—村（百户以上乡村）、里（百户以上街市）—闾—邻共分四级。1929年6月公布《重订县组织法》，改村为乡，改里为镇。每区由二十至五十乡镇组成。1930年再修正时，改为每区十至五十乡镇，并规定每乡镇不得超过一千户。

县以下设立区、乡、闾、邻多级体制，难免叠床架屋，推行也不得力。到1932年，江西全省八十一县只有二十一县着手实行，实行地区也是“省、县、区、乡、闾、邻之间，脉络阻滞，遂致精神涣散，形式差池”⁽¹⁷⁸⁾。1932年12月第二次全国内政会议决定，县以下之区、乡、闾、邻各组织，由各省自行决定存废，但不得少于二级或多于四级。1934年春，国民党中政会通过《改进地方自治原则》，规定“县地方制度采用两级制，即县为一级，乡（镇、村）为一级，区在情况特殊的地方也可以设置，但是例外的情形”。这项规定把以往的县—区—乡（镇）三级制度改为县—乡（镇）的两级制。

《乡镇自治施行法》规定，乡镇可根据自治办理程度选举或由县长择定乡镇长，选举监察委员，正副乡镇长和监察委员为“无给职”，“因情形之必要得支办公费”⁽¹⁷⁹⁾。乡（镇）民意机关为乡（镇）民代表会，由每保选举代表两名组成。乡（镇）民代表会须在全县范围内均完成了健全机构、编查户口、整理财政、设立学校等自治事项，经省政府派员调查确实，报请内政部核准，才能设立。因此，30年代乡（镇）民代表会并未得到认真实施。

国民党中央原规定训政为期六年，1935年为完成地方自治时期，但直到1935年春，自治法规尚未确立，训政的三个阶段（自治扶植阶段、自治开始阶段、自治完成阶段）中的第一阶段也仅只开始。以经济社会较为发达的江苏为例，30年代中期，这里自治机关尚仅“到县为止。区以下之乡镇公所，多未设立完备。即呈报设立，亦不过为纸上空文”⁽¹⁸⁰⁾。至于自治的成绩，国民政府内政部的报告坦率承认：“进展颇多窒碍。”⁽¹⁸¹⁾具体而言，“办理地方自治之经过，能达到预定之成绩者，实不一见。即就办理较优之省市而言，则各省自治机关组织完成之后，自治之事业既难推进，人民之信仰亦未增加。盖所谓自治机关，本为民众自身结合所以谋本身之福利，而结果乃纯变为下级行政机关负传达公文及征发之任，于其本身所负之责任，亦渺不相涉。故有时观其步骤虽甚合，考其实质则全非。驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增”⁽¹⁸²⁾。事实上，无论是地方自治的推行抑或省、县行政结构的建立，国民政府都表现出对孙中山政制设计亦步亦趋的特点。问题是，现实永远比理论更复杂、更生动，教条化地对待理论的结果，只能在无情的现实面前屡屡碰壁。