五

法律自身也并没有静止不变。总统的行为激怒了国会，它要收回在冷战初期放弃的指导国家安全政策的权威。这首先发生在有关越南的问题上。1973年1月底，尼克松和基辛格已经迫使河内在美国可以接受——并且可以施加于它不情愿的南越盟友——的条件下实现停火。但是，他们也必须从这一地区撤出几乎所有美国军队：这对于消解国内反战情绪，并摆脱国会要求制定法律终止美国卷入这场战争的压力而言，是必须的。

尼克松对于北越人遵守停火协议的意愿并不抱任何幻想。但是他的确希望通过威胁开展——并且如果有必要再继续——最初迫使河内接受停火的轰炸来使其变得顺从。毕竟，在过去20年间，美国通过保有开展同样行动的权利实现了朝鲜半岛的停火。但越南的情况似乎不那么乐观；基辛格回忆说，他们仍然希望“尼克松冷酷无情的名声可以制止严重违反（停战协定）的行为”。⁵⁰

但水门事件严重削弱了这位总统的权势。这场持久而痛苦的战争让人失意沮丧，尼克松的意图又难以让人信任，人们感到他的权威正在瓦解。鉴于此，国会在1973年夏投票，决定停止在印度支那的所有战斗行动。随后，它又通过了《战争权力法案》（the War Powers Act），对未来所有未获国会授权的军事行动都施以6天的限制。尼克松的否决被推翻，并且这项限制成为了法律。他的继任者杰拉德·福特（Gerald Ford）无奈承担了不幸的后果：当1975年春北越入侵南越并取得胜利时，他束手无策，无能为力。“我们国内发生的戏剧性事件，”基辛格在后来评论道，“最初使我们瘫痪，随后又将我们压垮。”⁵¹

类似的事情还发生在情报活动中。中央情报局一直在国会微乎其微的监督下运作：人们假定，这个国家的公民代表既不需要、也不想知道这个机构在做什么。这种态度存在于U-2侦察机和猪湾事件中，以及越战的开始和升级阶段，甚至是在中央情报局多年以来一直秘密资助学术会议、杂志和研究以及全国学生会的事件在1967年被曝光之后。⁵²但是这种态度并没有出现在水门事件中。

前中央情报局雇员参加“水管工”小组以及尼克松寻求该机构合作以掩盖事实的证据，引发了来自该机构自身要求审查潜在非法活动和外界要求对其活动进行监督的压力，而这种监督意味着向公众曝光。1974年12月，《纽约时报》披露，在约翰逊和尼克松政府时期，中央情报局针对反战示威者开展了一项国内监视项目，包括窃听和截取信件。中央情报局局长威廉·科尔比（William Colby）很快确认了这条传言，承认该机构违反了自身有关禁止在美国国内开展活动的章程，并且违反了法律。⁵³

随后三个委员会很快成立，一个是总统委员会，另外两个分别在参议院和众议院，负责调查中央情报局滥用职权的情况。在科尔比的协作下，这个机构从事的暗杀密谋、监视行动、秘密资助、与“水门事件”的关联以及阻挠智利民选政府上台等“不可告人的丑事”都被公之于众。同尼克松任职最后时期出现的情况一样，这个国家再次面临着这样的问题，即美国是否应当或能够在应对冷战和维护国内秩序上持有不同的标准。

在智利发生的事件再清楚不过地说明了这一困境。1973年，圣地亚哥终于爆发了一场成功的军事政变。结果，阿连德死亡——很可能是自杀——并且一个由奥古斯托·皮诺切特（Augusto Pinochet）领导的可靠的反共政府掌握了政权。中央情报局并没有直接参与其中，但尼克松和基辛格公开欢迎这一结局并试图与这位新的智利领导人进行合作。但是，当1975年中央情报局已经在接受调查时，皮诺切特的政府已经关押、拷打并处决了成千上万的阿连德支持者，其中一些人还是美国公民。多年以来，智利一直是一个民主国家，而现在却实行着拉丁美洲有史以来最为专制的独裁统治。⁵⁴

美国在智利的所作所为与它20年前在伊朗和危地马拉的作为并无二致。但是，20世纪70年代并非50年代：一旦有关尼克松政府曾经试图阻止民选领导人阿连德就职并且曾经试图把他赶下台的消息泄露出去，作出“合理的否认”已变得不再可能。这就使得责任的问题变得不可回避。如果没有美国反对他的活动，阿连德能够继续掌权吗？如果继续任职，他能够维持民主制度的程序吗？美国应该像它所做的那样竭力回避对皮诺切特的暴行做出谴责吗？如果美国能够再尽力一些，它能够阻止这些暴行的发生吗？直到今天，这些问题仍然没有清楚的答案：在研究这些事件的历史学家和亲身参与者中，华盛顿在智利恐怖事件中的角色仍然是一个存在激烈争论的话题。⁵⁵但在当时已经弄清楚的问题是，根据它自己所承认的，由于中央情报局拥有可以开展肆无忌惮行动的许可，这就使得它在智利的行动终究无法通过“日光”的考验。于是，当这些行动被公之于众时，很难证明它们是合理的。

国会对智利事件做出了反应，禁止未来再开展可能导致类似后果的行动，并且选择在安哥拉执行这一禁令。安哥拉是葡萄牙的前殖民地，1975年在那里出现了争夺政权的三股势力，他们竞相争取美国、苏联和中国的支援。在越战之后，美国再采取直接的军事干涉根本无望，以秘密方式资助亲美的安哥拉民族解放阵线（National Front for the Liberation of Angola）似乎是唯一可能的选择。但是处于严密监管之下的中央情报局，如果不能获得国会领导人的批准就根本无法这么做，而一旦同他们进行商议，整个计划就会被公之于众，反对意见将排山倒海地涌来。由于已经有中央情报局在智利和世界其他地方滥用职权的先例，1975年12月参议院投票否决了任何在安哥拉秘密使用资金的计划，尽管这一弃权行动很可能导致安哥拉倒向莫斯科的势力范围。福特抱怨说，这场“责任的弃绝”将“对美国的长远地位和整个国际秩序产生重大的影响”。⁵⁶

结果证明，福特的话有些言过其实。苏联极不情愿地被它的古巴盟友拉进了安哥拉的泥潭，但斩获不大。⁵⁷然而在华盛顿发生的事情却意义重大：现在，政府的行政和立法分支彼此间的不信任已经如此之深，以至于美国国会正在批准限制使用美国军事和情报能力的法律。这就好似这个国家已经变成了它自己最坏的敌人。