实现“六稳”推动经济高质量发展

楼继伟^[1]

首先需要关注客观环境。目前，客观环境不是特别有利。我们仍旧处于“三期叠加”阶段。“三期叠加”是2013年提出的，“三期”是指换挡期、阵痛期和消化期。2014年中央又明确，“三期叠加”是一个新常态。党的十八届五中全会研究“十三五”规划的时候，再次强调我们仍旧处于新常态的关键期，这意味着直到2020年，我们将一直处于新常态。近期又进一步叠加了中美贸易摩擦。这方面我们已经看到美国、欧盟和日本三方签订了五个备忘录。实际在很大程度上，我们强调所推行的是中国特色社会主义市场经济，但西方国家针对的就是“中国特色”。如何在国际经贸规则重塑中找到各方的共识是一个难题。这也对我们的经济有一定的压力。

当前，正在进行三大攻坚战，也就是防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治攻坚战，这是必须要做的，但都会不同程度地影响经济增长，其中也都有偿还欠账的因素，是对透支和失误的偿还欠账。常年不注重环境保护，现在加大环境污染治理，必然会对经济产生下行压力。在防范化解重大风险方面，金融领域的风险也不能都归咎于“四万亿”。金融体系自身的加杠杆很大程度上是2012年第四次金融工作会议后，提倡综合经营造成的，进而形成了较大的金融风险。脱贫攻坚也是必须做的，但从经济学角度讲几乎没有乘数效应。如果修建地铁，或者在人口密集区建设城际高铁，我们会发现其资源配置的乘数作用十分显著，但脱贫攻坚在这方面的作用有限，而且攻坚任务完成后，为守住成果还要持续投入。总之，多方面的问题叠加，再加上人口老龄化，都会对经济增长带来降速的压力。

怎么能够应对好外部形势呢？实际上是如何实现高质量发展。推进高质量发展，也有利于实现“六稳”。结合当前经济形势和推进供给侧结构性改革的要求，从紧迫性的角度考虑，建议重点关注以下三个方面。

一、推进减税，逐步规范增值税制度

面对当前的经济形势，减轻实体经济负担已经成为社会共识。2018年《政府工作报告》提出“改革完善增值税制度，按照三档并两档的方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率”。2018年底的中央经济工作会议进一步要求实施更大规模的减税降费。作为此轮减税降费的重点，降低增值税应当与规范增值税税制统筹考虑，即无论实行两档或三档增值税，设计何种程度的减税水平，都应着眼于发挥增值税高效无扭曲获得财政收入的属性，体现税收中性，辅之以必要的消费和收入分配政策。从国际经验看，实行两档税率增值税的大多数国家，一般都是标准税率覆盖大部分行业，照顾性低税率只覆盖很少的行业，比如基本食品等。由于实行严格的期末留抵退税制度，标准税率行业都实现了当期完全抵扣，没有税负积压。低税率行业经常销项税小于进项税，不必缴纳增值税，还形成了较多的期末留抵，对其留抵退税，是改善消费政策，实际上形成了对基本食品等的补贴^[2]。我国受客观条件限制，营改增时按照各行业税负只减不增的原则，将营业税平移设计增值税，形成了当前三档税率都覆盖比较大的行业面的局面，因此很难实行大行业面的留抵退税补贴。2016年5月1日全面推行营改增，并将不动产纳入抵扣范围实行完全消费型的增值税后，留抵退税的问题越发突出，不仅占用了企业流动资金，而且导致税负传递链条不平滑，形成了税收扭曲。此外，增值税税负易转嫁，企业不过是在每一个增值环节上做税负传递，由最终消费者负担税负，因此通过降低增值税税率减轻实体经济特别是制造业负担的政策效果，很大程度上取决于价格弹性，价格弹性越小，降税效果才会越好。与国际比较看，我国的增值税税率原处于中枢水平，但国际金融危机后，多数国家实施财政整顿，2008年以来OECD有23个成员国至少调增过一次增值税税率，税率总体呈上升态势，平均标准税率由2008年的17.6%提高到2018年的19.2%，我国税率目前已滑落至中枢偏下的位置，比较而言调减税率的空间有限（见图5.1）。

图5.1 OECD国家增值税标准税率变动情况

资料来源：《OECD税收政策改革报告2018》。

建议增值税的调整立足于实现税收中性，控制降率幅度并主要降标准税率，同时扩大标准税率覆盖面，争取多覆盖。此外，实行期末留抵退税制度，对特定的行业通过退税体现消费和收入分配政策，但要严格控制范围并主要体现在生产环节。需要说明的是，实行期末留抵退税制度需要与财政收入形势统筹考虑。前两年财政收入形势比较好，主要是PPI（工业品出厂价格指数）上涨，但目前的走势不容乐观。从2018年9月份开始大宗商品价格震荡下跌，我国在去杠杆过程中，全球股市震荡，美国也到复苏周期的后端，贸易摩擦又在加剧，国际国内不确定性因素增加。因此，比较大的概率是原材料价格会下跌，PPI会下降，2019年1月份PPI涨幅已回落至0.1%，是近29个月的最低点，预计今后一个时期财政收入会比较困难。在此背景下，全面建立期末留抵退税制度难度较大，建议近期主要解决厂房设备等资本投入造成的期末留抵问题，以鼓励投资，减轻制造业负担。对于因税率级差形成的进销项差额留抵，建议稳妥起步、适时调整，重点体现消费和收入分配政策。

二、实施养老保险降费，提高养老保险制度效率

养老保险制度改革已经酝酿多年，改革如何起步是一个艰难的选择。目前情况下确实需要降低养老保险费率，降费可以先行，但后续提高养老保险制度效率的举措也必须适时跟上。高效率的管理体制，可以采用较低的保险缴费率，提供比较高的养老替代率。我国企业职工社会养老保险28%的缴费率提供了不足50%的替代率，与国际相比是低效率的，反映出现行体制存在的管理碎片化、缴费与给付激励不足、趸交政策不合理、缺乏精算平衡等诸多漏洞。根据OECD统计，2013年美国缴费率12.4%、替代率38.3%，德国缴费率19.6%、替代率42%，日本缴费率16.8%、替代率35.6%，韩国缴费率9%、替代率39.6%。当然这种直接类比是不够严谨的，其中人口老龄化程度就有巨大影响，但上述所比较的国家都是人口老龄化程度比较高的，因此不影响做出定性判断。考虑到目前我国养老保险的实际征缴率不及70%，如果管理制度合理，效率提高，达到OECD国家平均的管理水平，我们根本不需要28%的缴费率，下降5~6个百分点是完全有可能的。这将在职工社会养老保险体系公平可持续的条件下，大幅度降低企业经营成本，提升企业竞争力。这些额外支付的成本，属于制度性交易成本，唯有通过供给侧结构性改革才可能降下来。从维护社会公平正义外溢性的角度看，现有制度使得正常缴费的“老实人”吃亏。降低这个差距对提高社会道德水平，促进社会公平正义有积极的外溢作用。

降低养老保险费率后，进一步提升养老保险制度效率需要多处发力。第一，建立多缴多得、长缴多得的给付机制。这样做不仅有利于引入激励，增强养老保险制度的公平性和可持续性，而且在给付透明化后，有利于加强职工对企业合规缴费的监督，促进提高养老保险缴费征管效率。同时，建立养老保险精算平衡制度，确保制度自身财务可持续，并严格界定养老保险和财政的责任边界。财政每年补贴企业职工养老保险的5 000余亿元可以保留，但不应作为基金的一般性资金来源，而应用于低收入群体养老缴费补贴等具有再分配功能的方面。第二，加大中央统筹调剂力度，增强养老保险可携带性。按照维护全国市场统一的事务应由中央政府管理的基本原理，世界上其他主要国家无一例外，都由中央政府管理社会养老保险事务。但我国实行分层次管理，中央出总政策、总制度、做指导，各地区自定具体政策，自行确定管理级次、管理方式，因此在可携带性上就大打折扣。实践中早已发现了这一问题，国家不断要求提高统筹级次，党的十九大报告再次明确要“尽快实现养老保险全国统筹”。目前已经起步的中央调剂金制度虽然可以缓解省际不平衡问题，但与地区间苦乐不均的态势和促进劳动力跨域自由流动的要求相比，还需要大幅度加大调剂力度，加快实现全国统筹的步伐。要彻底解决目前因分散管理、省际差异带来的种种弊端，避免个人跨域流动导致的福利损失，最终必须要做到由中央政府统一直接管理养老保险。第三，加快划转国有资本充实社保基金。当前我国的养老保险缴费水平偏高，一个重要原因是承担了体制转轨成本，额外负担了1997年养老保险制度建立前已经退休或参加工作的“老人”和“中人”的养老待遇。为解决这一问题，2017年底出台的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，规定对纳入划转范围的国有企业，按照10%的比例划转部分国有资本，用于弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。其中，划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会集中持有、单独核算，接受考核和监督，相应的股权分红和运作收益由财政部门适时收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。按照方案要求，在2018年初试点的基础上，分批加快划转。但受多方面因素影响，目前划转的进度远低于预期。下一步要加快推进此项工作，并且保障好社保基金对划转资本的处置和分红等权益，确保这项改革真正落地实施。第四，增强养老保险基金结余的投资效益。养老保险基金的阶段性积累面临着保值增值的要求。我国资本市场的健康发展，也迫切需要持有“长钱”的机构投资者。目前地方养老保险基金结余已经开始委托社保基金会管理，但没有强制性的统一要求，地方委托也均选择5年保底。期限的约束决定了资金配置难以跨越周期，股权类资产配置占比低，也难以配置非流动性权益类资产，不仅不利于提高投资收益率，无法更好地实现保值增值目标，而且在发挥应对当前经济下行压力的作用方面也打了折扣。建议适时出台结余资金委托管理的强制性规定，并拉长委托投资的时间，确定适宜的投资范围，以提高养老保险基金结余的投资效益。

三、慎用行政手段，改进产业政策

在推进供给侧结构性改革过程中，我们观察到前期一些应对措施是行政运动式的方法，对“六稳”造成了比较大的伤害。比如运动式的治污是“一关了之”，而且是层层往下、越来越放大。当然，中央已经在纠正，要求不能“一刀切”，强调采用市场化、法治化的办法。以及行政运动式的去产能。由于煤钢产能去的过程中由于需要安置职工，国有企业要比民营企业难得多，因此在同样的污染或者安全标准之下去的民营产能比较多。后来PPI大幅度上涨，国有企业利润大增，成本在向中下游传递，而中下游民营企业比较多，感觉到负担沉重。去产能是供给侧结构性改革“三去一降一补”中一项重要的任务，用这种行政运动式的办法是不妥当的，以至于2018年底的中央经济工作会议提出供给侧结构性改革要多采用改革的办法，多运用市场化、法治化手段，在巩固增强提升畅通上下功夫。用改革的办法意味着原来不是改革？现在其实是在纠偏，就是纠正用行政运动式的办法推行供给侧结构性改革。

多年来我们一直推行产业政策。在2018年的民营经济座谈会上以及中央经济工作会议上，中央已经明确提出推动产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。但是，我们可以看到这个思维还没有彻底转变。其实产业政策在早期起到一定作用，但到后来它的作用实际不敢说都是正面的。以汽车为例，我们产业政策支持的是“三大三小两微”（“三大”即吉林一汽、湖北二汽、上海汽车，“三小”即北京吉普、天津夏利、广州标致，“两微”即军工企业转产的重庆长安和贵州云雀）。多年发展下来，一些企业破产了，其余企业都合资了。现在三大自主品牌汽车基本上是在产业政策的“围剿”和缝隙中成长起来的。比如吉利汽车收购了沃尔沃。我们不评价它战略对不对，但是这个做法就说明被“围剿”的这些企业才有实力。但是产业政策如何从差异化、选择性向普惠化、功能性转变，也是一个复杂的难题。

近年来我们重视并加强了企业的党建工作。但一段时期以来，党组织在民营企业中的作用被歪曲，一些人炒作“党的作用代替公司的决策”，出现了“民营经济离场论”“党建夺权论”等蛊惑人心的言论。不排除有的地方采取了不当做法，影响了民营企业和外资企业的信心，社会上也因此对企业的党建工作产生了一些模糊的认识，偏离了加强党建工作的初衷。针对这一问题，习近平总书记明确强调：“我们在有党员的各类企业里建立党组织，目的是为企业的党员提供管理和服务，团结凝聚员工遵纪守法，遵守企业规章制度，发挥党员先锋模范作用。这有利于企业加强管理，有利于推动企业健康发展。”这是2018年11月7日进博会期间，习近平总书记视察上海陆家嘴金融城党建服务中心时讲的，清清楚楚地强调是包括“各类企业”，是“为党员提供管理和服务，凝聚他们遵纪守法，遵守规章制度，发挥先锋作用”，是“有利于企业加强管理”，是对此前一个时期的错误认识的纠偏，也是对外界质疑的回应。事实上，企业党建的积极效用毋庸置疑，外媒也曾专门报道并予以称赞。2012年英国《金融时报》刊文表示，“中国共产党是美国CEO（首席执行官）的榜样”，并援引世界大型企业研究会针对70名CEO的调查，当被问及世界上哪些组织最称职可信时，中国共产党位居第三，远高于美国国会和总统。当然在当前的国际形势下，舆情恐已有变。因此我认为，很多人没有真正理解企业党建工作的初衷以及总书记的讲话要义，另外也确实有别有用心的人在炒作。要真正实事求是地领会和贯彻党中央和习近平总书记的意图，加强解读和宣传，不要动辄自言“如沐春风”，特别不能人云亦云地附和错误认识。

最后要强调的是，怎么实现高质量发展？经常听到要推动新旧动能转换，实施创新驱动战略。这确实是我们需要努力的方向，但是更重要的是优化资源配置机制。优化资源配置机制有利于全面提升就业、消费和投资水平，提高全要素生产率。这方面我们已经观察到了一些良好的发展态势，但仍有许多工作需要在今后加快展开，以早日实现经济高质量发展。

[1] 楼继伟，中国经济50人论坛成员，十三届全国政协常委、外事委员会主任。

[2] 增值税汇算清缴，当期未抵扣完的进项税，称为期末留抵，可在下期做进项抵扣。及时留抵退税，是不等到以后抵扣，先进行退税，减轻企业的流动资金压力。对合理设计的多档增值税实行留抵退税，还实现了相关政策。对最低档税率纳税人留抵退税，实际上已无税可退，欧洲国家等允许退企业所得税，甚至额外补贴。