供给侧改革与需求侧调控并行不悖

樊纲^[1]

一、经济变量是有时间维度的

所谓经济变量的时间维度，是指它是可以短期内就发生变化的，但需要较长的时间才能发生变化并对其他经济变量产生影响。比如，劳动力这个变量，现在说我们劳动力不够了，要通过改变生育政策、鼓励生育以增加人口，这个变量就是一个“慢变量”，因为从现在鼓励生育，即使假定生育意愿存在，也需要至少18年的时间一个婴儿才能长大成人，改变劳动力的数量。体制改革这个变量，不能说完全是慢变量，但在多数情况下，由于各种因素的作用，关于如何改革要经过许多讨论，一项改革还要与其他体制相协调，等等，一般不会是很快的。党的十八届三中全会列出的改革任务，到今天真正完成并见效的并不多。所以，如果是“通过体制改革，稳定预期、稳定投资”，在10年或20年的时间维度中看，是对的。但是如果是通过体制改革稳定2019年的预期与投资，就很难真正实现，因为当2019年结束时，体制可能还没有发生任何改变。

经济变量也有短期就能发生改变的，比如利率。中央银行看到通货膨胀正在升高，立即决定加息，第二天全国金融机构贷款的利率就能提高，货币供给出现收缩。中央政府认为当前的总需求不足，决定通过增加预算支出扩大投资，第二天就可以安排财政部准备项目，下一周资金就可以到位，开始在市场上买东西扩大投资需求。

所以，我们要对经济变量，特别是“政策变量”的时间特征，有清醒的认识。当提出一项政策建议时，需要了解政策实施见效的时间。没有时间概念的政策建议，是无效的政策建议。

通常我们做短期政策建议时，要假定长期变量不变，就是这个道理。当我们实施短期宏观调控政策时，我们要说一句“假定体制不变、资源条件不变，人们的偏好不变……”，这些被假定不变的东西，在长期内都是可以变化的，只是在短期内，它们是很难变化的。

二、供给侧的变量多是长期变量

所谓“供给侧”，指的就是生产活动，就是生产力。经济增长是供给的增长，经济结构的改变或提升是供给结构的改变与提升。发展经济，说到底就是发展生产力，实现经济增长。所以经济学研究中最重要的部分，就是供给侧的问题。

也许正是因为供给就是生产，供给能力就是生产力。提高生产力的各种增长因素，大多数都在时间上具有长期的特征。前文提到增加劳动力，需要十几二十年。搞教育，从建成学校开始，学生从小学到高中毕业，需要12年的时间。大学就需要更长的时间了。资本形成，建一个工厂时间有长有短，一个投资决策做出以后到产品出厂，可能会花费1年时间，在重工业花费2~3年也是可能的。

另一个重要的增长要素是科技进步和科技创新。这是必须经过长期的艰苦努力才能实现的事。一个企业发展进步，接近了技术的前沿，才谈得上有了创新的能力。而且，真正的技术创新，特别是具有革命性的技术创新，在时间上是无法预测的、随机的，不是你能计划和预见的。如果是想在一两年的短时间内通过重大技术革命实现经济增长，这种想法基本是不可靠的。但它可能真的奇迹般地在一年发生了，那也只是机缘巧合，它可能十年后也不发生。你不能制定一个经济政策是把经济增长的宝押在一个小概率事件上。

体制改革是经济增长也就是供给侧生产力提高的一个基本要素。方向正确的体制改革导致资源配置和资源利用的效率提高，从而提高生产力。体制改革加强了对创新和投资的激励，从而促进经济增长。但是体制改革一般是需要时间的。一些重大的制度，可能需要几十年的时间才能改革到位。比如国有企业体制改革，40年前就开始研究、出台政策，40年后仍然不能满意。又比如金融体制改革，中国股票市场改革多年但现在注册制仍然没有确立，对企业直接融资、促进投资增长和效率改进没有起到任何帮助。房地产税讨论了十几年仍然没有出台。房产税最终使“长效机制”这个词有了新的含义，即只有在长期的未来才能起作用的机制。如果指望房产税马上能稳定市场，那房地产市场的泡沫现在可能仍然膨胀。

以上分析的有关供给侧改革的因素，对经济的发展和增长的质量，是最根本、最重要的决定性因素。正因为这些要素十分重要，所以要一刻不停地努力做事，长期坚持改善教育、积累资本、自主创新、体制改革。因其长期，所以不能讲一次、讲一时，而要年年讲、月月讲、天天讲。否则，这些方面的改进就不会在日积月累中见到实效！

三、短期变量主要在“需求侧”

供给侧也有短期因素，比如去产能、去库存、去杠杆。第二节所论述的生产力形成，是一个长期的过程。包括过剩产能，其形成过程也不可能是短期的，建一个钢铁厂需要两三年的时间。但是，一旦认定它是过剩产能，要把它从物理上除掉、炸掉（或者最简单的，就是废掉、停掉），一个星期甚至一天就可以做到。当然现实中这会涉及人员与体制，并没有那么简单。现实中去产能、去杠杆也会拖一段时间，但是只要所有人同意存在产能过剩和供求再平衡的问题。而且不能在需求侧解决，即不能靠扩大内需来解决，因此要在供给侧通过去掉一部分产能来解决。这时，如何采取行动就是一个短期问题。

短期变量，也就是随时可以改变的经济因素，主要都在需求侧。基本的逻辑在于，需求是人们决定花不花钱和怎么花钱的问题。它不像供给侧，为了满足需求，要花时间建工厂提高技术扩大生产力。有了钱可以花，随时可以花。这就是个短期问题。对政府来说，不仅财政政策变量可以在短期内发生调整（包括政府发债借钱来花），还可以通过调整货币数量，最终扩大信贷规模，让企业和个人有更多的钱来买东西，从而扩大需求。反之亦然。在中国，住房市场需求过旺，政府还可以出台行政手段，在一夜之间削掉一大块需求（使一部分存在着的购买力，无法成为有效的需求）。这些都是对短期变量的调节。

短期变量的作用就在于，它们是可以在短期内实现调整从而可以在短期内就达到政策目标的。假设我们面临地方债务扩大、地方投资太多，从而导致经济过热的风险加大，当前（2019年）就要把这个趋势抑制住，这时怎么办？有人会说我们要用“深化体制改革，改革中央与地方的关系，改革地方财税制度，使地方政府对债务负责”的办法来消除风险。这种办法具有实操性吗？这个目标什么时候能实现？过去70年我们一直饱受中央与地方“一放就乱一收就死”的困扰，一直在不断地修改和调整，再有一二十年改革也许大有成效，但是要在2019年见成效，恐怕可能性是微乎其微的。因此，我们就只能在需求侧用严控地方债务规模的政策（原则上说这并不属于财政政策，而是行政管控），来立即削减投资需求的规模。比如当前出现地方和企业特别是民营企业投资意愿不足、动力不足的问题，导致经济下滑，甚至出现了2018年投资增速低于GDP增速的不正常情况时，需要采取什么措施。从长期看，根本的解决办法是体制改革，特别是鼓励民营企业长期发展的各种体制。但是由于涉及方方面面，现在加大改革力度，见到效果也要2~3年甚至更长的时间。而我们在当前，也就是2019年，就要稳投资、稳预期，在2019年就有效防止经济下滑过度，不仅是防止浪费资源，而且要防止导致更大幅度的信心不足和投资不足。这时需要采取什么措施？也是只有在体制改革的同时，运用需求侧的财政政策，用扩大政府投资的办法，扩大投资需求，并通过“乘数效应”，拉动市场需求，才能在2019年一定程度上稳预期、稳投资，从而稳住增长的速度。（这里要注意的是，在投资信心不足、投资预期回报率过低的情况下，“流动性陷阱”导致货币政策失灵，只能更多依靠财政政策。）

四、需求侧的短期宏观调控政策有利于经济的稳定发展和动态效率的提高

供给侧的各种因素，决定着经济发展的质量和长期经济发展的“潜在生产力”，也决定着资源利用的生产效率和配置效率，因此供给侧结构性改革对于经济长期发展来说是决定性的。但是这并不否定在需求侧对总需求进行短期调节，使之不发生大起大落、大波动，从而不拉动总供给也发生大波动，也是有重要意义的，这个意义就是提高资源期间配置的效率或称为经济的“动态效率”。经济大波动是很“浪费资源”的——经济过热时由于需求过大，人们过度投资，用宝贵资源建成了大量生产能力，事后发现市场需求并不理想，结果这些生产能力就变成了过剩产能，还要用各种方法“去产能”。而且，当市场泡沫破裂，出现经济过度下滑或长期过度低迷时，还会导致一部分本来有用的生产能力和生产资源过度闲置，生产力发挥不出来，这也是一种资源浪费。这都属于资源浪费、动态效率不高的情况。因此，需要在需求侧采取“宏观调控”政策，在经济趋于过热的时候采取紧缩性政策抑制总需求，在经济过冷的时候采取扩张性的宏观政策扩大总需求，以达到“熨平”经济波动、充分实现但又不过度消耗潜在生产能力的“动态效率”，使经济得以稳定发展。

需求侧的重要性在于，需求的波动导致（拉动）实际总供给也就是经济增长的波动，所以现代宏观经济学的基本逻辑之一是“需求决定论”，不是说需求决定生产效率和配置效率的高低，而是说需求通过拉动供给的波动而决定动态效率的高低。我们要防止经济出现大波动，就需要从需求侧入手，通过宏观调控和逆周期调节，保持经济的稳定增长。

五、现代市场经济是在“原始市场经济”基础上加进了“宏观调控”的经济体制

目前存在一个误解，由于需求侧的宏观调控是政府操作的政策。因此，进行宏观调控就有悖于市场化改革。这是混淆了现代市场经济体制与“原始市场经济”。

18—19世纪西方的市场经济可以说是“完全自由”的市场经济，只要有了私有制，有了自由定价制度，就有了市场经济。但是这种市场经济发展起来之后，出现了各种问题。于是，从19世纪中叶开始，市场经济制度本身在西方发达国家经历了逐步加入一些新因素的阶段。这些新因素是：第一，针对贫困和两极分化而引入的社会保障制度；第二，针对各种市场“外部性”（当然主要是负的外部性）而建立起来的法律法规，像环境污染这样的外部性都有了一定的法律制度加以处置；第三，针对各行各业信息不对称产生的危害，建立了各种“行业监管”，包括金融监管；第四，针对经济波动，建立了宏观调控制度。第四项新因素的最初形成是在1929年大危机之后的大萧条时期。以1936年凯恩斯《就业、利息与货币通论》出版为标志，形成了现代宏观经济理论的框架。以1933年罗斯福当选美国总统后实行的“新政”为标志，开启了有宏观调控的市场经济的新时代。

尽管在当时的背景下，凯恩斯主义和罗斯福新政都是将扩大内需作为政策的主要内容，但是80年来宏观经济学的发展，宏观调控政策的内涵显然已经不是单方面刺激经济，而是发展为双边的“逆周期调节”，是与企业家“动物精神”和市场周期“对着干”、以“熨平波动”为目的的宏观经济管理机制。

发达的市场经济国家运用宏观调控政策不竭余力。美国运用逆周期调节，从大萧条结束到2008年以前的70年左右的时间里，没有发生大的危机和经济波动。20世纪80年代为了抑制通货膨胀，美国不惜大幅度提高利率。2008年美国金融危机和欧洲债务危机爆发后，美国运用一切宽松宏观经济政策托住经济，欧洲则长期实行负利率的宽松货币政策至今还没有退出。日本在20世纪90年代初泡沫破裂后，一方面表明要进行“结构性改革”（所谓的“第三支箭”），但另一方面，政府债务与GDP的比例到了250%，仍在实行“超宽松”货币政策而没有放松，维持着经济不再下跌。这些政策本身当然也可能有各种各样的“后遗症”，但其积极作用，也是可以计量的。

六、我国历史上逆周期调控对稳定经济增长起到过积极的作用

对于发展中国家来说，特别是处在高速增长时期的发展中国家来说，宏观经济调控的首要任务是防止过热，而不是扩大需求。一切经济波动的起因都是因为出现了过热，泡沫破裂导致产能过剩和债务率过高，引起经济下滑。而在一个高速增长时期，就特别容易产生过热。我国在20世纪90年代初期出现了过热，及时在需求侧采取了紧缩银根的政策，防止形成大泡沫，才使经济在1995—2002年实现了软着陆，没有出现危机和衰退。2005—2007年经济再次进入高速增长时期，政府采取了一系列紧缩性宏观调控政策，抑制投资过度，才避免了大的泡沫。2008年进一步加大力度，使GDP的增速从14%一度下调至6%，实现了一次成功的自我调整。如果不是2008年底世界金融危机爆发，我们或许可以在自我调整的基础上进入一个比较平稳的发展时期。

七、“失控”不是“调控”：2009年放开地方“平台贷款”是导致失控和过热主要原因

2008年经济危机爆发后，20国集团峰会各国同意采取宏观调控措施稳定经济。我国政府面对“断崖式下滑”的对外贸易，也采取了“刺激性”的宏观调控措施。但是这次刺激政策本身似乎引发了一次投资过热，导致了产生更多过剩产能。时至今日，这次刺激政策的标志性量化名称为“四万亿元”。“四万亿元”是指当时公布的政府四万亿元的财政刺激政策。许多人将这次刺激政策称为“大水漫灌”，以此来形容大量政府支出导致的宏观经济失衡。

但是在这里，我们首先要纠正几个被错误使用的概念，并由此分析一下当时究竟发生了什么。

第一点，什么是刺激政策，以及什么是财政刺激政策。当时中国政府宣布的财政刺激政策总量，是四万亿元的投资与支出项目。但是首先，这四万亿元是两年政府计划进行投资的总支出，平均每年只有两万亿元。把两年的计划支出放在一起说，气势更大，更能起到“提振信心”的作用，值得称道。但是严肃的经济分析就不能说四万亿元，而应该说一年两万亿元。

第二点，更重要的是，在这一年两万亿元的支出中，真正的刺激政策并不多。在财政政策的意义上，什么是“刺激政策”？其定义应该是“无中生有的需求”，也就是要通过增加财政赤字、政府债务而产生的“额外需求”。按照这个定义，那两万亿元中，绝大多数只是“转移支付”，属于政府由日常税收收入支撑的投资支出，是政府本来就要做的事，而不是新增加的由债务支撑的“额外”支出。当然债务也不是完全没有。当年中央政府财政赤字从平常的GDP的1.9%（上一年的比例，这里我们将其视为在不采取刺激政策情况下，政府还债付息增加支出不可避免会发生的“日常的”赤字额度），上升到了2.6%，也就是增加了0.7个百分点。这在当时相当于不到2 500亿元的债务。把日常的转移支付也都算作刺激政策，数字就增长了近9倍，这也有利于提振信心，也是一个很好的宣传，无可厚非。但是，严肃的经济分析，就不能把两者混为一谈。

那么，这么小的刺激政策，怎么就形成了现实中的“大水漫灌”了呢，难道政府就没有责任吗？

第三点，我们上面说的，只是中央政府预算的赤字，也就是由中央政府债务支撑的投资支出，不包括地方政府债务及其支出！

1993年我国通过了《预算法》，明文规定地方政府不得借钱花，既不许从银行贷款，也不得向公众发债。从那之后地方政府债务明显减少，但还是有一些拐个弯的借款，即通过地方融资平台（国有企业，城投公司等）从银行以企业的名义发生的债务。不过在相当长的时间里，对这种借债一直还是有限制和控制的。从1993年到2008年底，银行系统中这类贷款的余额一共有1万亿元。而在2009年，为了尽快扩大内需，中央银行与监管当局制定政策，允许甚至“鼓励”地方政府建立一些平台机构，扩大融资增加项目。结果，就发生了地方政府借债的严重失控！到年底一算，一年就增加了6万亿元！余额总计达到了7万亿元。这6万亿元相当于当年GDP的17%！这就是“大水漫灌”的真正来源！

地方政府债务也是政府债务。政府的“放开政策”，也属于当时刺激政策的一个组成部分。正是在这个意义上，严肃的经济学分析对这一次刺激政策的量化指标就不应该是4万亿元，而应该是6万亿元（加上中央政府的2万亿元）！

然而，从上面的分析我们也可以看到，中央政府“放开了”地方政府借债，却并没有对地方债务做出定量的计划或规定，当时甚至没有在政府投资总计划中将其包含进去，并进行量化估值。因此，严格地说，这属于一种带有很大盲目性的政策安排，是“失控”，而不是建立在科学分析基础上的“调控”。

八、结论与教训

从以上的一系列分析中，我们可以得出以下的一些结论。

第一，供给侧结构性改革，特别是对那些长期增长要素的改进，关系到一个经济体能不能持续增长、高质量增长，这是最根本性的问题。因此要时刻抓住不放，当作政府工作的头等大事。而与此同时，在需求侧进行适当的宏观调控，也是必要的。它可以保证经济平稳发展，少一些大波动，减少动态损失。

第二，宏观调控政策的力度或数量的计算，既要包括中央政府的赤字与支出，也要包括地方政府的新增债务，无论是公债收入还是银行贷款。通过各种渠道借的钱，也都要纳入统计，才能把问题说清楚。不能总是稀里糊涂地算账，却不知道问题出在什么地方！中国这样一个单一制的大国，不包括地方政府债务变化的宏观调控政策，不是一个科学的政策，是缺乏起码的理论与科学依据！

第三，中央政府的宏观调控政策，本身就要包括对地方政府债务（总额）的控制。地方政府的利益在于发展地方经济，客观上它们不对宏观经济表现负责。全国的就业与通货膨胀，不是地方政府关心的问题，它们无法起到稳定宏观经济的作用。而在中国这样一个单一制国家，地方政府债务的最终还款人其实还是中央政府（或者说，是“全民”）。因此，中央政府负起宏观调控责任的含义之一，就是要在债务问题上控制地方债务的增长。现在修订后的《预算法》已经以法律形式明确了这一关系，今后要认真依法办事。

第四，无论情况有没有“失控”，在计算财政政策的“力度”时，都需要将地方政府的借债与支出计算在内。过去我们所说的“政府赤字”，只计算中央政府的债务，而没有包括地方政府事实上的负债，这是非常容易导致政策失误的。地方政府债务无法列入正式的统计体系，有许多属于隐形债务，这些实际上说明我们的财政金融体系还存在着重大的缺陷。《预算法》的修订，为财政金融体系的改革奠定了基础，我们应该从现在起就计算每年的政府赤字总额，把地方政府的当年新增债务包括进来，并以此为依据计算财政政策的力度，谨防失误！

只有做到了以上各点，我们才能有科学的、适当的、有度的、节制的宏观调控政策。任何政策当然都是要有一个度。不经过科学分析和定量计算的政策，都属于盲目性。但反过来，也不能因为过去出现过“大水漫灌”式的盲目性，就否定中央政府应该严肃地、科学地和及时地担负起宏观调控的职责，制定科学的、必要的宏观调控政策，要保持经济的稳定发展，不出现过热，也不出现“过度低迷”！

[1] 樊纲，中国经济50人论坛学术委员会成员，中国经济体制改革研究会副会长，国民经济研究所所长，中国（深圳）综合开发研究院院长。