“以变求稳”推进中国经济高质量发展

黄群慧[1]

当今世界正经历前所未有的大变局，中国快速发展过程中面临的发展环境日益复杂和严峻。2018年中国坚持稳中求进工作总基调，稳妥应对中美贸易摩擦，确立了稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的经济工作目标，经济发展实现了在高基数上总体平稳、稳中有进。2019年中国经济面临的环境更加不确定，风险和挑战因素日益凸显，经济下行压力不断增加，“六稳”工作任务更加突出。在这种背景下，应该以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，审时度势，分析国内外经济形势，坚持稳中求进工作总基调，通过“以变求稳”来推进中国经济的高质量发展。这意味着“六稳”不能回到以刺激为主的传统政策思路上，而应该通过深化改革开放保证经济稳定发展。

一、以营商环境完善之“变”求企业发展预期之“稳”

面对世界经济增长乏力、贸易保护主义抬头、中美贸易摩擦以及国内经济转型等不确定性影响，企业家对未来经济发展预期不稳、信心不足，这成为影响企业投资和经济增长的关键制约。“六稳”的关键在于“稳预期”。通过对企业直接感受的具体营商环境的不断完善，直接降低企业经营成本、提升企业应对不确定性环境的能力，进而极大增加我国经济活力。营商环境可以认为是一个经济体内的企业在开办企业、金融信贷、保护投资者、纳税等覆盖企业整个生命周期的各个重要领域所需花费的时间和成本总和。营商环境的改善对吸引投资、提振企业家信心、促进企业再生产具有重要意义。

世界银行发布的《2019全球营商环境报告》对全球190个经济体商业监管环境的效率和质量进行评估排名，报告显示中国营商环境排位由78名大幅度上升到46名，被评为改进最显著的十个经济体之一，特别是在“获得电力”和“办理施工许可”这两项指标上得到大幅度改善[2]。围绕优化改善营商环境，2019年《政府工作报告》提出了以简审批优服务便利投资兴业、实施更大规模的减税、明显降低企业社保缴费负担，以及各类资源使用的涉企收费、着力缓解企业融资难融资贵问题，将制造业等行业现行16%的增值税税率降至13%，城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%，这些在简政、减税、降费、融资便利等方面的实实在在的政策措施，直击当前企业经营中痛点和难点，极大推进了我国营商环境进一步改善。世界经济论坛（2019）发布的一份研究表明，降低税率对于我国企业创新活动具有重要的激励作用，每将实际税率降低一个百分点，企业专利申请的平均数量提高5.7%，发明专利申请将提高4.4%，实用专利申请提高4.7%，熟练劳动力比例提高14%。[3]

但是，必须认识到，我国营商环境还需要更加法制化、国际化、便利化和透明化，我国在改善政府服务效率、提高融资效率、提升城市公共服务水平、改善税收等许多方面仍然还有很大的上升空间。在2018年，中国企业家调查系统对2003年到2017年的营商环境进行了调查，调查结果表明，虽然在过去15年中企业营商环境有很大改善，营商环境指数（总分100）从40提升到60左右，但是营商环境指数总体还比较低，只是达到了刚刚及格水平，而且自2011年以来，营商环境指数得分呈现波动，不再是直线上升。[4]因此，为了“稳预期”、促进经济平稳运行和企业持续创新发展，政府进一步深化“放管服”，提高政府服务效率，优化企业融资环境，完善公共服务设施，促进创新环境改善，将具有重要的意义。

二、以加速创新创业之“变”求产业结构持续优化之“稳”

我国正处于工业化后期产业结构转型升级的关键爬坡阶段，产业结构正沿着智能化、绿色化、服务化和高端化的方向持续优化升级。以工业为例，近些年，高技术制造业和装备制造业增速都高于工业的平均增长。2017年，高技术制造业、装备制造业增加值分别比上年增长13.4%、11.3%，增速快于规模以上工业6.8和4.7个百分点，占规模以上工业增加值比重分别为12.7%和32.7%。与2012年相比，高技术制造业、装备制造业比重分别上升了3.3和4.5个百分点。2018年，高技术制造业投资增长16.1%，增速比全部制造业投资高6.6个百分点。2018年，规模以上工业战略性新兴产业增加值比2017年增长8.9%，规模以上工业高技术产业增加值比上年增长11.7%，分别高于整个规模以上工业2.7个和5.5个百分点。另外，在新工业革命背景下，基于移动互联、物联网、云计算的数字经济新业态、新模式蓬勃发展，极大地提升了传统产业、促进了经济发展新旧动能转换，新动能成为保持经济平稳增长的重要动力。2017年由新技术、新产业、新模式、新业态等构成的经济新动能对经济增长的贡献度超过三分之一，对新增就业的贡献度超过三分之二。网上零售额年均增长30%以上，信息消费、绿色消费等新兴消费快速增长。

但是，总体而言我国产业结构问题还十分突出。具体而言，我国产业结构存在的问题主要表现为三个层面的失衡。第一，总体上存在实体经济和虚拟经济发展的失衡。近些年以金融、房地产为核心的虚拟经济过度膨胀，资金、人才等资源向虚拟经济过度配置，虚拟经济在国民经济占比增速提高过快，金融业占比甚至已经高于美国金融危机的该项比例，总体上经济呈现“脱实向虚”趋势。第二，工业和服务业发展存在失衡。在服务业效率远低于工业效率的前提下，服务业占比在近些年过快提升，平均每年占比提升超过1个百分点，很快超越了工业占比，到2018年达到了52.2%。服务业占比提升并不一定意味着产业结构升级，实际上由于服务业效率低于工业，服务业占比过快提升反而使整个经济效率下降，出现了产业结构的“逆库兹涅兹化”问题[5]，或者说是产业结构在数量上体现为“转型”但在效率上并未“升级”。第三，三次产业内部结构的失衡。对于三次产业而言，技术密集型产业和新经济比重还不够高，采掘业、重化工产业占比还相对较高，制造业总体供给质量还不够高，制造业高端化、智能化、服务化、绿色化水平还有待推进，服务业中生产性服务业的占比、质量和效率还有待提高，供给侧结构性改革还亟待进一步深化。

促进我国产业结构持续优化是我国跨越中等收入陷阱、步入高收入国家的关键，必须不断深化产业结构持续优化的趋势。这要求坚持创新引领发展，改革创新科技研发和产业化应用机制，提升科技支撑能力，加速创新创业，一方面推动传统产业改造提升，另一方面促进新兴产业加快发展，促进新旧动能接续转换。围绕推动制造业高质量发展和加快建设制造强国，培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群，壮大绿色环保产业，加大基础研究和应用基础研究支持力度，进一步把大众创业万众创新引向深入，对各个方面都提出了具体的要求和政策导向。从实体经济健康发展的政策思路看，也应该把握三个方面导向：首先，提高制造业供给体系质量，围绕提高制造业供给体系质量深化供给侧结构性改革，化解制造业供需结构失衡；其次，形成工业和服务业良性互动、融合共生的关系，化解产业结构失衡，构建创新驱动、效率导向的现代产业体系；最后，在“虚实分离”的常态中坚持“实体经济决定论”，从体制机制上化解“虚实结构失衡”，将风险防范的工作重点从关注金融领域风险转向关注长期系统性经济风险。[6]

三、以经济体制机制改革之“变”求经济高质发展动力之“稳”

深化市场化改革、向改革开放要经济增长动力是我国改革开放40年取得的最重要的经验，也是高质量增长、提高全要素生产率的内在要求。在国际环境风险和挑战凸显、经济下行压力增大的情况下，进一步深化改革开放无疑是2019年稳增长的必然要求。这要在两方面着力，一方面是进一步完善市场机制建设，促进市场公平竞争。以公正监管促进市场公平竞争，改革完善公平竞争审查和公正监管制度，加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。另一方面是培育多元有竞争力市场主体，规范市场主体行为。坚持“两个毫不动摇”，既要加快国资国企改革推进混合所有制改革，提高国有企业市场竞争力，又要优化民营经济发展环境，鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

当前，深化国资国企改革仍然在我国经济体制机制改革中具有中心地位，必须从经济体制改革的系统全局视角来认识和推进国资国企改革，不能仅仅停留在把国资国企改革的目标定位为把国资做大做强做优，还必须考虑到深化国资国企改革对创造公平的市场竞争环境的重要意义。2017年以来，全国国有及国有控股企业利润总额同比都保持了较高的增长，但在注意到国企发展取得可喜的成绩同时，必须认识到国有企业业绩增长的主因是上游产品价格因素，而且这利润大幅增长背后也蕴藏着值得担忧的问题。一方面，从中长期看国有企业资产总体创收创益能力是下降的，国有企业总体经营效率低下的弊病一直未能得到有效改观，国有企业利润增速并不可持续。另一方面，由于国企处于产业链上端，近年来，上游国有大企业利润快速增长，很可能是以挤压为数众多的下游中小企业的生存空间及牺牲后者的利润为代价的。近年收缩态势最明显的是外资企业。从企业数量上看，我国的外资工业企业数量，在2012年达到峰值57 724家后，持续保持逐年下降的态势，到2018年已经减少了1万家，外资企业的亏损面已提高到了25%。另外，民营企业数量增长明显放缓，民营工业企业的亏损面已提高到15%。因此，从我国经济发展全局看，深化国资国企改革的目标绝不能够忽视创造公平竞争环境、促进整个经济高质量发展的要求。

具体到国资国企改革本身，因为这是一项复杂的系统工程，在实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组，还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制，以及进一步完善现代企业制度，这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中需要注意其协同性。例如，构建以管资本为主的管理体制，就要注意与国有经济战略性重组、深化垄断行业国有企业改革相协调。以管资本为主加强国资监管，最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资、运营公司。这需要通过行政性重组和依托资本市场的兼并重组相结合的手段，将分散于各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资、运营公司持有，这也是一个国有资本布局战略性调整的过程。因此，改组组建国有资本投资、运营公司是要与国有企业兼并重组协同推进的。企业兼并重组的意义，一方面在于通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进资本合理流动和实现保值增值。另一方面通过开展投资融资、产业培育和资本整合等方式，推动产业集聚和转型升级，优化资本布局结构，而这正是改组组建国有资本投资、运营公司的目的所在。近些年不断出现一些中央企业重组案例，但没有与改组组建国有资本投资、运营公司相结合，属于单方面推进，将来还会面临再次重组的可能性。不仅如此，在改组组建国有资本运营、投资公司过程中，还需要综合考虑到建立有效市场结构的需要，要注意到改革政策与竞争政策的协同。国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好，也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。国有企业兼并重组和国有资本布局调整要有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，有利于化解当前经济运行的突出矛盾——产能过剩问题，这意味着国企兼并重组要与供给侧结构性改革相协同。因此，推进国有企业改革的整体协同原则，要求在推出“1+ X”系列国有企业改革政策体系同时，在“十四五”时期根据经济高质量发展的要求对国有经济布局有一个整体规划，以利于指导国有企业改革的整体协同推进。

四、以区域格局优化之“变”求投资需求增长之“稳”

经济改革开放以来各个区域“竞争”发展，促进了中国的经济高速增长，但形成了东部、中部、西部发展不平衡的格局，虽然中央通过区域协调发展战略不断努力推进区域协调发展，但东部、中部、西部发展差异以及相对于东部地区，中西部地区发展的不充分问题依然突出。实际上，东部、中部、西部各个地区之间的发展水平差异程度，已经大到工业化阶段的差异，东部地区总体已经处于工业化后期，而西部地区只处于工业化中期。[7]这种差距虽然因为国家推进区域协调发展战略近些年有差距缩小的趋势，但是这个趋势并不是很明显。2018年在整体经济面临下行的压力下西部地区经济增长表现不佳。西部地区工业产品产量及占全国比重均出现下降，西部地区企业效益总体状况不容乐观，在创新方面更是与东部地区差距进一步扩大。2018年东部地区GDP增速下降0.4个百分点，中部地区下降0.2个百分点，而西部地区下降0.6个百分点。[8]在当前中美贸易摩擦背景下，原来设想通过推进西部地区承接东北地区的产业转移形成国内版“雁阵理论”，[9]又面临着极大挑战，更多的产业开始越过西部而迁移到越南等东南亚国家。

在认识到中国区域发展不平衡不充分是一个问题的同时，也需认识到这恰恰又是中国经济发展具有很大韧性和潜力的一个重要原因。在当前面临中美贸易摩擦、中国经济下行压力增大的背景下，通过进一步推进实施国家区域发展战略、统筹城乡区域发展、形成良性互动区域发展格局，不仅仅是促进区域经济高质量发展的必然要求，也对于经济“六稳”具有重要意义。针对东北全面振兴、中部地区崛起、京津冀协同发展和高标准建设雄安新区、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、长三角区域一体化等重大国家区域发展战略，可以加快实施一批重点项目，这样既合理扩大了有效投资，稳定了总需求，同时又有利于区域经济的高质量发展。当前，我国的中部地区经济发展韧性较大，可以顺势而为积极推进中部地区的发展，但我国西部地区经济下行的压力巨大，尤其是东南亚国家对我国西部的“投资区域”替代性较大，有必要对西部地区的开放战略进行重要倾斜，以“一带一路”为抓手，吸引各类企业、特别是外资企业投资于西部地区，国家有必要制定“一带一路”西部地区的行动计划，给西部地区更多的政策倾斜，让西部地区在“一带一路”中有更多、更大的发展机会。从全国意义上，这既稳定了增长，又进一步促进了区域的协调发展。

[1] 黄群慧，中国社会科学院经济研究所所长。

[2] 马晓白、龙海波，《聚焦营商环境便利度关键指标，不断改善我国营商环境——上海市优化营商环境的主要经验与启示》，《调查研究报告》，2019年第12号，http://www.drc.gov.cn/n/20190125/1-224-2897778.htm，2019-01-25。

[3] World Economic Forum, The Impact of Corporate Taxes on Innovation: Evidence from Tax Reform in China, https://www.weforum.org/agenda/2018/12/ the-impact-of-corporatetaxes-on-innovation-evidence-from-tax-reform-in-hina/.

[4] 中国企业家调查系统课题组，《改革开放40年：中国企业家的成长与贡献——2018·中国企业家队伍成长与发展调查综合报告》，《经济界》，2018年第6期，第90—96页。

[5] 蔡昉， 《防止产业结构的“逆库兹涅兹化”》，《财经界》，2015年第2期，第26—29页。

[6] 黄群慧，《论新时期中国实体经济的发展》，《中国工业经济》，2017年第9期，第5—24页。

[7] 黄群慧、李芳芳等，《中国工业化进程报告（1995—2015）》，社会科学文献出版社，2017年，第48页。

[8] 贾坤，《2018年区域经济增长的速度、结构与质量特征》，《调查研究报告》，2019年第17号，2019年2月21日。http://www.drc.gov.cn/n/20190221/1-224-2897988.htm，2019-02-21.

[9] 蔡昉、王德文、曲玥，《中国产业升级的大国雁阵模型分析》，《经济研究》，2009年第9期，第4—14页。