第四节　《中华民国宪法草案》的制定和颁布" class="reference-link">第四节　《中华民国宪法草案》的制定和颁布

一　《中华民国宪法草案》的制定" class="reference-link">一　《中华民国宪法草案》的制定

1931年5月制定的《训政时期约法》第八十六条，遵照孙中山《建国大纲》第二十二条，规定：“宪法草案，当本于建国大纲，及训政、宪政两时期之成绩，由立法院议订，随时宣传于民众，以备到时采择施行。”⁽¹³²⁾“九一八”和“一二八”事变后，由于外侮日亟，全国人民包括国民党内一部分有识之士要求抗日救亡，实行宪政的呼声日益高涨。1932年4月7日，在洛阳召开的国难会议上，会内会外强烈要求结束训政，实施宪政，会议因此超出原定的议题范围，通过决议，要求政府如期结束训政，召集国民大会，制定宪法，在国民大会未召集前，设立中央民意机关，定名为国民代表大会，国民代表大会应于民国二十一年十月十日成立。从此，训政与宪政问题便引起社会上的深切注意。

4月下旬，上海“一二八”抗战刚结束，孙科即发表谈话，主张中央召集三中全会，实行宪政，彻底抗日。他说：“国家当此内忧外患交相煎迫之秋，余始终认定惟有彻底抗日，为党国唯一出路；惟欲彻底抗日，则非全国全党一致不可，尤须于最短期内，努力促进宪政，完成训政，建立民主政治。”⁽¹³³⁾同日，孙科发表了《抗日救国纲领草案》一文，其总纲第一条即为“集中民族力量，贯彻抗日救国之使命，于最近期间，筹备宪政之开始”；第三条为“于本年十月由立法院起草宪法草案，提交国民大会议决”；第四条为“于民国二十二年四月召开第一届国民会大会，议决宪法，并决定颁布日期”⁽¹³⁴⁾。

孙科的意见当时得到了国民党外许多人士的同情和支持，但也遭到党内汪精卫、于右任等人的反对。他们认为，中国人民程度太低，如不经过国民党的训政，便不能运用民主政治，不能实行宪政；没有国民党，便没有中华民国，而破坏训政，便是破坏国民党和中华民国。汪精卫还对主张实施宪政的某些人士说：“国民党的政权，是由多年革命流血所取得来的，你们有意要求取消党治，你们就去革命好了。”⁽¹³⁵⁾“训政工作一天没有完成，一天就不能谈宪政。”⁽¹³⁶⁾5月3日，于右任发表《放弃训政与革命危机》的专文，以纠正孙科的谈话。他认为国民党还在“革命”时期中，不能放弃“训政”，否则即是“革命的危机”⁽¹³⁷⁾。

对此，一些积极主张结束训政，实行宪政的爱国民主人士，立即给予批驳。王造时著文指出：国民党不配“训”，不能“训”，“政治的历史告诉我们，既讲训政，决不能讲民主政治”。“国民党以前没有训政，固然是党，即使现在结束训政，仍然是党。我们之所以主张结束训政，不过想取消国民党垄断政权的特殊地位而已”⁽¹³⁸⁾。他还说：“中国现在是寡头政体，无可讳言。寡头政体时起内讧，又是事实，全国人民不满意于现状，那更是不可否认的现象。老实说，到现在，国民党的统治，已经到了日暮途穷，非变不可的局面了。”他认为变的方法只有两条路可走：一是结束训政，实行宪政，使各党派有公开平等竞争的机会，使政治争斗的方式用口笔去代替枪炮，一般国民来做各党各派最后的仲裁者；另外一条路就是用武力去推翻现状，建立新政权，这就是革命。“在今日强寇已经入室，人民无以聊生的时候，理性告诉我们，最好用和平的改良的方法解决。……我所谓的和平方法，便是实行宪政”。“我们今后如果不行民主共和政体则已，否则只有实行宪政，以法治代替人治”。“宪政是国家长治久安的大计”⁽¹³⁹⁾。江苏国难救济会也发表一项通电，痛论党治之失，要求在“三个月内结束训政，五个月内制定宪法”⁽¹⁴⁰⁾。

12月召开的国民四届三中全会上，孙科与伍朝枢、马超俊等二十名中央执行委员联名提出《集中国力挽救危亡案》。该案《关于宪政之准备》一项中提出：“（一）为集中民族力量，彻底抵抗外患，挽救危亡，应于最近期间，积极遵行建国大纲所规定之地方自治工作，以继续进行实行宪政开始之筹备。（二）拟以二十二年一月至六月为宪法起草期间，由立法院起草宪法草案，准于二十二年十月十日将宪法草案发表，以备国民之研讨，为提交国民代表大会之准备。（三）于民国二十三年四月召开第一届国民代表大会议决宪法，并决定颁布日期。（四）宪法颁布后，政府应依照宪法规定地方制度，切实完成地方自治及所有训政时期未尽工作。（五）假定民国二十三年十月十日为宪政开始日期。”⁽¹⁴¹⁾这一提案修正后获得全会通过，并作出决议：“（一）为集中民族力量，彻底抵抗外患，挽救危亡，应于最近期间积极遵行《建国大纲》所规定之地方自治工作，以继续进行宪政开始之筹备。（二）拟定二十四年二月开国民大会，议决宪法，并决定宪法颁布日期。（三）立法院应速起草宪法草案，并发表之，以备国民之研讨。”⁽¹⁴²⁾

1933年1月，孙科出任立法院院长。他就职伊始，遵照中央决议，罗致专家四十人，成立宪法起草委员会，自己兼任该会委员长，张知本、吴经熊为副委员长，委员共四十余人，并推定张、吴及马寅初、焦易堂、陈肇英、傅秉常、吴尚鹰七人为主稿委员。孙科提出制宪的两条基本指导思想：“第一，我们需要的是五权宪法，因为它是最适合我们的国情和时代需要的；第二、五权宪法必须以三民主义为依归，不但它的精神不应违背三民主义，就是它的内容和形式，也可以应用三民主义的原理来研究，来制定。”⁽¹⁴³⁾张知本首先遵照孙中山遗教起草宪法，内容分一、基本原则；二、民族；三、民权；四、民生；五、附则，共一百七十一条。脱稿后，张知本因事辞去副委员长职，旋由吴经熊就张稿斟酌损益，写成“总则”、“民族”、“民权”、“民生”、“宪法与保障”共五篇二百一十四条，经孙科同意，于6月7日以吴经熊个人名义发表，以征求各方之批评意见，世称之为“吴稿”。“吴稿”发表后，批评意见甚多。有的认为应当成立独立的宪法起草委员会，而不能由像立法院这样的政府机关负起草宪法的重任，并反对由国民党制定党国的宪法；有的认为宪法应集合全国宪法学者共同草议，不能由个人主稿，以免疏漏。吴经熊友人、当时任立法院编辑处专员的黄公觉撰文答辩，对“吴稿”赞扬备至。

“吴稿”发表后，由孙科指定初稿主稿委员焦易堂等七人于8月31日至11月6日开审查会，共开会十八次。审查讨论时，以“吴稿”为基础，加上张知本、陈肇英、陈长蘅分别草就的三个试拟稿作参考，并充分采纳社会各方之批评，就“吴稿”修正为十章一百六十六条，是为主稿七委员之初步草案。宪法起草委员会于11月举行会议，逐条审查初稿，共开会十一次，至1934年2月23日第二十四次会议讨论完毕，完成中华民国宪法草案初稿，共分十章一百六十条，3月1日由立法院在报章上公布。宪委会以宪草初稿已经完成，即于2月28日结束。

宪草初稿公布后，各方名流学者发表了许多批评意见。6月，孙科请傅秉常、林彬、陶履谦等三十六人组织宪草初稿审查委员会，审查各方所提意见共二百八十一条，交傅、林、陶三委员审查，共开审查会八十二次，决定采用之意见二百一十六条，并附有《总理遗教中关于宪法问题摘要》一文，编成《宪法草案初稿意见书摘要汇编》，刊印成册，以便参考。

随后由孙科主持召开审查委员会会议九次，编成《中华民国宪法草案初稿审查修正案》，全文共分十二章一百八十八条，于7月由立法院在报刊上公布，并印送各方面征求意见。9月21日立法院开第六十八次会审查宪草，先后开会八次，至10月16日完成三读程序，当经出席委员一致议决通过，是为立法院第一次议定之中华民国宪法草案，于11月9日送呈国民政府转国民党中央审核。

12月10日，国民党四届五中全会开会，将宪法草案提出讨论，并决定交中央常务委员会审查。1935年10月17日，中常会审查宪法草案完毕，于第一九二次常会作出如下决议：“一、为尊重革命之历史基础，应以《三民主义》、《建国大纲》及《训政时期约法》之精神，为宪法草案之所本。二、政府之组织，应斟酌实际政治经验，以造成运用灵敏，能集中国力之制度。行政权行使之限制，不宜有刚性之规定。三、中央政府及地方制度，在宪法草案内，应于职权上为大体规定，其组织以法律定之。四、宪法草案中有必须规定之条文，而事实上有不能即时施行，或不能同时施行于全国者，其实施程序，应以法律定之。五、宪法条款，不宜繁多，文字务求简明。”⁽¹⁴⁴⁾立法院根据上述原则，指派傅秉常、吴经熊、林彬、马寅初、吴尚鹰、何遂、梁寒操七人为审查委员，将宪草逐条审查。10月下旬，立法院三读通过，是为立法院第二次议定之宪法草案。

11月1日，国民党四届六中全会开会，将宪法草案提出讨论，并作出决议：“本会同人认立法院最近修正之宪法草案，大体均属妥善。惟为适应国家现实情势及便于实施起见，似尚应有充分期间，以详尽之研究与讨论。但现在距代表大会为日无多，且代表大会会期甚短，恐亦无暇逐条详商，为最后之决定，因此拟请六中全会将上列理由，连同本宪法草案，送呈第五次全国代表大会，请将宣布宪法草案及召集国民大会日期，先行决定；并对于宪法草案加以大体审查指示纲领，再行授权下届中央执行委员会，为较长时间之精密讨论，提请国民大会议决颁布之。”⁽¹⁴⁵⁾

国民党第五次全国代表大会及五届一中全会就中华民国宪法草案作出的决议，已如前述。随后国民党中央指定叶楚伧、李文范等十九人组成宪草审议会。审议会征集蒋介石、汪精卫等各领袖意见，拟具审议二十三条，经国民党中常会通过后送交立法院。立法院奉命后，指定傅秉常等八人先行整理，于1936年5月1日立法院三读修正通过，是为立法院第三次宪法草案。国民党于5月5日公布，定名为《中华民国宪法草案》，简称“五五宪草”。除“五五宪草”外，立法院还拟订了两种重要法规，一是《国民大会组织法》，共二十条，一是《国民代表选举法》，共六十二条，均于5月14日公布。

二　“五五宪草”述评" class="reference-link">二　“五五宪草”述评

“五五宪草”全文共八章一百四十八条。其“弁言”说：“中华民国国民大会受全体国民付托，遵照创立中华民国之孙先生之遗教，制兹宪法，颁行全国，永矢咸遵。”⁽¹⁴⁶⁾第一章总纲，规定国体、主权、领土、民族、国旗及国都。第二章人民之权利义务，规定“中华民国人民在法律上一律平等；人民有居住、迁徙、言论、著作、出版、通信、信仰宗教、集会、结社之自由，非依法律不得限制之”；有财产、请愿、选举、罢免、创制、复决、考试等权。第三章国民大会，规定国民大会之组织职权及会期，代表之选举任期。第四章中央政府，规定总统及行政、立法、司法、考试、监察各院之职权责任，总统、副总统及各院院长、立法委员、监察委员的任期。第五章地方制度，规定省县市府的职权，省长、县长、市长、省议员、县议员、市议员的任期及选举。第六章国民经济，规定中华民国之经济应以民生主义为基础，以谋国民生计之均足，并规定平均地权、节制资本、发展生产事业等事项。第七章国民教育，规定教育宗旨，以及人民受教育机会一律平等，教育经费之保障，教育事业、学术研究之奖励等。第八章宪法之施行及修正，规定宪法的效力、解释、修正等。

“五五宪草”规定的国家政治体制为五权宪法制度。“宪草”第四章中央政府中，规定设行政、立法、司法、考试、监察五院，各掌行政、立法、司法、考试、监察的最高权，五院平行，不相统属，并在一定程度上可以相互制约。“总统为国家元首，对外代表中华民国”（第三十六条），但既非总统制下的元首，亦非内阁制下的元首，而是五权制下的特设的国家元首。“宪草”规定，总统对外代表国家，依法公布法律，发布命令，统率全国陆海空军，并行使宣战、媾和、缔约，宣布戒严、解严、大赦、减刑、复权，任免文武官员、授予荣典等权，其权力与美国总统制的总统相当。但美国的总统既是国家元首，又是国家的实际行政首脑，直接处理政务，而“宪草”中的总统只是国家元首，不是行政首脑，类似孙中山在1912年南京临时政府时期《临时约法》中规定实行的内阁制的总统。“宪草”中规定“行政院为中央政府行使行政权之最高机关”（第五十五条）。这表明国家行政不由总统负责处理，而由行政院直接负责。行政院设行政会议，由行政院正、副院长及政务委员组成，是行政院的最高权力机关。行政院处理的重要政务，如提出于立法院的法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案等等，均应由行政会议议决（第六十一条）。总统若对行政事项有意见时，得提交行政会议，不能直接作出决定。总统公布法律发布命令时，须关系院院长之副署（第三十八条）；如遇国家有紧急事变，或经济上有重大变故，须为急速处分时，得经行政会议议决（第四十四条）。“宪草”规定虽然行政院对总统负责，但总统与其他四院均须对国民大会负责；国民大会可以罢免总统、副总统，创制、复决法律，而总统不能解散国民大会。因此，“宪草”规定的总统制，与美国的总统制有明显的区别，是介于美国总统制和英国内阁制之间的一种折衷制度，不过总统制的成分稍多一些。

“宪草”第二章人民之权利义务，沿袭过去历次约法，规定对人民的权利采取“法律间接保障主义”，而不是“宪法直接保障主义”，从第十一条至第十六条均加了“非依法律不得限制”的附加字句。这项规定从“宪草”开始，即遭到许多人士的非议，认为这种规定“殊不妥当”，其理由是：“我国无宪政习惯，不能担保立法机关不制定违背宪法之法律，而司法机关又无权保障宪法赋予之权利。”“宪法所畀予之自由，皆得以普通法律剥夺之，宪法保障等于虚伪。”“人民权利如依法律得以停止或限制，则政府随时可以另定法律以侵夺人民之权利，尚可【何】保障之可言？”⁽¹⁴⁷⁾

在“宪草”起草委员会领导人之间，对这一部分条文意见亦有分歧。张知本主张采“宪法直接保障主义”，认为“非依法律”等字样，在宪法里最好不用，“因为假如有了这样的限制，反致宪法的保障精神失掉了，有宪法等于没有宪法无异”。所以他主张把“非依法律”一语一律删掉，“这样才可以限制许多单行法和特别法的产生，可以充分表现宪法的保障精神”⁽¹⁴⁸⁾。吴经熊等多数委员则与之相反，主张采取“法律限制主义”，认为宪法是法律的法律，一切的法律都应根据宪法而制定；单行法和特别法如果有违宪的地方，尽可取消或修改；而且现在人民权利被剥夺侵害真正的原因，并不在单行法太多，而在执行官吏未能依法办理所致。20世纪的各国宪法，没有哪一国绝对规定人民的权利是毫无限制的，自由主义已不适用于国际间了。当前中国遇着空前的国难，在此情况下，只有整个的国家，没有人民的自由；而且孙中山曾说过，中国人个人自由太多，团体自由太少了。因此不能不对人民的权利稍加限制。如果不用“依法”字样，将来事实上人民有犯罪嫌疑必须逮捕拘禁时，会借口宪法上没有规定来进行抗拒。所以“依法”的字样还是要保存，以免产生流弊⁽¹⁴⁹⁾。

讨论结果，吴经熊等人的意见占了上风，只对部分条文作了如下的修正：原条文第三项“人民非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、处罚”，修正为“人民有身体之自由，非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、处罚”；原条文第八项“人民之居所，非依法律，不得侵入、搜索或封锢”，修正为“人民有居住之自由，其居住处所，非依法律，不得侵入、搜索或封锢”；原条文第十一项“人民有秘密通信、通电之权利，非依法律，不得停止或限制之”，修改为“人民有通信、通电秘密之自由，非依法律不得停止或限制之”⁽¹⁵⁰⁾。其他关于言论、出版、集会、结社自由等条文，已写得较明确，照原案不动。孙科也赞同采用法律间接保障主义，说：“法治国之通例，未有予人民以绝对之自由者。”“彼主张直接保障之说者，亦谓恶法将侵犯民权而无余，而等宪章于具文，不知过去民权之失保障，非法律之不良，行政机关实有以蹂躏之，且宪法颁行以后，法律由民意机关所决议，人民又得运用创制与复决之权，即有恶法，又何患乎无制。”⁽¹⁵¹⁾初稿主稿人认为宪法一面既授予人民自由权，而一面又说依法律可以限制停止，以剥夺其自由权，未免有些矛盾，所以增加一种规定，即：“本章前列各条所称停止或限制人民自由或权利之法律，以为社会秩序、公共利益或避免紧急危难而制定者为限。”⁽¹⁵²⁾1934年7月9日公布的宪草初稿修正案，为保障民权，又增加一条国家赔偿制度，条文如下：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害并得依法律向国家请求赔偿。”⁽¹⁵³⁾10月16日经立法院通过，以后各次修改稿均未变更。

宪草中关于人民权利采取法律保障主义，允许用法律来限制人民的自由权利的条文，以后一直存在着争议。人们认为与孙中山的民权思想不符。孙中山在1923年1月1日《国民党宣言》中明确说：“确定人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之绝对自由权。”⁽¹⁵⁴⁾后又说：“确定人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之完全自由权。”⁽¹⁵⁵⁾所以在宪法上必须采取宪法直接保障主义；如果采用限制主义，人民的自由权利可为法律所限制，就有悖于民主政治的原则。“非依法律不得限制”，固然是限制政府，使不得在法律以外任意侵犯人民的自由权利，但同时也就是允许立法机关可以限制人民的自由权利。如果立法机关制定一治安警察法，则人民的集会、结社的自由权利便要受到侵犯；如果立法机关制定一新闻纸法，则人民的言论、出版自由便要受到限制。这样一来，宪法上所规定的人民的自由权，便成了具文。

“五五宪草”之制定历时三载，共开会百余次，广泛地征求了意见，七易其稿，是一部在形式和文字上具有资产阶级民主主义色彩的宪法草案。“宪草”中规定的中央政体，基本上属于一种民主政体，而不是独裁专制政体。尽管它还有不完备和值得商榷批评的地方，但比辛亥革命后任何一部约法都要高出一筹，就某种意义上说，它是中国政治民主化过程的重要一步。舆论评论说：“我国宪政制度的拟议，自君主立宪起，一直到民国十二年的曹锟宪法止，可以说自始至终，离不了‘抄袭’的原则。这一次的中华民国宪法草案，虽则不能算十分妥贴，却有一点值得赞扬，就是脱离了抄袭的窠臼，依据总理遗教，自行创立一个崭新的、中国本位的制度。”⁽¹⁵⁶⁾一位根本反对颁布宪法、实施宪政、主张领袖独裁的人士也指出：“经过三年之筹备，千百学者之精密讨论，这一部三民主义共和国的宪法草案的内容，大体上不可不谓相当完善。不过宪法之能否发生效力，还在于全国人民之拥护与遵守。”⁽¹⁵⁷⁾

按国民党中央原来的规定，应于1936年11月12日召开国民大会，制定宪法，并决定宪法施行日期，后因大会代表未能如期选出，决定延期举行。