高质量发展的增长来源

刘世锦^[1]

一、区分三种增长率

2018年的中国经济，有诸多出乎意料之事，如中美贸易摩擦、民营经济预期不稳等，但经济增长进程尚在预期之中。从我们一直采用的经济增长阶段转换分析框架看，从2010年第一季度开始的增速回落，到2016年第三季度开始触底，逐步进入中速增长平台。触底和反弹是一个试错过程，不可能一蹴而就。从过去两年多的情况看，构成高增长重要来源的基建和房地产投资的历史需求峰值已过，在增速回落的过程中，仍在寻找与中速增长相适应的新均衡点。新均衡点找到后，整个经济的中速增长平台才能稳下来，进入一个较长时间的稳定增长期。

从目前情况看，2019年经济仍有一定的下行空间。决策层提出了稳增长的任务。在这个任务要求下，可以看到几种不同的方法。

一种是继续沿用老方法，主要是通过扩大基建投资来稳增长。这种方法看起来轻车熟路，但面临着杠杆率上升、投资空间减小、效率下降等难题。

另一种方法是将近期的增长回落归结于去杠杆以及从紧的宏观政策，主张通过宽松的货币政策和“更加积极”的财政政策维持已有的增长速度。

还有一种方法是主张尊重增长阶段转换的规律，适当降低增长预期，在保持适度的货币政策和财政政策的同时，把着力点放到实质性深化改革，拓展新的增长来源，争取中速平台上有活力、可持续、韧性强的增长。

在讨论这几种不同方法之前，有必要区分三种不同的增长率。

首先是潜在增长率。经济学将潜在增长率解释为资源得到充分或最大化利用后的增长率。有观点主张实现充分就业的增长率就是潜在增长率。潜在增长率一定程度上是一种理想状态，或者说是一种可实现的理想状态，可以将其理解为在已知或可利用的技术和资源配置方法条件下，资源得到充分利用后的增长率。

如果这样定义潜在增长率，现实中将会看到两种情形，即可实现的和不可实现的潜在增长率。前者指可利用的技术和资源配置方法都得到利用；后者指由于体制政策和其他原因，至少部分可利用的技术和资源配置方法未得到利用，或者说，只是部分利用了这些技术和资源配置方法。于是，我们就可以将可实现的潜在增长率理解为真实意义上的潜在增长率，而不可实现的潜在增长率则可称为“可及增长率”，也就是可实现的潜在增长率。潜在增长率、可实现增长率和实际增长率，我们就区分了这三种不同的增长率。

提高经济增长效率，就是要缩小乃至消除这三种增长率之间的差距，使实际增长率等于潜在增长率。可及增长率与潜在增长率之间的差距，可称为差距1，缩小这一差距主要依赖于体制变革和结构性政策实施。可及增长率与实际增长率之间的差距，可称为差距2，缩小这一差距主要通过货币政策、财政政策等宏观经济政策调整。

中国现阶段面临的挑战是，潜在增长率在合乎规律地下降，与此同时，差距1依然存在，有时候还在扩大。差距2表现为所谓“产出缺口”，既可以是正的，实际增长率大于可及增长率，也可以是负的，实际增长率小于可及增长率。由于对高增长的诉求强烈，实际增长率低于潜在增长率的情况并不多见。通过深化改革缩小差距1的呼声始终存在，有时相当高涨，但往往难以落地。相反，通过放松宏观政策使实际增长率达到或超过可及增长率的呼声，则容易得到响应。于是经常会看到缩小差距2掩盖或替代缩小差距1的倾向。

回到当下的政策选择，尽管表述方式不一，放松宏观政策的呼声再次响亮起来。一段时间以来，对降杠杆问题存有争议。降杠杆不可能一蹴而就，对其长期性、复杂性要有足够估计。但杠杆率过高依然是不争的事实，在稳杠杆的基础上将杠杆率降低到合适水平的目标不能放弃。必须明确，过松的宏观政策并不能改变潜在增长率，也不能缩小还可能扩大差距1。而解决差距1的问题，恰恰是下一步稳定并优化经济增长率的关键所在。

二、高质量发展的五大增长来源

潜在增长率是一个动态概念。进入中速平台后，以往在高速增长阶段作为主要增长来源的基建和房地产投资、汽车和其他的重要消费品，相继越过历史需求峰值，逐步找到“比历史需求峰值低一些，比成熟增长阶段高一些”的新均衡点。这些需求对中速增长的存量稳定仍有重要作用，但对增量贡献已经很小了。出口也在经历大体相同的变化，对外投资的重要性相应上升。根据可借鉴的国际经验和中国实际，中速平台上的增长速度有很大可能稳定在5%~6%之间。

由于中国经济规模已经很大，即使保持这样的增长速度，每年经济的新增量依然位居全球前列。支撑这样的新增量并非易事。扩大并稳定中速平台上高质量发展的增长来源，将是一个重要挑战。在今后较长的一个时期内，中速平台上高质量发展大体上有以下五个方面的增长来源。

第一，低效率部门的改进。迈克尔·波特在分析日本竞争力时提出，日本存在着一个面向全球市场竞争的出口部门，还有一个主要面向国内市场、缺少竞争的基础部门，这种效率差异很大的二元结构，成为制约日本发展的不利因素。这种情况在中国不仅存在，而且更为突出。中国基础部门主要由国有企业经营，长期存在行政性垄断，市场准入和竞争严重不足，效率低下成为自然而然的结果。一些年来，这些领域也推动改革，虽然时有反复，但大的格局并未改变。部分企业的切身体验和实证研究都表明，中国的能源、物流、通信、土地、融资等基础性成本，要比美国高一倍以上。除了少数由于资源禀赋原因外，主要是因为中国相关行业不同程度地存在行政性垄断。另一个例子是城乡之间生产要素流动受阻，尤其是农村集体土地和农民宅基地无法进入市场。在助推城市房价的同时，更使农村错失了大量本来可以获得的发展机会。

第二，低收入阶层的收入增长和人力资本提升。收入分配差距过大对经济增长的含义是，相对于适度的分配差距，那些收入过低人群本来可有的需求空间得不到利用，从而降低了经济增长速度。反过来说，如果低收入阶层的收入能有所提高，接近或达到中等收入水平，将会形成很大的需求增长空间，直接提供增长动能。相关研究表明，近年来中国收入分配差距有所减小，但仍很大。正在进行的脱贫攻坚对经济增长的意义在于，它直接提高了消费需求。可以想象，如果贫困人口能够稳定脱贫、如果农村人口转入城市、如果城乡低收入阶层能够逐步进入中等收入阶层，将会释放出多大的需求潜能。这部分需求潜能是中国经济下一步增长空间最大也是相对易于获取的。

提升低收入阶层的人力资本是另一项重要任务，从长期看更为重要。贫困是因为人力资本严重不足。而人力资本严重不足，部分原因是从儿童营养保障到医疗、教育、就业等条件的匮乏，部分原因则是诸多方面的机会不均等导致。从全社会角度看，提升低收入阶层人力资本的空间最大，经济和社会效益也显而易见。在中国人口结构发生重要变化，在劳动年龄人口和就业人口总量下降、老龄化速度加快的背景下，提升低收入阶层人力资本尤为重要。

第三，消费结构和产业结构升级。消费结构升级是中国经济需求增长的常规动力。商品消费增长趋于平缓，其中也不乏体现消费品质提高的亮点。与此同时，包括医疗、教育、文化、体育、娱乐、养老、旅游等在内的服务性消费进入快速成长期，在一线城市，服务性消费比重已经达到一半左右。消费结构升级带动产业结构调整升级。近年来的一个突出现象是产业内分化加剧，市场份额和利润向头部企业集中，即使在一些发展不错的行业内，多数企业日子并不好过，这也是一个时期以来中小企业经营困难增多的重要原因。产业分化、重组推动优势企业、优势行业加快发展，高技术含量、高附加价值的行业比重上升。制造业的转型升级与生产性服务业的发展密切相关。制造业服务化、服务业制造化相互推动，带动了研发、设计、咨询、物流、金融、商务服务等生产性服务业发展加快。为制造业升级服务的生产性服务业，与前面提到的为消费结构升级配套的消费性服务业，大多具有知识密集的特点。知识密集型服务业正在成为拉动消费结构和产业结构升级的新主导产业。

第四，前沿性创新。以往，中国的创新主要是外来技术本地化的适应性创新。近年来的一个重要变化，是在全球创新前沿“无人区”的创新增加，由过去的主要“跟跑”，转为部分“并跑”，再到少数领域“领跑”。前沿性创新较多集中于互联网、大数据、人工智能等数字技术领域。在数字技术领域，与过去历次技术革命不同，中国总体上与先行者的差距不大，部分技术还处于领先地位。中国的优势还体现在消费市场巨大、产业配套比较完整等，易于形成商业模式和实用技术，由商业模式创新拉动技术创新。前沿性创新能够拓展潜在增长率边界，并对已有生产能力进行革命性改造，如互联网与各类实体经济的结合。中国在前沿性创新上的最大短板是基础研究滞后。如果没有一大批诺贝尔奖级研究成果形成的土壤，在前沿性创新道路上难有后劲。尤为重要的是，要形成有利于新思想脱颖而出的自由探索环境。能否补上这块短板，将是中国力图建成创新型国家无法回避的重大挑战。

第五，绿色发展。把绿色发展作为一种增长动力，与对绿色发展的理解直接相关。在传统认识中，通常把绿色发展等同于污染治理、环境保护，理解为对传统工业化模式缺陷的修补或纠偏。这样看来，绿色发展确实没有多少增长动力，甚至被看成是经济增长的代价。但如果从传统认识中跳出来，换一个角度，把绿色发展看成是与传统工业化模式相竞争并更具优越性的一种新发展模式，绿色发展对经济增长的意义就大不相同。绿色发展将重新定义产出与投入、收益与成本，力图将人类经济活动与自然之间相互冲突的关系，转化为相互融合和促进的关系，以更低的成本、更优的资源配置，提供更利于人全面发展的产品和服务。绿色发展不仅是做减法，更重要是在做加法和乘法。

需要强调的是，以上五个增长来源有一些与过去很不相同的特点。第一，对制度质量的要求相当高，“半拉子”市场经济是无法适应的，必须下决心解决市场经济建设中的“卡脖子”问题，才能过好这一关。第二，虽然也会有一些热点，但像以往基建、房地产、汽车等大容量支柱产业基本上看不到了，增量更多以普惠方式呈现。第三，增长大多是“慢变量”，长时间的努力未必见到大的成效，“立竿见影”的情况不多了，对耐性、韧劲、战略定力的要求明显提高。如果说过去30多年的高速增长是“吃肥肉”，进入中速平台后的高质量发展则是“啃硬骨头”，增长的难度非同以往。这意味着，高质量发展将是高难度增长。

三、相配套的发展战略与建设高标准市场经济

有效发掘五个增长来源的潜能，需要制定相配套的发展战略，并提出相应的体制政策变革要求。

（一）效率变革战略

第一，完善产权保护。重要的是建立起稳定的法治保障环境，使各类市场主体的合法权益得到切实保护，不因偶然事件或具体政策调整而变化。要有一大批通过法律解决产权纠纷、保护合法权益的案例，逐步建立社会各界对保护产权法律体系的信心和预期。民营经济在经济体系中地位、作用和长期愿景，应有理论政策创新，有符合现实、顺应规律的新“说法”。

第二，进一步推动国有经济战略性调整，有效发挥国有资本的应有作用。首先是布局结构的调整，把有限的国有资本集中到符合新时期国家发展战略需要、提供不同类型公共产品的领域。分散布局、固守不变只能是削弱而不是增强国有资本的应有作用。国有资本要大踏步地从过剩产业、低效领域、其他资本更适合发挥作用的地方退出，集中到社会保障、公共产品领域中“卡脖子”的技术或产品、国家安全、环境保护等领域。其次是产权结构和治理结构调整。加快实现由管企业到管资本的转变，把资本层面和企业层面分离开，国有资本管理部门通过市场经济中资本运行的常规方式调整优化国有资本布局。最后是投资结构的调整，区分战略性投资和财务性投资，在国有资本应当发挥作用的领域进行战略性投资，其他领域则在必要时进行财务性投资。

第三，促进各类企业公平竞争。把所有制与企业挂钩是市场经济发展初期的现象。随着市场经济的深化，各种所有制“你中有我，我中有你”，逐步融合，要想找出某种纯粹所有制的企业越来越困难。混合所有制成为市场经济成熟后的常态。把国家的强制力和信用等元素与某类企业直接挂钩，就会使宏观经济调控者、市场秩序维护者和企业所有者的三种不同身份混在一起，与其他企业形成事实上的不平等。所以，应当明确市场经济中企业作为法人实体与其所有者的正常关系，使企业性质与所有者性质相分离，摘掉企业头上的所有制属性帽子。企业不再按照所有制进行分类，而是按照规模、行业、技术等分类，以此作为企业公平竞争环境的条件之一。

第四，按照负面清单改革市场准入。低效率领域主要与“半拉子”要素市场有关，生产要素不能自由且充分流动，制约资源优化配置。要突出重点，主攻打破基础产业行政性垄断、城乡生产要素流动不便和低效企业退出等难题。这几块硬骨头啃不下来，低效率洼地不可能填平。改革的方向、目标、重点是明确的，关键是下决心、有行动，一个行动胜过一打纲领。尤其要调动地方、基层、企业的积极性和创造性，鼓励先行先试，总结好的案例和经验，推动全局。

（二）中等收入群体扩大战略

第一，加快农民工进入和融入城市的进程。户籍问题的实质是为农民工提供均等的基本公共服务。农村进城人员对城市发展创造了大量社会财富，为他们提供基本公共服务并非“施舍”，而是他们的“城市权利”。重点要解决好农民进城人员的住房问题，不仅对他们安居和融入城市至关重要，同时也能带动大量消费需求。

第二，建立反贫困的长效机制。要巩固脱贫成果，着力构造脱贫不返贫的长效机制。立足于提高贫困人口的自我发展、创造财富能力，从各地实际出发、因地制宜，发展具有自身特色和竞争优势的产业，形成稳定的增收渠道。通过改善基本生存发展环境，尤其是医疗、教育、文化等环境，重点提高年轻一代人力资本，创造更多更好的就业创业发展机会，实现贫困的代际阻隔。把仍然存在的贫困人口纳入低保系统，守住反贫困的底线。

第三，健全完善社会保障体系。在就业、医疗、养老等方面，建立覆盖全国的“保基本”社会安全网。加快实现全国统筹、异地结转，增加便利性，促进劳动者的合理流动。以更大力度，把更大份额的国有资本转入社保体系，增加社保资金供给，缩小社保资金缺口，同时促进国资产权结构、治理结构的改革。

第四，促进机会公平。把提高中等收入群体比重，纳入政府政绩考核指标体系。提高政府财政支出中用于扩大中等收入群体的比重，借助这一途径扩大内需。改变一些城市把低收入劳动者挡在城市之外的做法。在大体相当条件下，在就业、升学、晋升等方面，给低收入阶层提供更多可及机会，逐步改变低收入阶层所处的“形式上平等、事实上不平等”的状况。

（三）消费和产业升级战略

第一，推动服务业对内对外开放。知识密集型服务业是现阶段发展重点。与制造业不同的是，这类产业更多依赖不可编码知识，一方面，新技术往往需要通过“干中学”等方式才能掌握和运用，对外开放的深度将超过以往。另一方面，国内知识密集型服务业的发展也受到诸多不当准入限制，抑制了增长潜能。对外开放要加大力度，并要对内放开，对外开放与对内放开相互促进，有利于提高国内相关产业的学习吸收能力和竞争能力。实践证明，在对外开放的同时对内能够充分放开，中国产业和企业往往是有竞争力的。一定要增强新发展阶段中国产业和企业的开放自信。

第二，通过优胜劣汰带动产业升级。近年来中国产业发展的一个重要变化，是产业分化加快，市场份额和利润向头部企业集中。政府一方面应创造各类企业公平竞争的环境，另一方面要推动不再具有竞争优势的企业退出。这就需要在财政、社保、银行、法律等相关领域进行必要改革和调整。

第三，用挑剔性消费倒逼品质提升。国际经验表明，消费结构升级，特别是服务型消费的增长，将会使消费者对产品和服务从品质到体验的要求明显提升。在许多领域，挑剔性消费成为一种常态，从而激励生产者不断提高产品和服务的质量。政府应当因势利导，提高产品和服务的质量标准，鼓励生产者围绕挑剔性消费展开竞争，从而逐步形成更高层级上消费与生产的循环流程。

第四，推动制造业和服务业的融合发展。不论是制造业的服务化，还是服务业的制造化，二者的融合发展都显示了一种内在关联。促进这种融合发展，从人才、技术到企业内部结构调整、企业间购并重申等，都需要政府在要素培育、市场环境等方面给予支持。

（四）前沿性创新战略

第一，坚持以企业为创新主体不动摇。强调以企业为创新主体，不仅因为企业处在市场竞争第一线，而且因为一些年来传统的基础研究、应用研究、产业化应用界限已被打破，许多市场第一线遇到的问题，也是基础研究的前沿问题。以企业为创新主体，既可以把技术转化为有市场竞争力的产品，又在相当大程度上能够推动科学前沿重大问题的突破。由国家集中资源开展的创新项目，应聚焦于公共产品范围内的“卡脖子”问题。新形势下这种“集中力量办大事”的有效运行机制，还有一个探索过程。如果不能从传统计划经济的思维和运行机制中摆脱出来，也可能为抵制改革、重回“老路”留下空间。

第二，促进创新要素流动聚集，形成一批区域性创新中心和创新型城市。创新要素并非均匀分布，只有能够吸引到更多创新要素的地方，才会拥有更多的创新成功的机会。从国内外经验看，创新活动集中出现在若干区域创新中心或创新型城市。但这些区域创新中心或创新型城市并非人为指定的，而是在竞争中形成的。能否成为区域创新中心或创新型城市，关键在于能否形成吸引聚集创新要素的体制政策环境，包括：保护产权特别是知识产权，为创新活动提供有效激励；稳定企业家、科研人员的预期，使他们能够有长远打算；促进创新要素流动，吸引创新要素的聚集并得以优化配置；提升人力资本质量，相应改革教育和研发体制；深化金融改革，为创新提供全链条的金融支持等。

第三，加快补上基础研究薄弱的短板。对基础研究短板制约我国长期创新发展的风险，补上这一短板的长期性、艰巨性和对营造有利于科学发现的自由探索环境的重要性，都要有足够认识。通过理念、制度和政策的改革创新，加快形成既适合中国国情，又吸收国际上先进做法，最大限度调动人们在科学发现和技术创新前沿创造力的环境。在创新活跃地区，可设立若干个高水平教育研发特区，在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国籍身份等方面实行特殊体制和政策。

（五）绿色转型战略

第一，转变提升对绿色发展的理解，逐步形成全社会的新共识。不能把绿色发展仅仅看成是污染治理，而是包括绿色消费、绿色生产、绿色流通、绿色创新、绿色金融在内的绿色经济体系的发展；不能把绿色发展看成是迫于压力的权宜之计，是对传统工业化发展方式的修补，而应是与之相竞争、更符合可持续发展要求的新发展方式；不能把绿色发展与经济增长相对立，看成是对增长的拖累，而应是重要的消费新动能、创新新动能和增长新动能。认识到位了，推动绿色发展才能名正言顺、理直气壮。

第二，加快推动生态资本度量、核算与交易。迄今为止，生态资本依然无法度量、核算，更难以交易。绿色发展大都是政府提供的公共产品，或环保机构等非政府组织开展的公益活动，难以成为企业和个人市场经济条件下正常的经济活动。推动绿色转型，必须要过生态资本度量、核算与交易这一关。应将此作为绿色创新的重要内容，鼓励支持相关研究、试点和推广。经过持续不懈的努力，逐步使生态资本与其他资本形态一样，能够按照市场经济的通行规则比较成本收益，优化配置资源。

第三，积极探索并形成绿色发展的行动目标和激励机制。把绿色发展的可行指标作为政府工作的考核指标，把绿色发展收益作为经济社会发展成果的重要内容。在成熟的生态资本核算方法实施前，借助财政、税收、价格和标准等手段，尽可能将原本外部化的绿色发展收益和传统发展方式成本内部化，使绿色发展有利可图，传统发展方式则承担本应承担的成本。

提出并实施以上发展战略，都对体制政策环境提出了与以往大不相同的要求。不认真地解决体制上的“卡脖子”问题，不下决心啃硬骨头，新的增长动能就出不来，即便比过去降低了的增长速度也未必能够维持。面对这些挑战，有一个问题是不能回避的，即对市场经济的态度。中国在市场经济这条路上已经走了40年，是停滞徘徊，还是继续向前走？停是停不住的，不进则退，而倒退是没有出路的。向前走，需要提出一个新的目标，就是建设高标准的市场经济。

转向高标准的市场经济，就是要以产权保护和要素市场化为核心，在重点领域和关键环节深化改革，其中涉及一些焦点难点问题，包括打破行政性垄断、公平竞争、保护产权特别是知识产权、国资国企改革、产业政策转型、改革补贴制度、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等。对这些问题，党的十八届三中、四中、五中全会和党的十九大都指出了改革的方向、重点和方法，并不是别人逼着我们要改，而是我们从长计议、战略谋划，从中国国情出发做出的主动选择。当务之急是落实好已定的改革开放部署，切实加快推动国资国企、土地、金融、财税、社保、政府管理、对外开放等重点领域的改革进程。把这些要求真正落实到位了，就能够在建设高标准市场经济方面迈出很大的实质性步伐，在一个更高平台上争取到新的有利国际国内发展环境，赢得新的发展机遇期。

[1] 刘世锦，中国经济50人论坛成员，十三届全国政协经济委员会副主任，中国发展研究基金会副理事长。