实现积极财政政策的完整性

汪同三^[1]

2018年底举行的中央经济工作会议，根据当前我国经济社会发展面临的新形势新问题指出，2019年“宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求”，并进一步明确要求“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模”。为了把中央经济工作会议精神落实到政府宏观调控各项工作中，2019年3月5日李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的《政府工作报告》中指出，“要正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，加强政策协调配合，确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展”。李克强总理在《政府工作报告》中阐述政府工作的首要任务时更进一步明确而具体地指出，“积极的财政政策要加力提效……实施更大规模的减税。普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实。这次减税，着眼‘放水养鱼’、增强发展后劲并考虑财政可持续性，是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措；是完善税制、优化收入分配格局的重要改革；是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择”。

从中央经济工作会议和《政府工作报告》释放的信息可以看出，2019年我国宏观经济工作中关于财政政策的方针导向是：第一，为确保经济运行在合理区间，实现经济社会持续健康发展，必须继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。第二，在已经施行多年的基础上，2019年的实施要加力提效，发挥更重要的作用。第三，2019年积极的财政政策的首要措施是实施更大规模的减税降费，方式是普惠性减税与结构性减税并举，重点是降低制造业和小微企业税收负担。毫无疑问，2019年宏观调控工作的重点之一是要继续实施好积极的财政政策，发挥其应对经济下行压力的积极作用。同时，我们要注意到，任何宏观调控措施在取得预期正面效果的同时，都可能产生不同程度的负面影响，需要我们认真面对。而实现积极的财政政策的完整性，全面落实积极的财政政策，是最大限度发挥其正面作用，同时将可能的负面影响限制在最低程度上的保证。

为什么要继续实施积极的财政政策？正如中央经济工作会议指出的，目前我国“经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。这些问题是前进中的问题，既有短期的也有长期的，既有周期性的也有结构性的。要增强忧患意识，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决”。《政府工作报告》也指出，“综合分析国内外形势，2019年我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大，要做好打硬仗的充分准备”。当前我国宏观经济运行面临的问题，或者说经济下行压力的压力源，来自国外和国内两个方面。

国外的压力主要表现在：世界经济增速放缓，保护主义、单边主义加剧，国际大宗商品价格大幅波动，不稳定不确定因素明显增加，外部输入性风险上升。2018年美国对包括我国在内的多方挑起保护主义贸易争端，制造贸易摩擦，大大增加了我国所处外部环境的复杂性和严峻性，这已经是自改革开放以来我国经济运行第三次受外部环境影响而面临下行压力了。第一次是1998年亚洲金融危机对我国宏观经济运行造成冲击，第二次是2008年美国金融危机对我国宏观经济运行造成冲击。这两次国际金融危机爆发时，我国宏观经济状况较之世界其他主要经济体和周边经济体来说相对要好些，宏观经济处于增速较高较稳定的上升期，对我国来讲外部冲击是主要下行压力源。

而2018年以来，我国宏观经济运行的下行压力不仅源自外部环境复杂严峻，而且在内部推进供给侧结构性改革的过程中产生的尚待解决的问题，也是重要的下行压力源。国内经济下行压力加大主要表现在：消费增速减慢，有效投资增长乏力；实体经济困难较多，民营和小微企业融资难、融资贵的问题尚未有效缓解，营商环境与市场主体期待还有差距；自主创新能力不强，关键核心技术短板问题凸显；一些地方财政收支矛盾较大；金融等领域风险隐患依然不少；深度贫困地区脱贫攻坚困难较多；生态保护和污染防治任务仍然繁重。

一方面，我们目前面临着复杂而严峻的矛盾和问题，必须认真对待、妥善解决。另一方面我们又承担着光荣而伟大的使命，2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。因此2019年以及今后一段时期内，在宏观调控工作中，继续实施积极的财政政策，加力提效，就显得更为关键、更加重要。

中央经济工作会议和《政府工作报告》，都把“实施更大规模的减税降费”作为继续实施积极的财政政策的首要措施，这是一个非常重要并且切合我国当前实际的科学判断。首先，从财政政策中各类可行的措施手段来看，减税降费是最直接作用于施策对象、产生政策效果见效最快的宏观调控措施。对消费者税负的降低，等同于直接增加消费者的可支配收入，进而提升居民消费，起到拉动经济的作用。对生产者税负的降低，在间接税环节上，例如增值税减税，可以直接降低企业生产成本，从供给侧推动经济增长，同时还会在最后的消费环节减少最终消费者的负担。在直接税环节上，例如企业所得税减税，可以直接增加企业经营收入，提高企业赢利水平，不仅使企业能够通过技术创新、设备更新等方式提高生产水平和能力，而且能够刺激企业增加投资、扩大生产规模的欲望。因此，减税降费不仅可以在微观层面上最实惠地激励实体经济经营者和从业者，而且能够在宏观层面上最有力地提振自主创新和引导结构调整。其次，我国现行税制中还存在进一步实行减税政策的空间，为实施更大规模的减税降费提供了可操作性。减税空间容量的大小，一方面要看当前税率绝对水平的高低，另一方面还要看政府通过调整财政配置和调动弥补资源保持财政平衡的可能性。当前，调整财政配置主要是减少政府支出，特别是一般性行政支出、“三公”经费和其他可进一步控制的财政支出，以及收回、盘活和使用长期闲置和沉淀的各类政府财政资金。调动弥补资源主要是合理适度增加财政赤字，扩大国债发行，以及增加特定国有金融机构和央企上缴利润等。

从世界经济来看，减税政策是经济低迷时期有关国家刺激经济增长的一项主要政策工具。20世纪60年代，美国为了摆脱经济低迷，当时美国总统肯尼迪启用了减税政策，将企业所得税税率由52%降至48%，个人所得税税率由20%~91% 降至14%~70%。肯尼迪的这一减税政策产生了一定效果，较为有效地促进了美国经济实现复苏。2001年小布什就任美国总统后，为了重振美国经济，又一次实行减税刺激经济的政策，美国议会通过了10年内减税1.35万亿美元的减税法案，对个人所得税税率进行了大幅下调，将最高边际税率由39.6%下调至33%。事实证明，小布什的这一减税政策确实起到了一定效果。到2003年第二季度，美国经济增长率达到了2.4%，经济开始出现持续复苏。奥巴马任美国总统时期，美国面临严重的由次贷危机演化而来的全面金融危机，美国政府同样采取了减税政策，在2008年和2009年先后通过了总额超过5 000亿美元的减税计划。减税政策以及其他量化宽松政策实施后，美国经济自2010年开始出现持续反弹，对美国走出这次影响严重的金融危机产生了较大作用。近年来美国特朗普政府推出的相当强度的减税政策也被舆论界普遍肯定，是美国经济目前表现较为强势的重要原因。2017年12月，美国参议院通过了税法改革法案，将美国企业所得税税率从35%大幅降至20%。2018年美国的经济增速为2.9%。应该说，这与美国实行的大规模减税和缩减联邦支出等措施不无关系。当前为保持经济的复苏势头，世界各主要经济体，如欧盟、美国和日本等地区和国家，都不同程度进行了减税，试图跟进美国的政策，减税已形成世界宏观经济政策的趋势。

对于美国特朗普政府采取的减税政策也需要进行全面的分析。2018年特朗普开启的美国新一轮减税政策，短期内确实提振了美国经济，使得美国经济增速有所加快，股市屡创新高，但是并未解决美国经济前景的不确定性。由于特朗普的减税政策是以凯恩斯主义刺激理论为基础的，对经济的拉动主要作用于需求侧，而对改善供给侧所必需投资的刺激相对较弱。减税对美国经济的作用主要是短期性的。长期来看，减税对经济的刺激作用将会逐渐减缓减弱，同时还存在恶化财政赤字的风险。特朗普的减税不能从根本上缓解美国的经济结构失衡，而且财政压力导致的政府支出减少更将威胁教育、医疗和科研等能缓解美国社会问题的支出，如果处理不当，会是饮鸩止渴。

当前实施积极的财政政策的发力方向之一是促进投资，特别是基础设施建设投资。其原因在于：第一，内需特别是消费需求是拉动经济增长的主要动力，但归根结底消费是通过实现投资需求来拉动增长的。适度稳定的投资增长是保持经济平稳健康发展的关键。马克思主义经济学的再生产理论告诉我们，要实现扩大再生产，必须增加新的投资。我们当然应该通过扩大消费需求拉动经济增长，但不容忽视的是，消费是通过导致投资来实现扩大再生产的，不能导致投资的消费只能实现简单再生产，只有能够导致投资的消费才能真正实现扩大再生产。或者说，只有足够的投资需求才能实现社会扩大再生产，实现经济社会的有效发展。第二，高质量发展的一个标志是，由投资（I）产生的投资收益（R）占产出（Y）的比重（R/Y）的提高，即实现投资效益的提高。而投资收益占产出的比重（R/Y）等于投资资本收益率(R/I)与投资率(I/Y)的乘积(R/Y=R/I×I/Y)，其中，投资率(I/Y)是在宏观层面实现的，而投资资本收益率(R/I)是由企业或生产者在微观层面实现。我国目前的投资资本收益率仅为3%左右，远低于发达国家水平，亟待提高。对生产者或企业的减税能够明显有助于提高微观层面的投资资本收益率，进而在宏观层面提高投资收益占产出的比重，推动实现经济的高质量发展。第三，面对当前复杂严峻的国内外形势，中央提出六个“稳”的要求。“稳投资”是关键之一。“稳投资”的重点是激发社会投资、保持投资增长、优化投资结构、提高投资效益。当前供给侧结构性改革进入新阶段，面临的新形势、新问题要求我们更加认真地做好保持投资稳定增长的工作。

2018年有三个国民经济统计数字值得关注：第一个数字是GDP增长6.6%，第二个数字是全社会固定资产投资增长5.9%，第三个数字是基础设施投资增长3.8%。这三个数字告诉我们：第一，全社会固定资产投资增速低于GDP增速0.7个百分点，可以判断投资增长相对不足是当前经济下行的一个主要表现。因此，推动投资增长，适度加快投资增速是克服经济下行压力的重要方面。以减税降费为主要措施的积极的财政政策应该在促进投资方面发挥引导和带动作用。第二，在各类投资中，基础设施投资增速明显滞后于总投资增速，基础设施投资不足是投资增长减速的主要诱因，同时也表明基础设施建设领域存在加强投资以应对下行压力、提升经济增长的较大空间。因此当前把促进投资，特别是基础设施投资，作为实施积极的财政政策的一个发力方向，不仅是必要的而且是可行的。减税降费如何能够落实到促进基础设施投资增长，是我们今后在宏观调控工作实践中需要深入探索实现途径并积累总结经验。

全面落实积极的财政政策是要实现财政政策的完整性。衡量财政政策是否完整的标准是财政收支是否平衡，以及是如何实现平衡的。减税在初期阶段必然会使财政税收减少，直接影响到财政收入。而负责任的政府不仅要考虑减税的必要性，以及减税的具体方案，还需要采取必要措施弥补减税对国家财政的影响，保持财政收支平衡。在减税条件下，常规地保持财政收支平衡的办法有两种：第一种是增加财政赤字，第二种是削减财政支出。一般情况下，增加财政赤字是寅吃卯粮，必须谨慎适度，严格控制。欧盟国家在探索经济一体化过程中，根据实际经验制定的财政赤字率不超过3%的标准是具有一定普遍性意义的。在不严重的特殊情况下，应予遵循。我国长期以来基本遵循了不逾越这一界限的原则，保持了财政状况的稳定。就我国目前的形势来看，更重要的实现财政平衡的指导思想应该是减少相应财政支出，减少除了必须不断提高的、直接关系民生的有关支出之外的财政支出，特别是行政费用支出，同时要坚决防止任何人、任何机构、任何集团搭便车借机扩大行政费用支出。总体上削减财政支出，并不意味着要像西方国家那样同时削减关系民生的社会（福利）事业的支出，相反还需要大力增加关系民生的社会事业发展的财政支出。有研究表明，高收入经济体在工业化高峰期以后，政府服务（包括社保、教育、健康和社会工作等）支出在GDP中的占比会持续快速提升。目前我国政府服务支出在GDP中的占比还明显低于高收入国家在类似发展阶段的水平。即使在减税条件下，这块政府服务的短板也需要优先填补。

一般意义的扩张性财政政策主要有三项措施来拉动经济：增加财政赤字和政府债务、减税和扩大政府支出。其中第一项要谨慎适度，第二项是主要措施，第三项目前不宜使用。此外，还有一种意见认为，在目前企业杠杆率和家庭杠杆率过高的情况下，可考虑提高政府杠杆率，将高企的企业杠杆率和家庭杠杆率转移过来，以减缓金融风险压力。但是现在不宜这样做，原因有三点：第一，目前我国金融风险压力还没有达到2008年美国次贷危机时需要政府直接出手救助的程度。第二，我国目前积极的财政政策的导向不仅是要减税，而且是要严格控制政府支出。地方政府债务规模较大幅度增加，是指专项债券增加，而非一般性的政府杠杆率增加。第三，政府以提高自身杠杆率的方式承接企业杠杆率和家庭杠杆率，实际上是改变社会的资产负债结构，必须考虑可能对各方面带来的中长期影响。总之，主要通过削减政府支出来实现减税条件下的财政收支平衡，不仅是全面落实积极的财政政策，实现财政政策完整性的必由之路，同时也能够推进行政管理体制改革和财政体制改革的深入发展，取得一箭双雕的积极效果。

全面落实积极的财政政策，实现财政政策的完整性，需要注意四件事：第一，减税必须具有较大的规模性，才能产生明显效果。2018年初预计减税规模可达1.1万亿元，实际减税规模实现了突破。2019年预计减税规模可接近两万亿，应该在实际执行过程中力保两万亿，根据实际情况争取有所突破，实现更大的减税规模。第二，减税效应具有较强的时间递减性，在短期内减税效果表现明显，但是如果减税规模强度不递增，减税效应必然减弱。因此从减税伊始，就需要考虑如何深化财政体制改革，建立税制对经济健康稳定增长的长效机制。第三，减税既是政府行为，又必须通过市场产生效果。因此减税政策的实施必须在市场在配置资源中起决定性作用和发挥好政府作用的框架内进行，使市场和政府既各自充分发挥好自身作用，又积极实现两者的协同发力，使减税实现预期效果，促进经济社会发展。我们一方面要吸取以往的经验教训，减弱和防止减税可能产生的负面影响。另一方面要认真落实竞争中性原则，使减税政策惠及实体经济的各个角落。第四，做好减税与其他财政政策的协调配合，做好财政政策与其他宏观调控政策，特别是与稳健的货币政策的协调配合。发挥财政政策和货币政策各自的优势，形成政策合力，提高宏观调控水平，抵御下行压力，确保经济运行在合理区间，保持经济持续健康发展和社会大局稳定，为全面建成小康社会收官打下决定性基础，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年。

[1] 汪同三，中国经济50人论坛成员，中国社会科学院学部委员。