第四节　法权会议" class="reference-link">第四节　法权会议

一　法权会议召开的背景" class="reference-link">一　法权会议召开的背景

领事裁判权是列强在近代中国建立的不平等条约体系的重要内容。在撤废领事裁判权过程中，北京政府统治时期是较为重要的一个阶段。1926年1月在北京召开的法权会议是北京政府为撤废领事裁判权所进行的一次重要努力。

早在巴黎和会期间，中国政府代表就为废除领事裁判权进行了交涉。中国代表团向和会提出的《中国希望条件说帖》明确表示，中国将在1924年以前颁布五种法典，完善法律及司法制度，以缩小与西方国家的差距，要求各国届时一并放弃领事裁判权⁽³³⁹⁾。在稍后的华盛顿会议期间，中国代表团提交了关于撤废领事裁判权的议案。1921年12月10日远东委员会会议通过《关于在中国之领事裁判权议决案》，以中国司法制度改良为撤废领事裁判权的先决条件，决定在华盛顿会议闭会之后3 个月内成立专门委员会，以调查中国司法现状，并根据调查结果，由各国政府自行决定中国是否具备废除领事裁判权的条件。因中国政局不宁及译印各种法律文件需时等，法权调查迟迟未能展开⁽³⁴⁰⁾。

“五卅运动”爆发后，国人郁积已久的民族主义情绪得以释放，反帝运动空前高涨，召开法权会议的条件逐渐成熟。

1925年5月30日，张作霖抵达天津，欲意对中央政权重新洗牌，北京临时执政府危在旦夕。就在这一天，震惊中外的“五卅”惨案爆发。5月31日晚，段祺瑞召集许士英、姚震等商议对策。与会者均谓“接上海电，民气激昂已极，无论如何，此事理直气壮，交涉可望胜利，政府在此风雨飘摇之际，正可借此机会，以搏国人同情”；“段深然之”，“遂决定对沪案取严重态度”⁽³⁴¹⁾。北京政府外交部在6月1日至6月11日连续发出三次抗议照会，并派蔡廷幹、曾宗鉴等会同交涉员许沅办理沪案。张作霖“虽明知段方之用意，然其目的固不错，殊亦无法以应之”，遂“自行决定稍缓数日，再定行止”⁽³⁴²⁾。

突如其来的民族主义运动，对临时执政府有如天降良机，使之既可暂时扭转在国内政争中处于劣势的局面，还可以外交为突破口，重塑在国人心目中的形象⁽³⁴³⁾。1925年6月24日，正当“沪案”紧张交涉之时，北京政府外交部向外国公使团发出照会，正式提出全面修改不平等条约的主张。照会指出：不平等条约“是在特种情形下，未曾有充分自由之机会，以讨论规定中外间应守普通永久之原则”，故“不能继续有效”。今日中国“环境业已大变，而外人所享受政治经济之非常特权，依然永久存在，实与现法不合”。照会最后指出：“中政府深信非常权利一经消除，不仅各国权利利益更得好保障，且中外友谊也必能日益进步。为彼此利益计，甚望贵国政府重视中国人民正当之愿望，对于中政府依照公平主义修正条约之提议，以满意之答复。”⁽³⁴⁴⁾这是继巴黎和会及华盛顿会议之后，北京政府又一次要求修改不平等条约的提议，废除领事裁判权在其中占有重要的位置。

与北京政府处于对立状态的国民党（包括一部分共产党人士），主张采取强硬手段应付局势。惨案发生第三日，国民党中央发出通电：“号召中国全国人民，一致抗议，要求惩罚暴行巡捕，抚恤死伤，表示谢罪，保证此后永无此等至无人道之行为。凡我党员，应一致努力援助国民，以与英帝国主义相搏。”⁽³⁴⁵⁾6月4日，国民党上海执行部发表宣言指出：“此次上海之惨剧，乃英帝国主义者，泛用强权威胁而得之不平等条约……之缩小写真”，提出“应以取消中国与英日缔结之一切不平等条约为赔偿此次死伤污辱与损失之最低代价”。稍后，国民党上海执行部又致电英国下院，指出“沪案”不过是“外人在中国各地假治外法权实行残酷行为之无数显例中之一端而已，此实为吾人被缔结之一切不平等条约存在之自然结果”⁽³⁴⁶⁾。6月22日，国民党中央发表宣言，“主张全体国民应一致督责北京临时政府，迅速宣布取消不平等条约，仿照前年中俄协定之例，另与各国重订双方平等互（惠）主权条约”⁽³⁴⁷⁾。国民党提出的“废除一切不平等条约”口号独具特色，成为民族主义运动中一面鲜明的旗帜，对民众颇具吸引力。

知识界对此也迅速作出反应。临时执政府6月24日递交“修约”照会后，“废除不平等条约”、“废除领事裁判权”立即成为知识界关注的焦点。学者纷纷就不平等条约问题、领事裁判权问题发表看法。马寅初在北京师范大学发表演讲指出：“不平等条约中影响我国经济最大的是（1）领事裁判权，（2）对外贸易取缔权”，两项特权若不废除，中国的现状难以改观⁽³⁴⁸⁾。上海著名律师姚公鹤撰文指出，“因不平等条约造成租界，复因租界而不平等条约之势力愈扩张”，对中国造成严重伤害，中国问题的根本解决，应从修改不平等条约入手⁽³⁴⁹⁾。学者们还对如何交涉“修约”提出了看法。此时已退出政界，仅以学者身份参与社会活动的梁启超在上政府书中主张，目前对外交涉“沪案”可分两步进行：第一步，了结本案；第二步，防止同样事件再发生。对于第二步他又提出“治本办法一条：定期开改正条约会议”；“治标办法三条：（1）上海公共租界内纳税华人应有选举权；（2）收回会审公堂；（3）租界内外之工厂，宜遵守中国之劳工律并受监督”⁽³⁵⁰⁾。梁启超的意见在知识界具有一定的代表性，时人普遍认为，“沪案”解决后，中国应收回上海公审公廨，最后通过“修约”达到废除不平等条约（含领事裁判权）的目的。总之，“五卅惨案”发生后，知识界相当一部分人士都支持政府通过外交途径谈判修约以废除领事裁判权，不赞成以对外宣战一类极端手段来废除不平等条约。盖“今日中国，自非义和团之流亚，坐井观天夜郎自大之徒，必不应为开战之选择”⁽³⁵¹⁾。

国内各派政治力量对事件的处理虽有“修约”、“废约”两类主张，政治行为大相径庭，但在当时特定的历史条件下，其思想主张及政治行为已形成明显的互动。对于“废除一切不平等条约”的要求，当时一位“观察者”著文指出：“所谓自动宣布废约，宣布之任由谁当之。唯革命势力握有政权而无虞乎本国之分裂与牵制时，始克举此痛快之改革，也唯自身拥有号令统一之军队，遇必要时有不辞一战之决心与准备，而后始可制对手国之顽抗。若在中国，政权军权，均感割裂破碎之痛苦，如宣布而不执行，固何贵乎宣布；反之若竟自动收管各项已失之主权，则力不讲理之列强，且不必以坚甲利舰驱我，只须结合部分之藩阀，与之缔结新关系，已足陷我于困境矣。故中国今日恢复国权之运动仍不能不借径于通常方式之外交。”但这位“观察者”也意识到：“民众要求，虽或过分而发之必，以其真。然也唯其为真情之流露，故不遑有周至之考虑。此在因应外交者神明利用，不拘一格。一方面不必以贪恋虚誉与权位之故，而对群众作不负责之诺言；他方面则当竭力使群众激昂之情形，畀对手方以充分之认识，更须慎密观察民众表示与外国态度变迁之关系而善为因应。”⁽³⁵²⁾

事实上，无论是“北京大学教授宣言”、“上海学术团体对外联合会宣言”、“梁启超等宣言”，还是“章炳麟等通电”，“皆不过欲为政府外交后盾”⁽³⁵³⁾。就是国共两党看似激进的主张及行为，也在客观上有利于北京政府的对外交涉。从这个意义上讲，“五卅”之后中国社会在与列强关系问题上已达成前所未有的一致，这为开展废除领事裁判权的斗争提供了有利的国内环境。

二　北京政府促成法权会议召开的努力" class="reference-link">二　北京政府促成法权会议召开的努力

在“五卅”之后高涨的民族主义运动的压力下，列强不得不考虑适当改变对华政策，法权会议召开的外部条件渐趋成熟。1925年9月4日，各国驻华公使正式照会北京政府，表示愿“将华会第五议决案所规定之委员会派遣来华，庶几可冀该会调查成绩，或可为有约各国之一指南，以便对于领事裁判权或逐渐取消或以它法之放弃，应否当时进行及如何设法进行之问题，得所决定”⁽³⁵⁴⁾。北京政府接到照会，立即委派代表，任命全权，划拨经费，开始了法权会议的筹备工作。

关于会议召开的时间，“政府拟于明年（1926）二月二十日请各国委员在华聚集”⁽³⁵⁵⁾。但驻美公使施肇基不同意这一安排，他电告政府：“据密告，美既得各国同意，早日开会，则中国应指定日期答复九月四日照会。现各国几已全数派定开关税会议代表并令参加调查司法委员会，最好由中国定耶稣圣诞节前为调查司法委员会开会日期。似此，则该会实行开始办事当至明年一月矣，二月二十日似为期太晚。”⁽³⁵⁶⁾随后，施肇基奉命与美国方面就开会日期进行磋商，并电示外交部：“葛洛（亦译凯洛格）决邀各国赞同于十二月十八日召集调查司法委员会于北京，并问上述日期大部能否合意，乞即示复。葛氏先提十二月十一日，基云太早。遂改十八日。”⁽³⁵⁷⁾后因“中国国内战争，铁路不通，有数国委员不能依期到京”，会议推迟到次年1月12日召开⁽³⁵⁸⁾。

为保证会议顺利召开，北京政府设立了专门的组织机构。早在1920年11月6日，北京政府便公布了《法权讨论委员会条例》，设立法权讨论委员会。其任务主要是讨论收回法权的准备实行和善后事宜。讨论问题有需特别调查的，委员会得指定专员调查。讨论完毕，应提交报告书，分送外交总长、司法总长认可后施行。华盛顿会议后，北京政府又于1922年5月20日颁布《修正法权讨论委员会条例》，规定法权讨论委员会直属外交部。当中外就法权会议召开初步达成协议后，北京政府于1925年12月8日公布《调查法权筹备委员会章程》，成立调查法权筹备委员会，以出席会议的全权代表、外交总长、司法总长、法权讨论委员会委员长为委员。另置办事处，设处长、副处长各一人，秘书十二人，分置总务、编译、接待、议案四股办事⁽³⁵⁹⁾。王宠惠任出席会议的中国全权代表。

北京政府还在全国政府机构进行广泛动员。1925年8月27日，司法部为收回领事裁判权咨行各省长、都统，要求各地改良司法，以达收回领事裁判权之目的⁽³⁶⁰⁾。9月，司法部颁布命令：“为令行事，各国派员来华调查司法，为期不远。本部有督促整饰司法事务之责，所有与举事宜，在此短期能举办者，着参事厅及各司科各陈所见，详具说帖，由部务会议讨论进行。”司法总长杨庶堪特咨各省民政长官，希望“同念收回国权至关重要，转饰财政厅将法庭监所经费，按时发放，以策进行”⁽³⁶¹⁾。

司法调查委员来华前夕，北京政府决定对司法环境进行整饬。为此，临时执政府电召王宠惠回国担任修订法律馆总裁。9月18日，法权讨论委员召开专门会议，司法总长杨庶堪、次长王文豹、法权讨论委员会委员长张耀曾及法部各司长均到会，会议议定：“未公布之法律，决由修订法律馆整理条文，先行公布。”“刑法商人条例民刑诉讼及民法物权，本已实行，其他民法部分，业已编成，惟以尚未经过国会通过，搁置至今。政变以后，自不必拘泥，决由法部呈请执政公布。”“关于各省各级司法衙门监狱改良事宜，由法部主管各司，通令切实办理。”另外，杨庶堪还“拟设一法律编译会，聘请曾在欧美研究法律专家，对司法行政文件，大加整理”⁽³⁶²⁾。这些措施虽系应急，但发挥了重要作用。如法律编译会编译成英、法文的中国法律文件被提交法权会议，成为中国司法改良的重要证据。

为重塑形象并表达收回领事裁判权的决心，临时执政府还通过多种渠道展开宣传。在国际上，以美国霍普金斯大学对华会议为媒介，中国政府向美国政府及公众表达了自己的要求。此次会议于9月17日召开，参加会议者包括美国工商界、知识界、宗教界在内的各界知名人士。议题有三项：（1）中国现在情形；（2）中美邦交；（3）美国对华外交方针。由于美国各界知名人士之言论足以影响一部分美国舆论，故中国方面十分关注此会。驻美大使施肇基应邀莅会，同时被邀请者还有中国“民间”代表郭秉文，留美学生代表以及美国华侨商界代表数人。施肇基在会议发言时告诫列强，中国“于列强之对华政策，注意尤切；而其对于他国乘机漠视其权利与正当利益之希图而致愤慨”。“今日中国现状之所难解释者，就直接关于外邦者言之，其主要有二：一则列邦人民之侨华者，藉逼迫中国定立之条约，与条约所许范围以外之扩张，致其地位，就大体而言，超出于中国法律及可管辖之外”。施氏要求霍普金斯大学对华会议“应以异常之审慎，考察当时列邦强加此种限制之环境”，进而“考虑此项特殊情形，今日是否应依然存在，以及此项条约规定今日是否仍属公允；倘其不然，则此类条约，应有若何修改”⁽³⁶³⁾。郭秉文的发言显示了强烈的民族主义情感，他警告列强，如不满足中国之要求，将产生下列影响：（1）现在风潮，势必加长增高；（2）中国的稳健派必被激烈派融化；（3）中国如被压太甚，则恐铤而走险或竟开世界大战之局；（4）排斥外货，转前更甚⁽³⁶⁴⁾。

施、郭两人的演说直接影响到美国舆论，《申报》转载的一则美国报刊评论指出：“施氏代表政府，郭氏代表人民，凡所发言，总必出之有因，故不能轻视。国家主义已深入中国人脑海中，当国家主义最盛之时，即感情冲动最高之时，其势滔滔，不可制止。譬如洪水逆行，则泛滥中国，其影响于世界和平，显而易见，故不能轻视。”⁽³⁶⁵⁾

三　法权会议与《调查法权委员会报告书》" class="reference-link">三　法权会议与《调查法权委员会报告书》

（1）会议开幕及大会对中国法律文件的审阅

1926年1月12日，法权会议在北京南海居仁堂开幕。计有美国、英国、中国、法国、日本、比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、挪威、荷兰、西班牙和瑞典等十三个国家的代表与会。中国参加开幕式的政府官员为全权代表王宠惠、国务总理许世英、外交总长王正廷、司法总长马君武及其他官员。按照议程，法权会议分三个阶段进行：1月12日至5月13日，为京内审查中国法律条文阶段（实际上3月中旬已基本结束）；5月13日至6月中旬，为京外实地考察各省司法状况阶段；7月中旬至9月16日，为起草会议调查报告书阶段。

开幕式前，围绕会议主席一职，中外即发生分歧。中国方面坚持按国际惯例，由东道主担任会议主席。列国代表认为，此会议系由美国根据华盛顿会议条约发柬召集，主席理应由美国担任；另外，此次会议性质为调查中国司法状况，并非一般国际会议，不宜援东道主担任会议主席之例。中国方面作出妥协，同意由美国代表可托恩担任主席。为敷衍中国面子，会议特设名誉主席一职，由中国司法总长马君武担任⁽³⁶⁶⁾。

法权会议的权限是各界首先关注的问题。发表在《晨报》上的一篇文章指出：“吾人以此种办法（指在华盛顿会议划定的范围内讨论中国的治外法权问题——引者），徒费时日，无裨事实。我之法律内容如何，司法制度如何，监狱现状如何，皆为各国所昭知，若云调查，则不查已明，奚必多一会。各国果有撤废之诚意，则兹会一面调查事实，一面磋商撤废办法，同时并进。何必坚守华府议决案之范围，借此以为拖延之口实邪？领判权之必须即日撤废，已无讨论之余地。”⁽³⁶⁷⁾基于这种认识，社会舆论强烈主张改变会议性质，扩充会议权限：“法权会议者，并非与中国谈判之机关，不过为各国准备撤废领判权之一种步骤而已。吾人谋速达撤废领判权之目的，非要求各国扩充该会议之权限，授以与我国谈判缔约之权，则所谓收回法权者，不知尚须经过若干次之调查委员会，始能贯彻。第一次只调查尚且历三年之岁月，始获成会；第二次三次，乃至十次八次，恐非拖至二三十年，彼必不肯轻轻抛弃也。”⁽³⁶⁸⁾“省会议联合会”通电全国，主张扩充范围，改为国际会议，解决收回法权一切程序问题⁽³⁶⁹⁾。“法权自主协进会”于2月15日召集会议，司法、外交两部也派代表参加。会议认为，“各国对于扩充范围一事，据云尚未有答复，足证明其无诚意，则将来调查报告，危险实甚”。会议最后声明：“于最短期间内开国际会议，修改此项片务条约。”⁽³⁷⁰⁾

社会各界要求“扩权”的呼声，正中政府下怀。早在法权会议开始前的1925年9月，北京政府就曾电示施肇基：“政府对于该会范围意欲加以扩充。即委员会权限不仅限于报告意旨。”⁽³⁷¹⁾11月，北京政府照复美国驻华公使马慕瑞：“本国政府提议该委员会范围应请加以扩充，即委员会权限不仅限于报告建议，应议定一实行废止之办法。故我国特派全权代表。应请贵国政府向有关系国政府提商，对于所派委员，予以全权，俾此项委员会得有相当效果。”⁽³⁷²⁾北京政府在交涉召开法权会议过程中提出“扩权”，表明其对撤废领事裁判权的期望，比一般人想象的要高。但北京政府的“扩权”努力遭到列强拒绝。美、英、日、法等国在提议召开法权会议时，已决定有关中国领事裁判权事项严格按华盛顿会议议决案进行，此时自然不愿更改，北京政府在法权会议上的第一次抗争遭到重创。

“扩权”失败后，在法权会议整个法律审察及司法调查阶段，北京政府所能做的就是极力证明中国司法已取得较大改进，废除领事裁判权的条件已经具备⁽³⁷³⁾。1926年1月至5月为法权调查委员会审查中国法律阶段。1月15日召开第三次全体会议时，王宠惠将已译成英、法文之各种中国法律文件悉数提交各国代表团审阅。译成法文者有：（1）刑事诉讼律；（2）民事诉讼律；（3）商律；（4）暂行新刑律；（5）大理院判决例辑要（第一二两卷）。译成英文者有：（1）商律；（2）刑事诉讼律；（3）中国大理院判决例；（4）暂行新刑律；（5）民事诉讼律；（6）中国监狱制；（7）关于司法行政之各项法令规则；（8）商标法；（9）中华民国约法及附属法令；（10）中华民国宪法（附中文原文）；（11）大理院民刑案件统计比较表；（12）刑事案件统计报告；（13）民事案件统计报告；（14）森林法；（15）修改国籍法（附中法原文）；（16）华洋诉讼程序及审理案件数目表；（17）中国现在司法情形之大概说明；（18）民国十二年司法所属北京及各省司法机关之司法经费表⁽³⁷⁴⁾。

北京政府司法部为表示中国正努力改善司法，还在法权会议期间废除、颁布了一些法令。所废法令中最引人注目者为《惩治盗匪法》。该法案于1914年11月27日由袁世凯命令颁行。其中规定“强盗及匪徒犯本法中所规定特别重罪者，得处死刑”，“高级军官于所辖军队之驻在地内，发现该法所规定之犯罪时，以具备左列各款情形之一者为限，得自行审判之：一、驻在地与审判厅或兼理司法之县知事之所在地相距百里外，而交通不便者；二、事机紧迫，恐酿重大变乱，或有劫囚及脱逃之虞者”⁽³⁷⁵⁾。对该法案的弊端，马君武认为，“此种条例，若不取消，各地方之有权者，凭之以滥杀人命，而反谓为依据法律”⁽³⁷⁶⁾。因此，他曾特拟提案递交阁议，要求废除，并称：“法权会议，各国委员正在审查调查之中。若不呈请废止，则暂行新刑律强盗罪之规定，将永远形同虚设。其影响于领判权撤废者至大。”⁽³⁷⁷⁾北京政府新颁法令有：1926年1月26日司法部订定公布的《法官考绩条例》、《地方检查厅法官员缺序补规则》；9月3日司法部制定公布的《甄拔律师委员会章程》第一、三、五、二十九等条文。这些努力，为中国谋求通过法权会议废除领事裁判权创造了一定的条件。

截至3月26日，法权会议共开全体会议十二次。会议审查中国提交法律文件的方式为：各国委员先研究各种法律文本，开会时把一切疑问，逐一提出质询，王宠惠为之解答。若遇较复杂的问题，则由有疑问之各国代表以书面形式提交王宠惠，王宠惠仍以书面为之解答。审查中国法律阶段，各国委员对中国法律文件只提出一些疑问，并未指出存在的问题。中国方面对审查法律表现出充分的自信，马君武在答记者问时指出：法权会议讨论的并“非法典问题，乃是政治问题。外人对我国各法典，尚无不满意之处”⁽³⁷⁸⁾。实则外国委员对中国法律及司法制度现状的认识，与马君武的乐观估计，尚存在很大距离，接下来的法权调查及其报告，即证明了这一点。

（2）调查法权委员会对中国司法状况的调查

法权会议的第二阶段为对中国部分地区司法状况进行实地调查。外方代表比较看重法律的实际应用而不是法律文本本身。史托恩曾对记者表示：“惟现时最宜注意者，即该项法律应如何施行是也。盖有法律而不能施行，或施行而未尽完善，而仍不免有觖望。”⁽³⁷⁹⁾为配合调查委员会赴各地调查，北京政府作了精心准备。审查法律文件未毕，临时执政府即电示拟被调查各省督办及省长：“调查法权委员会外国委员限定本月中旬出京，分组往各省参观法院监狱。到时希酌量接待，其旅舍及车辆等项，并希饬妥为预备。”⁽³⁸⁰⁾要求电令各省特派员及交涉员，“其有法院请求协助事件及应由该交涉署筹备一应各项，仰克悉心计划，勿稍大意，并随时就所闻见报告本部及调查法权筹备委员会为要”⁽³⁸¹⁾。

3月23日，王宠惠代表中国政府提出《对于在中国治外法权现在实行状况之意见书》，认为所有“损伤中国之主权与完整、违背华盛顿（会议）之精神”的治外法权，均应列入考察范围。意见书分八个方面逐条阐述了领事裁判权在中国的实行，指出其后果“不啻于一独立国之主权中发生无数独立国之主权，实于中国主权损害甚大”。各国代表经讨论，决定同意中国意见书所列前四项，对后四项，多数国家代表反对列入调查范围⁽³⁸²⁾。26日，王宠惠代表中国提出《补充意见书》，坚持法权会议必须讨论并调查中国所提方案的全部内容，但未能达成一致意见。

4月初，各国代表分为若干组，拟赴各地进行法权状况调查，因北京临时执政府垮台、北京政局动荡而延期。5月10日，各国代表离开北京前往各地。5月13日法权调查团到达武汉，展开调查。随后调查的地区依次为九江、南昌、芜湖、安庆、南京、镇江、苏州、上海、杭州、青岛、奉天、长春、哈尔滨、吉林和天津。上述地区，驻留时间长短及考察详略不一。其中，武汉、南京、上海、奉天、哈尔滨五处停留时间较长，考察较详。调查方式为参观各省法院、监狱、高等地方审检两厅及中国司法制度之实行情况。兹以调查团在武汉的工作日程为例，将调查情况略为展示：

5月13午前一时，由京汉铁路到武汉；午后三时全体委员谒吴佩孚；午后八时吴设宴款待全体委员并发表演说，司法调查委员屠僧代表全体委员致答词。

5月14日午前十时，视察湖北第一模范监狱；正午十二时全体谒见督理兼省长陈嘉谟；午后一时，陈嘉谟宴请全体委员并发表演说，英国委员特那致答词；午后三时视察高等审检两厅、武昌地方审检两厅及看守所。

5月15日午前十时，视察英领署会及英租界巡捕房；午前十一时，视察洋务居留所；午后三时，视察法租界巡捕房；午后三时半，视察夏口地方审检两厅及看守所。

5月16日午后九时半，全体委员（比利时委员除外）乘瑞和轮离汉⁽³⁸³⁾。

其他地区的调查日程亦大抵如此。不过调查委员会的调查计划并未全部实施，其原因在于：1．广东国民政府通令抵制。国民政府对于法权调查持根本反对的立场。曾于法权调查即将开始的4月10日，通令国民政府外交部及司法行政委员会转电各埠交涉员暨各级法庭，对此次调查法权外国委员来粤，决定不予接待。⁽³⁸⁴⁾2．“太原、张家口、归化、包头及宁夏各处，均因政潮不定及交通不便，不能前往”⁽³⁸⁵⁾。6月中旬调查结束，全部调查工作历时一月有余。

在法权会议开会期间，美国代表史陶恩与其他国家代表进行了非正式晤谈，认为中国政治及法律均存在严重问题：1．中央政府虚有其名，仅数个省份承认。2．军阀掌控中央政府各部门，而军阀间恶斗不止。3．法律荡然无存，律令实行，全凭执政当局之好恶存废。4．缺乏胜任或训练有素的法官，司法受制于政军界的影响。5．中国财政混乱，没有条款承担司法事务的合理补偿。他们认为，在这些问题没有得到改善的情况下，如果各国在治外法权方面作出让步，不仅会使各国在华侨民的人身财产陷于危险，对中国人亦极为不利，并将因此延迟中国人民呼吁的司法事务完全自主的时间。基于这一认识，外国代表确定了法权会议的基本方针，即反对在当时的状况下废除治外法权⁽³⁸⁶⁾。

在法权会议第一和第二阶段，即审查中国法律条文阶段和京外司法调查阶段，各国法权调查委员并未对中国司法状况表示不满。“自出京调查以来，途中从未发表意见，以至好劣令人莫测。惟在奉天演说席上微露意见”，也基本是在称赞⁽³⁸⁷⁾。这给北京政府和舆论界造成一种幻觉，即调查委员对中国的法律条文和司法设施等印象不错。对于在京审查法律文件的结果，北京政府和国内舆论界的感觉是各国委员“均表满意”。这并非空穴来风，而是将各国委员会上言论汇总的结果⁽³⁸⁸⁾。法权调查团在京外司法调查期间，在对一些地区司法设施进行考察后发表的只言片语，也使国人相信调查团已认同中国的司法制度。在南昌考察时，“英委员致答谓南昌司法成绩优美，足以代表全国”⁽³⁸⁹⁾。在奉天，调查团对该省拥有十六个审判厅及十六个改良监狱表示称赞，仅对监狱中罪犯之刑具和卫生，不太满意⁽³⁹⁰⁾。

各国法权调查委员之所以在审查中国法律文件及调查中国司法制度与其实施状况阶段尽量沉默，不明确表示态度，是因为法权会议的召开很大程度上是列强对中国民族主义运动的回应，目的在于缓解国人的反帝声势。法权调查委员的任务是把调查程序完成，若一开始就对中国的法律条文、司法状况表明其真实态度，将得不到北京政府及社会各方面的合作，最终势必草草收场。这是列强所不愿看到的。法权委员会在中国的调查活动之所以进行得较为顺利，和它自始至终得到北京政府、多数省区军事集团首领及社会有关团体的协助密不可分，因为他们对通过司法调查来实现废除领事裁判权寄予厚望。

但是在反映调查最终结果及调查委员真实意见的《调查法权委员会报告书》里，人们却看到了截然不同的对于中国法律制度及司法状况的表述。

（3）《调查法权委员会报告书》指陈的中国法律及司法状况

1926年6月中旬，当结束在天津的考察并稍事休整后，法权调查进入第三阶段——起草调查报告书阶段。所拟报告书长达数万字，分四编：第一编为报告书序言，包括治外法权在中国的实施现状等章节，第二编为中国之法律及司法制度，第三编为中国施行法律之情形，第四编为委员会之建议。

报告书首先指出治外法权在中国的客观存在并承认它是一个历史的范畴：“曩者，因中外法律及司法观念之根本不同，设治外法权制度，原为一种临时办法，以调和中外关系，俟中国法律及法律观念逐渐演进后，始不适用。由历史方面观之，治外法权之制度，其与一国主权之关系，前后之观念不同，现在则视为限制该让与治外法权国之主权。故中国近年以来，非常注意，亦由此观念而发生。其原因多由于中国国民国家观念之发达，及与外人之关系日渐增加，遂使此制度之奇异状态，格外显著，可无疑也。”

报告书承认中国政府为改良法律制度作了切实努力。明确指出：“中国为实现1902年及1903年条约中所表示的愿望，晚近以来，于司法制度之发展及法律之草拟，努力进行。本委员会在详细评论中国法律之前，不能不加以赞美也。其努力之成绩，业已昭著者，即法院之组织，民刑诉讼条例及其它实体法之制定是也。委员会对于此种法律中之普通原则，甚为满意。”

在承认中国法律制度有所改良的前提下，报告书以大量篇幅指陈了中国法律及司法制度的缺陷。关于法律制度，报告书首先指出中国没有“根本法律”即宪法。虽然民国肇建以来曾颁布若干宪法性质的文件，显示了这方面的进步，但“此项进步因内国战争大受阻碍。此种内国战争，民国成立后不时发生，自1924年以来，各种宪法悉行废弃，中央政府之权力因之减缩。在上述情形之下，中国人民之权利义务，立法、行政、司法官吏权限之分立，及立法、行政、司法权之本体，现均无稳固之宪法以为根基。结果所至，立法权及司法权恒为更易频繁，听军人之行政官吏所蹂躏。同时，人民尊重法律及司法行政之心为之减少。更进一步而言，军事法令及军事审判机关声势日彰，以苛刻之罚则及程序，取民事法令及普通法院而代之”。

关于刑法及相关条例。报告书认为，中国于1909年公布的《暂行新刑律》虽冠以“暂行”字样，但已实施十五年之久，其缺陷“为众所公认”。即将公布的第二次修正案虽然纠正了《暂行新刑律》的缺陷，但仍有不少具体条规欠完备。具体表现为：“对于逮捕及保释之规定，似应修改，使稍从宽大，而又分别情节，为确切之规定；对于轻微罪犯可处罚金者，及犯人有固定住所者，此种案件，尤应从宽。至于受六十日拘役判决之案件，不准上诉，略嫌过当。……依《处刑命令暂行条例》之规定应处五等有期徒刑之案件，亦得以命令处刑。被告人虽有于接受处刑命令之日起七日内得声明异议之权，究于被告人之利益，未能予以充分之保障。”等等。

关于民法、商法及相关条例。报告书指出：“从前中国立法家不以刑法、民法判然分离为必要，大清律例并合民律、刑律于一法典，即其例也。中国采用新司法制度垂十五年，尚未制定民法典。其已经公布者，只有少数关于民事之法令。关于商法，其情形亦同。”“业已公布之法令，多有预行援引尚未产生之法令者。例如1914年所公布之公司条例，述及破产之处颇多。但该条例公布后已历十二年之久，而破产法尚未颁行。”此外，各种自治法令“均以无实行细则，未能施行”。

尽管民国以来中国政府制定并公布了大量新法律，但有关法律仍不完备。报告书指出：“中国仿照泰西法规修订法律，虽进步甚速，而与人民之权利义务有密切关系之法令，尚付缺如者仍属不少。欲使司法收效较多，则下述缺而不备之法令均在必须修订之列：（1）普通在民律中规定之事项如总则、债务、物权、亲属、继承等；（2）普通在商律中规定之事项如票据、银行、海商及保险等；（3）破产；（4）专利之特许；（5）药业；（6）人事注册；（7）精神病；（8）土地测量；（9）公证人；（10）土地收用。”虽然民律、商律（票据法及海商法部分）及破产法草案已经修订，等待公布，但与第四至第八项相关的法律，“即草案亦仍复缺如”。可见法律仍不健全。

报告书特别指出了中国新旧法律同时适用造成的混乱状况：“中国施行新法令为日尚短，故国民与新法令融化之速度，实不及于立法之速度。职是之故，司法制度有两种紊乱之现象：1．旧法律、旧法理继续有效，与新旧法律同时适用。因此，新法律中一部分之法理及优点，为旧法律所淹没。大清律例中多数条例如娶妾、卖子等关于人事之条文，及授县知事以大权之规定等，虽与新法律之精神相违背，然亦继续有效，其一例也。惩治盗匪法授军事长官以极广之权，审讯盗匪案件，不依普通审判条例，其例二也。2．多数新法令之适用于其条文、或适用之区域加以限制。例如民刑诉讼条例、完全适用之区域以新式法院为限。即就此项新法院而言，亦当时适用与诉讼条例中新法理相违背之追加法令，如拘押民事被告人暂行章程等。至若可处五等有期徒刑之案件，得以命令处刑，则更予诉讼条例中之新法理以限制矣，……与新式民刑诉讼条例之字面及精神，均不堪符合也。”

报告书在详述中国司法制度之后，就司法制度存在的问题提出了意见和看法：“大体言之，近代中国司法制度（及法律制度），照原定计划，本以欧洲大陆及日本制度为模范，本意甚善。但自新制度成立后诸多变更，遂使司法与行政之界限，及初审管辖与第二审管辖之界限，渐欠清晰。”这表现在许多方面。一是“行政官管辖及处理司法事务”，如“省长以行政官支配省内之司法事务”；二是“上级法院兼理下级管辖案件”；三是“县知事兼理司法事务”，“行使行政官不应掌管之司法职权”，“现在中国诉讼之大部分，仍受此等县知事公署之管辖，故此种现状亟应改良”；四是县司法公署系一种临时的过渡性质的法院，“自不能视为妥善”；五是海陆军军事审判机关的权限缺乏限制；六是警察官署的处分不能上诉，警察在中国占有特殊地位，其职权“较各国之警察为大”；七是接受不服违法行政处分陈述的平政院难以兼顾全国，“人民对于行政官之违法行政处分，如有不平，颇难补救”；八是无领事裁判国人民诉讼适用“各种特别法令”。

关于监狱制度。报告书指出，“中国为改良监狱制度起见，自前清末年，即已开始设立新式监狱，1912年司法部成立后，对于监狱益加注意。……自是年起，截止现在，此种监狱（新式监狱）已设六十三所，其旧式监狱仍存六百余所”，“新式监狱及看守所之组织、监所职员考试及选择之方法及监犯管理规则，大致是属妥协。如评判亦只能对于其实际上之行政，不能对于其制度上有所臧否”，“但新式监狱及看守所，不过为中国全数监所之小部分”，虽堪为模范，但不能代表全部。

关于中国“施行法律之情形”。由于中国政纲紊乱，无强有力的中央政府，结果导致司法行政的一系列不正常现象：一是政权操于军人之手，军人则凭借实力，操纵行政、立法与司法事务，“几致行政立法司法三权，有失其界限之倾向”。二是国库空虚，司法及警察官吏的薪俸往往不能发放。三是不承认中央的地方政府自立法律自设法院，法律与司法系统渐受破坏。四是阻碍新法律与司法制度的发展完善。

报告书用大量篇幅分析了军人对司法的干涉。指出：“现在中国普通法律之施行，其重要之障碍，军人干涉政府机关，其一端也。此等军人之领袖，常统率所属军队，从事于国内战争。对于其所管地方内之人民生命、自由、财产，几操有无限之权。除少数特别机关，例如海关，委托外人管理者外，其余中央及各省机关官吏之任免，军人得直接或间接为之”。“军人干政及于司法，以致司法独立为之危害。此种异常举动，常借戒严以为口实。但戒严每不依戒严法所规定之手续，有时并不宣告戒严，而公然为之。此外政府财政权为军人所握，法院经费遂不能不仰给之矣”。“依中国法律，军人在法律上之地位，不受普通法院之管辖。事实上，则因其势力则无何等法院足以管辖之。此种不受法律制裁之特权，旁及于军人之朋友。……军人往往犯罪，而逍遥法外”。“军人与警察官吏对于应归普通法院裁判之案件越权受理”。

报告书列举法权会议在北京开会前后，各地“处人死刑及其他事情而不依通常法律”的大量案件，证明军人对司法的干涉与破坏。这些案件包括山东高等审判厅长张志在家被“军政长官”命令逮捕，谓有“通敌”嫌疑，“不经审判程序，立予枪毙”的案件；有徐树铮被杀，现役军人陆承武承认以报杀父之仇为由杀徐，而“官厅对于该案并无查究，且未缉拿凶手，亦无向法院告发等事”一案；有《京报》记者邵飘萍被警察逮捕，移交军事机关即被枪毙，司法机关并无调查一案；有北京卫戍总司令不经过法律程序即告示凡商人操纵军用票，一经拿获，即依戒严令“立予枭首”一案；有韩得凝案、朱铁夫案、林白水案、成舍我案、德人阿图汉孙案、俄人鄂斯特罗乌莫夫案，等等。

此外，报告书还就法律与适用、司法经费、司法制度及实施情形、监狱制度及实施情形、警察及“其他可议之点”提出了意见。

根据以上意见，报告书提出若干具体建议：（1）普通人民之司法事项须归法院掌管，但法院须有确实之保障，不受行政或军政、民政机关不正当的干涉；（2）中国政府须采纳报告书提出的计划，改良现有法律、司法与监狱制度，完成及公布民法、商法、刑法第二次修正案、银行法、破产法、专利法、土地收用法、公债人法等，确定并实行划一的法律制定、公布与废止的制度，推广新式法院、监狱及看守所，以裁撤县知事审判制度与旧式监狱及看守所。（3）在上述各建议实行至相当程度之前，如主要部分已经实行，“关系各国应中国政府之请求，可商议渐进撤消治外法权之办法，或分区，或部分，或以其他方法，可由双方协定”。（4）在治外法权撤消之前，各国政府应容纳报告书第一编的意见，改良现行的治外法权制度及习惯，内容包括：（甲）适用中国法律；（乙）华洋诉讼案件原则上归中国新式法院审理，会审公廨的组织与程序，应在租界“特别情形”允许的范围内加以改良，使之与中国司法制度渐趋一致；（丙）享有治外法权国应革除华人所有之商业或航海业受外人保护之流弊等；（丁）中国与享有治外法权各国及各该外国之间，应协定办法，司法互助；（戊）治外法权未撤消之前，关系各国人民对于中国政府该管机关，依法定程序公布法令之捐税，经关系各国认为适用于其人民者，应负纳税之义务。

1926年9月16日，法权调查会议举行最后一次会议，通过了《调查法权委员会报告书》。参加法权会议的各国代表均在《报告书》上签字。但中国代表尚有保留意见。王宠惠代表中国政府签字时特别声明：“署名于本报告书不能认为对于第一、第二、第三编所载各节悉表赞同。”在正式签名之前，王宠惠发表宣言书，表示对各国未能即时放弃领事裁判权“殊形失望”，声明中国政府将继续改良司法，“即调查法权委员会建议内所列诸项，大致亦在改良计划之中”，认为《报告书》建议取消条约以外所发生之不良惯例，及其他改善中外关系的办法，“为关系各国善意之表示”，希望各国在中国实行司法改良计划时，“即行商定撤消治外法权之确定办法”，使中国“正当之愿望”，“能早日实现”⁽³⁹¹⁾。王宠惠的宣言书被列为《报告书》附录。以《报告书》的通过为标志，法权会议宣告结束。

中国废除治外法权的愿望，没有通过法权会议的召开得以实现，从这个意义上说，法权会议是一次失败的会议。尽管如此，为促成会议召开，中国政府做了大量改良法律制度的工作。在法权会议上，中国代表向世界表达了强烈的废除领事裁判权的正义呼声。而各国参与司法调查，有助于国人清楚认识中国既有的法律制度及其运作状况。这一切，为后来中国政府彻底废除领事裁判权奠定了基础。另外，法权会议未能实现废除领事裁判权的目的，使中国外交家认识到，以“万国会议”的交涉办法去争取国家民族的利益是很难成功的。从巴黎和会、华盛顿会议到关税及法权会议，中国与众多条约关系国聚于一室，谈判修约，形成各国联合对付中国的局面，多数会议都以牺牲中国利益为结局。这使中国外交家产生了以“国别谈判”方式进行对外交涉的设想，并在推行“修约”运动期间作了一些积极尝试，虽未取得实质性进展，但也积累了一定的经验。以后南京国民政府的“改订新约”运动就采用了“国别谈判”的方式⁽³⁹²⁾。