8.4.1　步骤1：识别和预测议题

在分析议题之前，首先要识别它。下面列出一些较为流行的议题识别技术。

·内容分析：这种技术包括扫描媒体、网站、消息来源、报刊、书籍、文章、报告、新闻稿、讲话等。这种方法和结果可能是定量的，也可能是定性的。

·情景开发：情景是根据相关环境力量（常常分类为STEEP）及其相互作用的假设推测出的不同未来情况的书面描述。这一主题将在第10章中更深入地说明。

·调查技术：这个类别的主要技术包括公众和利益相关方的民意测验、态度调查和德尔菲小组（Delphi Panel）。德尔菲小组将一系列问卷分发给专家，将他们对某个问卷的回答用于产生后续的问卷。专家所拥有的专有信息都会被传递，使得小组中的每个人拥有相同的信息，以做出自己的预测。德尔菲小组通过基于匿名性、统计证据和理性反馈的调查改进了专家意见的使用方法。

然后是真正的议题分析过程，包括3个部分：

·预测

·评估

·选择议题，让组织的决策者们决定潜在响应的特性

第一步是预测组织所监控的议题的发展。常用于此目的的框架或者概念有4种：

·4阶段生命期过程模型

·7阶段公共政策推进过程

·议题扩展映射方法

·议题时间点方法

下面几节描述这4种方法。

公共政策议题的4阶段生命期过程

议题生命期是预测议题顺序和发展的一个特别有用的工具。它基于这样一个前提：议题可能从在公司雷达屏幕上第一次出现开始，就按照一个相当符合逻辑的过程发展，直到它们在公司的环境中不再流行。

使用议题生命期时应该注意两点。

·在生命期的任何一个阶段，议题都可能偏离正常轨道，引发这一现象的原因有：其他议题引起人们的注意、政治或者社会关注点的转变、媒体关注的减少，或者利益集团以及利益相关方采取加速或者延缓进展的有效措施等。

·在不同的国家、政府和议题环境中，议题生命期各个阶段的总时间可能有很大的不同。

随着议题的演化，公众的关注度不断提升直至一个顶点，同时管理的自主权稳定下降。这就是为什么分析人员在组织行动仍可修正的时候及早认识发展中议题如此重要。

下面是公共政策议题发展的4个常见阶段：

·第1阶段：形成：议题的发展通常表现出结构变化，引起对议题的重视。在这一阶段，社会期望不易感觉的细微变化往往难以识别。对某些利益相关方（学术界、作家、政府资助的研究人员、媒体评论员、改革者、公共政策研究人员、智库或者网络评论员）的观察可能有助于识别期望的变化。对于公司来说，在这一早期阶段尝试影响议题的演化通常是最好的做法，这时更容易设定议题的边界和争议条款。

·第2阶段：政治化：在这一阶段，被称作“利益集团”的特殊利益相关方群体建立，这一群体希望看到议题的解决。利益集团可能是绿色和平（Greenpeace）或者工会组织等长期存在的群体，也可能是专为了迫使你的组织分析相同议题而产生的群体。利益群体往往试图将议题纳入公共机构的议事日程。一些解决问题的方法会在辩论中显露。在这一阶段，公司对议题的形成没有太大的控制力，但是如果愿意承担积极的角色，仍然可以有所影响。

·第3阶段：立法：在这个阶段，议题的公众关注度达到顶峰。它以更加具体的条款（可操作的法律条款）定义，往往推出新的法令和监管措施。这通常是公司影响议题发展的最后机会，这一阶段发生的变化通常代价很高，需要大量的游说、基层活动和公众沟通。公司可能花费大量的资源，派出他们在政府关系、法律事务或者公共事务方面的专家，试图改变议题的发展方向。

·第4阶段：监管/诉讼：在这一阶段，公众的注意力保持稳定，强制性的规程变成日常规程，对违法的人进行处罚。这时公司要寻求变化的难度和代价更大，可能必须在法庭上解决问题。

图8.1展示了议题生命期，并说明了4阶段模型的演化方式。它还展示了组织在各个阶段响应议题的自由度。

图8.1　议题生命期模型面向决策的应用

资料来源：改编自R.A.Bucholz，Business Environment and Public Policy：Implications for Management，第5版（Upper Saddle River，NJ：Pearson Education，Inc.，1995）。

7阶段的公共政策发展过程

刚才介绍的4阶段模型并不是理解议题发展的唯一手段。你还可以使用图8.2中的7个阶段，更细致地了解议题的发展。

图8.2　公共政策发展的7步过程模型

1.问题：公众对STEEP环境中的事件感到不满，但是可能还没有对问题所在达成一致。

2.标记：利益相关方（通常是一个利益集团）开始提出议题，并为它打上标记。

3.具体化：社交媒体（然后是传统媒体）风闻这一议题，将其放到公众视野之中。问题的原因现在已经很清楚。

4.解决方案：随着媒体对这个议题的持续鼓噪，利益相关方提出了问题的许多种解决方案。受到影响的公司现在应该参与该议题的形成，因为再不有所行动就没机会了。

5.法律化：在这一阶段，政治领导人介入该议题。他们提出解决问题的法律法规。议题移交给公务人员，立法获得通过。

6.实施：新通过的法律由政府机构或者部门实施。如果利益集团感到新法律的实施没有坚持立法精神，可能采取法律行动。

7.新问题出现：新议题通常从旧议题的解决方案中产生。这常常会重启上述周期。例如，过度监管或者监管不足可能使议题再循环。

议题扩展映射方法

分析议题的另一种方法是采用议题扩展映射方法，这种方法识别议题的扩展方式，以及涉及的利益相关方，包含4个群体。

·识别群体：这是辩论扩展到原始参与者之外时最先卷入的群体。除非与其他群体联合，否则他们相对没有什么控制权。

·关注群体：议题对这一群体的成员很重要，他们因此组织了起来。他们很容易动员，具备社交网络和传统广播媒体的资源，具有将对议题的认识扩展到成员之外的能力。

·关注议题的公众：这是受过良好教育，理解能力很强的社会意见领袖。在议题被他们关注后，组织较难改变其轨迹。

·一般公众：议题扩展到这一群体，是因为组织没有包含关注群体级别上的议题，或者议题与他们相关且具有象征意义——或者两者兼有。

议题时间点方法

对议题进行分类的另一种实用方法是根据其发展阶段，将议题分为4种主要类别。

·潜伏议题是尚未被媒体或者活跃团体及其他利益相关方广泛讨论的议题。对这些议题的扫描应该集中于检测压力是否正在形成，这些压力会使该议题在未来变得更加重要。

·显现议题是具有3种基本特性的公共政策议题：

·议题仍在演化，相互争斗的利益相关方集团的地位也是如此。

·议题可能是接下来几年内政府正式措施的主题。

·议题仍然受到组织的影响。

·流行议题是正在争论或者政府机构正在处理的议题。解决该议题的具体政策正在立法，在当选或者任命的官员中展开争论。

·制度化议题是已经制定和实施公共政策，试图解决的议题。批准后的政策正在实施，很有可能在政府机构或者部门内推行。

上面介绍的4种方法对于第1步同样有效。分析人员负责选择最适合于组织需求的方法。