第三章　国民党统治的加强

第一节　军事独裁体制的确立" class="reference-link">第一节　军事独裁体制的确立

一　蒋介石总揽兵权，控制全局" class="reference-link">一　蒋介石总揽兵权，控制全局

蒋介石于1931年12月第二次下野后，感到短期之内建立个人独裁统治绝非易事。他退而求其次，便起用过去的政敌汪精卫。蒋介石在1932年1月中旬专程从浙江奉化往杭州与汪氏会晤，达成了权力分配的协议，商定组成蒋汪合作的国民政府，由汪负责内政外交，出面对日折冲樽俎；蒋负责军事，专主“剿共”内战。同年3月18日，蒋就任国民政府军事委员会委员长，并兼任参谋本部参谋总长。他专任军事职务达数年之久。在此期间，他既没有国民党领袖的名义，也不是政府首脑，但实际上国民党政权的全局仍归他支配。他自己牢固地控制着军队，而南京政府的财政资源、党政要害机关等绝大部分也控制在拥蒋派手里。蒋竭力推行“攘外必先安内”的政策，继续采取各种措施，强化国家机器，加强对人民的统治和对抗日民主运动的镇压。

国民政府军事委员会的建立及其体制演变，有一个发展变化过程。早在1925年7月国民政府在广州成立时就设立了军事委员会，其职权是在国民党的指导、监督下，管理、统率国民政府所辖境内海陆军、航空队及一切关于军事的各机关。北伐战争开始后，又设国民革命军总司令部，蒋介石任总司令，规定军事委员会内各机关改隶总司令部。1927年4月18日南京国民政府成立时，为了表示不承认武汉国民党二届三中全会对军事委员会的改组，标榜南京政府符合法统，声称1927年4月21日国民政府军事委员会从广州迁进南京办公，当时规定，军事委员会是国民政府的最高军事机关，负全国陆海军编制、统御、教育、经理、卫生及充实国防之责。蒋介石经历了第一次下野后，于1928年1月复任国民革命军总司令，旋又在其总司令部组织大纲中规定“国民革命军总司令得兼任军事委员会主席”。同年10月蒋介石就任南京国民政府主席，通过国民政府组织法，兼任陆海空军总司令，统辖全国武装部队。11月7日，国民政府发布命令：军事委员会着即裁撤，该会所有一切事务限于11月10日以前结束，分别移交军政部、参谋本部、训练总监部、军事参议院。在蒋介石第二次下野期间，1931年12月下旬国民党中央四届一中全会决定对中央政府政治体制进行了某些改革。首先，缩小国民政府主席的权力。全会通过的《关于中央政制改革案》规定，“国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国民政府，但不负实际政治责任，并不兼其他官职”，实际上是虚位元首，会议推举林森担任此职。其次，实行五院分立制。新政制规定，行政院负实际行政责任，五院独立行使五种治权，各自对国民党中央执行委员会负责，实行五权分立。第三，高级官吏任免权分散行使。这实际上是国民党统治集团内部权力的调整。它有防止和打击蒋介石继续实行个人独裁的企图。

1932年1月28日，“一二八”事变发生。次日，国民党中央政治会议开会，决定重新设立军事委员会。同年3月5日国民党四届二中全会称，这次重设军事委员会，“目的在捍御外侮，整理军事，俟抗日军事终了，即撤销之”⁽¹⁾。但实际上国民党当局并不履行诺言，军事委员会成立后，在较长时间内，国民党以“攘外必先安内”为基本国策，不把主要精力用于对日作战，而集中军事力量“剿共”。当年出版的《中国国民党年鉴》也承认：国民党“于沪战结束后，指导国民政府设置军事委员会，以蒋中正任委员长，本三分军事，七分政治之原则，督师剿赤匪”⁽²⁾。

在国民政府中，政策和机构常因人而设，因人而易。重设的军事委员会，委员长集权程度较前大为提高，取消了主席与常委共同署名的制度，常委与委员长不是共同领导关系，而是辅助关系。由于国民政府主席不负实际政治责任，国民政府委员会毫无实权，军事委员会虽直隶国民政府，但国民政府没有哪个机构，哪位领导人能领导军事委员会。它实际上只对中央政治会议负责，蒋介石拥有全权。

蒋介石在跌宕起伏的政坛生涯中，更认识到控制军权的重要性。他于1932年5月1日对天津《大公报》记者发表谈话称：“从前本人求政治统一太急，又以为其力足以扫除统一障碍，认为可先办成统一，再整顿军事，以统一军令。”“军政为统一政治之基本。本人愿努力治军，巩固中央。”⁽³⁾他下决心先抓军权，再及党权、政权，最终集党政军大权于一身，实行专制独裁统治。

1932年6月上旬，蒋介石以军事委员会的名义颁发陆军师暂行编制表，规定统一各师编制，军为直辖单位，军长不兼师长，共编48个军96个师，形成了一支由蒋直接控制的“中央军”。为了加强这支正规化的军队，还逐步聘请大批外国军事顾问，大量购买外国军火，补充和更新武器装备，其首要目的是适应反共战争的需要。1932年6月下旬，蒋介石亲自出马任鄂豫皖三省“剿匪”总司令。其司令部组织大纲规定：“凡指调豫、鄂、皖三省剿匪之陆海空军，均归总司令节制指挥外，所有该三省党务及政务事宜，由中央特许，统受其指导办理之。”⁽⁴⁾

蒋介石主持军事委员会后，机构迅速扩大，内除设办公厅外，增设了第一厅、第二厅、第三厅、调查统计局。1932年8月设立军事委员会北平分会，蒋介石兼委员长，处理北方的一切军事事宜，从此东北军也归蒋直接指挥。1934年5月，航空署改组为航空委员会，直隶军事委员会，蒋兼任委员长。继又设立许多派出机关，如南昌行营、武汉行营、广州行营、四川行营、西安行营、武昌行营等。在《南昌行营组织大纲》中规定，“军事委员长为处理赣、粤、闽、湘、鄂五省剿匪军事及监督、指挥剿匪区内各省党、政事务之便利起见，特设南昌行营”⁽⁵⁾。还规定了严密的组织系统，除设办公厅外，有第一、二厅、审核处、训练处、经理处、总务处。在办公厅内又有秘书长室、主任室、侍从室，在主任室内再设人事课、文书课、机要课、调查课。军事委员会把全国各地划分若干绥靖区，先后设有驻豫、驻鄂、驻赣、驻闽、驻陕、驻广州、驻南宁、驻北平、驻太原、驻豫皖、驻湘、驻贵滇黔、川康、驻甘、冀察等绥靖公署⁽⁶⁾。各公署“绥靖主任由国民政府特派之，隶属军事委员会委员长，并受参谋总长、军政部长及训练总监之指导”⁽⁷⁾。行营和绥靖公署除负责指导军事外，并干预甚至控制各地区的政治、经济、文化和社会生活。军事委员会又领导各省和大卫戍区的保安司令部及卫戍司令部。各省划分若干行政区，设保安司令，县设保安总队。总之，通过一整套的机构，军事委员会建立了对全国的军事统治网，蒋介石成为总揽军权的铁腕人物，从而也控制着国民政府的统治中枢。

在军事委员会内，蒋介石还设立了一个特殊机构，即军事委员长侍从室。它对蒋建立独裁统治起着特别的作用。正如程思远所指出：“蒋当总司令，权力中心就在总司令部；蒋当国府主席，权力中心就在国民政府；现在蒋当委员长，权力中心就转移到他的侍从室。以后蒋的侍从室变成了一个太上内阁，凌驾于党政最高领导之上，‘中正侍秘’、‘中正侍参’的电令，拥有最高无上的权威。”⁽⁸⁾

如前所述，蒋介石出任军事委员会委员长后，以“攘外必先安内”为基本国策，集中主要军事力量继续“围剿”中国工农红军。先在汉口成立鄂豫皖三省“剿共”总司令部，继而设立军事委员长南昌行营。他在赴鄂、赣指挥部队时，总要随身带几个亲信侍从人员、秘书、副官和临时抽调的参谋人员等。这在起初并没有确定正式名称和机构，实际上已是侍从室的雏形。接着蒋把侍从秘书、副官、随行参谋人员及侍卫人员等组织在一起，成立侍从室，属南昌行营编制。在1933年6月20日由国民政府颁布的《军事委员长南昌行营组织大纲》中，侍从室已正式列入南昌行营的组织系统表内⁽⁹⁾。侍从室的主任先是林蔚，后由晏道刚继任。其编制为第一组警卫，第二组秘书，第三组调查及记录，第四组总务，另附设侍从参谋若干人⁽¹⁰⁾。以后经过逐渐扩充和发展，到1936年1月，侍从室改组，称为“国民政府军事委员长侍从室”。设侍从第一和第二两个处（到抗日战争时期增设第三处）。一处掌军事，晏道刚、钱大钧先后任主任；二处掌政治、党务，陈布雷为主任。每处下设三个组。处主任直接对蒋介石负责。另外，保卫蒋介石驻留和行动安全，由警卫大队和侍一处第三组负责，设侍卫长统一指挥这两个机构的行动，侍卫长由钱大钧兼任。侍从室官兵待遇很特殊，其工资、津贴等远在国民政府各机关之上。

侍从室设立之初，工作偏重于军事方面，1936年1月改组后进入一个新的阶段。这时蒋介石兼任行政院长，又集党、政、军大权于一身，领导一切，侍从室的职权也扩大到党、政、财、文，国民政府各院、部、会没有哪一个机构的职权有如此全面。蒋介石赋予它的权力不仅是办理一些事务，而是参与策划机密要事，掌握高级官员考核任免，拟发命令文电，实际上凌驾于院、部、会等机关之上。概括地说，侍从室一处第二组和二处第四组是侍从室的核心。一处二组为蒋的军事参谋，掌握范围包括军政、军令、军训、国防设计、绥靖、运输、空军、海军、军法、人事、情报等。二处四组是蒋的党政秘书，主管政治、党务、秘书等。后来权力更加集中，常常包办行政院业务。尤其值得注意的是侍从室在人事方面的特殊作用。侍从二处第五组初为蒋介石储备行政官员而设，由陈布雷兼组长，组内设侍从秘书，无定员，无定职，一律上校待遇，备蒋召见咨询，陆续派往其他部门工作。后来蒋的权力膨胀，凡属国民政府军事委员会与行政院所属机关、部队及中央和地方其他行政单位高级军、政主管官员的任免，都必须蒋亲自核定后，才交由主管部门发布任命。总之，侍从室设立后经过发展演变，由军事委员会委员长的侍从办事机构，逐渐变成蒋介石独裁统治的“内廷”。正如深知内情者指出，“侍从室就像封建皇帝的内务府或内书房”，不同的是侍从室管得宽，党、政、财、文样样都管⁽¹¹⁾。此外，1932年4月1日，在国民政府军事委员会内设立了调查统计局（简称军统局），将CC系特务组织和复兴社特务处集中于军统局，局长先是贺耀组，1935年4月起由陈立夫继任。军统局的设立也使蒋介石能更得力地使用这一支特殊力量。

毛泽东曾说：“蒋介石代替孙中山，创造了国民党的全盛的军事时代。他看军队如生命……创造了一个庞大的‘中央军’。有军则有权，战争解决一切，这个基点，他是抓得很紧的。”⁽¹²⁾为了抓住军队，蒋特别注重掌握军校。他早已将黄埔军校迁入南京并改为中央军校，其官邸就设在军校校园的中心（黄埔路）。蒋介石长期兼任中央军校和其他多所军事政治学校的校长。这就使大多军官及县长以上的官吏都成了蒋的门生，成为蒋家王朝的基干力量。

蒋介石又懂得，单有军权尚不足以确保其稳固地位，只有通过重税、外国贷款获得大宗财源，或得到大城市的实业家、商人、银行家等的财政金融支持，才能支持军队，保持权力。因而，南京政府建立后，长期由宋子文、孔祥熙这两位蒋的亲戚和其他江浙籍实业家、银行家掌管财政。在行政院中，汪精卫任院长，宋子文则为副院长兼财政部长，这就保证了军事委员会有充足的财力为保障。蒋介石不断提出大宗军火的订单，交由宋子文、孔祥熙向德、美、英、意等国订购，从中获取高额的佣金，有的年份高达数千万元。这也为蒋、宋、孔等提供聚敛财富的重要来源。1935年4月，蒋介石以国民政府名义在原来为筹措“剿共”经费而建立起来的豫、鄂、皖赣四省农民银行的基础上加入250万元官股，改称中国农民银行，蒋任理事长，不久也准其发行钞票，加入法币系统。这个银行后来成为陈果夫、陈立夫所控制的CC系金融资本的核心。同时，又设立以经营进出口军火为主的中央信托局和从事储蓄、汇兑的邮政储金汇业局，形成了以“四行二局”为中心的金融垄断体系。蒋介石等还将军事委员会的势力逐渐延伸到工业及经济范围。1932年11月，成立国防设计委员会，隶属于国民政府参谋本部，会址设于南京。1935年4月易名为资源委员会，隶属于军委会。该会起初负责统制全国钨、锑等战略产品运销事宜，1936年起在湖南、江西等地筹建中央钢铁厂、中央机器制造厂、中央电工器材厂、湘潭煤矿、龙溪河水电厂等二十余家重工业厂矿。这样，蒋介石掌握的军事力量就有了比较坚实的经济后盾。

蒋介石与汪精卫联合组成中央政府以后，胡汉民处于在野地位，南京政府形成蒋汪双头政治，从形式上看，蒋主军，汪主政，但实际上只有主军的蒋介石才能指挥国民政府全局，并且逐渐趋向蒋的个人独裁。蒋汪之间既勾结又争夺，关系时有变化，这是南京政府内争的主要表现。在强大的拥蒋派制约下，汪的地位风雨飘摇，几次提出辞职，经蒋出面周旋才继续留任。稍后，汪企图通过对日外交途径，逐步攫取权力，逼蒋让步，虽一度得手，成为日本最信赖的外交对手，却引起主张抗日的亲欧美派人士的愤怒，激起广大民众的强烈反对。1935年11月1日，在国民党四届六中全会开幕式上，汪精卫遇刺后，南京政权再次完全由蒋介石所把持，他又集国民党党政军最高权力于一身（详后）。

二　国民政府军队的基本建制与征兵制的实行" class="reference-link">二　国民政府军队的基本建制与征兵制的实行

（一）重要军事机构

南京国民政府军队的最高统帅机关是国民政府军事委员会（简称军委会）。

根据国民党四届二中全会1932年3月5日所通过的《国民政府军事委员会暂行组织大纲》规定：国民政府军事委员会直隶国民政府，为全国军事最高机关，职掌“国防绥靖之统率事宜”；“军事章制、军事教育方针之最高决定”；“军费支配、军实重要补充之最高审核”；“军事建设、军队编遣之最高决定”；“中将及独立任务少将以上任免之审核”。该会设委员长一人、委员七至九人，由中央政治会议选定，国民政府特任⁽¹³⁾。7月16日，又对组织大纲进行修改并公布。依据新大纲规定，加上参谋总长、军政部长、训练总监、海军部长、军事参议院院长及委员会各厅主任为当然委员，共十七至十九人。其中互推三至五人为常务委员，“辅助委员长筹划一切事宜”⁽¹⁴⁾。委员长之下辖办公厅，内分第一、二、三厅，分别职掌国防用兵和陆地测量、军事训练和军事教育、军事咨询和研究等事项。此外还有专门为委员长个人服务的侍从室等。

随着军事委员会权力的扩大，其组织逐步扩充。1934年5月航空署从军政部划出，改组为航空委员会，直隶军委会，蒋介石兼任该会委员长，宋美龄任秘书长，下设若干厅、处分管各项业务。所有空军部队、空军院校及场站，均归该会领导。

继而，军委会又陆续增设了铨叙部，统管陆海空人事；审计厅，负责全军审计；政治训练处，掌管全军政治训练；资源委员会，掌管资源的调查、资源的开发和资源的动员事项；调查统计局，掌管军事、党派情报以及禁烟委员会等机构。

为了集中力量消灭红军和其根据地，镇压人民，南京政府还在各地设立各种军事机构。为“围剿”共产党领导的苏区，设立剿共司令部；为对根据地进行围攻或对某重要地区人民进行统治，设立委员长行营；自1930年至抗战前，全国共设十余处绥靖公署；为强化对中心城市的军事统治，设警备司令部或卫戍司令部，如南京警备司令部、杭州警备司令部、平津卫戍司令部等。剿匪司令部是蒋介石集中军事力量对红军进行武装“围剿”和对苏区进攻的军事指挥机关，它的全称是“剿匪总司令部”。剿匪总司令部，一般分为两个层次，即大司令部辖小的司令部。如设在湖北沙市的鄂湘边区剿匪总司令部，直接隶属于军事委员会及豫鄂皖三省剿匪总司令部，总司令承军事委员长及豫鄂皖三省剿匪总司令之命，指挥所辖之军队。

军事委员会之外，还有一些重要军事机构，主要是：直属国民政府的参谋本部、训练总监部、军事参议院和隶属于行政院的军政部、海军部，这些部、院按规定也归军委会指导、节制。

参谋本部掌理国防用兵及陆地测量事宜，如军事情报的搜集、作战方案的制订、军队的管理教育、军事编制的变动等。参谋本部设参谋总长一人，上将或中将衔，参划军机，执掌国防用兵各计划，综理部务，统率全国参谋人员，监督其教育并管辖陆军大学等学校以及驻外使馆武官、陆地测量等。设次长一人，中将衔，协助总长办理部务。

训练总监部掌理全国军队及所辖学校教育和国民军事教育等事宜。部内设总务厅和步兵监、骑兵监、炮兵监、工兵、辎重兵监等，并设政治训练处、国民军事处和军事编译处，必要时增设特种兵监和海军兵监等。设训练总监一人，上将衔，综理部务，负责规划、监督全国军队及所辖军事学校教育以及国民军事教育等事宜；设副监二人，中将衔，辅佐总监处理部务。训练总监部直辖的学校有：中央陆军军官学校及军官训练班、航空队、陆军步兵、骑兵、工兵、炮兵、辎重兵等学校。

军事参议院，是南京政府建立的最高军事咨询建议机关，设院长一人，上将衔，综理全院事务；设副院长一人，上将或中将衔，辅助院长处理院务。设军事参议若干人，将级，平时专备咨询建设，并担任点验、校阅、演习及特派等事宜，战时则选任为高级指挥官或担任其他重要职务。担任军事参议、咨议的人员，按规定必须是“曾任重要军职，学识优长，勋望卓著，久在党国服务之海陆空军将官及上校”；又规定参议为90人至180人，咨议为60人至150人，其中上将参议不得超过25人，中将参议不得超过50人⁽¹⁵⁾。实际上大多是安置一些高级闲散军官。

军政部隶属于行政院，成立初期掌理全国陆、海、空军行政事宜，监察指导各省区有关军政事务。设陆军、海军、航空、军需、兵工等五署和总务厅、审计处。设部长一人，上将或中将衔，经理部务，监督所属各厅、署、处的行政事宜；设次长二人，中将衔，辅助部长处理部务。由于海军署和空军署先后扩为部和委员会，1932年后军政部实际上仅掌管陆军行政。

海军部前身为军政部的海军署。1929年7月改署为部，直隶行政院，管理全国海军行政事务。内设总务、军衔、军务、舰政、军学、军械、海政等司和一个经理处。设部长一人，上将或中将衔，综理部务；政务次长、常务次长各一人，中将衔，协助部长办理部务。

（二）军队的编制和整理

（1）陆军的编制与整理

南京国民政府建立之初，其军队分别掌握在蒋系、冯系、阎系、桂系等军事实力派手中，蒋介石直接控制的“中央军”只占军队总数的一小部分，为了加强对各派军队的控制，蒋介石既对军事机构进行整顿，也对军事建制与编制进行大规模整理。

当1928年末蒋介石在形式上统一全国时，全国陆军主力有四个集团军。第一集团军，以蒋介石嫡系的部队为主干，由蒋介石任总司令。第二集团军为西北军，以冯玉祥为总司令。第三集团军为晋系部队，以阎锡山任总司令。第四集团军为桂系部队，以李宗仁为总司令。以上四个集团军“战斗员额几逾百万”⁽¹⁶⁾。此外，还有新易帜的东北军及其他一些地方部队。集团军以下的编制为军、师、旅、团、营、连、排、班。

1929年1月南京国民政府召开编遣会议，决定对全国各系军队实行压缩编遣，同时实行统一编制，平时不设军。师以下设旅，旅以下为团。师分为甲、乙、丙三种。该编遣方案只有利于蒋介石嫡系部队的扩充，因而遭到各地方实力派反对，未能实行。南京政府在一项报告中作如下记述：“当十七年北伐告成，全国统一之际，全国军队均在政府统制之下，计有中央直辖部队及第一、二、三、四各集团军，第八路军暨其他闽、川、滇、黔、东三省各部队约计总数不下一百八十余万人。军队愈多，编制愈不一致。于是政府乃于十八年设国军编遣委员会，将全国军队收缩整理拟分期裁减，仅留五十万人。所有战时名义及编制一律取消。另由该会制定陆军暂行编制表，呈准公布施行。按此项编制，以师为最高单位，更分甲乙丙三种师。甲种师以步兵二（三）旅，每旅三团为基干；乙种师步兵三旅，每旅二团；丙种师，步兵二旅，每旅二团，并各配属其他特种兵若干。以便依各部队之质量分别改编，改编后每师原额约一万四千余人。乃编遣会成立决议各案正在进行，而李、白、阎、冯等即相继叛变，遂复中止。”⁽¹⁷⁾

1930年蒋冯阎中原大战前后，蒋介石曾将其嫡系部队和受其指挥的地方杂牌军编制为若干“路”军，每路军设总指挥，统率几个师、旅不等。并在师直属队中增加了野战医院及修械所。1932年6月4日，军事委员会通令对陆军实行统一编制，以军为直辖单位，隶属于军政部。初编制正规军为四十八个军，每军两个师，后不断扩建，到1933年3月，已达六十余军。各军长直隶于军政部，各师长对军长负责，军长不得再兼师长。每师增设工兵、辎重、通信等特种营，以提高战斗力。在1932年1月至1935年7月西南政务委员会存在期间，两广军队自成体系。

1935年1月，国民政府在南京召开军事整理会议，布置整军工作。3月，在武昌成立陆军整理处，任命陈诚为处长，负责全国陆军的整顿和训练。1936年初南京政府开始第一期整编陆军10个师，称为“调整师”。到年底，共整编了20个调整师，配置了德国装备。继而又决定在以后二年每年调整20个师，连同已调整完的20个师，共60个师，“以作国防之基干”。另外，还决定同时整理60个师，称为“整理师”，补充装备，使各师单位编制划一，“作为预备队，及守护地方之用”⁽¹⁸⁾。至1937年7月国民政府对陆军实际调整、整理共八十五个师又九个独立旅，又有已适用调整编制而尚未充实者五个师。同时，国民政府对特种兵进行了整理。1937年上半年，共编装甲兵一个团，炮兵四个旅又二十个独立团、铁道兵一个团、装甲汽车一个团、通讯兵两个团、工兵两个团。到1937年7月全国抗战爆发前夕，国民政府陆军已整理与未整理部队共计步兵一百八十二个师又四十六个独立旅，骑兵九个师又六个独立旅，加上特种部队，共约一百七十余万人。预定使用于第一线作战者，有步兵八十个师又九个独立旅，骑兵九个师，炮兵两个旅又十六个团。

（2）空军的建立和发展

南京国民政府成立后，着手筹组空军。1928年10月，蒋介石命令在中央陆军军官学校成立航空队，开展飞行教育训练，培养航空人员。同年12月，南京中央陆军军官学校航空队正式成立，由张静愚任队长，厉汝燕任副队长，李珉任飞行主任。同时，南京政府军政部设立航空署，由熊斌任署长。1929年5月，南京航空司令部成立，张静愚为司令，蒋逵为参谋长，下辖三个航空队。1932年9月中央航空军官学校在杭州笕桥正式开学，蒋介石兼任校长，毛邦初任副校长。1934年5月，航空署从军政部划出，改组为航空委员会，蒋介石兼任委员长，宋美龄为秘书长，陈庆云为主任。原来附属于陆军的空军，成为独立的军种，并从国外购进数十架各种型号的飞机。这时空军编制共有八个中队。主要用于进攻红军根据地和参与对付其他军事实力派的战争。

随着国民政府对全国抗战的着手筹划，空军建设也得到了一定程度的加强。1935年增编了六个中队。1936年由于蒋介石用收买分化的手段使广东空军共六个中队归附南京，当年国民政府空军合计增编了十七个中队。至1936年底，增至三十一个中队，编成九个大队。其中三个航空机大队，三个驱逐机大队，两个侦察机大队，一个攻击机大队，共辖二十六个中队，还有五个直属中队和四个运输机队。总计全国空军共有各类飞机六百余架。全国有262个机场，六个飞机修理厂分设于南京、南昌、洛阳、广州和重庆。1936年南京政府与意大利合办南昌飞机制造厂。1937年2月又与德国合资兴建萍乡中国航空器材有限公司。至1937年春，中央航空学校和航空机械学校已培养飞行员、机械师各七百余名。同年5月，全国划分为六个空军区，先后在南昌、南京成立第三和第一空军区司令部。

（3）海军的改编

南京国民政府成立后，设海军总司令统辖海军，1928年12月设海军署隶属于行政院军政部。当年共有各种舰艇44艘，排水量为30281吨⁽¹⁹⁾。此时，南京国民政府名义上虽“统一”了中国，实际上各军事实力派割据地方，海军将领也纷纷投靠各派势力，大致形成三个系统，即蒋介石控制的福建系、张学良的东北系和陈济棠的广东系。为统一海军，1929年3月，蒋介石在上海召开海军编遣会议，4月成立海军部，以陈绍宽任部长。将海军编为四支舰队：闽系为第一、二舰队，直属海军部，实为以蒋介石为首的中央嫡系。其中第一舰队下辖海容、海筹等12艘军舰，1934年增至15艘。第二舰队下辖楚有、楚泰等15艘军舰，1934年增至21艘⁽²⁰⁾。东北海军为第三舰队，为原东北海防舰队和旧渤海舰队余部合编而成，归东北边防司令官公署节制。广东系为第四舰队，由广东拥有的一些舰艇组成，由陈济棠指挥。

国民政府虽成立了海军部，全国海军仍难以统一调遣。东北系仅有一支舰队，却拥有当时吨位最大最新式的海圻、海琛、肇和三艘主力舰，实力与拥有两支舰队的福建系差不多。1931年后，东北系以青岛为基地，控制了长江口以北的广大海面。福建系则以马尾、象山为基地，控制了福建沿海至长江口以南的海面。广东海军没有大型军舰，实力较弱，遂以大亚湾为基地，控制了广东周围海域。1936年6月，驻青岛的三艘主力舰因不满舰队司令沈鸿烈而脱离东北系逃往广东，但不久其中两艘又改投福建，东北系海军由此衰落。广东海军由于一些军舰年久失修，实力大减，至1935年，不再称第四舰队，改属广东江防司令部管辖。作为中央海军的福建系，经过历年建造舰艇的努力，又收编东北系两艘主力舰，还从日本定制宁海舰一艘，仿制平海舰一艘，实力有所增强。海军部成立后，曾制订了“海军建设六年计划”，但“为经费所限制，未能作大量之建设”⁽²¹⁾。至1937年全国抗战前夕，中国海军的编制仍为三个舰队，包括新建旧有合计66艘舰艇，其中吨位最大者为3000吨，小者为300吨，连鱼雷快艇12艘在内，排水量总数仅为59034吨⁽²²⁾。

（三）外国军事顾问

在变幻纷繁的民国舞台上，始终活跃着一批来自苏、德、美、日等国的顾问。他们或受中国政府的聘请，或受本国政府的派遣。这些顾问来华后，有的运筹帷幄，指挥作战，有的折冲周旋，排解纠纷和穿梭外交。以黄埔建军为起点的国民党军队在大陆存在的二十多年里，与外国军事顾问的联系随着政治形势的变化而几经改变。

从1927年4月南京国民政府成立至抗日战争初期，来华服务的主要是德国顾问。德国顾问来华适应了两国的互相需要。国民政府需要德国的建军经验、军事技术进行内战和军政建设；德国需要中国的资源进行扩军备战。蒋介石在镇压军事实力派的反抗、“围剿”工农红军、整训军队等重大活动中，均获得德国顾问的帮助。

蒋介石夺取广东国民政府军政大权以后，就有意用德国军事专家代替苏联顾问，并通过曾留学德国的中山大学教授朱家骅出面物色德国顾问。1927年10月底，德国军事专家鲍尔上校到达广州，12月22日在朱家骅陪同下到达上海，会见蒋介石。这时蒋刚从日本回国，正准备重新上台。双方经过会谈，蒋介石正式聘请鲍尔为军事总顾问，但为掩人耳目，其公开头衔为“经济事务顾问”。1928年夏，鲍尔从德国率领一个由他负责的25人的顾问团来到南京。顾问团包括十名负责军训的军官、六名军械后勤军官、四名警政专家和五名经济、市政管理、铁路管理、医疗、化学方面的专家⁽²³⁾。德国人把帮助蒋介石巩固政权视为实现“把中国变成德国的市场”⁽²⁴⁾的重要条件。

鲍尔建议蒋介石的第一件事是加强军队训练，造就一支精锐的效忠于中央的部队，蒋十分赞同。鲍尔带领顾问团每周五晚上在南京三元巷国民革命军总司令部为国民党高级军官讲授德国的战略战术，并帮助蒋创办一批特种军事学校，如炮兵学校、坦克学校和无线电通讯学校，大多由德国顾问教授。在1929年的编遣会议上，鲍尔为蒋起草了“军队编遣方案”。他建议把中国的军队改建成类似德国陆军的“分级式体制”，即大量裁撤冗员，训练一支规模较小、战斗力较强的中央军。由于各军事集团间的矛盾，这一方案终成泡影。鲍尔在华工作仅半年，就染病去世。鲍尔临终推荐海尔曼·克瑞贝尔上校来华代理顾问团长，不足一年，顾问工作无大进展，以健康不适而辞职。

真正接替鲍尔遗缺的是1930年5月来华的盖尔格·佛采尔将军。他曾任德意志帝国陆军军务局局长，利用自己在军方的关系和影响，使德国国防部正式介入了顾问团的事务，此后顾问团成员的派遣和部分对华军火交易便由德国国防部负责。佛采尔在中国四年之久，他帮助蒋介石训练了后来成为中央军教导师的第八十七师和第八十八师，并亲任中央军校总教官。在他建议下，国民政府设立了通信、工兵、汽车、高射炮、海岸要塞炮兵等学校，建立了首都演习场和射击场。佛采尔曾多次赴南昌参加部署对中国工农红军的“围剿”，提出“长驱直入”的战法，但由于在几次“围剿”中遭失败而未被重视，1934年春离职回国。

同年4月，在蒋介石的坚邀下，德国又派曾先后任德国国防军总参谋长、总司令的赛克特将军和他的副手冯·法肯豪森来华。在此之前，赛克特曾于1933年来华会见蒋介石并到华北等地考察，写成“陆军改革建议书”，提出了有关军队训练、整顿等五项建议。赛认为国民党军队的“整个军事体系、训练、行政和财务必须隶属于一位领导人物之下”⁽²⁵⁾，主张集中权力于蒋介石。他还认为“军政部各部门，包括高级主管、军事部长在内，必须隶属于最高军事统师之下”，这是“获致较大成效的先决条件”⁽²⁶⁾。这些建议正符合蒋介石的心意。因此赛克特正式受聘任职，蒋介石在南京为赛克特提供了最好的生活待遇和特权，设立了“总顾问办公厅”，以法肯豪森为他的“总顾问参谋长”。德国顾问团此时扩展为五个部，即新部队训练部、旧部队训练部、军需和军工部、人事组织部和翻译部，共有德籍顾问61名，加上中方的“顾问事务处”人员共有120人⁽²⁷⁾。在陆军大学、参谋本部、炮兵司令部、空军司令部、军需部和铁道部等各重要机构都有德国顾问。南京国民政府与德国之间的军火交易更加频繁，1934年初，一次就向德国国防部定购了22辆6吨级中型坦克、22辆2吨级轻型坦克，坦克炮弹16060发；轻机关5000挺；20响驳壳手枪10000支，配子弹500万发；德国二四年式七九步枪10000杆⁽²⁸⁾。中德之间的政治关系也更加密切，1934年蒋介石派遣“政府考察团”前往德国。1935年4月，赛克特因年老体弱辞职回国。他回国后仍受蒋介石委托为发展中德关系继续周旋。

根据赛克特的推荐，法肯豪森继任德国军事顾问团团长。他在中国工作了四年多，直到中国全面抗日战争爆发之后。1935年8月20日，法肯豪森向蒋介石提交了一份《关于应付时局对策之建议》，阐述了他对于中国国防及抗日战略的构想。他的建议获了国民政府的重视，有些项目被逐渐落实。例如，到1937年抗战爆发时止，在法肯豪森主持下，中国军队整编30万人的计划已完成80％。同年5月17日，蒋介石亲自下令，“派法肯豪森为德国军事总顾问”。

蒋介石对德国军事顾问充分信任，力争与德国扩大合作，除了双方急切的现实需要外。还另有缘由。蒋对纳粹组织及其有效地在全国建立独裁统治很推崇，对德国在战败后的迅速崛起甚为钦佩，也是重要原因之一。

1935年11月23日蒋介石致函已回国的前德国军事总顾问塞克特，渴望加强中德两国在政治、经济、军事诸方面的全面合作，提出了一些具体要求。同时，他向希特勒、德国国防部长及经济部长各致一函，托赛克特转交。1936年，中德两国易货贸易合同签字，正式生效时，蒋又于4月13日致信向希特勒贺寿称：

德国总理希脱拉先生勋鉴：先生寿辰在迩（四月廿日），敬以充分诚意遥致庆贺。先生为德国力增光荣，时深钦佩。近时对于德华两国间经济合作热心主持，合同现在签字，使国交益敦亲睦，建设得有基础，尤为欣慰，特致谢忱，敬希察照⁽²⁹⁾。

1936年5月13日，希特勒复信蒋介石，内称：

赛克脱上将转来去年十一月二十三日大函一件，至为欣感。钧座决定与敝【鄙】国友谊合作，以实施建国事业，尤希引为幸慰者也。希于钧座勋业倾仰已久，关切亦深，尤愿竭尽绵薄，以资推进之助。中德两国之货物互换，实给予两国经济进展以莫大裨益，获蒙钧座异数关垂，谨为申谢。

贵代表团由顾振先生之导领，希获与之接席劳问，藉审钧座对于经济合作之感想，鄙见亦同，并深信两国互助合作所应有之先决条件已根本具备，而两国密切友谊之结合，必给予吾两民族以莫大福利，是以希对于此次交涉之良好结束至为庆幸者也。谨布尺楮，以表欣感，倘钧座不遗【弃】，尚希接受敝【鄙】国国防军之荣誉刀一柄，藉表希个人敬仰钧座及贵国之微意⁽³⁰⁾。

继而，蒋介石希望德国能派来高级官员具体商谈合作事项，经赛克特等人的多方努力，当年7月，希特勒派纳粹第七军军长莱谢劳（Reichenan）炮兵中将来华考察，并对中国“国防经济诸问题”提供咨询。莱谢劳返德时，蒋介石再次修书致希特勒，托其转递。

实际上，基于双方利益关系的中德关系并不是建立在平等的基础上的，蒋介石对希特勒的期望是一厢情愿。希特勒发展对华关系，是从他的全球战略考虑，“决不承认有必要与中国建立长期的友谊关系”。尤其是“雅利安种族优越论”使他对当时比较贫弱的中国表示歧视，在希特勒《我的奋斗》一书中，他将中国人与黑人同列为“劣等民族”，以致遭到中国驻德公使刘崇杰的非正式抗议⁽³¹⁾。这不能不给中德关系蒙上阴影。30年代由日本侵华而引发的中日矛盾，对中德关系的发展牵制很大。希特勒等德国政要人物既企图维持在中国的利益，更不惜牺牲中国来谋取与日本结盟，中国在他的战略中充其量只能是配角，“希特勒决不会因中国某些人对他的谄媚而给予回报”⁽³²⁾。由于德国军事顾问团在中国的活动，引起日本当局的不安，他们通过外交途径，向德国政府施加压力，要求将德国军事顾问调离中国。终于在1938年6月间，法肯豪森被德国政府“勒令率团回国”。

这一时期在国民政府军中服务的还有美国、意大利等国的军事顾问。1931年春，国民政府在美国顾问裘育德的协助下，在杭州笕桥成立中央航空学校。在该校担任飞行、机械和航空医务等方面教学的美国顾问共十三人⁽³³⁾。抗战前夕，1937年6月，美国空军退役军官陈纳德以私人身份应聘担任中央航校顾问。由于当时中国一部分军用飞机购自意大利，为此国民政府也曾聘请以劳地为首的意大利顾问来华协助建立空军。1934年，在洛阳增设航空分校，学员全盘接受意式教育。意大利顾问对中国空军的发展也有一定影响。

（四）军衔制与军事教育

南京国民政府于1931年4月13日公布《陆军军官官佐及士兵等级表》，1934年7月24日及次年1月10日重新制定了陆、海、空军的《官制表》和《士兵等级表》。基本沿用了北京政府时期的军官等级和军衔称谓，即将、校、尉三等九级，增加准尉一级，介于军士和军官之间，并规定军官军佐衔称上须冠以本军种字样，如陆军少将、空军中校、海军上尉等。士兵分为军士、兵卒两等，级数称谓不尽相同，陆空军为六级，海军为八级。各专业士兵称谓有别，如机械、通信、摄影、测候等专业兵种，称一、二、三等军士，上、一、二等兵。1935年3月，国民政府决定把上将分为一、二两级，并增设特级上将，然有名额限制。整个军衔等级增至十八级。此次规定凡中将建有殊勋者升任二级上将，又建殊勋者晋为一级上将。不设大将或元帅制，以特级上将为最高军衔，授予陆海空军最高军事长官，实际上这一级衔是专为蒋介石而设的。1936年，又在中将与上将之间增加上将衔一级，授予合乎上将条件，但因员额所限而未能晋升者。军用文官或佐属，分简任三阶，即同中将、少将、上校；荐任二阶，即同中校、少校；委任三阶，即同上尉、中尉、少尉。

在抗战前，国民政府军队还实行官、职区分制度，任官要求较严格，其升迁凭“资”与“绩”。每级都有最高年龄限制，超龄即须退役，后因战争频繁，退役制度并未实行。军官，包括军用文官，必须经过军队院校培养或专业训练才能被选用。但上述制度只限蒋介石嫡系部队，其他派系的军队仅为参照执行。

在统一了全国各军、兵种军衔制后，国民政府于1934年12月还对内蒙、西康、西藏、新疆等边疆地区的武职人员实行一种特殊的军衔制度，共分三等十级。其称谓类似清末的军官衔称，依次为都统、副都统、协统、都领、副领、协领、都卫、副卫、协卫、准卫。

国民政府创办不少军事学校。中央陆军军官学校（简称中央军校）是南京国民政府设置最早的军事教育机构。1928年创办，直隶于南京国民政府军事委员会，蒋介石、李济深、何应钦分任校长、副校长和教育长。1929年以后，张治中接任教育长，实际负责军校教育，校务一切事宜，直至抗战开始。其办学宗旨完全服从于蒋介石的统治需求，主要为其培养陆军基层军官，并短期训练部分在职军官，以此建立一支以黄埔系为骨干并具有现代化训练素质的国民党武装。该校每年招收18至20岁高中毕业生约千人，学制三年，毕业后以少尉补用。1932年增设高等教育班，招收上尉以上军官深造，学制一年。至抗战前夕，共办五期，每期500人。另外，1931年国民政府接收了北京政府的陆军大学，从北平迁至南京续办，并设正规班，主要招收军事机关的中尉至中校级军官，学制三年。陆大设有战术系、情报系、军制系、后勤系等，另设特别班、补习班和函授班。

在空军军官的培养方面，1931年7月，在杭州笕桥成立中央航空学校，由美国、意大利军官担任教练。该校分为初、中、高三个班。初级班设在洛阳、广州，中级和高级班设在杭州本校。到1937年2月，毕业的飞行生约700人、机械生340人。1936年，又在南昌创办中国航空学校，到1937年，共有毕业生319人。

在海军的培训方面，有福州海军学校、青岛海军学校等，1932年在镇江（后迁江阴）设电雷学校，实际也是培养海军舰海、轮机人员的。其中福州海军学校（前身为马尾船政学堂）在1930年规定，各省市可按定额保荐学生应考，在南京复试后，按成绩录取。

此外，1931年以后，南京政府还创设了步兵、炮兵、骑兵、工兵、辎重兵、警官、防空等学校，学制多为一年，招收中尉至少校级军官，各校每期人数约100至200人。同时，还创办了兵工、军需、军医、测绘、兽医等学校，学制一般为三年（兵工五年），各校每期招收高中毕业生数十至百余人。

1933年7月，蒋介石为“整军饬政”和准备第五次“围剿”中央苏区红军，在庐山开办“中国国民党赣、粤、闽、湘、鄂北路剿匪军军官训练团”，简称“庐山军官训练团”。由蒋兼任团长，委“剿匪中路军”总指挥陈诚为副团长，聘请数名德国军事顾问及美、意军事教官，分期抽调赣、鄂、湘等省“剿共”部队校、尉级军官实行短期轮训。蒋介石特手编《剿匪手本》、《剿匪要诀》、《剿匪部队要旨》等作为教材。1933年内该团共办了三期，轮训军官七千五百余人。1934年夏，蒋介石又下令召集全国各部队高级将领分三批赴庐山集训。

南京国民政府军队的训练，一般由团一级制定年度计划主持进行。训练的依据和内容，是译自日本的典（步兵、炮兵、工兵操典）、范（射击教范）、令（阵中要务令及内务、礼节等条例）。1935年，步兵学校参考日、德操典，结合国民政府军队的情况，编写了一部步兵操典，由训练总监部颁行。训练分为制式（基本）和战斗（应用）两个阶段。每一个阶段，均从单兵开始到班、排、连、营、团，进行检阅和合练。

（五）征兵制的实行

近代中国军队向采募兵制。南京国民政府成立后，开始改募兵制为征兵制。1928年拟订《征兵制实行准备方案》。1929年7月，军政部制定兵役法八条原则，规定“将现时募兵制度渐改为征兵制度”⁽³⁴⁾。1933年6月17日公布《兵役法》，经1935年3月2日修正并定于1936年3月1日施行⁽³⁵⁾。《兵役法》共十二条，将兵役分为国民兵役和常备兵役两种。国民兵役是基础兵役，凡年满18岁至45岁的男子应征入伍后为现役，为期三年，期满后为正役，为期六年，平时在乡应赴规定之演习，战时召集回营；正役期满为续役，至40岁为止，任务同于正役。该法又规定，“在地方自治未完成之区域，得就年龄合格、志愿服兵役之男子募充之”。也就是可以继续实行募兵制。这表明这部《兵役法》采取了征募并行的折衷办法，这就为带兵长官用“抓壮丁”方法扩充个人实力开了方便之门。

1935年11月，国民党“五大”通过了《请改良兵役制度，实行征兵案》与《应速行全国征兵制》案，确定1936年为《兵役法》实行之年。当年3月，兵役主管机构军政部将全国划分为60个师管区、10个预备师管区，每一师管区配置一个调整师为主，一个整理师为从。5月间，先行在河南、安徽、江苏、浙江、江西、湖北六省设立12个师管区，每一师管区下辖四个团管区。7月间开始调查、检查、抽签等征兵事宜。

1936年9月8日，国民政府发布《推进兵役制度昭告国民令》，要求全国人民服兵役。通令称：“凡我国民须知服兵役为人人应尽之义务。际此国步艰屯之时，宜有发愤自强之计。征兵制度为充实自卫力量根本要图，各国行之已久，急起直追，未容再缓。务期全国人民一致醒悟，共策进行。其依法应服兵役者，尤当淬励奋发，踊跃应征。”至当年12月，全国共征召五万新兵入营，这是民国史上首次依征兵制征召的新兵。

国民政府也比较重视国民军训工作，提高国民的军事素质。1933年8月，蒋介石提出，“高中及中学大学生毕业时，应先习军事教育三个月，方给文凭”，中央应设一国民军事训练处，“将全国优秀者轮流军训”⁽³⁶⁾。到抗战爆发时，全国已训练高中学生22.4万人，专科以上学生6.434万人。1936年《壮丁训练实施纲要》颁布后，当年便训练完毕壮丁五十余万人，正在训练者约一百万人。兵役制度的改革和国民军训的推行，为全面抗日战争爆发后兵源的及时补充做了一定的准备。

三　保安队和民团的编组训练" class="reference-link">三　保安队和民团的编组训练

民国成立后，由于乡村面积广大，警力不足，地方治安全靠民团、乡团等地方武装维持。但多无统一名称与编制，各行其是，妨碍政令的推行。南京国民政府建立后，蒋介石为巩固其统治，重视加强对地方武装的控制。1928年5月间还在二次北伐期间，蒋介石连续致电南京政府内政部、浙江和安徽省政府，要求迅速在各县“编练民团”⁽³⁷⁾。1929年7月，南京政府公布了《县保卫团法》，规定：“凡各县原有之乡团，及其他一切自卫组织，均应依本法之规定，改组为保卫团。”“各县保卫团之组制，每闾为一牌，以闾长为牌长；每乡或镇为一甲，以乡长或镇长为甲长；每区为一区团，以区长为区团长；县为总团，以县长为总团长。”“凡二十岁以上，四十岁以下之男子，均有入保卫团受训练之义务。”⁽³⁸⁾但此法实施结果却使保卫团为地方豪绅所把持，鱼肉乡民，为所欲为，民怨沸腾。蒋介石也认为：“查向日各地方之民团，虽极为发达，而其腐败情形，与弊害之大，亦不堪殚述。一县之内，各区各乡，自为主宰，甚至一村一姓，均据为私有，十九皆为土劣豪猾所把持操纵，形成零碎分割之状态，编制参差，枪械窳敝，勒收捐税，敛财中饱，实际毫无力量，动辄闻警先逃。邻县邻乡之匪警，尤视为秦越，不相救助，绝对不能保护地方。而平时则官吏被胁持，民众受其压迫，不惟无益，适成祸胎。”⁽³⁹⁾为此，1933年1月，豫鄂皖剿匪总司令部公布了《剿匪区内各省民团整理条例》，训令各省执行。从此国民政府除统率正规军外，还加强了地方武装力量，统一建立省以下的地方保安机构和保安团队。

《条例》针对已往各地民团原有的弊端，详立体制，加以整顿。首先，改正名称，规定凡各县武装民团，一律改称各县保安队；凡武装不健全的民团，及无武装之壮丁，在红军未到过的县，一律称为壮丁队，凡红军到过之各县，一律称为“铲共义勇队”。其次，划一编制，各县保安团以中队为单位，每一中队总计官兵为117人，以上设保安总队、保安大队，各分甲、乙两种。甲种保安总队辖九个中队以上，乙种保安总队辖六至九个中队；甲种保安大队辖四至六个中队，乙种保安大队辖二至四个中队。省以下保安队按下列系统管辖或指挥：省保安处长——各区行政督察专员兼区保安司令——各县县长、保安总（副）队长、保安大（副）队长——中队（副）长。《条例》还规定，“保安队各负本县清剿匪共，维持治安之责任。但遇邻县联防会剿时，应受区保安司令之指挥。遇大军驻在本区或本县作战时，应随同区保安司令共受驻军高级将领之指挥，不分畛域，尽力协助。遇有必要时，区保安司令并得将甲乙两县之保安队互调驻防”。为此，各县保安队必须进行军事与政治训练。军事训练分为术科与学科两种，内容包括战斗教练、警戒勤务及封锁纲要、陆军刑法摘要、连坐法等。政治训练内容包括三民主义问答、党国组织大要、保甲条例摘要，公民常识（国民对于国家社会的责任及其应尽的义务）、精神讲话（礼义廉耻、忠孝仁爱、信义和平及衣食住行应守的规则等项）等。

《条例》又规定“铲共义勇队或壮丁队”“概由十八岁以上四十五岁以下之男子编成”。一保编为一小队，一乡或镇有二保以上者合编为一联队，一区合编成一区队，一县合编成一总队。其官长队兵，“概为无给职”，但因救灾、御匪、修路不能回家膳宿时，由保甲经费酌予必要的给养⁽⁴⁰⁾。

规定“铲共义勇队”或壮丁队的任务是：“一、编成巡察队，专任巡逻、放哨、侦查、搜捕及一切警戒事项；二、编成通信队，专任联络、报信、转递公文及一切通报事项；三、编成守护队，专任防御工事、电杆、桥梁及一切交通设备之守护事项；四、编成运输队，专任军实军粮之分站运输及其他一切协助事项；五、编成工程队，专任防匪碉楼、堡塞或其他工事之设备暨过境公路干线或本地方应备支线之修筑、缮补事项；六、编成消防队，专任水、火、风灾之警戒及救护、抢险事项。”⁽⁴¹⁾

以上各项任务，通常由省保安处派定专员指导各县组织训练班，分赴各区就地训练或调集各级队长、队副轮流训练。具体训练时间，由各省保安处规定。各乡镇和各保还要将队员、队丁名额及各种机械种类数目造具清册，由区报县，由县报省保安处。

以上队员、队丁的行动还要按照保甲户口条例的规定，实行“联保连坐切结”，彼此要“互相劝勉监视，绝无通匪或纵匪情事，如有违犯者”，共“负连坐切结之责”。

1934年6月1日，蒋介石在南昌主持召开苏、浙、闽、鄂、豫、皖、赣、湘八省保安会议，讨论保安团组织、军事训练及保甲组织等事项。当时，上述八省的“民团”已扩大到1700万人。会议决定训令各省切实训练保安团警，统一名称，划定管辖区，统一经费，整顿训练，并制定了《各省保安制度改进大纲》，以使保安队能“执行宪兵、警察职务以保卫地方之安宁，并普及国民教育与确立宪兵制度之基础”⁽⁴²⁾。大纲规定，“省设全省保安司令，由军事委员会委员长呈请国民政府任命各省政府主席兼充。在省政府中特设保安处，秉承全省保安司令之命，掌理全省保安事宜”⁽⁴³⁾。至此，保安团队的统率体制更加健全。总的原则是：“各省保安团队以达到国家管理为最终目的。其进行步骤，应首先统一于县，进而统一于区，再进而统一于省”⁽⁴⁴⁾，逐步形成保安团队由国家管理，地方使用，在省内划定若干团管区，轮训壮丁，以便由小规模的抽丁制过渡到大规模的征兵制。该大纲还提出整齐训练。这也就是要逐渐达到“寓兵于团”、“寓教于军”、“寓管于卫”的目的。

1934年7月29日，蒋介石制订《改善保安团队大纲》，函送国民党中政会、行政院备案。大纲计七章三十一条，要旨为统一名称，训练划一，统一经费等，令苏、浙、闽、豫、鄂、皖、湘、赣、陕、甘等省切实遵行。至1935年多数省的保安团队整编完毕或正在进行。据上述各省呈报，当时已改编的保安团队情况如下：

江苏省：已有保安团四团，共十二个大队，五十八个中队。各县保安大队，计十四个，共一百六十一个中队，另有实业大队四个，共十三个中队。

福建省：有省属保安团八个，共辖二十个大队，七十六个中队；又四个独立大队，共十七个中队。区属二个保安团，共辖七个大队，十九个中队；又四个独立大队，共辖十二中队。县属四十三个大队，共辖八十二中队；又十三个独立中队，另收编民军二团，辖十六个大队，又十三个独立大队，十三个独立中队。

河南省：有省属保安团四团，附无线电台，又保安团十一团，还有骑兵、炮兵、特务、通讯、汽车，共五个中队。

浙江省：有省属保安团四团，共辖十二个大队，四十八个中队；又一个迫击炮中队，一个通讯排，三个无线电台。区司令部九个，军医院一个。县属保安大队十五个，辖六十个中队，又有县属训练队若干。

湖北省：有省辖保安团四团，区保安大队四十二个，共辖一百七十个中队，又有一个机关炮分队。

江西省：有省保安团二十团，共计六十一个大队，二百四十九个大队，每中队枪兵九十名。

安徽省：有省辖团二团，一个独立大队，共步兵二十七中队，特种兵五中队；新编十个团，共步兵一百二十个中队，特种兵十个中队。

陕西省：各县保安队编制人数，计有官长1262人，队兵18104名。

湖南省：共分八个保安区，共有保安团十七团，及一个独立营，二个独立连。

甘肃省，设治局等十三个，保安队有五个大队，辖十中队，十二个分队⁽⁴⁵⁾。