第二节　“训政”体制与五院制的建立" class="reference-link">第二节　“训政”体制与五院制的建立

一　“训政”的理论渊源与发展" class="reference-link">一　“训政”的理论渊源与发展

第二次北伐告成，奉张政权倒台后，国民党依照孙中山《建国大纲》宣告“军政时期”结束，“训政时期”开始。所谓“训政”，就是由国民党训练人民行使政权，实际是推行国民党一党专政，“以党治国”。

训政源于约法之治。早在1906年孙中山制定《中国同盟会革命方略》时，曾经将革命进程分为军法之治、约法之治和宪法之治三个阶段⁽⁵³⁾。军法之治的目的是推翻皇权，宪法之治的目的是建立民权。不过这里存在着一个矛盾：“革命之志在获民权，而革命之际必重兵权，二者常相抵触者也。”如何才能解除兵权以让民权，孙中山认为，这中间需要经过一个约法之治。“军政府与人民相约，凡军政府对于人民之权利义务，人民对于军政府之权利义务，其荦荦大者悉规定之”，以此来防止军权的膨胀，不致抑制民权的发展⁽⁵⁴⁾。孙中山规定军法之治为期三年，约法之治为期六年，以期能循序渐进，步向民主。

1914年7月在《中华革命党总章》中，孙中山进一步指出：“本党进行秩序分作三时期：一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”⁽⁵⁵⁾

1924年，孙中山改组国民党。他寄希望于提高党权来约束军权，最终实现民权。国民党“一大”通过了孙中山起草的《国民政府建国大纲》，仍将革命程序分为军政、训政、宪政三个时期，并且规定：“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日。”⁽⁵⁶⁾

三时期的划分，是孙中山总结民初国民党失败教训后提出的。民国初建时，孙中山及其追随者认为王朝覆灭后，中国立即可以进入宪政时代，实行政党政治。孙中山主张中国政党之间应展开竞争，一党在朝主政，一党在野监督，“假使本党实施之党纲，不为人民所信任，则地位必至更迭，而本党在野，亦当尽监督之责任”，“互相更迭，互相监督，而后政治始有进步”⁽⁵⁷⁾。但是，国民党人的政党政治主张遭到袁世凯等专制势力的强烈阻击，未能取得政权的控制权，中国进入四分五裂的军阀混战时代。孙中山由此坚信在向民主政治迈进的过程中，应有一个过渡时期，即所谓军政与训政两时期，以“训练清朝之遗民，而成为民国之主人翁，以行此直接民权”⁽⁵⁸⁾。在此时期中，应“以党建国”、“以党治国”，“一切军国庶政，悉归本党负完全责任”⁽⁵⁹⁾。

训政时期始于“一省完全底定之日”。这一时期的中心工作是推行县自治，“凡一省全数之县皆达完全自治者，即为宪政开始时期”⁽⁶⁰⁾。训政的目标是进到宪政，是为宪政顺利实行打基础的预备阶段。孙中山构想的宪政模式是五权宪法。国家大权分为政权和治权：政权就是民权，治权就是政府权。首先是人民有权。所谓人民有权，表现为人民有对官吏的选举权、罢免权，对法律的创制权和复决权，这些权利通过县自治和国民大会得到制度保障。国民大会是国家的最高权力机关，在县自治基础上由每县选举代表一人组成，行使国家层面的民权。其次是政府有能。所谓政府有能就是由行政院、立法院、司法院、考试院和监察院五院共同组成中央政府，行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权，实行五权分立的五权宪法，五院各施其责并对国民大会负责。五权宪法是以人民有权，政府有能的权能分治说为基础建立起来的。训政就是要为人民学会熟练使用直接民权、组织国民大会做好各种准备。总体上看，孙中山的建国三时期和五权宪政理论，在20世纪初中国改造代议政治思潮中，是最为完整的设计方案。就政体来看，五权宪法论主张在县自治和直接民权的基础上，建立一个由人民支配的、为人民谋幸福的万能政府，主张权力协调、直接民权、行政优先等，这一理论基础虽源自西方政治理论，但与三权分立体制的分权制衡有很大不同，五权分立强调的不是政府权力之间的制衡，而是集权下的分工，其目的在于建立一个真正的“万能政府”。孙中山的上述政治思想对南京国民政府立法体制的设计和形成有着极大影响，其训政理论与实践均渊源于此。

南京国民政府成立初期，蒋介石、胡汉民、李石曾、张静江、蔡元培、吴稚晖等要人虽然在反共、反对阶级斗争学说等问题上有着共识，但在“二次北伐”完成时，对政府权力运作、国家控制方式等具体问题，尚未达成一致，如李石曾等基于孙中山的均权理论，强调地方分治，这和国民党要求加强中央权威的主流舆论就不协调。平津克复后，舆论虽已提及“结束军政，开始训政”，但训政究竟从何时开始，至何时结束，国民党中央也尚未作出正式宣示。1928年8月二届五中全会通过的“统一革命理论案”提出：“自总理逝世迄至现在，党的革命理论由同志凭各个对主义的认识，及革命实际变动的观察，致革命理论，纷歧万端，致理论中心不能确立。”⁽⁶¹⁾基本显示了国民党思想分歧的现实。全会作出的“组织理论审查委员会”的决议，则体现出加强政治思想统一的愿望。

1928年8月7日，蒋介石在审查二届五中全会提案时发表《今后贯彻革命实行主义之主张》的谈话，鲜明主张“以党治国”、以军治国，提出“军队党化”、“党军队化”、“行政机关军队化”、“社会军队化”的所谓“四化论”，要求军队党化同时，“党员与行政人员社会民众皆使一一军队化”⁽⁶²⁾。蒋希望以三民主义的精神改造军队，再以军队严明的纪律改造党、行政机关和社会民众，由此建立一个有组织、有纪律、有效率、有责任的新国家。8月9日，蒋又发表《对时局意见书》，提出：“既曰以党治国，则政府与行政人员，断不能离党而独立”；对于各方言论“宜就其利害定一准则，有动摇主义，蛊惑人心，反背本党之主张者，皆在绝对禁止之列。”⁽⁶³⁾

作为两次北伐的最高指挥者，蒋介石此时虽然享有很高声誉，但他的言论更多还被看作军人的发言，其军队党化、党军队化的主张，和国民党内的主流观点也不尽一致。相比之下，胡汉民为首的一批具有理论素养的国民党人在政治上尚具有更大的影响力。“二次北伐”占领京津后，正在巴黎的胡汉民、孙科等联名致电谭延闿、蒋介石、阎锡山、冯玉祥、李宗仁等军政实力派首领，提出《训政大纲草案》，提议改组国民政府成为五院制的政府，“以实现五权之治”。胡汉民等在《训政大纲草案》中提出了如下原则：“一、以党统一，以党训政、培植宪政深厚之基；二、本党重心，必求完固，党应担发动训政之全权，政府应担实行训政之全责；三、以五权制度作训政之规模，期五权宪政最后之完成。”⁽⁶⁴⁾胡汉民、孙科本为1927年蒋介石在南京建立国民政府的合作者，蒋介石重新上台并取得军事上的胜利后，与其继续合作实属顺理成章，因此他们的提议得到南京方面的积极响应，国民党中央决定召开二届五中全会讨论训政开始后的军事、政治诸问题。会议作出的关于改组政府的决议中原则提出依照《建国大纲》的规定，在国民政府内设立五院。

二届五中全会召开时，胡汉民、孙科尚在由欧洲回国途中，未能参加会议。8月28日，胡汉民抵达香港，随后北上赴上海、南京。9月20日，国民党中常会加推胡汉民为常委，负责制定《训政纲领》，筹划国民政府的组织结构。随后，胡汉民依据其所提出的《训政大纲草案》及《训政大纲提案说明书》，对国民党的统治理论和体系进行了具体的梳理。

胡汉民坚定继承孙中山“以党治国”的理念，强调：“夫以党建国者，本党为民众夺取政权，创立民国一切规模之谓也；夫以党治国者，本党以此规模策训政之效能，使人民自身能确实使用政权之谓也。于建国治国之过程中，本党始终以政权之褓姆自任。”⁽⁶⁵⁾在胡汉民设计的党国治理框架中，党治之下党、政府、人民三者之间的关系是：行政上，党代表人民行使政权，治权交由政府完成。具体而言：“就党与政府之关系言，党必求其以完固之重心，政府必求其有适宜之组织；就权与能之关系言，党为训政之发动者，须有发动训政之全权，政府为训政之执行者，须有执行训政之全责；就党与政府二者在训政时期与人民之关系言，则党之目的在以政权逐步授诸全国之民众，政府之目的在于逐步受国民全体直接之指挥与监督。此三者，为训政时期建设制度者所必须周顾之根本原则，缺一不可。”⁽⁶⁶⁾

和孙中山强调以党治国是以“党义治国”一样，胡汉民认为“训政”时期，国民党之所以有资格代表人民行使政权，训导人民走向宪政，在于国民党是一个拥有革命主义作指导的政党。因此，“以党治国”的确切含义应该是“以党义治国”，用主义和政策来“训政”：“政治完全是由党而来，而党的主义也就完全靠政治去实施，所以今后事实上政治如果没有革命的主义，便不成其为革命的政治，而党如果没有革命的政治，便不成其为革命的党。政治与党既是一事，而非二事。那么，政府中同志在政治上所担负的一切工作，当然就是党所给予的；而今后政府一切施政的标准，对与不对，首先就该问到是否遵照党的主义了。由此看来，方今全国统一，训政开始，不但应该说‘党外无党’；并且应该说‘党外无政，政外无党’。”⁽⁶⁷⁾胡汉民特别对以党治国与一党专制和阶级专政作了区分，认为：“一党专政与阶级专政，其精神与目的，皆以政权专于一党或一阶级为归宿。本党训政，则其精神与目的实以党权付诸国民为归宿。前者为专制的，后者为民主的。其趋诣盖正相反也。”⁽⁶⁸⁾总起来看，训政的目的在于“增进国民的知识、能力，使其足够行使民权，管理国家，成为真正的民国”⁽⁶⁹⁾；“训政是实现宪政，完成革命的最重要的阶段。训政工作的良窳，可决定整个革命的成败”⁽⁷⁰⁾。不过，胡汉民或许没有意识到，训政理论本身其实使国民党在专制和民主之间陷入巨大的冲突之中：党作为最高权威，提高党权是训政的应有之义，而这肯定会和发扬民权，扩大政治参与的训政目标相冲突；反之，如果对党权实行限制，则所谓以党训政则又成了无源之水。如何在现实和理想之间理智抉择，如何在专制和民主之间保持平衡，这恐怕是一个成熟的政党都难以把握的。对一个刚刚脱胎于专制社会、依靠武力征服获取政权的政党，要如胡汉民所想顺利走上民主之路，未免有点过于天真。

胡汉民构想中，国民党中央政治会议在训政期间起着举足轻重的作用。胡汉民回国前，二届五中全会讨论中央政治会议时认为：“政治会议既不能对外发生直接关系，以之为实行训政之最高指导机关，似非所宜。同时，政治会议在党与政府之间，具有相当之效用，亦不必遂议取消。”⁽⁷¹⁾因此，会议将1928年3月颁布的《中央执行委员会政治会议暂行条例》中规定的一切法律问题及重要政务由“中央政治会议议决交国民政府执行”，改为“凡政治会议议决案，应由中央执行委员会交国民政府执行”⁽⁷²⁾。胡汉民不赞成以中央执行委员会直接指导国民政府，主张将中央政治会议建设成国民党中央执行委员会和国民政府间又一决策机关，形成中央执行委员会、中央执行委员会政治会议、国民政府三驾马车的局面。其中，中执会是全党最高指导机关，中政会是训政最高指导机关，国民政府是训政执行机关。

胡汉民、孙科回国前给国民政府的电报中就突出政治会议的作用。其拟订的训政大纲第一条即为政治会议，规定：“以中央政治会议为全国实行训政之最高指导机关。”政治会议讨论及决议之范围为：“（甲）建国大计。（乙）施政方针。（丙）对内对外应取之政策。（丁）政府各院委员、各部部长人选问题。（戊）军事大计。（己）各政治分会决议之审查。”⁽⁷³⁾在随后提出的《训政大纲说明书》中进一步指出：“政治会议为全国训政之发动与指导机关”，“政治会议对于党，为其隶属机关，但非处理党务之机关；对于政府，为其根本大计与政策方案所发源之机关，但非政府本身机关之一。换言之，政治会议，实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权，为党与政府间惟一之连锁，党于政府建国大计及其对内对外政策，有所发动，必须经此连锁而达于政府，始能期其必行”。“国民政府在发动政治根本方案上，对政治会议负责；但法理上仍为国家最高机关，而非隶于政治会议之下也。”⁽⁷⁴⁾10月25日，国民党中央常务会议根据胡汉民的主张通过《中央执行委员会政治会议暂行条例》，全文共十三条，条例规定了中政会的性质等：“政治会议为全国实行训政之最高指导机关，对于中央执行委员会负其全责”，其各项决议可“直接交由国民政府执行”，“政治会议不直接发布命令及处理政务”。中政会讨论和议决的事项包括：建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计、国民政府委员及五院院长等政府官员的任命等。“中央执行委员、监察委员为政治会议当然委员”，“国民政府委员亦为政治会议当然委员”；“中央执行委员会得推定其他政治会议委员，其人数不得超过前条当然委员之半数”⁽⁷⁵⁾。中政会采取主席制。中政会由此从一般政治指导机关变为训政的最高指导机关，具备了国家最高权力机关的基本特征。1929年5月、1930年3月，国民党中央又两次修改条例，规定政治会议之下设政治组、经济组、外交组、财政组、教育组及其他专组，“分别担任审查与设计事宜”⁽⁷⁶⁾。

在孙中山的宪政思想中，五院制政府的建立当在宪政时期，训政时期究竟以何种形式建立政府并无详细论述。胡汉民主张训政时期中央政府由五院组成，设立法、司法、行政、监察、考试五院，国民政府立于其上作为总枢纽，五院委员为政府委员，以政府常务委员五人，分任五院的主席，合五院之组织，总称为国民政府。此时设立五院，旨在以其为雏形，令其在训政的保护下，逐渐发育，在政体上实现由训政到宪政的有机过渡。因此，训政时期的五院制与宪政时期正式的五院制是不同的，训政时期的五院“彼此只收联络之功，而不应有对抗之势”，五院统一于国民党的党权之下，即“国民政府是五院的集体，每一个院是国民政府的一体，彼此间并立而不对立，没有相互连锁的关系；对外又同受党的指挥，对于政治会议的决议统一要绝对地遵守”⁽⁷⁷⁾。

胡汉民反对训政时期颁布一部类似于宪法的根本大法。根据他的意见，国民党第三次全国代表大会决议以孙中山的《三民主义》、《建国大纲》等著作为训政时期中华民国最高根本法，从正面堵住了订立约法的可能。胡汉民制定的立法方针是：“第一方针应谋社会的安定。第二方针应谋经济事业之保养与发展。第三方针应求社会各种实际利益之调节于平衡。”⁽⁷⁸⁾将安定社会秩序视为第一需要，因此，他对部门法的兴趣远远胜过宪法。1929年11月，他在《编纂法典是革命建设的基本工作》一文中，正面解释了私法重于公法的理由：“我们却觉得要解决政治问题，社会问题，非专靠公法所能成功。尤其推进民主，改良社会，私法的力量，更较公法为大，在日常生活中，人民与私法的关系，也较公法为密切。所以先定私法，以规范人民的生活，比较更为重要。”⁽⁷⁹⁾客观看，胡汉民这一立法思路未免陷于褊狭，私法的重要固不待言，但公法原则的确定是一切私法得以制定和成立的基础，而这不应该是个人论著可以代替的。

胡汉民等提出的《训政大纲草案》和《训政大纲提案说明书》，后来除个别有所修正外，其基本精神成为国民党训政期间政治体制的指导原则，尤其是“训政褓姆论”和五院政府主张，成为国民党在全国范围内建立国民党一党政权的政治方略。

二　“训政”体制的建立" class="reference-link">二　“训政”体制的建立

1928年8月，国民党二届五中全会通过关于训政时期“实行五权之治”，即建立五院制国民政府的主张。会议关于《训政开始应否设立五院案》的决议中强调：“训政时期之立法、行政、司法、考试、监察五院，应逐渐实施。”⁽⁸⁰⁾在关于《政治问题案》的决议中并规定“行政院下设内政、外交、军政、财政、教育、交通、工商、农矿八部，及建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会、其他特种委员会”⁽⁸¹⁾。

值得注意的是，会议前后，制定约法的要求颇具声势。上海四十八个商业团体联合组成请愿团，向国民党中央党部提出十项要求，其中第一项即是“颁布约法”。《大公报》也发表文章，呼吁制定约法，指出：“今全国统一，时移势易，非有齐一之规模，不足以坚民众之信仰。而国民之权利义务，中央地方之权责范围，党政国政之关系连络，均须根据国民党之理论，制为党义的结晶之新约法。既符以党治国之旨，又正为事实之所急需。所应注意者，此项约法一经制定之后，即应严格实施，从上彻下，悉受部勒，不得再有旧约法时代违法玩法之敝。”⁽⁸²⁾国民党内对制定约法有相当共识，国民党中央执行委员朱霁青、国民党南京特别市指导委员会、国民政府法制局分别向会议提出制定约法的建议。会议提案审查小组合并审查了朱霁青、南京市党部、法制局制定约法的建议，并作出结论：“训政时代，应遵总理遗教，颁布约法，此次全会，应即组织中华民国约法起草委员会，限期完成，由中央执行委员会议决，赶于第三次全国代表大会开会时，呈请通过公布。”⁽⁸³⁾会议通过决议：“训政时期，应遵照总理遗教，颁布约法。”⁽⁸⁴⁾李烈钧在会后曾对此作出说明：“世界各国，无论其为君主国家、民主国家，均有一定根本大法。我国因军事方定，人民知识尚浅，宪法至今尚未颁布。然在此根本大法未经颁布以前，不能不有一种法规使民众共求政治之发展，故会议结果决组起草委员会从事着手进行。”⁽⁸⁵⁾这一决议在胡汉民回国后因胡反对制定约法而被搁置，胡汉民认为：“总理给我们的遗教，关于党的，关于政的，已非常完全，而且事实上都已条理毕具。我们只要去奉行，只要摸着纲领，遵循着做，不要在总理所给的遗教之外，自己再有什么创作。”⁽⁸⁶⁾对此，当时蒋介石为寻求与胡合作曲予优容，但却由此种下了日后蒋、胡冲突的导火索。

10月3日，国民党中央政治会议第一百五十七次会议和中央常务会议第一百七十二次会议先后通过《国民政府组织法》。同时议决《训政纲领》六条。纲领主要内容如下：（一）训政时期，由国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；（二）中国国民党全国代表大会闭幕时，以政权付托国民党中央执行委员会执行；（三）依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，训练国民逐渐行使；（四）国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权；（五）国民政府重大国务之执行，受中国国民党中央执行委员会指导监督；（六）中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决之⁽⁸⁷⁾。

10月8日，国民党中央常务会议议决蒋介石、谭延闿、胡汉民、蔡元培、戴季陶、王宠惠、冯玉祥、孙科、陈果夫、何应钦、李宗仁、杨树庄、阎锡山、李济深、林森、张学良十六人为国民政府委员，蒋介石为国民政府主席。同时通过决议，任命谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培为行政、立法、司法、考试、监察各院院长。同日，中央政治会议通过并公布行政、立法、司法等院组织法。12日，通过并公布考试、监察两院组织法。18日，国民党中央常务会议决定冯玉祥、林森、张继、孙科、陈果夫分任行政、立法、司法、考试、监察五院副院长。李宗仁为军事参议会会长，李济深为参谋部部长，何应钦为训练总监部部长。24日，国民政府任命行政院各部部长，特任阎锡山为内政部长，王正廷为外交部长，冯玉祥为军政部长，宋子文为财政部长，王伯群为交通部长，孙科为铁道部长，孔祥熙为工商部长，易培基为农矿部长，蒋梦麟为教育部长，薛笃弼为卫生部长，古应芬为国民政府文官长。

10月10日，蒋介石宣誓就任国民政府主席职务，国民政府各委员也同时就职。蒋介石等政府委员宣誓就职后，五院先后建立。最早建立的是行政院（10月），其次是司法院（11月）和立法院（12月）。考试院成立于1930年1月。监察院长蔡元培坚辞不就，1929年8月，国民党中央准蔡元培“辞职”，由赵戴文继任。赵亦未到任。1930年11月的国民党三届四中全会推选于右任为国民政府委员兼监察院院长，故监察院一直拖延到1931年2月才正式成立。

1928年10月26日，国民政府发表《训政时期施政宣言》，宣布：“在此由军政时期向训政时期进展之际，中国国民党本其历史上所负之使命，适应国家实际之需要，代行政权，而以治权授诸国民政府。”训政开始时期进行一切建设之先决条件为裁兵节饷与整理财政，同时开展政治建设、经济建设与教育建设，“实际建设之进展，必恃一强固有能之政府，以为其原动机，故政治建设，乃其他一切建设之首脑。国民政府五院之设立，实为政治建设之创始，今后之努力，则以是为训政之中心，实行建国大纲所指示之直接民权之训练与五权宪法之完成”⁽⁸⁸⁾。

1929年3月国民党第三次全国代表大会除通过“总理主要遗教为中华民国最高根本法案”外，还通过《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》，规定国民党、国民政府、人民在行使政权和治权过程中的权力分界线，不允许互相超越。具体内容主要有：一、国民党中央执行委员会：培植地方自治之社会基础，宣传训政方针，开导人民接受四权使用的训练，“国民党最高权力机关”有权“于人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”。二、中央政治会议：决定县自治的一切原则及训政的根本政策与大计并对中执委会负责；三、国民政府：实行县自治，执行有关训政的根本政策与方案，对中政会负责；四、人民：“服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权使用之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利”⁽⁸⁹⁾。国民党有权，国民政府有责，人民既无权亦无责，只有“服从拥护国民党”的义务，以这样直截的语言解读这一决议案，似并不为过。

1929年6月15日，国民党召开三届二中全会，通过《训政时期之规定案》，决定“训政时期规定为六年，至民国二十四年完成”⁽⁹⁰⁾。同时通过《治权行使之规律案》，强调政府各机关的权限和职能，主要对立法、司法、考试、监察四院提出要求，规定：“一切法律案（包括条例案及组织法案在内）及有关人民负担之财政案与有关国权之条约案，或其他国际协定等属于立法范围者，非经立法院议决，不得成立；如未经立法院议决而公布施行者，立法院有提出质询之权，其公布施行之机关以越权论，立法院不提出质询者，以废职论”；“人民生命财产与身体之自由，皆受法律之保障，非经合法程序不得剥夺，其非经合法程序而剥夺者，司法院及其所属不提出质询者，以废职论”；“在考试院成立以后，一切公务人员之考试权，皆属于考试院，其不经考试院或不遵守考试法所特定之办法而行使考试权者以越权论，考试院不提出质询者，以废职论”；“在监察院成立以后，一切公务人员之弹劾权，皆属于监察院，凡对于公务人员过失之举发，应呈由监察院处理，非监察院及其所属不得受理；其不经监察院而公然攻讦公务人员或受理此项攻讦者，以越权论；监察院不提出质询者，以废职论”⁽⁹¹⁾。

1931年5月，国民会议召开，通过《中华民国训政时期约法》，计八章八十九条。这是一个具有宪法性质的文件，以法律形式确定了国民党一党专政的政体。《约法》包括中华民国的国土、主权、国旗、首都，人民的权利、义务，国民生计，中央与地方权限，政府组织等条款。《约法》规定：“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权；中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中央执行委员会行使之。”国民政府主席、委员“由中国国民党中央执行委员会选任”。《约法》的解释权也由国民党中央“行使之”。《约法》同时规定：“宪法草案当本于建国大纲及训政与宪政两时期之成绩，由立法院议订，随时宣传于民众，以备到时采择施行。”“全国有过半数省份达到宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，国民政府应即开国民大会，决定宪法而颁布之。”⁽⁹²⁾该《约法》此后即成为国民党统治全国的法律依据，1948年国民大会制宪完成后废止。

三　国民政府的组成" class="reference-link">三　国民政府的组成

国民政府委员会是国民政府最高领导机关，由国民政府主席和全体国民政府委员组成，总揽中华民国之治权，统率陆、海、空军，行使宣战、媾和、大赦、特赦等权，公布法律，授予荣典等。训政时期，委员会人选由国民党中央执行委员会选任。

国民政府委员会体制屡有变动。1927年4月南京国民政府初建时，仿照广州国民政府的做法，实行委员制，不设主席，以胡汉民等四人为常务委员，日常政务由常务委员以会议形式集体处理。宁、汉合作后，由特别委员会推举产生了新的国民政府。自1927年9月至12月，国民政府的组织系统大致延用二届三中全会修正的《国民政府组织法》，不设国民政府主席一职。1928年2月4日国民党二届四中全会通过南京政府组建后的第一个《中华民国国民政府组织法》，共十一条，行直接党治、委员合议制。规定：国民政府受国民党中央执行委员会之指导监督，掌理全国政务。委员由中央执行委员会推举产生。从委员中推举五至七人为常务委员。由常务委员中推定一人为主席。“国民政府委员处理政务以会议行之，日常政务由常务委员执行之”⁽⁹³⁾。谭延闿为国民政府主席，职权为“代表国民政府接见外使，并举行或参与国际典礼”⁽⁹⁴⁾。

1928年8月，国民党二届五中全会决定开始训政时期。10月8日，国民政府公布《国民政府组织法》，共七章四十八条，该法规定了试行五权制度的具体方案，包括国民政府及五院的组织与职权。主要有：一、国民政府设主席一人，委员十二至十六人。国民政府主席是国家元首，对内对外代表国家，任国务会议主席，兼任中华民国陆、海、空军总司令。国家事务采合议制，由国务会议处理。公布法律与命令，需由主席会同五院院长共同署名。二、国民政府设置行政、立法、司法、考试、监察五院。各院长、副院长由中央执行委员会于国民政府委员当中选任。各院彼此独立，凡院与院之间不能解决的事项，由国务会议议决之。三、规定行政、立法、司法、考试、监察各院在国民政府中的地位、职权以及组织法要点⁽⁹⁵⁾。南京国民政府实行三级中央政制：国民政府主席、政府委员会（或称国务会议、政府会议）及国民政府直辖机关；五院，即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院；五院所属的各部、各委员会。此时国府主席的实际职权，大体同其他五院院长相当，仍采取委员合议制，但该法第九条规定：国府主席“兼中华民国陆、海、空军总司令”，国民政府主席获得法定的对军队的控制权。此时，蒋介石被推举为国民政府主席，同时还兼任国民革命军总司令，可谓大权在握，国民政府主席实际已超越其他委员之上，成为国民政府的首领。

1930年11月，国民党三届四中全会通过《国民政府组织法》修正案。修正后的《国民政府组织法》最主要的变更有两项：一是删去了原法第十一条“国民政府以国务会议处理国务”一句，并将国务会议改为“国民政府会议”，而以原“行政院会议”取代“国务会议”。新成立的“国民政府会议”的职权，仅是议决“院与院间不能解决之事项”，而不再是处理国务的最高机构。此项修改实质上否决了自国民政府成立以来所采取的委员合议制。此后，国家行政完全由行政院长负责。第二项大的修订是第十三条，规定：“公布法律，由国民政府主席署名，以立法院院长之副署行之。发布命令，由国民政府主席署名，主管院院长之副署行之。”⁽⁹⁶⁾根据该条规定，五院院长对于颁布法律及命令不再负有共同的连带责任，而只对其主管事项负责，此时的国府主席职权已高于五院院长。公布法律、命令，无须经国务会议议决。当时即有学者评论道：“严格地说起来，经此修正而后，国民政府的组织，已自形式上的合议制成为行政院院长总揽行政权之制。”⁽⁹⁷⁾

1931年5月，国民会议召开，依据国民党中常会第一百三十七次会议提出的《约法草案》，通过《中华民国训政时期约法》。在有关中央制度一节中，规定国民政府主席“对内对外代表国民政府”；“各院院长及各部会长以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之”；“公布法律，发布命令，由国民政府主席依法署名行之”⁽⁹⁸⁾。6月14日，国民党三届五中全会通过修正《国民政府组织法》，共十章五十二条，明确规定：国民政府主席有权主持政府委员会议，兼任陆海空军总司令和其他官职；公布法律、发布命令不需五院院长副署，直接由国民政府主席署名实施；国民政府五院院长、副院长、陆海空军副司令及直属于国民政府的各院、部、委员会官长，由国民政府主席提请国民政府任命；国民政府委员由十二至十六人扩充为十六至三十二人，且五院正副院长为不在此列当然委员。国民政府在组织形式上彻底放弃了委员合议制，国民政府主席权力大大提高，国民政府会议由于人员的扩充及不再管控政府公布法律、发布命令，已完全流于形式，无任何实权，国民政府的合议制变为主席集权制。新组织法成立后，三届五中全会选任蒋介石为国府主席，张静江等三十二人为国府委员。随后，蒋以国府主席名义提请蒋介石、林森等分任五院院长，蒋以主席而兼任行政院长。从此大权独揽。

1931年蒋介石与胡汉民爆发“约法之争”，广州于5月27日宣告另组国民政府，宁、粤发生权力之争。后经双方妥协，同年12月25日国民党四届一中全会通过《关于中央政制改革案》，议决修正《国民政府组织法》，其要点有：第一，规定国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，并不兼任其他官职；任期二年，得连任一次。取消主席提请任免五院院长及指挥五院之权。第二，国民政府委员定为二十四至三十六人，国民政府会议改称国民政府委员会会议，行政院会议复称行政院会议。第三，立法院、监察院委员之半数“由法定人民团体选举，其选举法另定”⁽⁹⁹⁾。这一规定后来并未真正实行，立法、监察二院委员实际仍由各院院长提请国民政府主席任命。第四，淡化政治会议功能，强调：“在宪法未颁布以前，行政、立法、司法、监察、考试各院，各自对中央执行委员会负其责任”，“国民政府委员、五院院长，由中央执行委员会选任之”⁽¹⁰⁰⁾。组织法修正后，由于国民政府主席不负实际责任，行政院院长总揽行政大权。

此后，《国民政府组织法》又经六次修改，前四次均无重大变更。第五次修改规定国民政府主席因故不能视事时，由行政院院长代理之。第六次修改的要点在于，恢复主席负实际责任的制度，并规定五院院长对国民政府主席负责。

南京国民政府初期采取合议制，以国务会议处理政务，行使职权。1928年10月，五院制建立时国民政府会议称国务会议，负责统率陆、海、空军，行使宣战、媾和、大赦、特赦等权，公布法律，授予荣典，解决五院之间不能解决的事项等。国务会议位于五院之上。1930年蒋介石以国民政府主席身份兼任行政院长后，将行政院会议改为国务会议，原来的国民政府国务会议改称国民政府会议。1931年12月后，再将国民政府会议改称国民政府委员会会议，地位和影响明显下降。

国民政府的直辖机构有文官处、参军处、主计处。文官处掌理国民政府一切文告之宣达，印信、关防、勋章、奖章之铸发及关于国民政府委员会会议暨其他机要事项。参军处掌理典礼总务及宣达命令，承转军事报告事宜。主计处掌管全国岁计、会计、统计事务。国民政府各机关编制预算后，送主计处审核、签注意见报送国民党中政会审查，然后再由主计处根据审查意见编成总预算案送国民政府转行政院提交立法院核议。

30年代前后，国民政府直属专门性机关主要有：建设委员会、外交委员会、全国经济委员会、全国财政委员会、黄河水利委员会、导淮委员会、中央研究院、总理陵园管理委员会等。

四　五院制的建立" class="reference-link">四　五院制的建立

五院制是孙中山对民国政制的重要设计。五院制并非五权分立，而是平行五院之间的分工。1928年8月，国民党二届五中全会决定逐次设立五院。10月10日组成的南京国民政府首次明确五院建制，宣告五权制度开始实行。在此前后，国民党中央政治会议先后通过《行政院组织法》、《立法院组织法》、《司法院组织法》、《考试院组织法》和《监察院组织法》。10月20日，由国民政府将五院组织法正式公布实施。

五院制度实行之初，国民政府委员兼任五院正副院长，1931年修正组织法后，国民政府委员不再兼任五院正副院长。五院对各自主管事项的一切重要措施，都要送请国民政府核议或备案，国民政府在审议时可予更正或驳回。五院之间不能解决或相互争议的事项，由国民政府的会议议决处理。

行政院是国民政府最高行政机关，于1928年10月25日正式成立。由行政各部署及各委员会组成。行政院设院长、副院长各一人，由国民党中央执行委员会选任。行政院本身的组织有行政院会议、秘书处、政务处等。

行政院会议主要议决如下事项：一、提出于立法院之法律、预算、大赦、宣战、媾和、缔约案，以及其他重要国际事项；二、荐任以上行政、司法官吏的任免；三、行政院各部会之间不能解决之事项；四、其他依法律或行政院长认为应付行政院会议议决的事项。行政院院长可提请国民政府主席，依法任免各部部长、次长，各委员会正、副委员长及委员。

行政院成立后，设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、卫生等部，建设、劳动、禁烟、蒙藏、侨务等委员会。后陆续设立教育部、海军部，农矿、工商二部取消，改设实业部。抗战爆发前，行政院下设内政、外交、军政、财政、实业、交通、铁道、海军、教育九个部，蒙藏、侨务两个委员会，另有非经常性的赈济委员会、农村复兴委员会、行政院驻平政务整理委员会等。

立法院是国民政府最高立法机关，于1928年12月5日成立。设院长、副院长各一人。立法委员任期两年，1928年10月规定人数为四十九至九十九人，1932年12月修改为四十九至一百人⁽¹⁰¹⁾。1928年至1935年，共产生四届，人数分别为四十九人、六十二人、九十人、八十六人。抗战爆发后，立法委员停止换届。

立法院的职权主要有：一、制定法律；二、议决预算；三、议决宣战、媾和、缔约；四、质问。此外，立法院院长还有如下权力：一、提请国民政府任免立法委员；二、主持立法院会议；三、指挥监督院务及其所属机关；四、国民政府颁布有关立法院主管事务之命令，须由院长副署。

根据南京国民政府的立法原则，一切法律案提出后，都要经国民党中央政治会议决定。各种法律案，除秘密政治、军事、外交等法案外，政治会议先交立法院审议，立法院审议后，再送政治会议最后决定。政治会议所定的原则，立法院不得变更，政治会议对立法院的决议可以修改。由于各院均对国民党中央负责，立法院在行使质询权时无强迫他院答复之权，更无答复不满意时的制裁权。所以，立法院作为名义上的国家最高立法机关，既没有对立法原则的实际决定权，也没有保证立法原则得到有效实践的监督权，其职权经常处于有名无实的状况。

为便于审查各种法律案，立法院可设立法制、外交、财政、经济、军事等委员会。各委员会委员由立法委员分别担任，每委员会设委员长一人，由院长指定。院内的日常事务由秘书、编译两处管理。

立法院成立后，院长胡汉民秉持“要以自治来提倡法制，而逐渐代替了人治”⁽¹⁰²⁾的理念，领导立法工作得到有效推进。从1928年12月到1930年10月不到两年时间内，“共会议一百一十五次，共审议案六百三十九件”⁽¹⁰³⁾。到1931年已经制定了民法各编及民事诉讼法、公司法、海商法、保险法、刑法、刑事诉讼法、土地法、自治法、工厂法、工会法、工商法、商会法、劳动法、出版法等多部法规，奠定了南京国民政府宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法六法体系的基础。继任立法院院长孙科认为，立法院“以过去的工作成绩来说是五院之中最显著的，已为一般国民所承认。大家努力的结果，使一切法规都具备了，最重要的基本法规如民法等等，都由本院同人在胡院长领导之下，经过几年的努力，才议决公布，成绩是很可观的了”⁽¹⁰⁴⁾。

司法院是国民政府的最高司法机关，于1928年11月成立，设院长、副院长各一人。司法院独立行使司法权，对国民党中央执行委员会负责，司法院所属最高法院、公务员惩戒委员会及行政法院等机关分别执掌司法审判、公务员惩戒及行政审判。

在国民政府五院中，司法院的职能变动最多，1934年前总的趋势是强调其司法审判权。1928年10月颁布的国民政府组织法规定司法院为“最高司法机关，掌理司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权”。1930年11月，国民党三届四中全会修改的组织法在其职权中加上“司法审判”⁽¹⁰⁵⁾，其司法审判权被强调。1931年6月公布的组织法则将其余几项职权删去，规定其“掌理司法审判之职权”⁽¹⁰⁶⁾。12月，国民政府再次修正组织法，司法院定位由“最高司法机关”明确改为“最高审判机关”⁽¹⁰⁷⁾，司法院院长、副院长直接掌理审判。1932年3月，国民党四届二中全会规定“最高法院院长得由司法院院长兼任”⁽¹⁰⁸⁾。司法院成为审判机关后，根据1931年12月修正国民政府组织法的规定，司法行政部由司法院划归行政院管辖。1934年10月，国民党中央执行委员会常会再作修正，规定“司法院为国民政府最高司法机关”⁽¹⁰⁹⁾，次年，司法行政部又重新划归司法院。随后，1936年10月修正公布之《司法院组织法》规定：司法院不仅是最高审判机关，也是“整个的最高司法机关”⁽¹¹⁰⁾。

南京国民政府司法审判制度基本沿袭清末新政以来实行的四级三审制。到1935年7月1日，将四级三审制改为三级三审制，分为地方法院、高等法院及最高法院三级。最高法院为全国终审审判机关，对于民、刑诉讼事件，依法律行使最高审判权。高等法院分设于各省或特别区，地域辽阔者可设分院。地方法院则分设于各县、市，其区域小的，可以几个县市联合组成一地方法院。另特设行政法院为全国行政诉讼审判机关。

南京国民政府成立后，设置政务官惩戒委员会，负责处理政务官违法违纪事件。司法院成立后，改称官吏惩戒委员会。1931年3月，立法院通过决议，将“官吏”改称“公务员”，官吏惩戒委员会也随之改称为公务员惩戒委员会。根据1931年6月公布的《公务员惩戒委员会组织法》，公务员惩戒委员会除法律另有规定外，掌理一切公务员的惩戒事宜，分为中央与地方两种。中央公务员惩戒委员会，掌管荐任以上公务员及中央各官署委任职公务员的惩戒事项。地方公务员惩戒委员会，分设于各省及直隶于行政院之市，掌理各有关省市委任职公务员之惩戒事宜。中央、地方公务员惩戒委员会行使惩戒权时，对于荐任以上的公务员，须经监察院成立弹劾案后，方能移付惩戒。

考试院是国民政府的最高考试机关，独立行使考试权，对国民党中央执行委员会负责。1930年1月6日，考试院正式成立。设正、副院长各一人，综理全院事务。内部机构设秘书、参事两处。下设考选委员会与铨叙部两机关，分别掌理考试、铨叙事务。

考选委员会主要负责文官、法官、外交官、其他公务员及专门技术人员的考选。设秘书长一人，总揽会内事务。具体的考试组织另设典试委员会及试务处，分别办理试政与试务。典试委员会掌理考试科目的命题、考试成绩的评定，及格人员的录取。

考试分为高等文官考试、普通文官考试、特种考试等。典试委员长由主考官兼任。普通文官考试的主考官由国民政府简派；高等文官考试的主考官由国民政府特派。典试委员由考试院提请国民政府简派。从考试院创立到1948年6月，分别通过高等考试、普通考试及特种考试者为4069、6738、154620人⁽¹¹¹⁾。他们中许多人进入到政府体系中，“分布在国民党中央的各院、部、会，各省市政府，遍及绝大部分的行政机关和专业部门。一般是担任科长、荐任秘书等中级职务，其中担任县长的有一百多人，担任中央及其派出机关的高级人员如简任秘书、参事、司长、处长、局长的约四十人”⁽¹¹²⁾。考试制度的实施，使“各部人员中经过考试的越来越多，部长能够控制的职位越来越少，大家渐渐承认部中工作人员（至少是某种人员）需要相当的学历”⁽¹¹³⁾。相对公平和超然的考试选拔制度，对现代文官体制的建立是有益的。不过，由于当时考试设计并不针对具体职位，因此考试合格后得不到适当任用者也大有人在，胡适1934年曾批评道：“考试院举行了两次考试大典，费了国家一百多万元的经费，先后共考了两百余人，听说至今还有不曾得着位置的。国家官吏十多万人，都不由考试而来，只有这两百人，由正途出身，分部则各部会没有余缺，外放则各省或者不用，所以考试制度，至今没有得着国人的信仰。”⁽¹¹⁴⁾另外，在缺乏公开机制的背景下，考试制度覆盖性仍然有限，官员任用的公正性无法充分保证，曾任湖南泸溪等县县长的李惕乾回忆：“有人介绍我到薛岳那里……在他的长官部当了几个月的食客，忽然下了一张条子，连我一起任命了十几个县长。”⁽¹¹⁵⁾这样的任命方式很容易使考试成为形式。

铨叙部掌理全国文职公务员及各人事机构人员的铨叙事项。包括公务员调查登记及任免之审查，公务员升降、转调审查，公务员资格审查，考试专门技术人员分类登记，成绩考核登记等。内设总务、登记、甄核、考功、奖恤五司及铨叙审查委员会。作为地方自治的核心，铨叙部高度重视对县长的审查，从1931年7月到1935年9月，共审查县长1154人，合格者881人，不合格者272人，不予审查者1人⁽¹¹⁶⁾。不合格者报送政府有关机关予以处理。

监察院是国民政府的最高监察机关。监察院的主要职务为弹劾、审计、调查、巡察、监试、纠举、建议等。该院先成立筹备处，1931年2月16日正式成立。设院长、副院长各一人，监察委员人数时有变更，成立时定为十九至二十九人，后多数时间在二十九至四十九人之间，并分区设区监察使及审计部。院内设秘书、参事两处。

1929年5月国民政府公布的《弹劾法》规定，监察委员如发觉公务人员有违法失职的事实时，可以单独提出弹劾。用书面形式把被弹劾人违法的事实详细开列，并附以证据。监察院接到弹劾案后，即派其他监察委员三人从事审查。审查的结果，经多数认为应付惩戒时，则将被弹劾人移付惩戒，但是监察院本身并无惩戒权。

监察院在全国设立监察区。1931年3月，监察院颁布《监察使巡回监察规程》，规定监察院院长可提请国民政府特派监察使，分赴各监察区巡回视察，行使弹劾权，其地位与监察委员相同⁽¹¹⁷⁾。监察院会议议决将全国划分为十四个监察区，1934年6月改为十六个。1933年2月，监察院第一次提请简派晋陕、热察绥两监察区之监察使，但尚未在监察区内建立常设之监察机构。1935年10月，监察院公布《修正监察使巡回监察规程》，规定：“监察使于所在监察区内设监察使署。”⁽¹¹⁸⁾监察使署负责将监察区内各官署及公立机关设施事项、各公务员行动事项、人民疾苦及冤抑事项报告监察院，督促改善。

为保证监察委员行使弹劾权，1929年8月，国民政府公布《监察委员保障法》，予监察委员行使职权以特别保障，规定：“监察委员除现行犯外非经监察院许可不得逮捕监禁”；“监察委员行使职权时所发之言论对外不负责任”⁽¹¹⁹⁾。

监察院成立后，到1936年6月底，共处理弹劾案件772件，被弹劾者1337人⁽¹²⁰⁾。初期提出一些颇引人注目的弹劾案，包括弹劾江苏省主席顾祝同违法逮捕《江声日报》经理刘煜生，南京市长魏道明、财政局长齐叙等伪造收据舞弊吞款，江西省府主席鲁涤平、民政厅长王尹西违法失职，北平市长袁良滥用职权，外交部长王正廷背党溺职，丧权辱国，司法行政部长朱履龢违法失职，铁道部长顾孟馀渎职等案。其中影响最大的当数1932年对行政院长汪精卫的弹劾案。1932年5月《淞沪停战协定》签订后，萧佛成等监察委员以汪“对于此次上海停战协定，不交立法院议决，遽行签字”⁽¹²¹⁾为由，联名弹劾。此弹劾案背后包含着国民党复杂的政治生态和派系、权力争斗，非单纯的违法违纪弹劾可比，但其牵涉的行政、立法、监察三院间的权力互动，仍然颇具意味。最终此弹劾案由国民党中央执行委员会以“上海停战协定，系中央政治会议第二十九次临时会议决议，此项决定既非媾和条约，应准外交部所拟办理，俟办理完竣，再由行政院向立法院报告在案”为由，决议“应毋庸议”而退回。中央执行委员会出面否决监察委员的弹劾案，充分体现出国民党中央执行委员会及中央政治会议在训政体系中的核心地位，无论是行政院、立法院还是监察院，都更像是国民党中央权威下的执行机构，如此的五权分立和相互监督难免流于形式。所以萧佛成等在接到国民党中央处理报告后认为这是“在职中委自行袒庇”⁽¹²²⁾，虽不一定切中了问题的要害，却道出了此种体制下极有可能孳生的弊端。蒋介石曾在日记中抱怨：“只见监察委员求情舍罪，而未见有一参革声罪之举，所以主席不能不负责，参人押办任怨也。”⁽¹²³⁾其实，体制如此，监察委员也难当责任。

国民政府最初行使审计权机关为审计院。监察院开始筹备后，审计权归属监察院，以审计部属之。1931年3月9日，审计部正式成立。审计部负责审核、监督国民政府所属全国各机关预、决算的执行，国民政府岁入、岁出总决算，稽查全国各机关财务行为。其职权的行使以审计为中心，采取合议制。审计官行使职务，与法官办理审判事务的性质相似，其职务也有特殊保障。

审计部行使职权的对象，为全国各政府机关，并包括国营事业机关在内。为工作便利，在各省市设立审计处或审计办事处，负责处理各省市的财务、审计。