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成功在久不在速
轻罪的世界永远处于纷纭变化之中。当现状充斥着不公与违法、变得不合时宜、代价高昂或者难以服众之时，某些群体或个人便会酝酿对此加以改变。轻罪制度的变革就这样拉开了帷幕。
1980年，一个家长联盟认为轻罪制度到了必须加以变革的时候。他们认为不应再宽容酒驾行为，而应将其归入严重违法之列。在当代公认的政治与法律的成功范例之中，“母亲反对酒后驾车运动（Mothers Against Drunk Driving, MADD）”名列其中。这项运动持续了数十年，它彻底改变了我们对数百万轻罪案件的理解、管理和惩罚方式。在MADD开始之时，酒驾往往只是一种被科以罚金的民事违规行为，并不比超速罚单更严重。 [1] 然而时至今日，酒驾已经成为一项可能会招致严厉惩罚与耻辱的严重轻罪。
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在缉毒战争高峰期的1995年，无论出于何种目的持有大麻几乎在各州都属于违法行为。二十年之后，有28个州将用于医疗目的的持有大麻行为合法化，其中8个州对成年人完全合法。另有13个州将少量持有自用大麻非犯罪化。这一根本转变是众多群体通过广泛的基层宣传、医学研究以及公众教育共同努力的成果。 [2] 因此，大多数州的轻罪制度在这一重要部分的运行方式已经今非昔比。与此同时，这些行为曾经被一致认为是犯罪，如今其社会意义也被彻底颠覆了。
还有更多的变化仍在酝酿之中。美国第三大监狱位于得克萨斯州哈里斯县的休斯敦市。在2017年之前，哈里斯县每年因轻罪案件被捕者有5万人，其中近一半经常遭到监禁，大部分属于无力保释的穷人。然而自2017年4月28日美国得克萨斯州南区地区法院首席法官李·罗森塔尔宣布哈里斯县的轻罪保释制度违宪以后，数千人获得了释放。在全国范围内，其他数十个司法辖区已经同意取消保释时间表、逮捕令、欠缴罚金刑和其他债务人监狱的做法。 [3]
执法部门、检察官、法官和其他官员开始公开反对轻罪案件中其他过度执法行为。在纽约，一群少数族裔警察起诉了他们自己的警察部门，诉称警察局人为设定逮捕指标，强迫他们针对低级别犯罪实施逮捕，并基于错误原因发出传票。正如警官埃德温·雷蒙德（Edwin Raymond）所说：“你不会因为帮助无家可归的人获得永久住房而得到认可和奖励，但你会因为一次又一次地逮捕他们而获得赞许。” [4]
检察官协会的首席执行官称轻罪案件的认罪制度已经功能失调。他写道，这是“一个重大的系统性问题”，“它导致了过多的认罪，威胁到了个人、社区和公众对司法系统的信任”。纽约法官约瑟夫·贝拉科萨（Joseph Bellacosa）将矛头对准了轻罪案件的草率认罪过程：“这是一个‘见面就认罪’的制度……实际上，本已超负荷的辩护律师甚至在处分听证会开始时才会见当事人，错案的秘密就在这里。” [5]
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在田纳西州的默弗里斯伯勒，警长罗伯特·阿诺德公开抱怨说，他所在地区的监狱人满为患，这都是私人缓刑公司普罗维登斯社区矫正公司（Providence Community Corrections, Inc.）滥用监禁刑的原因。在哈里斯县的保释诉讼中，警长埃德·冈萨雷斯改变立场，转而作证指控该县，因为正如他所说：“当这里大多数人是因为付不起保释金才被关进监狱时，当他们中的黑人和拉美人不成比例时，这就是一个不合理的制度。” [6]
两个主要的司法领导组织——首席大法官会议和全国法院行政管理人员会议——宣布反对目前依赖罚金与诉讼费的做法，称“法院应由州与地方政府的一般运行基金提供资金保障，以确保司法机构有能力履行维护宪法权威、保护公民权利的义务”。加利福尼亚州参议员鲍勃·赫茨伯格则直言不讳地表示，由于大多数人付不起罚金和诉讼费，继续征缴的行为往往是没有效果的：“我们这样做甚至一分钱都拿不到，只会摧残他们的生活，这真的是明智之举吗？” [7]
总而言之，人们开始改变他们对轻罪制度的看法，他们开始追问：轻罪制度到底代表着什么，究竟应该如何运作？如果您已经读到了这里，那么您已经知道了本书对轻罪制度抱有不同看法的原因与思路。本书最后一章提炼了这些洞见及相应的解决措施。 [8]
转变理念
轻罪制度激发了人们对许多重大问题的不同思考，比如重新审视我们所说的“刑事制度”，再次探讨犯罪与刑罚意味着什么，以及谁的利益在整个诉讼活动中受到了威胁。
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轻罪不轻，非同小可。轻罪并非纸面上所说的无足轻重之罪，这些看起来不值一提的罪名，将一个人的生活、家庭、社区与整个刑事制度绑在一起。我们最需要转变的理念就是对轻罪制度的忽视。现在是时候抛弃所谓“轻罪无足轻重”的盲目观念了。
轻罪案件应当在庞大的刑事司法活动中回归本位，居于核心。虽然严重犯罪代表着人类最恶劣行为和最严厉处罚的特殊含义，但这种以重罪为核心的理念错误地将严重罪行视为评估整个刑事诉讼程序是否有效及公正的典型标志。实际上，恰恰只有轻罪案件才涉及最多的人口、产生最多的定罪，它以非常特殊的方式消化了刑事审判的大部分工作。虽然法律书籍和流行文化会本能地将谋杀案与强奸案视作典型的犯罪，但也仅仅是因为其破案过程的高知名度和法庭审判的戏剧性。然而，刑事司法制度的金字塔底部却是一个与之存在天壤之别的世界。这里充斥着拦截搜身，保释计划，刑事速裁程序以及债务人监狱等种种乱象，却被世人所忽略。从这个角度而言，能够代表美国刑事犯罪的并非人们一贯认为的重罪案件，而是乱穿马路、行为不检、持有大麻、无证驾驶甚至超速驾驶。虽然它们可能永远不会成为《法律与秩序》或《犯罪现场调查》中任何一集的主题，但这些类型的犯罪必须得到正确的处理，才能使刑事诉讼制度真正迈向司法公正。
使卑微的轻罪获得其应有的地位，能够重新定位有关犯罪和刑罚的许多重大结构性问题。首先是对轻罪制度运行前提的理念反思：为什么我们从一开始就会让这么多人陷入刑事制度？为什么我们会将不良行为与犯罪等同？为什么我们不用其他成本更低的方式来管理他们？这种理念的转变正是对上述问题的重新审视。相较而言，重罪案件则在很大程度上关注案件发生后的程序和刑罚。毫无疑问，银行抢劫犯、绑架者和挪用公款数百万的人绝对应该被当作罪犯来对待——唯一的问题是怎么处罚他们。但我们完全不清楚的是，触犯轻罪的人是否都应该被定性为刑事案件？对游荡或乱扔垃圾者定罪处罚的做法正确吗？欠缴罚金者应该被送进监狱吗？在轻罪语境下，我们不仅要质疑如何适用刑罚，而且要问为何适用刑罚？到底谁才应该受刑罚处罚？——很大程度上这些是在重罪语境下才关心的问题。
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也许他们并不是真正的罪犯。转变理念的第二步是认识到犯罪对于金字塔的顶端和底部意味着截然不同的世界。在金字塔的最顶端，当一个人被判决犯有严重的重罪时，这意味着其恶劣行为罪有应得，理应受到处罚。但相较之下，在金字塔的最底层，被判有罪的人并不一定意味着他实际上的确做了违法之事。实际上，他们很可能是无辜的，他们的所作所为可能完全无害，甚至无可指摘，不过是因为诉讼程序代价高昂才不得不作出了认罪答辩。换言之，他们虽然在字面意义上是受到定罪的“罪犯”，但在实质意义上并没有从事任何有害、可怕抑或罪有应得的行为。
实际上，“有罪”“犯罪”和“罪犯”的概念都是在重罪语境下形成的。这些概念给人们的直观印象和社会影响力不仅来自谋杀罪和强奸罪，还来自对判决结果准确性充满信心的庭审程序。但这些仅仅是金字塔顶端才能见到的法律概念。轻罪制度借用了这一套概念，仿佛它也与之并无二致，然而事实并非如此。对底层群体的定罪并非在审慎对待证据或程序的态度下作出的，大多数轻罪案件也并非罚当其罪。 [9] 尽管人们遵守或违背轻罪禁令与重罪禁令是出自不同的原因，但当他们被判犯有轻罪之后，却会与重罪罪犯一样被贴上“罪犯”的标签。无论是轻罪还是重罪，其中蕴含的道德谴责和威胁的分量都是一样的。这种理念不仅草率，而且变得愈发不合理。
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治疗比疾病本身更有害。转变轻罪思维的第三步从第二步中衍生而来。如果说犯下轻罪的人并不都是罪有应得或危险分子，那么我们对他们的惩罚就太重了。长期以来，对轻罪的刑事处罚在严厉的大规模监禁行为面前显得不值一提，但这并不意味着轻罪处罚就是对被告人的从宽发落。轻罪案件的一系列后果——从监禁到剥夺财富的罚金，再到令人负累终身的犯罪前科——对于大多数潜在的犯罪而言，都太过沉重了。宪法第八修正案禁止“残酷且非同寻常的刑罚”，而联邦最高法院认为“极不相称”的判决就是“残酷且非同寻常”的。 [10] 部分轻罪案件之所以改判，是因为其衡量了被告人在实践中承受的所有正式和非正式处罚的真实程度，认识到了这些轻罪案件的刑罚已经变得“极不相称”。这意味着，对于轻罪案件的刑罚而言，不仅仅要考虑判决本身，还要考虑审前拘留、罚金及诉讼费、保释费用、移民影响、逮捕和定罪记录的影响，以及判决内外的众多民事后果。换言之，必须最大范围地考虑刑事诉讼全过程导致的残酷刑罚。这种全面的统计才能揭示轻罪制度的严厉和异化，取消这种刑罚已经刻不容缓。
我们都是轻罪罪犯。无论是抽大麻的富裕大学生、超速驾驶的非法劳工，还是住在戒备森严的公有住房中的单身母亲、喝完苏格兰威士忌后开车回家的富有律师。轻罪制度与每一个人都密切相关。可以肯定的是，这个制度对这些群体的影响是各不相同的，因为是否受到轻罪案件的连累，在很大程度上取决于财富与种族。虽然一些人根本不太可能受到影响，但每个人都可能暴露在轻罪之中。一般很少有人犯下严重的罪行，但几乎每个人都会犯下轻罪。你要么会触犯交通法规，要么会触犯城市条例。因此，轻罪理念的一部分应该是包容，比重罪中以“我们—他们”为核心的方式更具包容性，后者主导着关于大规模监禁和严重犯罪的争论。在轻罪案件中，犯罪与犯罪之间没有什么特别之处。我们不需要犯罪学家为我们解开人们为什么犯下轻罪的谜团——我们谁都可能偶尔乱穿马路、乱扔垃圾、四处游荡、随地吐痰、擅自闯入、行为不检以及超速驾驶。在金字塔的底部，我们的邻居、同事、同学和家人都是罪犯。
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所有人都享有自由和正义。哲学家约翰·罗尔斯在他的开创性著作《正义论》中提出了一种理解到底公平公正的社会是什么样的方法。他说，可以让每个人都盖上“无知的面纱”。没有人知道他们在生活中究竟是谁，也没人知道他们到底富有或贫穷，白人还是黑人，男人还是女人，好人还是坏人。从这个“原点”出发，再问大家这个世界应该如何运转。如果没人事先知道他们是谁，那么为了安全起见，他们将构建一个对所有人都公平的世界。 [11]
虽然罗尔斯并没有将轻罪考虑进来，但他的思维试验却是一个很好的思路。由于轻罪制度将我们所有人都变成了潜在的罪犯，因此这一制度的正常运作将会符合每一个人的利益。这不仅仅是只停留在理论上“岂不更好”的利益，而是一种发自内心的“上帝恩典”般的利益。共同的命运能够帮助我们不再容忍现状，实现想象中的正义。毕竟，大规模监禁十分不人道，否则我们怎么会如此残忍对待这么多人呢？麦克阿瑟智库研究员、知名公益律师布莱恩·史蒂文森认为：“在美国，当我们轻而易举地把国内公民送进监狱时，当我们纵容以恐吓、怨恨与隔阂的方式来对待社会中最弱势群体时，我们就亲手炮制出了不公正的大规模监禁与极端惩罚。” [12] 或者正如说唱歌手卡门（Common）在一首关于刑事制度的艾美奖获奖歌曲《写给自由》（Letter To The Free）中唱的那样：
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我们被视为行尸走肉。
美国会跟我们一样吗？愿主保佑！
我们现在知道，这就是新的吉姆· 克劳。
他们拦截搜身，逮捕我们的灵魂。 [13]
对于非人性化的大规模监禁而言，轻罪的包容性是一种潜在的解药。实际上，这缩短了我们与轻罪之间的距离。我们自己，孩子以及亲朋好友都有可能最终陷入轻罪。这个制度的覆盖面越广，我们对其完整性的集体利益就越大。因此，只有轻罪制度是公平的，我们才会是安全的。
诚然，它并不总会这样运作。历史表明，在轻罪制度最糟糕的时候，人们会对其保持高度容忍，将其作为强迫劳动的工具，作为围捕穷人的方式，作为标记年轻黑人男子的手段和关押弱势群体的理由。而在平时，轻罪案件也被默许以一种无法预测、不够准确以及缺乏尊重的惯常状态草率行事。对于一个民主制度，尤其是一个影响如此广泛的制度而言，这种模式是不可接受的。人类不应该被无缘无故地关进监狱，资金紧张的政府不能通过剥削个人财产来获取收入。轻罪制度并不授权国家粗暴对待民众，无辜的人也不应因其从未做过的事遭受惩罚。刑事制度应该是保护人类尊严最重要的集体工具之一，现在是时候让轻罪制度承担起这种职能了。 [14] 每年有1300万人以及他们的家人、朋友和所有依赖他们的人需要受到保护。如果不这样做的话，我们终将付出代价。
意外的改变：小心你的愿望
在探讨新的理念如何转化落到实处之前，有必要认识到这些批评和观点其实都并非全新概念。人们已经着手改革了刑事诉讼制度，结果却好坏参半。事实证明，刑事司法制度改革就如同打地鼠游戏一般令人措手不及，往往一种做法刚刚被禁止，另一种做法又破土而出。无论如何修改立法，这些机构都会马上适应，并产生与之前同样的结果。 [15] 由于这个制度庞大而灵活，拥有很大自由裁量权的决策者必然手握很多选择，因此，新的立法规则不一定会产生更好的结果。为了避免改革沦为权宜之计，必须对整个制度予以通盘考虑。
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例如，有时本意使诉讼程序变得更宽松或简便的改革却可能产生使轻罪制度更加膨胀的意外效果。这种现象被称为“法网扩张”，当旨在缓和罪犯影响的改革措施却更容易煽动犯罪时，就会发生这种现象。常见的例子包括非犯罪化、审前分流、缓刑、戒毒治疗以及社区矫正。这些措施对人的惩罚没有监禁那么严厉，却使人们更容易从一开始就被扫荡干净。每一项改革措施都为轻罪制度创造了更大的空间，使更多的人卷入其中。虽然诉讼程序变得成本更低，处理更方便，被告人也可以用审前分流程序或社区矫正来避免被送进昂贵的监狱，但这也会导致人们更有可能认罪受罚，而非诉诸法庭审判。因此，本意在于使制度更为宽松的改革可能反而导致更多人受到惩罚。总而言之，大规模监禁的现状和刑事司法制度在过去三十年的扩张都或多或少地是这种反常的动力导致的。
正如其他许多针对轻罪制度的异议一样，上述异议同样由来已久。1985年，斯坦利·科恩（Stanley Cohen）将刑事制度描述成“由不同的渔夫和渔女组成的大军夜以继日编织而成的……巨大渔网”。科恩发现，在20世纪70年代的改革进步后，刑事司法制度的大网变得更大更密。这些改革包括非犯罪化、审前分流、社区矫正和非监禁刑——与我们当代考虑的改革措施基本相同。到了20世纪80年代中期，改革成效并没有如改革者所期许的那样发展。这张大网对社会的干预和控制水平逐步提高，席卷了更多的人，而许多人在此之前本可免受其害。科恩不免担忧：“这个制度会自我扩容，变得更具侵犯性，它加强了对离经叛道的特殊群体的控制力度，使更多更新的特殊群体受制于国家权力。”其他社会学家对他的观点表示赞同，一篇题为《更广更强的独特网络》的文章认为：“科恩描述了一个慈善国家失控后的噩梦。” [16]
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这类紧张局面并未消失。许多评论家指出，虽然毒品法庭确实是一项炙手可热的审前转化程序、一个令人瞩目的人性化成功典范，但它代表了刑事司法制度这张大网的扩大化。莫里斯·霍夫曼法官是一位长期的批评家，他认为：“毒品法庭的存在，导致刑事案件的处理能力大幅提高，曾经10美元、20美元的小额毒品交易案件涉案当事人根本不会受到处罚，如今却会遭到逮捕和起诉。”也许正如埃里克·米勒教授所言，毒品法庭“为检警部门对那些注定要撤回起诉的案件提供了廉价的替代方案，从而也扩大了刑事制度”。毒品法庭在全国范围内激增的情况表明，在某一维度能够发挥积极作用的改革措施却可能在另一个维度上产生意想不到甚至互相矛盾的后果。 [17]
作为轻罪领域最重要改革之一的非犯罪化就是这种紧张关系的典型例子。非犯罪化在阻止人们卷入刑事诉讼、改善公共治安、减少监禁现象、缩小种族差距和节省国家资金方面具有巨大的潜力。然而与此同时，它也会增加刑事被告人的流动、损害正当程序、加大惩罚力度、扩大种族差异以及扭曲经济激励。它是一把双刃剑，既有威胁的一面，也有双赢的一面。因此，必须非常审慎地斟酌这些改革。 [18]
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我们最需要记住的是，所谓轻罪制度中的“非犯罪化”并是“合法化”。也就是说，潜在的犯罪行为依然受到禁止——我们只是换了个非监禁的方式集中惩罚。然而这一概念可能会令人混淆，因为“非犯罪化”与“合法化”在其他领域是可以互换使用的。当人们谈到堕胎、同性亲密关系或政治言论的“非犯罪化”时，他们的真实意思是这些行为应该是“合法的”，国家应该将这些行为解禁。 [19] 相比之下，将轻罪制度非犯罪化的传统由来已久，但缺乏完全的合法化。例如，在已经将大麻非犯罪化但尚未合法化的地区，即便持有大麻的后果仅仅是民事侵权或罚金，其仍然属于犯罪。同样，交通领域的非犯罪化仅仅减轻了对这些行为的处罚力度，并不意味着就允许人们在没有驾照的情况下驾驶或者超速驾驶。
合法化与非犯罪化之间其实有着天壤之别。例如，在格里斯伍德诉康涅狄格州的历史性判决中，联邦最高法院推翻了康涅狄格州将已婚夫妇使用避孕套措施定为犯罪（碰巧属于轻罪）的法律。联邦最高法院将避孕措施合法化，认为各州根本不能将此类行为犯罪化，因为夫妻双方拥有宪法保护的隐私权。 [20] 想象一下，如果联邦最高法院仅仅将其非犯罪化，那么已婚夫妇仍然可能因使用节育措施而遭到罚金。我们不会被所谓“至少他们不会坐牢”的花言巧语所蒙骗，因为非犯罪化会让已经引起公愤的国家暴力机构安于现状，止步不前。
轻罪非犯罪化主要有两种形式。最为彻底也最有力的形式是将一项罪名从刑法中删除，并将其重新归为民事侵权。这样的话，虽然行为仍然是被禁止的，但只会引发民事后果，也即被处以罚金，且通常不会留下犯罪记录。这些侵权告知单或者传票常常被比作一张交通罚单。例如，马萨诸塞州已将扰乱治安行为、无证驾驶、未购买车辆保险驾驶的首次犯罪非犯罪化。 [21] 更为常见的是，立法机构通过简单地取消监禁刑来将某些罪名予以部分非犯罪化。这类犯罪通常被称为“非监禁类轻罪”，你只是不会因之而坐牢，但它们依然会留下犯罪记录和随之而来的一切恶果，这就意味着其仍然完全属于刑事犯罪。
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非犯罪化的好处很多。这是对近三十年来刑法扩张和大规模监禁的明显制衡。因为这样不仅仅降低了监禁率与逮捕率，而且当犯罪行为转化为民事侵权行为时，这种“彻底”的非犯罪化减轻了许多正式定罪带来的额外负面影响。这是一种令人特别充满期待的方式，因为它可以减缓这么多年轻的有色人种留下犯罪的烙印，他们往往会因持有大麻、扰乱治安和其他扰乱秩序的轻微罪行而被带走监禁。
非犯罪化还为政府提供了财政利益。之前我们曾解释过，非监禁刑轻罪不会触发宪法第六修正案中的律师权利。因此一个罪名即使被“部分”非犯罪化（即取消监禁刑），它看起来也会是政府与民众的双赢。数十万的被告人不会被监禁就不用再依据宪法获得律师，州政府也因之在辩护、公诉和监禁方面节省了数百万美元的财政开支。非犯罪化还有望为苦苦挣扎的公设辩护律师提供亟需的喘息之机。正是基于这些原因，非犯罪化简直被视为一剂改革的灵丹妙药。
然而，无论是彻底的非犯罪化还是部分的非犯罪化，都有其阴暗的一面。非监禁型轻罪仍然是一种足以导致逮捕、缓刑、罚金、犯罪记录和失业等一系列负面影响的犯罪。即便只构成民事违法，也可能损害被告人的工作、教育以及移民身份，未支付罚金还可能导致藐视法庭罪的传票和随之而来的监禁。此外，这些负面影响可以在律师缺席的情况下草率地强加给违法者。因此，如果不多管齐下，将这些罪名直接废除，那么还是会有损刑事诉讼程序对错误定罪和过度惩罚的保障。
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非犯罪化是著名的“法网编织者”。开罚单是一种廉价易行的起诉方式，导致经过非犯罪化改革的轻罪罪名变得涉及面更广。由于这些被告人没有资格获得律师帮助，他们也就更有可能作出认罪。此外，不断扩大的刑事网络并不是色盲：正如我们在伊利诺伊州和北卡罗来纳州所看到的，非犯罪化改革使警察得以更为频繁地拦截和传讯黑人男性，所有这些行为都不受刑事裁判或辩护律师的制约。 [22]
最后，非犯罪化加重了刑事诉讼的变相征税现象。对于依赖罚金和诉讼费来运作的司法辖区而言，非犯罪化提供了一个诱人的创收来源。在没有辩护律师的帮助和其他限制的情况下，法院与执法机关可以自由地对越来越多的人的违法行为处以罚金。矛盾的是，这可能会使非犯罪化徒有刑事制度改革之名，行经济倒退政策之实。
非犯罪化产生了利益分配不均的现象。由于它允许未成年犯罪者通过缴纳罚金的方式避免更为严厉的刑罚。这样一来，享有社会保障，能够承担罚金的富裕被告人可以轻而易举地逃避惩罚。而对于无力支付罚金的被告人而言，非犯罪化不仅无法作为逃避的手段，还很可能导致他们受到传统上最为严厉的惩罚，比如沉重的罚金、长期的监管甚至监禁。事实上，这在轻罪案件中十分普遍，因为罚金对于富人只是无关紧要的沧海一粟，而对于弱势群体、穷人和失业者无异于泰山压顶般不堪重负。如果你是工作稳定的有车一族，那么每月与缓刑官的会面就显得轻而易举，但如果你是没有交通工具的贫困单亲母亲，这就是一个棘手的难题。违法记录对于拥有良好教育背景的白人大学毕业生就业影响不大，但黑人毕业生的种族早已与犯罪捆绑在一起，他们的求职过程难于上青天。
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由于非犯罪化在以上所有方面都是矛盾的，以至于很多人根本不了解其真正意义。很多人也许并不认为非犯罪化的轻罪也会对涉案人的未来及档案产生影响。尽管非犯罪化并非为促进种族平等和弥合裂痕而生，但政策制定者可能会将之作为此种改革手段加以利用。相对于合法化而言，选民和立法者可能会倾向于接受非犯罪化的建议，因为他们错误地认为二者作用是一样的。颇具讽刺意味的是，虽然非犯罪化将人们赶入了轻罪大网，但它作出了减少刑事处罚和道德谴责的承诺，因而其行为在流程上、政治上和心理上都更容易被接受了。
当我们每次提出改革轻罪制度时，都应该回顾非犯罪化与犯罪群体“法网扩张”互相冲突的教训。例如，为了应对取消保释金而带来的压力，一些人提出既然要给受逮捕者审前自由，就要实施全面电子监控，给被保释人戴上电子脚环或电子手环。虽然这种措施确实会减少监禁，但也会导致审前的限制措施变得更加容易，而非让被告人在个人担保的情况下轻易获释。这导致一个受到政府入侵式监控的庞大阶层由此产生，从基督教堂、犹太会堂到清真寺，从脱衣舞俱乐部到戒酒互助会，从他们的朋友到家人……政府能够跟踪到他们访问的每一个地方。 [23] 它还将使在这一领域拥有既得经济利益的强大行业继续扩张。要知道，进步很少出现在整齐的一揽子计划中。我们的重点并非一定要拒绝电子监控，而是要清醒地认识到它的不利之处。
事实上，许多关于轻罪制度的改革都如非犯罪化一般，与其说是承诺减少轻罪惩罚的措施，不如说是刑事制度的升级：它使美国庞大的轻罪机器转向了更为分散和随意的惩罚模式，从而适应了当前对大规模监禁感到不安且资源稀缺的新时代。 [24] 非犯罪化、审前分流和社区矫正其实就是“刑罚2.0”版。换言之，它是一张不断扩张的刑罚巨网，这张网依然在对数百万被告人带来正式和随意的负面影响和耻辱，他们身上背负着犯罪前科、政府监控、求职的负面评价、长期的法定债务以及来自社会的各种排斥现象。所有这些都表明，一个人一旦牵涉进轻罪制度，就注定其后半生的命运将遭到影响。这样的改革与“控制型文化”或“治罪型社会治理”并不对立，它们只不过是更加新颖的另一种方式而已。随着大规模监禁变得声名狼藉，它不仅在财政上耗费公帑，而且在政治上难以为继。因此，这些新的标记、监控和社会控制已经准备好随时取而代之了。
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监控、数据采集和金融方面的现代化使这种升级不仅能够落到实处，而且也更富有吸引力。新技术允许刑事制度使用监控、治疗和经济约束来代替身体约束与监禁。换言之，大规模监禁看起来不再那么有吸引力的部分原因是它变得越来越可有可无。因为在这个GPS、电子监控、大数据和个人债务无处不在的时代里，奉行刑罚主义的国家可能会跟踪和影响人们，监控他们的行为，剥夺他们的财富，而实现这一切都根本不需要把他们关起来。新的数字化利维坦在某些方面可能比过去模拟出的利维坦更为糟糕。
少即是多：改变轻罪制度的运作方式
考虑到这些颇具警示性的故事，我们不妨将对轻罪制度运作基本特征的反思更进一步。具体而言，如何才能改变诸如规模巨大、残忍严酷、政策倒退、种族偏见和草率模糊等一系列最具破坏性的恶习。任何一项政策改革或案件判决都无法改变这样的情况。相反，在不同的关键时刻，轻罪制度也必须采用不同的优先事项和机制。下面的建议听起来很熟悉：它们概括了前几章的分析，反映了全国各地已经尝试过的许多途径。 [25] 这些注释中的细节可供那些感兴趣者了解，但这些并不意味着就是改革蓝图或公式。相反，这些是关于结构性变革的基本框架及其产生的契机。
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一种方式是通过诉讼促进变革。法院和宪法诉讼是美国社会变革的传统工具，它们已经在整个轻罪领域发挥着重要作用。最近数十起诉讼成功地推翻了现金保释、债务人监狱和吊销执照做法的合宪性，许多司法辖区因此进行了改革。当一名联邦法官宣布纽约的拦截搜身做法违宪时，这一判决成为了治安行为的风向标。数十年来，围绕律师权利的民权呼吁和诉讼不仅在法庭上取得了胜利，而且在两党间也日益达成共识，他们都认为作为宪法核心权利的律师帮助权无法得到执行。 [26] 在其他领域，司法干预也同样日臻激烈，从错误定罪的司法现象到带有种族偏见的执法局面都成为了诉讼变革的战场。
但诉讼手段也有其局限性。轻罪制度的运行机构是高度分散的，实际上有数百个小的地方系统，每个系统都或多或少地依照自身条件来运行，这样便抵制了自上而下的法律变革。即使像游荡罪的法律或现金保释的做法在一个司法辖区被宣布违宪，也不能保证其他司法管辖区就会从此改变其做法。此外，有时轻罪法律和宪法规则本身也是问题所在，因为它们往往允许甚至鼓励恶劣的做法。因此，在本地居民、呼吁者和公职人员坚持新的立法和刑事司法措施的推动下，许多轻罪必然将自下而上发生改变。然而，地方主义的美妙之处在于它提供了巨大的创造和试验空间。每个司法管辖区都可以根据自己的人口、历史、需求和资源，依照自己的方式实施变革。这是一种符合美国联邦主义深层特征的做法。正如大法官路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）在1932年所写的那样：“如果公民愿意，一个勇敢的州可以充当实验室，尝试新颖的社会和经济实验，而不会给美国其他地区带来风险，这是联邦制度中的一件令人高兴的事情。” [27] 在轻罪世界里，每个警察部门、检察官办公室、法院和市政当局都可以开展自己的实验。
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轻罪制度改革的很大一部分将需要更加密切地关注其真实成本。长期以来，成本一直都构成了某类刑事制度改革，尤其是轻罪制度改革的障碍。人们通常认为，当考虑到潜在罪行的轻微性质时，更强有力的诉讼程序、更多的辩护律师、数据采集和个性化司法都显得过于昂贵了。但许多涉及轻罪制度，尤其是那些减少监禁的改革措施为国家节省了资金。审前释放比保释耗费更低。哈里斯县的检察官认为：“（官方）耗费公帑将轻罪犯人安置在戒备森严的惩教所里，但这些罪行本身可能不值得坐牢，这种做法是没有意义的。”判处社区服务比监禁那些缴不起罚金和诉讼费的人成本更低。新墨西哥州的阿尔伯克基不再监禁无家可归的人，而是为他们找到了收容所，因此节省了60多万美元。合法化和非犯罪化意味着国家不再需要支付辩护律师、检察资源或监狱的费用。据罗伯特·博鲁乔维茨（Robert Boruchowitz）教授估计，仅增加轻罪、审前转化和非犯罪化一项就可以在全国范围内节省超过10亿美元。 [28]
虽然轻罪制度依赖于罚金和诉讼费来作为收入来源，但这种做法极少能覆盖制度成本，因为有太多被告人负担不起这些费用。政府实施逮捕、诉讼和监禁这些穷人的成本往往比从他们手中收取罚金的总成本更高。例如，威斯康星州密尔沃基市在五年内花费了1020万美元，监禁了2.2万人，原因是他们没有支付570万美元的罚金。白宫经济顾问委员会（White House Council of Economic Advisors）认为：“在许多情况下，由于催缴罚金的直接成本较高而缴付率较低，因此催缴成本可能会超过罚金和诉讼费的收入。” [29] 请注意，像这样的“赔钱生意”在谋杀案中不会产生同样的问题——我们并不指望利用重罪来创收。然而轻罪制度扩大了惩罚的目的，将创收也囊括在内，却又往往事与愿违。
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与此同时，轻罪制度过度定罪带来的个人耗费与社会成本令人震惊。当数百万人因触犯轻罪而被监禁、进而引发贫困和失业时，社会——尤其是地方预算——其实承担了这一成本。但个别警察、检察官和法官在决定是否对被告人逮捕、起诉和惩罚时，很少会意识到或者权衡随之而来的全部社会成本。因为决策者不必支付惩罚带来的全部成本，所以他们就会制造很多过度的刑罚，这种做法被学者称为“免费惩戒午餐”。在轻罪制度的背景下，这种免费的午餐鼓励了太多的逮捕和监禁，也施加了太多的罚金和诉讼费。如果参与轻罪诉讼的官员和部门应对自己所做决定的全部成本负责的话，就会有更强的动机来避免对被告人的过度惩罚。例如，当检察官必须平衡监狱预算之时，或者法官必须为所判之人鉴定其作出的社会服务之时，那么他们可能会首先考虑少惩罚一些人。 [30]
综上所述，增强轻罪制度公正性、准确性和有效性的关键在于缩小轻罪制度。以下内容将具体论述我们应当如何缩小这个引入数百万人的巨大管道；如何减弱轻罪制度对个人的惩罚性影响；如何减少将轻罪制度用作隐蔽税收机制的动机；如何加强对这一制度的宪法制约和信息限制。
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1. 少一些犯人
已经有太多的人由于错误的原因被卷入了轻罪制度，然而美国联邦最高法院等国家机构却忽略了这一重要事实。在盖尔·阿特沃特案中，法院之所以对她因违反安全带规定而被捕的事实予以认可，部分原因在于法院认为轻罪不会造成太大的全国性问题。联邦最高法院解释：“我们确信，这个国家不会面临任何不必要的轻罪逮捕常态化。” [31] 然而事实并非如此。
至少有三个关键时刻，决定了巨大的人流是否会被卷入轻罪诉讼之中。我们可以将之比作三个“水龙头”。这些水龙头分别由立法机构、警察和检察官把控。立法机构决定了犯罪的数量，警察决定了逮捕的人数，检察官决定了案件的数量。其中每一步都有很大的变革空间。
首先，立法机构可以通过合法化来减少使人们受到刑事指控的犯罪数量，如果合法化不可行，则可以彻底非犯罪化。目前，针对持有大麻行为的合法化进程业已全面展开，扰乱秩序行为的合法化改革也行将开启。联邦最高法院已经宣布诸如流浪罪等法令的模糊性违反宪法，但许多类似的立法仍然存在，例如游荡类犯罪、扰乱秩序犯罪以及拘捕罪。令人不安的是，这类犯罪的存在近乎于将言论自由和其他自由定为刑事犯罪，而且加剧了轻罪制度中最为严重的不平等。一些司法辖区已经接受了这类异议。在费城，扰乱秩序的行为和在公共场合醉酒已经合法化；在马萨诸塞州，扰乱秩序的行为和首次扰乱安宁的行为已经非犯罪化；在纽约，扰乱行为是非犯罪化的罪名。扰乱秩序罪特别适合采取合法化变革，因为它们已经蜕变为了警察维持治安的众多武器之一，即便警察不能再利用这类罪名，他们也一样拥有拦截和拘留任何构成威胁或涉嫌犯罪之人的广泛权力。 [32]
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交通领域的犯罪也是一个明显的变革切入口。有25个州将某些或所有超速行为视为犯罪，触犯这些罪名有可能被判入狱。在佐治亚州，所有交通违规行为均属犯罪，其中大多数属于轻罪，最高可判处一年监禁。2011年，佐治亚市政法院共立案130多万件此类案件。在与佐治亚类似的州，交通违法行为的非犯罪化为提高诉讼效率、节约办案资源和增强司法公正开创了巨大空间。自1970年以来，已经有22个州进行了此项非犯罪化改革，有些州则更为进步，比如夏威夷州就对该州包括交通类法律在内的非刑事类法律进行了全面审查，将许多涉及农业、动物、环保及交通领域的违法行为予以非犯罪化，消除了因违章行为而入狱的风险。 [33]
合法化及非犯罪化改革收回了国家的惩罚性武器，但这并不意味着他们“对犯罪示弱”。没有人想要大打出手，轻微的不当行为也不应被忽视。但刑事轻罪制度已经显示出其是一个糟糕的监管制度，它不仅过度惩罚了本不该受罚的行为人，而且还扭曲了社会结构，远远超出了案件中反社会行为的严重性。合法化和非犯罪化是审视政府干预范围的检验方法，是维护公共领域安全、文明和包容的调整手段。已故首席大法官威廉·伦奎斯特（William Rehnquist）认为：合法化和非刑事化大体上是对一个过度刑事化国家的明智回应。尤其对于涉及持有大麻和卖淫等轻微犯罪的问题上，他认为“这种方法大体上属于个人自由或‘自由主义’……它的最大优点在于，直截了当地处理了事关重要的基本问题——即这类行为是否应该受到政府监管。”即便是被认为制定了严厉打击犯罪政策的前总统尼克松（Richard Nixon）也支持非犯罪化改革。1971年，他在全国司法会议（National Conference On The Judiciary）上表示：“我们必须想方设法清除法庭上无穷无尽的所谓‘无受害者犯罪’，这些犯罪阻碍了对严重犯罪的认真审查。”“对于业务水平高超的法官和检察官而言，有比轻微的交通违法、游荡和醉酒更为重要的工作。” [34] 因此，立法机构有着强大的理由和大量的手段来重新调整轻罪大网的规模。
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其次，警方可以通过减少逮捕量来缩小入罪的管道。详言之，警方可以采取更好的政策，更准确地筛选谁被捕以及为什么被捕。正如本书所提到的，在2015年被捕的1100万人中，许多人被捕并不是因为他们构成了治安威胁，而是或因警察想清理街角，或因他们穷得付不起罚金，或因警察部门内部晋升制度的驱使。前检察官、现任法学教授雷切尔·哈蒙（Rachel Harmon）对“逮捕制度已经由来已久，其效果毋庸置疑”的观点提出了异议，她认为：“对于实现我们的执法目标而言，逮捕往往小题大做了。”但我们至今仍未正视这一问题，没有认真探索可能的替代方案。 [35]
在轻罪层面尤其如此。警务专家认为轻罪案件中不分青红皂白的大规模逮捕对阻止犯罪的效果并不是很好。犯罪学家辛西娅·卢姆（Cynthia Lum）和丹尼尔·纳金（Daniel Nagin）认为，警方过度依赖逮捕，将其作为衡量成功的“关键标准”，却对解决问题或热点治安等更有针对性也更有效的主动途径弃之不顾。和许多学者一样，卢姆和纳金将重点放在了破窗理论与零容忍治安上，他们认为这些逮捕行为成本高昂，数量巨大且不分青红皂白，根本不能明显减少犯罪，甚至起不到任何效果。 [36]
警方还可以将传讯代替逮捕，从而减少进入监狱的人流。总统的21世纪警务特别工作组、美国律师协会和审前司法研究所都建议更多地依赖传讯而不是逮捕。根据国际警察局长协会的说法，“传讯可以很好地分流非暴力性轻罪罪犯，因为警察认为这些罪犯不会对公共安全构成风险，而只会导致监狱人满为患。”各州也可以鼓励警方更多地适用传讯手段。例如马里兰州法律规定，警方应对所有处以罚金刑的犯罪和大多数可判处90天监禁的轻罪适用传讯而非逮捕。 [37]
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正如我们所见，许多警察部门用逮捕和传讯数量来考察警官的工作能力，他们通过设定正式或非正式的逮捕指标来确定警官的能力是否配得上加薪和晋升。这种人事政策可能会驱使警察采取不公平的逮捕或开具不必要的罚单。 [38] 取消逮捕指标的压力将首先叫停非必要和无根据的轻罪逮捕。总统特别工作组特别建议做出这样的改变：“执法机构和市政当局应该避免要求警察开出预定数量的罚单、传票或逮捕的做法，也不应出于创收等与改善公共安全没有直接关系的原因启动针对公民的侦查行为。” [39]
这是贴合实际的建议。在过去十年里，全国的逮捕水平已经有所下降。因扰乱秩序罪而被捕的人数可能也在下降。尽管这一制度仍然体量庞大，但它已经显示出收缩的能力。 [40]
再次，填补轻罪管道的第三个水龙头是检察机关的指控决定。当一个人被逮捕时，检察官会决定是将该案转变为正式的刑事案件，还是应拒绝逮捕。逮捕轻罪案件嫌疑人的理由种类繁多、轻而易举，因此对案件的最初审查特别重要。如果让检察官有时间和动力在这些逮捕进入正式刑事诉讼程序之前仔细审查，那么刑事案件的逮捕率就会明显降低。尤其在扰乱秩序犯罪和持有毒品犯罪中更是如此，因为在这些案件中，逮捕的价值不过是警察执行公务的工具。虽然许多司法辖区依赖于随后驳回案件而非预先的审查，但驳回案件会让整个案件及诉讼程序付出更高的代价。因为检察官和辩护律师仍然需要耗费时间来处理和协商案件，而被告人不仅面临着认罪的压力，在时间、金钱和精神方面也付出了代价。因此，检察机关审查案件可以防止臃肿的积案、过度的刑事化和错误的定罪，它是在诉讼前期降低逮捕率的最强大保障。 [41]
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使逮捕率下降的强有力做法不仅可以将错案排除于刑事制度之外，还可以提高诉讼流程的完整性。威斯康星州密尔沃基的维拉研究所（Vera Institute）研究发现，毒品用具案件的下降率之所以缓慢，是因其受到种族的影响。当该办公室指派更有经验的律师更好地培训新检察官时，撤案率上升了，种族差距缩小了。同样，北卡罗来纳州夏洛特市的一项研究显示，检察官办公室正在审查针对黑人女性的每一宗毒品逮捕。虽然其中许多案件最终被驳回，但在此之前，这些陷入刑事诉讼的女性已经付出了高昂的代价。该办公室建立了更积极的审查程序，提高了包括针对黑人女性案件在内的总体撤案率。 [42]
对审查和撤销案件更严格把握，将使轻罪案件更接近于金字塔顶端对重罪案件的严格程序。虽然每个司法辖区各有不同，但严重犯罪通常都会得到强力审查；毕竟对于凶杀案而言，只有具备证据与资源才能继续推动诉讼进程。相比之下，毒品、治安和其他低级别犯罪受到的审查通常较少，不是因为案件的证据更充分，而是因为审查人员的时间紧或经验少。 [43] 因此，将更多的办案资源投入到撤案审查中，将对正视轻罪的重要性及其影响十分富有成效。
把犯罪化、逮捕率和起诉率这三个“水龙头”关小一点，整个轻罪案件的诉讼程序便将得以提升。案件数量的减少将缓解每一个参与者清理积案和移送案件的压力，将使更多的司法资源实质性处理其他案件。这些案件将在“它们应该首先进入刑事诉讼”的共识下受益。泛言之，减少轻罪案件的涌入可以缓解人们对轻罪案件不屑一顾的态度，提高办案人员的地位，并向轻罪诉讼程序注入更多的资源，使涉案人员享有基本的尊严。
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2. 少一些监禁
与外界相比，轻罪制度中有着自己的大规模监禁：无论是被告人定罪前、判刑后还是付不起罚金和诉讼费时，办案机关都会将他们关押起来。对监禁措施的过度使用驱动了这个制度中大部分残酷的不人道手段。用一位著名维权律师的话说：“把一个人关进笼子里是残酷的。” [44] 这不应是制度的“默认设置”，而应是最后的保留手段，况且这一默认设置在每一诉讼阶段都能作出变革。
许多司法辖区已经限制或取消了低级别犯罪的保释金要求。加州一家法院称保释程序是“畸形的”，是“系统的污点”。2016年，马里兰州总检察长写道，马里兰州利用金钱保释来监禁穷人的做法很可能是违宪行为；2017年，马里兰州上诉法院修改了规则，限制了金钱保释的适用条件。新泽西州最近也摒弃了对现金保释的严重依赖，转而以风险评估制度取而代之。2017年，两党出台了联邦立法，将为各州提供拨款，让各州依据这些思路进行保释制度改革。在华盛顿特区和科罗拉多州等接受更多审前释放的司法辖区，人们会按时到庭，为该州节省了巨大经费。 [45]
非犯罪化的核心在于将轻罪转化为罚金刑，从而缩小监禁刑的规模。然而，除非司法机关废除债务人监狱的模式，不再关押被告人以强制其缴纳罚金，否则从监禁刑转向罚金刑的做法就将主要对富人有所助益。如果人们无法支付罚金和诉讼费，那么与其说取消监禁，不如说是推迟监禁。因此，各州还应限制法院利用包括藐视法庭罪在内的监禁刑来强制被告人缴纳罚金。宪法及法律已经限制了当对被告人无法缴纳罚金时的关押行为，但州法律可以更进一步。例如，每个州都已经通过宪法或法律禁止债务人因民事债务入狱。这种禁令适用于通常强加给被告人或与非犯罪化罪名及市政条例相关的民事罚金和费用。通过保释制度改革、非犯罪化和结束债务人监狱的办法，轻罪制度就能摆脱监禁的牢笼。 [46]
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3. 少一些惩罚
轻罪制度对轻微过错、常见行为和无害行为的惩罚太重太多，有很多机会可以扭转这种严酷的局面。非犯罪化通过消除监禁刑直接做到了这一点，而审前转化程序则通过推迟定罪和给被告人免除犯罪记录的机会间接做到了这一点。与此同时，罚金也可以降低，要么与被告人的个人收入相匹配，要么以社区服务取而代之。
审前转化程序是一种流行的从宽处理形式，其允许被告人通过接受一段时间的监管来避免正式的审判定罪。当监管结束时，指控就会被撤销。通过审前转化程序，即使原本不符合降低指控或撤销诉讼的案件，检察官都可以将被告人从刑事诉讼中“剔除”，这样人们就可以保持干净的无犯罪记录。一些毒品法庭采用了这种审前转化程序，既提供戒毒治疗，又提供避免受到定罪的机会。在华盛顿州国王县，吊销执照审前分流程序允许数千名被告人支付罚金，但可以保留执照，避免遭到刑事定罪，这种做法为该县节省了30多万美元。 [47]
为了缩小轻罪刑事诉讼程序带来的惩罚性影响，许多司法辖区已经将审前转化程序作为常用的处罚措施。执法辅助转化局为全国数十个办事处提供了支持与培训。但就像所有的改革一样，审前转化程序也存在着质疑。例如，在纽约，处于审前分流程序的被告人会在此期间保留该程序的记录，所以有时被告人仍然会失去工作。虽然大多数审前分流程序向被告人承诺不会保留永久记录，但商业数据收集的存在和不准确的数据库信息也会导致这种承诺很难兑现。因此，有时被告人并不知道，即便审前转化程序和撤销案件也会留下永久性的犯罪记录。 [48]
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此外，审前转化程序并不总对富人与穷人一视同仁。《纽约时报》的一项调查认为，一些检察官办公室已经将审前分流程序作为了收入来源，他们向被告人收取费用，因为他们有机会使被告人保持无罪犯记录。被告人参加一项审前转化程序的费用可高达5000美元。 [49]
虽然这种情况并不完美，但审前转化程序仍然是减少轻罪指控惩罚性影响的核心方式与有效手段。因为，起诉被告人的时机与方式是检察官的自由裁量权，审前转化程序也在很大程度上由检察机关控制。检察官协会建议采取更多由检察机关主导的审前转化程序。 [50]
更多的机构有权力和机会减轻罚金和收费的影响。立法机构可以降低法定罚金。法院可以在实施罚金制裁之前评估被告人的支付能力。刑事罚金可以与社区服务互换。 [51]
对相称性更深层次的承诺是通过使用所谓的日均收入罚金，根据被告人的日均收入来评估罚金的数额。虽然法院已经有权根据被告人的支付能力调整罚金，但它们通常还是会按照普遍水平征收罚金，因此仍旧属于法定的递减罚金。相较之下，一部分欧洲国家按照穷人和富人的支付能力划定比例，征收的罚金是个人日均收入的固定比例。在一个备受瞩目的芬兰案件中，一名富商因超速被处罚5.8万美元——这是根据他700万元的年收入计算出来的。在20世纪80年代试行日均收入罚金的几个美国司法辖区，缴付率往往有所提高，征缴成本也有所下降。因此，日均收入罚金可以确保被告人受到同等经济比例的惩罚，而不会过度惩罚穷人的而使富人逍遥法外。 [52]
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诉讼费与罚金不同，罚金是一种法定刑罚种类，诉讼费则属于一种创收机制，是迫使在贫困线上徘徊的被告人贴补政府的惩罚手段。对于穷人而言，这种费用应当取消，因为他们根本无力支付此类费用。具体而言，不应向贫穷的被告人收取律师费、审前转化程序费、社区服务费、监禁费、缓刑费、毒品测试费、电子监控费或由法官裁决和处罚的任何其他种类的费用。如果法院要对一个人实施经济处罚，那么它应该直接开诚布公地处以罚金，而非通过隐藏的成本和费用暗度陈仓。 [53]
法官和检察官可以决定一个人是被判处监禁、缓刑还是罚金。但在轻罪案件中，刑事处罚的真正影响实际上远远超出了判决本身。轻罪定罪的全部后果极为广泛，从犯罪前科带来的耻辱到吊销驾照的不便，再到失去福利、住房、工作和移民身份。由于刑事制度无法控制所有这些后果，变革必须从外界展开。
犯罪前科带来的耻辱是对被告人的第一种损害，这也是最模糊、最普遍和最难改变的。人们普遍认识到，犯罪前科可能对就业造成毁灭性的打击和不公平的影响，各司法辖区正在试点各种措施来弥补这一缺陷。已有法律禁止雇主在招聘表中设置选项来询问应聘者的犯罪前科。许多司法辖区也将犯罪记录予以封存和删除，以便将犯罪对未来就业、住房和信贷的影响降至最低。学者们还提出了其他改革建议。例如，除了最为严重的犯罪外，所有轻罪的犯罪记录都可以在适当的等待期后删除。少年犯罪制度也封存和删除了许多记录，这样年轻人就不会因为自己年少无知而终身背负重担；类似的原则也可以应用于轻罪之中。 [54]
不幸的是，这些所谓“回到瓶子里的精灵”改革效果不如人意。在商业数据采集和互联网搜索不断发展的现代，具有破坏性的记录一旦被创造出来，就很难彻底被封存或抹掉。雇主很容易获得背景调查的资料。面对一个庞大的数据采集行业，一旦产生逮捕和犯罪记录，封存和删除往往是无效的。在《永恒的犯罪记录》一书中，詹姆斯·雅各布斯写道：“删除或封存犯罪记录在很大程度上是徒劳的。”法学教授珍妮·罗伯茨称删减和封存只是“一个巨大的创可贴”。 [55] 固然犯罪记录应当被删除，封存和监管，但唯一真正能够阻止其危害的方法是一开始就不要创建犯罪记录。于是，我们又回到了第一步——减少卷入刑事诉讼并受犯罪记录所影响的人数。
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其他类型的后果由于植根于法律，因此更容易调控。立法机构和法院应该停止使用吊销驾照来强制征缴罚金或将其作为与危险驾驶无关的犯罪的补充惩罚。至少有一家联邦法院称这是破坏性和非理性的做法。他们已经宣布，当人们负担不起恢复驾照的费用时，吊销驾照的做法就是违宪的。 [56]
州政府委员会维护一个数据库显示，一项轻罪在定罪之后可能产生近9000个额外法律后果。除了最严重的罪行之外，其他所有罪行的额外法律后果都应该被废除。移民法和移民政策在很大程度上属于联邦事务，许多州和地方政府已经同意不再将交通违法和低级别违法作为移民执法或驱逐出境的工具。 [57] 同样，轻罪被告人违反缓刑规定会导致其福利被剥夺，进而引发贫穷与犯罪的恶性循环，这种做法也应该被废止。因为有些轻罪甚至达不到监禁的程度，住房保障、经济援助、食品券发放和其他重要的生活资源不应受到它们的威胁。
归根结底，最重要的是要改变我们的态度：停止对被告人科以额外负担。几十年来，法院和立法者在没有考虑——甚至不知道——对个人的总体影响或这种做法的系统性意义的情况下，对轻微定罪附加了新的后果。现在我们已经意识到，是时候逆转这一现状了。
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4. 少一点税收
轻罪程序已成为征税制度倒退的一种隐蔽机制。法院、监狱、警察、公设辩护律师和检察官办公室，以及许多地方政府的很大一部分收入都依赖于刑事罚金和诉讼费。这种动态并非只是一个独立的现象：它不仅与更广泛的州和地方财政经费紧张有关，也与公设辩护律师历史性资金不足有关。 [58] 然而激励政府部门通过定罪来创收的做法并非仅仅是为了寻找新的资金，它是对刑事诉讼本身的扭曲。
斩断罚金、诉讼费和地方预算之间的联系将减少这些激励措施。首席大法官会议和国家法院行政人员会议建议司法机构由国家一般基金提供经费，以确保其稳定性和中立性。美国州法院中心在其最佳法院实践建议中指出：“市政法院不应被视为城市创收的来源。”相反，地方法院应由政府一般收入提供资金，对贫困诉讼当事人则应免除费用，永远不应该将法官的创收能力作为评价法官业务能力的依据。 [59]
罚金和诉讼费可以进入州一般基金，用于支持刑事司法机构及改善刑事诉讼制度，而不是流向个别机构和城市。反过来，州可以将收入更公平地分配给需要它们的机构，而不是强迫机构自己充当收款企业家。例如，在马里兰州，大麻非犯罪化的罚金将进入由卫生和精神卫生部控制的毒品治疗基金。在加利福尼亚州，47号提案将许多毒品犯罪从重罪减少到轻罪；节省的资金专门用于毒品治疗。罚金和诉讼费也可以设置上限。在弗格森事件之后，密苏里州通过了一项法律，对可以从交通罚金中获得的市政收入百分比设定上限。时任州长杰伊·尼克松（Jay Nixon）说：“根据这项法案，警察不用再当‘税务局特工’了，而是重新成为了警察。”这样的措施不会完全消除制度的弊端，因为只要刑事制度能够收取罚金和诉讼费，州政府就会想从中分一杯羹。但是，州级官员缺乏地方官员享有的对逮捕、起诉和惩罚的直接控制权，这就导致了最严重的利益冲突。 [60]
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5. 多一点公正
不够体面、缺乏尊重、无法无天的诉讼文化是轻罪法庭环境面临的最大缺陷之一。被告人被迅速聚集起来，在缺乏律师直接或间接参与的情况下，任由法庭例行公事般地违反宪法规则与相关法律：这些现象都传达了轻罪司法对被告人个人及法治整体的不尊重。即便像噪音这种看似微不足道的因素也能起到作用：调研者报告称，一些法院嘈杂且拥挤，以至于没人能听到法官在说什么。这不是开国元勋们在宪法中确立公开审判原则时所设想的公开且负责的司法制度。 [61]
美国州法院中心强调，公平不是奢侈品：“表现出色的法庭在诉讼程序上是公正的。他们对待出庭的被告人既抱以尊重，又推己及人。程序公正并非自我感觉良好的模糊理想，而是实实在在能够推动最高正义理想的实用主义哲学。” [62]
宪法第六修正案规定的律师辩护权是保障刑事诉讼程序合法性的主要传统途径。这一权利能确保“被告人的所有其他权利都能得到保障”。正如许多国家报告和调查所表明的，宪法赋予的基本权利在全国各地的下级法院经常遭到藐视。因此，司法机构和州政府必须找到资金援助，为在下级法院出庭并依法有权获得律师辩护的数千名被告人提供实质性的辩护律师。要做到实质辩护，必须减少美国律师协会建议的每年300起案件的辩护人办案量，因为律师本已满负荷工作，一旦缺乏时间或办案条件，则无法满足律师辩护权的要求。 [63]
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根据联邦最高法院的先例，面临监禁刑的被告人才有权利聘请律师，其他被告人则没有。然而，在一个小小轻罪判决就能毁掉人们后半生的世界里，这一区别聊胜于无。包括联邦在内的许多司法辖区都意识到，公正审判权不应取决于最终的刑罚结果。无论判决结果会怎样，这些司法辖区都预先为所有面临刑事指控的被告人提供法律咨询。 [64] 各州和地方应该超越联邦最高法院已经过时的先例，为每一个轻罪案件被告人提供律师辩护。
但仅有律师也是远远不够的。事实上，如果我们给每一位轻罪被告人都配备一位律师，也不能解决我们在本书中看到的诸多问题。当辩护律师面对案件大小、处理速度、保释金额之时，当委托人无法抵抗认罪压力之时，当法院不愿意花时间来审理法律问题之时，他们都无能为力。 [65] 检察官对轻罪案件的合法性与公正性有着巨大的权力，伸张正义同样是检察官的工作。法官负责最终确保遵守法律，确保控辩双方有时间和机会提出法律问题，确保无律师的被告人了解自己的权利和诉讼程序的性质，确保法庭是被告人能够受到尊重、重拾信心的地方。
归根结底，呼吁更多司法公正，就是呼吁这部“律政剧”中的参与者都像对待重罪一样对待轻罪。可以肯定的是，全国各地有许多表现出色的轻罪法庭，但在其他许多法庭里，法律专业已经倒下了。检察官总是需要深思熟虑地筛选和行使他们的自由裁量权；公设辩护人总是需要热情的辩护人；法官总是需要以合法、严格和尊重的方式管理法庭。当每一位法律参与者都为每一位被告人的公正判决贡献一己之力时，便是个体争议的充分体现。这或许只需要10分钟，或许需要10个月，但参与诉讼的每个人都应该认识到自己这一环的重要性。
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6. 多一点透明度
刑事制度是我们最重要和最强大的公共制度之一。但由于轻罪诉讼程序逃脱了监督和审查，陷入轻罪的被告人往往根本不知道其运作流程。 [66] 被告人通常并不了解自己的权利，也不知道他们出庭时会有何种遭遇，更不明白认罪带来的潜在严重后果。旁观者们不知道判决如何形成，即便法律专业人士也经常盲目地工作。检察官和法官对被告人或他们的家人知之甚少。律师和执法人员可能不会意识到轻罪对人们生活造成的影响，也对这一制度的总体面貌一无所知。事实上，许多立法者和官员没有认识到轻罪制度的巨大影响和辐射范围，更不会意识到他们作出各种决定来保留或改变它的重要性。
这种集体无意识困扰着整个刑事诉讼程序，在轻罪案件中尤其普遍。正如我们在第二章中所看到的，由于没有建立向轻罪法院采集案件数据的机制，因此关于轻罪案件的数据稀少且杂乱无章，无迹可寻。最接近全国统计总量的是美国州法院中心努力的结果，虽然现在有33个州自愿向该中心报告他们的轻罪案件总数， [67] 但在没有统一法院系统的州，数百个小法院并不公开他们的案件量，甚至可能根本不会采集这些数据。这类法院——市政法院、简易法院、司法法院——可能会在没有公开透明度或监督的情况下判决数千起轻罪案件。
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揭开轻罪制度面纱的第一步是提供更多的信息。各州应该通过立法强制各级法院通过一个中央服务器存储库来采集、报告和公开他们的数据。应采集和报告轻罪案件中最为突出和最有影响力的数据，包括立案数、撤销率、驳回率、认罪率、审判率、审前转化的做法、刑罚种类、被告人是否获得了律师帮助以及被告人的性别、种族、民族和年龄等身份信息。这些数据是全面理解美国每年数百万轻罪案件的运作及其影响所必须的资料。 [68] 当我在2016年12月请求这些部门提供数据给我时，许多州称他们并没有采集这一系列信息。有几个法院告诉我，他们缺乏采集这些数据的基本设备。
同样重要的是，数百万美国人需要知道这一制度如何运作，意味着什么，当他们遭遇轻罪时，他们和家人会发生什么。就像知道如何投票、报税或者登记汽车一样，了解轻罪是在美国民主中生存和繁荣所必须的公民基础知识之一。我希望本书有助于读者更容易获得这些知识。
7. 多一点参与度
亚历克·卡拉卡萨尼斯（Alec Karakatsanis）是民权组织（Civil Rights Corps）的创始人，该组织在全国各地针对保释金和债务人监狱的做法发起了数十起维权诉讼。我问他为什么那些诉讼如此成功。他解释道：“几乎所有地区的轻罪案件都公然违反宪法，因此，当你对簿公堂并证明这一点时，法庭基本上别无选择。”我问，既然如此，那为何用了这么久呢？为什么几年前没有发生这种变化呢？他想了一会儿说：“问得好。我认为人们变得麻木不仁，因为这太普遍了，日常的野蛮行为都变成惯例了。而要唤醒人们，需要付出大量的努力和很多代价。（但）如果你一旦对这个制度所作所为的盲目自信有所动摇，那么局面就打开了。人们会环顾四周然后说，好吧，等一下。我们怎么能这样对待自己的同类呢？” [69]
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变革永远是一场硬仗。改变刑事制度尤其具有挑战性，因为受其过度行为影响最大的人却往往只拥有最少的资源来反击。受刑事诉讼影响的人往往家境普通，教育程度较低，没有能力让政治齿轮为他们转动。被告人不是受欢迎的选民，许多政治家的职业生涯都是通过严厉打击犯罪来建立的。事实上，刑事制度肯定剥夺了被告人的社会资本，也剥夺了他们的工作、财富、其他资源和社区网络。与此同时，刑事制度还以其他方式使那些与变革利益攸关的选民的声音最难以被倾听。 [70]
但轻罪领域也提供了至关重要又鼓舞人心的例外。不要忘记，轻罪制度由来已久，其大部分积极的变革都发生在近代以后。南方的强迫劳动制度在不到一百年前被废止。在经历长达几世纪无可争议的权威之后，流浪法也在1972年被判决违宪。同年，律师辩护权也成功覆盖了轻罪领域。今天，破窗理论和拦截搜身的政策正在受到重新审视。轻罪案件中的现金保释程序究竟何去何从，还未置可否。在每一种情况下，律师、基层组织、穷人、政客、活动家和记者，警察、检察官、法官和治安官的某种组合都会互相合作，挑战刑事制度中一些最根深蒂固和墨守成规的不公正。
换言之，尽管大部分变革仍然被轻罪的默默无闻掩盖，但变革确实就发生在我们的眼皮底下。考虑到美国的刑事制度对全世界而言早已臭名昭著，这种忽视颇具讽刺意味。当美国的政体转向反对大规模监禁时，全世界都注意到这一两党共识登上了国际头条。但一种更安静的共识已经暗流涌动，那就是：管理上千万普通美国人生活的轻罪制度应该以不带种族歧视的方式运作，更公平有效地发挥作用。这才接近于我们所期望的刑事诉讼制度。令人激动的是，它的确蕴含着巨大的可能性。
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法律的变革从来不会在按下按钮的那一刻才发生，但由于轻罪制度具有地方性特征，加之它是那些不堪讼累的被告人的最优选项，因此有些变革比其他变革耗时更长。例如，修改《美国量刑指南》中关于可卡因之间差距的规定耗费了二十年之久。 [71] 相较而言，虽然在撰写本书之际，哈里斯县的保释诉讼远未结束，但出台一项使数千人得以从监狱获释的法庭命令却只花了大约一年而已。市政当局可以在他们选择的任何时机单方面地改进自己的做法，对当地居民产生立竿见影的效果。从这个意义上看，轻罪制度变革更是独一无二。美国总统并不控制地方性的轻罪司法实践，因此到底是特朗普还是希拉里当选都无关紧要。无需等待国会、司法部、联邦最高法院的推动——普通人就足以让他们的地方警察、检察官、法官和市议会改变自己的做法。透过这个镜头，轻罪世界无疑是一处充满希望的地方。
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注释
[1] “The History of MADD,” MADD, http://www.madd.org/about-us/history［https://perma.cc/M5PJ-VZBU］; Paul H. Robinson and Sarah M. Robinson, “Trigger Crimes and Social Progress: The Tragedy-Outrage-Reform Dynamic in America,” Penn Law Legal Scholarship Repository, May 5, 2017, http://scholarship.law.upenn.edu/faculty_scholarship/1738［https://perma.cc/ND4F-AGNK］; John D. McCarthy and Mark Wolfson, “Resource Mobilization by Local Social Movement Organizations: Agency, Strategy, and Organization in the Movement Against Drinking and Driving,” American Sociological Review 61, no. 6（December, 1996）:1070—1088; Welsh v. Wisconsin, 466 U.S. 740（1984）.
[2] “Marijuana Legalization and Regulation,” Drug Policy Alliance, http://www.drugpolicy.org/marijuana-legalization-and-regulation［https://perma.cc/C5DM-CZUT］; “States That Have Decriminalized,” NORML.org, http://norml.org/aboutmarijuana/item/states-that-have-decriminalized［https://perma.cc/UA2V-DBUF］; Alex Kreit, “Marijuana Legalization,” in Reforming Criminal Justice , ed. Erik Luna（Phoenix: Arizona State University, 2017）, 1:115—137; Scott C. Martin, “A Brief History of Marijuana Law in America,” Time , April 20, 2016.
[3] Memorandum Opinion at 3, 99, ODonnell v. Harris Cty., Texas, No. 4:16-cv-01414, 2017 WL 1735456（S.D.Tex., April 28, 2017）（memorandum and opinion setting out findings of fact and conclusions of law）; An-Li Herring, “States and Cities Take Steps to Reform ‘Dishonest’ Bail System,” NPR , December 17, 2016; “Interactive Map: Actions Taken by the States on Fines, Fees, and Bail Practices,” National Center for State Courts, https://public.tableau.com/profile/publish/FFBP2_0/Activities ByType#！/publish-confirm［https://perma.cc/5RUX-V9PD］; “50-State Criminal Justice Debt Reform Builder,” Criminal Justice Policy Program at Harvard Law School, https://cjdebtreform.org［https://perma.cc/RQJ6-JG5V］.
[4] Saki Knafo, “A Black Police Officer's Fight Against the N.Y.P.D.,” New York Times Magazine , February 18, 2016; Complaint, Raymond v. City of New York, No. 15-CV-6885（S.D.N.Y., December 10, 2015）.
[5] Erica McWhorter and David LaBahn, “Confronting the Elephants in the Courtroom Through Prosecutor Led Diversion Efforts,” Albany Law Review 79（2016）:1222, 1227; Robert C. Boruchowitz et al., Minor Crimes, Massive Waste: The Terrible Toll of America's Broken Misdemeanor Courts （Washington, DC: National Association of Criminal Defense Lawyers, April 2009）, 33（quoting Judge Joseph Bellacosa）.
[6] Ben Hall, “Sheriff Calls Rutherford County's Probation System a ‘Rat Wheel,’” WTVF（Murfreesboro, Tennessee）, November 19, 2015, https://www.newschannel5.com/news/newschannel-5-investigates/sheriff-calls-rutherford-countys-probation-system-a-rat-wheel［https://perma.cc/7QQX-U75S］; Michael Hardy, “In Fight over Bail's Fairness, a Sheriff Joins the Critics,” New York Times , March 9, 2017（quoting Sheriff Gonzalez）.
[7] “Top National State Court Leadership Associations Launch National Task Force on Fines, Fees and Bail Practices,” National Center for State Courts, February 3, 2016, http://www.ncsc.org/Newsroom/News-Releases/2016/Task-Force-on-Fines-Fees-and-Bail-Practices.aspx［https://perma.cc/74RH-52MT］; Sen. Bob Hertzberg, “A Cycle of Incarceration: Prison, Debt and Bail,” video posted to YouTube by “The White House,” December 3, 2015, https://www.youtube.com/watch?v=ErcSHP12deE.
[8] Ruth Wilson Gilmore, Golden Gulag: Prisons, Surplus, Crisis, and Opposition in Globalizing California （Berkeley: University of California Press, 2007）, 27（“Where scholarship and activism overlap is in the area of how to make decisions about what comes next.”）; David Garland, Punishment and Modern Society: A Study in Social Theory （Chicago: University of Chicago Press, 1990）, 277—278（“Theoretical work seeks to change the way we think about an issue and ultimately to change the practical ways we deal with it…. When theory does succeed as a form of action, it does so first of all by changing how people perceive things.”）.
[9] Don Herzog, “Democracy, Law, Compliance,” Law & Social Inquiry 42, no. 1（winter 2017）:9（“It's dumb to count ‘I would have jaywalked but the law says I shouldn't so I didn't’ and ‘I would have murdered those schoolchildren but the law says I shouldn't so I didn't’ the same way.”）.
[10] Ewing v. California, 538 U.S. 11, 23—24（2003）.
[11] John Rawls, Justice as Fairness: A Restatement （Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001）, 80—87; Amartya Sen, The Idea of Justice （Cambridge, MA: Harvard University Press, 2009）, 54—55; Sharon Dolovich, “Legitimate Punishment in Liberal Democracy,” Buffalo Law Review 7, no. 2（2004）:315.
[12] Bryan Stevenson, Just Mercy: A Story of Justice and Redemption （New York: Spiegel and Grau, 2014）, 14.
[13] Common, “Letter to the Free”（music by Lonnie Lynn［Common］, Robert Glasper and Karriem Riggins, 2017）, https://www.emmys.com/shows/13th［https://perma.cc/46GP-GTC2］.
[14] Jonathan Simon, “The Second Coming of Dignity,” in The New Criminal Justice Thinking , ed. Sharon Dolovich and Alexandra Natapoff（New York: New York University Press, 2017）; see also Jeffrey Fagan, “Dignity Is the New Legitimacy,” in Dolovich and Natapoff, The New Criminal Justice Thinking .
[15] William J. Stuntz, “The Uneasy Relationship Between Criminal Procedure and Criminal Justice,” Yale Law Journal 107, no. 1（1997）:1, 23; Reva B. Siegel, “‘The Rule of Love’: Wife Beating as Prerogative and Privacy,” Yale Law Journal 105（1996）:2179（describing the “preservation through transformation” of social norms and hierarchy in law）.
[16] Stanley Cohen, Visions of Social Control: Crime, Punishment and Classification （Cambridge, UK: Polity Press, 1985）, 41—42, 44, 38; James Austin and Barry Krisberg, “Wider, Stronger, and Different Nets: The Dialectics of Criminal Justice Reform,” Journal of Research in Crime and Delinquency 8（1981）:188. In his study of the origins of plea bargaining, George Fisher described how prosecutors created probation, a net widener, to increase their ability to obtain plea bargains—yet another net widener. George Fisher, “Plea Bargaining's Triumph,” Yale Law Journal 109（2000）:957—965.
[17] Cynthia H. Orr et al., America's Problem-Solving Courts: The Criminal Costs of Treatment and the Case for Reform （Washington, DC: National Association of Criminal Defense Lawyers, 2009）, 42（quoting Morris B. Hoffman, “The Drug Court Scandal,” North Carolina Law Review 78［2000］:1505）; Eric J. Miller, “Embracing Addiction: Drug Courts and the False Promise of Judicial Interventionism,” Ohio State Law Journal 65（2004）:1561; Richard Boldt, “Problem-Solving Courts,” in Reforming Criminal Justice , ed. Erik Luna（Phoenix: Arizona State University, 2017）, 3:273—304.
[18] For a full exploration of the entire phenomenon, see Alexandra Natapoff, “Misdemeanor Decriminalization,” Vanderbilt Law Review 68（2015）.
[19] Douglas NeJaime, “Winning Through Losing,” Iowa Law Review 96（2011）:992（referring to the elimination of antisodomy statutes as “decriminalization”）; see also Darryl Brown, “Democracy and Decriminalization,” Texas Law Review 86（2007）:225（describing legislative decriminalization broadly as including “repealing or narrowing criminal statutes, reducing offense severity, and converting low-level crimes to civil infractions”）.
[20] Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479（1965）. Misdemeanors have a long history of being used to regulate gender roles and intimate behavior. William N. Eskridge, “Law and the Construction of the Closet: American Regulation of Same-Sex Intimacy, 1880—1946,” Iowa Law Review 82（1997）:1007—1107. Even legalization does not always eliminate the broader societal impulse to punish intimate choices. Melissa Murray, “Loving's Legacy: Decriminalization and the Regulation of Sex and Sexuality,” Fordham Law Review 86（2018）:2694—2700.
[21] Mass. Gen. Laws Ann. chap. 272, §53（b）; National Indigent Defense Reform: The Solution Is Multifaceted （Chicago: American Bar Association, Standing Committee on Legal Aid and Indigent Defendants, American Bar Association, 2012）, 9, 15—16.
[22] See Chapter 6.
[23] Samuel R. Wiseman, “Pretrial Detention and the Right to Be Monitored,” Yale Law Journal 123（2014）（proposing wider use of electronic monitoring）. On the risks of widespread monitoring, see United States v. Jones, 565 U.S. 400, 955（2012）（Sotomayor, J., concurring）; see also Avlana K. Eisenberg, “Mass Monitoring,” Southern California Law Review 90（2017）:123（surveying history and punitive significance of electronic monitoring）.
[24] Robert Weisberg and Joan Petersilia, “The Dangers of Pyrrhic Victories Against Mass Incarceration,” Daedalus 139, no. 3（2010）:132.
[25] What Ruth Gilmore might call “nonreformist reform … changes that, at the end of the day, unravel rather than widen the net of social control through criminalization.” Gilmore, Golden Gulag , 242.
[26] Alysia Santo, “How Conservatives Learned to Love Free Lawyers for the Poor,” Marshall Project, September 24, 2017, https://www.themarshallproject.org/2017/09/24/how-conservatives-learned-to-love-free-lawyers-for-the-poor［https://perma.cc/7VJJ-QVAC］.
[27] New State Ice Co. v. Liebmann, 285 U.S. 262, 311（1932）（Brandeis, J., dissenting）. In a similar vein, Professor Franklin Zimring has pointed out the centrality of local government in juvenile justice reform. Franklin E. Zimring, “Levels of Government, Branches of Government, and the Reform of Juvenile Justice,” Texas Tech Law Review 46（2013）:1—3（“It is local government where retail［juvenile justice］ policy is made.”）.
[28] On the history and implications of cost-driven prison reform, see Hadar Aviram, Cheap on Crime: Recession-Era Politics and the Transformation of American Punishment （Oakland: University of California Press, 2015）. See O'Donnell v. Harris Cty, Mem. Op. at 178（quoting district attorney）; Trista Baurman et al., No Safe Place: The Criminalization of Homelessness in U.S. Cities （Washington, DC: National Law Center on Homelessness & Poverty, 2014）, 30（on Albuquerque homelessness program）; Robert C. Boruchowitz, Diverting and Reclassifying Misdemeanors Could Save ＄1 Billion per Year: Reducing the Need for and Cost of Appointed Counsel （Washington, DC: American Constitution Society, 2010）, 3—4.
[29] Fines, Fees, and Bail: Payments in the Criminal Justice System That Disproportionately Impact the Poor （Washington, DC: White House Council of Economic Advisors, 2015）, 5; Cited in Milwaukee: The Cost of Unpaid Municipal Citations （Milwaukee, WI: Justice Initiatives Institute, June 2015）, 2—3; see also The Outskirts of Hope: How Ohio's Debtors' Prisons Are Ruining Lives and Costing Communities （Cleveland, OH: American Civil Liberties Union, 2013）, 13（on how costs exceed collections）.
[30] Richard A. Bierschbach and Stephanos Bibas, “Rationing Criminal Justice,” Michigan Law Review 116（2017）:191（explaining the “correctional free lunch”）; Adam M. Gershowitz, “Consolidating Local Criminal Justice: Should Prosecutors Control the Jails?,” Wake Forest Law Review 51（2016）:693—697（arguing that if prosecutors rather than sheriffs were in charge of jail budgets, they would impose lower misdemeanor sentences and incarcerate fewer offenders）; Cynthia G. Lee et al., A Community Court Grows in Brooklyn: A Comprehensive Evaluation of the Red Hook Community Justice Center （Williamsburg, VA: National Center for State Courts, 2013）, 5—8（describing the use of alternative sanctions for misdemeanor offenders and corresponding lower incarceration rates）. For efforts to parse out more broadly the costs and benefits of various criminal justice practices, see Crystal S. Yang, “Toward an Optimal Bail System,” New York University Law Review 92（2017）; Darryl K. Brown, “Cost-Benefit Analysis in Criminal Law,” California Law Review 92（2004）.
[31] Atwater v. City of Lago Vista, 532 U.S. 318, 353（2001）.
[32] Terry v. Ohio, 392 U.S. 1（1968）（giving police authority to stop and detain based on reasonable suspicion of crime）; City of Chicago v. Morales, 527 U.S. 41, 53（1999）（gang loitering statute impermissibly infringed liberty interests）; City of Houston v. Hill, 482 U.S. 451, 462—463（1987）（ordinance making it unlawful to interrupt a police officer in his duties infringed free speech rights）. Those decriminalized statutes include Philadelphia Code §10-615; N.Y. Penal Law §240.20; Mass. Gen. Laws Ann. chap. 272, §53（b）（West 2014）.
[33] Summary of State Speed Laws , 11th ed.（Washington, DC: National Highway Traffic Safety Administration, US Department of Transportation, April 2011）, v—ix; Jordan Blair Woods, “Decriminalization, Police Authority, and Routine Traffic Stops,” UCLA Law Review 62（2015）:698, 707; Spangenberg Project, An Update on State Efforts in Misdemeanor Reclassification, Penalty Reduction and Alternative Sentencing （Fairfax, VA: Center for Justice, Law, and Society at George Mason University, 2010）.
[34] William H. Rehnquist, “Is an Expanded Right of Privacy Consistent with Fair and Effective Law Enforcement? Or: Privacy, You've Come a Long Way, Baby,” Kansas Law Review 23（1974）:1, 5, 20—21（quoted in Christopher Slobogin, “Rehnquist and Panvasive Searches,” Mississippi Law Journal 82［2013］:312—313）; Risa Goluboff, Vagrant Nation: Police Power, Constitutional Change, and the Making of the 1960s （New York: Oxford University Press, 2016）, 329（quoting Richard Nixon, “Remarks at the Opening Session of the National Conference on the Judiciary in Williamsburg, Virginia, March 11, 1971,” American Presidency Project, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=3344［https://perma.cc/W54Z-AVGU］）. See also Darryl Brown, “Decriminalization, Regulation, Privatization: A Response to Professor Natapoff,” Vanderbilt Law Review En Banc 69（2016）:6（on the need for regulation of low-level antisocial conduct）.
[35] Rachel A. Harmon, “Why Arrest?,” Michigan Law Review 115（2016）:359—360.
[36] Cynthia Lum and Daniel S. Nagin, “Reinventing American Policing,” in Reinventing American Criminal Justice , ed. Michael Tonry and Daniel Nagin（Chicago: University of Chicago Press, 2017）, 20, 30—32; Jeffrey Fagan, “Race and the New Policing,” in Reforming Criminal Justice , ed. Erik Luna（Phoenix: Arizona State University, 2017）, 83—116; see also Amina Khan, “In New York, Major Crime Complaints Fell When Cops Took a Break from ‘Proactive Policing,’” L.A. Times , September 26, 2017; Harmon, “Why Arrest?,” 347.
[37] Citation in Lieu of Arrest: Examining Law Enforcement's Use of Citation Across the United States （Alexandria, VA: International Association of Chiefs of Police, April 2016）, 6—7; see also Harmon, “Why Arrest?,” 334—335（on the strengths of citation）. For state responses, see Md. Code Crim. Pro. §4-101（limiting arrest authority）. See also Atwater , 532 U.S. at 355—360（collecting statutory provisions authorizing and/or limiting police arrest power for all fifty states）.
[38] Knafo, “A Black Police Officer's Fight”; Complaint, Raymond v. City of New York, No. 15-CV-6885-LTS-HBP（S.D.N.Y., December 10, 2015）; Investigation of the Baltimore City Police Department （Washington, DC: US Department of Justice, Civil Rights Division, 2016）; Investigation of the Ferguson Police Department （Washington, DC: US Department of Justice, Civil Rights Division, 2015）.
[39] Final Report of the President's Task Force on 21st Century Policing （Washington, DC: Office of Community Oriented Policing Services, May 2015）, 26.
[40] Compare “Crime in the U.S. 2015, Table 29,” FBI Uniform Crime Reporting, https://ucr.fbi.gov/crime-in-the-u.s/2015/crime-in-the-u.s.-2015/tables/table-29［https://perma.cc/7LWS-T5HG］（10,797,088 arrests）, with “Crime in the U.S. 2006, Table 29,” FBI Uniform Crime Reporting, https://ucr.fbi.gov/crime-in-the-u.s/2006［https://perma.cc/75AX-GWJ8］（14,380,370 arrests）. See also Megan Stevenson and Sandra Mayson, “The Scale of Misdemeanor Justice,” Boston University Law Review 98（forthcoming 2018）; Ryan J. Reilly, “Dubious ‘Disorderly Conduct’ Arrests Plummet as the Public Turns Cameras on Cops,” Huffington Post , September 26, 2016, https://www.huffingtonpost.com/entry/contempt-of-cop-arrests-disorderly-conduct-charges_us_57e94d56e4b0e80b1ba32d57［https://perma.cc/8M4R-Q9HA］; Associated Press, “California Crime Initiative Leads to Lowest Arrest Rate in State's History,” New York Times , August 21, 2016（California Proposition 47 led to nearly 30 percent reduction in felony arrest rates and nearly 10 percent increase in misdemeanor arrest rates）; Al Baker, “Street Stops by New York City Police Have Plummeted,” New York Times , May 30, 2017（documenting drastic reduction in New York stop-and-frisk tactics since 2011）.
[41] Ronald Wright and Marc Miller, “The Screening/Bargaining Tradeoff,” Stanford Law Review 55, no. 1（2002）:29; Josh Bowers, “Legal Guilt, Normative Innocence, and the Equitable Decision Not to Prosecute,” Columbia Law Review 110（2010）:1655; Ronald F. Wright, “Reinventing American Prosecution Systems,” Crime and Justice 46, no. 1（2017）:409（arguing that legislatures should give courts the power to review declination decisions）.
[42] Testimony of Wayne S. McKenzie, Director, Prosecution & Racial Justice Program, Vera Institute of Justice, “Racial Disparities in the Criminal Justice System,” before the House Judiciary Committee on Crime, Terrorism and Homeland Security（October 29, 2009）, https://judiciary.house.gov/_files/hearings/pdf/McKenzie091029.pdf［https://perma.cc/ZD9N-VP2Y］; Wayne McKenzie et al., Prosecution and Racial Justice: Using Data to Advance Fairness in Criminal Prosecution （New York: Vera Institute of Justice, 2009）, 7（on the Milwaukee and Charlotte studies）.
[43] Bowers, “Legal Guilt”; see also Bruce Frederick and Don Stemen, The Anatomy of Discretion: An Analysis of Prosecutorial Decision Making—Technical Report （Final Report to the National Institute of Justice, December 2012）, 131—135.
[44] Alec Karakatsanis, “Policing, Mass Imprisonment, and the Failure of American Lawyers,” Harvard Law Review Forum 128（2015）:255.
[45] In re Humphrey, Case No. A152056, 2018 WL550512, Slip Op. at 46（Cal. App. January 25, 2018）; Sandra Benson Brantley to Alan M. Wilner, October 25, 2016, Counsel to the General Assembly, Office of the Maryland Attorney General, to the Standing Committee on Rules of Practice and Procedure, http://www.marylandattorneygeneral.gov/News%20Documents/Rules_Committee_Letter_on_Pretrial_Release.pdf［https://perma.cc/4RL4-6NS5］; Michael Dresser, “Maryland Court of Appeals: Defendants Can't Be Held in Jail Because They Can't Afford Bail,” Baltimore Sun , February 8, 2017; Lisa Foderaro, “New Jersey Alters Its Bail System and Upends Legal Landscape,” New York Times , February 6, 2017; Pretrial Integrity and Safety Act of 2017, S.B. 1593（introduced by Sen. Kamala Harris［DCA］ and Sen. Rand Paul［R-KY］）; Kamala D. Harris and Rand Paul, “To Shrink Jails, Let's Reform Bail,” New York Times , July 20, 2017; Brian E. Frosh, Maryland Attorney General, to Hon. Alan M. Milner, October 25, 2016, Maryland Rule 4—21, http://www.marylandattorneygeneral.gov/News%20Documents/Rules_Committee_Letter_on_Pretrial_Release.pdf［https://perma.cc/4RL4-6NS5］.
[46] Constitutional law's existing limits are delineated in Bearden v. Georgia, 461 U.S. 660（1983）, and Tate v. Short, 401 U.S. 395（1971）, but there are more options. See Note, “State Bans on Debtors' Prisons and Criminal Justice Debt,” Harvard Law Review 129（2016）; “State Bans on Debtors' Prisons and Criminal Justice Debt—Appendix,” Harvard Law Review Forum 129（2016）; Strattman v. Studt, 20 Ohio St.2d 95, 102—103（1969）（holding that incarceration for failure to pay court costs violated Ohio constitution）; S.B. 1913, 2017 Leg., 85th Sess.（Texas 2017）（restricting the arrest and incarceration of indigent defendants who cannot pay fines or fees）. For additional reforms, see Alicia Bannon et al., Criminal Justice Debt: A Barrier to Reentry （New York: Brennan Center for Justice, 2010）; In for a Penny: The Rise of America's New Debtors' Prisons （New York: American Civil Liberties Union, 2010）; Profiting from Probation: America's “Offender-Funded” Probation Industry （New York: Human Rights Watch, February 2014）.
[47] Boruchowitz, Diverting , 7—9.
[48] “Our Mission,” LEAD National Support Bureau, https://www.leadbureau.org［https://perma.cc/33WK-JWPU］. On the difficulty of eliminating the criminal mark, see James B. Jacobs, The Eternal Criminal Record （Cambridge, MA: Harvard University Press, 2015）, 133—140; Rothgery v. Gillespie Cty., 554 U.S. 191（2008）.
[49] Shaila Dewan and Andrew Lehren, “After a Crime, the Price of a Second Chance,” New York Times , December 12, 2016.
[50] McWhorter and LaBahn, “Confronting the Elephants in the Courtroom.”
[51] See, e.g., S.B. 1913, 2017 Leg., 85th Sess.（Texas 2017）.
[52] Beth A. Colgan, “Graduating Economic Sanctions According to Ability to Pay,” Iowa Law Review 103（2017）:53, 69—72（documenting US experimentation with day fines in the 1980s）; Sally T. Hillsman, “Fines and Day Fines,” Crime and Justice 12（1990）:49; Joe Pinsker, “Finland, Home of the ＄103,000 Speeding Ticket,” The Atlantic , March 12, 2015; Suzanne Daley, “Speeding in Finland Can Cost a Fortune, if You Already Have One,” New York Times , April 25, 2015.
[53] See Fines, Fees, and Bail.
[54] Jenny Roberts, “Expunging America's Rap Sheet in the Information Age,” Wisconsin Law Review 2, no. 2（2015）:321; Michael Pinard, “Criminal Records, Race, and Redemption,” NYU Journal of Legislation and Public Policy 16, no. 4（2013）:989—991; Kevin Lapp, “American Criminal Record Exceptionalism,” Ohio State Journal of Criminal Law 14（2016）:318—322（proposing that protective principles from the juvenile arena be extended to criminal records more broadly）.
[55] Jacobs, Eternal Criminal Record , 308; Jenny Roberts, “Judicial Responsibility for Justice in Criminal Courts”（public remarks, Hofstra University Maurice Deane School of Law, April 6, 2017）.
[56] Memorandum Opinion at 17, Robinson v. Purkey, No. 3:17-cv-1263, 2017 WL 4418134（M.D.Tenn. October 5, 2017）（holding that suspending the driver's licenses of people who cannot afford to pay is irrational）. See also Order, Fowler v. Johnson, Civil Case No. 17-11441（E.D.Mich., December 14, 2017）（granting preliminary injunction against failure-to-pay license suspensions）; Alex Bender, Not Just a Ferguson Problem: How Traffic Courts Drive Inequality in California （San Francisco: Lawyers Committee for Civil Rights et al., 2015）.
[57] “Council of State Governments Collateral Consequences Database,” Justice Center—the Council of State Governments , https://niccc.csgjusticecenter.org/search［https://perma.cc/52VT-3DPB］; Ingrid V. Eagly, “Immigrant Protective Policies in Criminal Justice,” Texas Law Review 95（2016）:245.
[58] Michelle Wilde Anderson, “Losing the War of Attrition: Mobility, Chronic Decline, and Infrastructure,” Yale Law Journal Forum 127（2017）:528（describing urban fiscal crisis）; Darrick Hamilton and Michael Linden, “Issue Brief: Hidden Rules of Race Are Embedded in the New Tax Law”（New York: Roosevelt Institute, May 2018）, 6—7（on the links between reduced state and local tax revenues and higher fees and fines）; Gideon's Broken Promise: America's Continuing Quest for Equal Justice: A Report on the American Bar Association's Hearings on the Right to Counsel in Criminal Proceedings （Chicago: American Bar Association, Standing Committee on Legal Aid and Indigent Defendants, 2004）, 7—14（describing historic and chronic underfunding of the public defense bar）.
[59] Lorri Montgomery, “Top National State Court Leadership Associations Launch National Task Force on Fines, Fees and Bail Practices,” National Center for State Courts, February 3, 2016, http://www.ncsc.org/Newsroom/News-Releases/2016/Task-Force-on-Fines-Fees-and-Bail-Practices.aspx［https://perma.cc/74RH-52MT］; Missouri Municipal Courts: Best Practice Recommendations （Williamsburg, VA: National Center for State Courts, 2015）, 26, https://www.courts.mo.gov/file.jsp?id=95287［https://perma.cc/9DMN-WURE］. See also “50-State Criminal Justice Debt Reform Builder”; Henry Ordower, J. Onésimo Sandoval, and Kenneth Warren, “Out of Ferguson: Misdemeanors, Municipal Courts, Tax Distribution, and Constitutional Limitations,” Howard Law Journal 61（2017）:113; “Developments in the Law: Policing: Chapter One: Policing and Profit,” Harvard Law Review 128（2015）:1723.
[60] Md. Code Ann., Cts. and Jud. Proc. §7-302（g）（West）; Annie Gilbertson, “Prop 47: Tracking Lawmakers' Promise of Drug Treatment over Prison,” 89.3 KPCC, March 17, 2016, http://www.scpr.org/news/2016/03/17/58455/prop-47-promised-drug-treatment-instead-of-prison［https://perma.cc/WD94-JDGD］; Robert Patrick, “Almost a Year After Ferguson, Missouri Passes Court Reforms,” Governing, July 13, 2015, http://www.governing.com/topics/public-justice-safety/tns-missouri-court-reform-law.html［https://perma.cc/Y3YZ-Y7HW］（quoting Governor Nixon）. Parts of the Missouri law were subsequently struck down as unconstitutional. On conflicts of interest, see Ward v. Monroeville, 409 U.S. 57（1972）; Carl Reynolds et al., 2011—2012 Policy Paper: Courts Are Not Revenue Centers （Williamsburg, VA: Conference of State Court Administrators, 2012）; Missouri Municipal Courts, 26—29.
[61] See Amy Bach, Ordinary Injustice: How America Holds Court （New York: Holt, 2009）, 35—36; US Const. amend. VI（“In all criminal prosecutions, the accused shall enjoy the right to a speedy and public trial”）.
[62] Missouri Municipal Courts.
[63] Penson v. Ohio, 488 U.S. 75, 84（1988）. On the lack of misdemeanor counsel around the country, see Gideon's Broken Promise ; Boruchowitz et al., Minor Crimes ; Diane DePietropaolo Price et al., Summary Injustice: A Look at Constitutional Deficiencies in South Carolina's Summary Courts （Washington, DC: National Association of Criminal Defense Lawyers, 2016）, 19—20. On attorney caseloads and standards for misdemeanor defense, see ABA Standards for Criminal Justice Providing Defense Services , 3rd ed.（Washington, DC: American Bar Association, 1992）, 72, n. 13; Wilbur v. City of Mount Vernon, 989 F. Supp. 2d 1122, 1124（W.D.Wash. 2013）. See also Irene Oritseweyinmi Joe, “Rethinking Misdemeanor Neglect,” UCLA Law Review 64（2017）（arguing that public defender offices should redirect resources to prioritize misdemeanors）.
[64] Scott v. Illinois, 440 U.S. 367（1979）（holding that misdemeanor defendants who are not actually incarcerated are not entitled to counsel）; 18 U.S.C. §3006A; N.Y. Crim. Pro. Law §170.10（3）（providing counsel for misdemeanors）.
[65] Alexandra Natapoff, “Gideon Skepticism,” Washington and Lee Law Review 70（2013）:1049.
[66] See Stephanos Bibas, The Machinery of Criminal Justice （Oxford: Oxford University Press, 2012）.
[67] Thirty-two states and the District of Columbia currently report aggregate caseload data to the Court Statistics Project. “About the Court Statistics Project,” Court Statistics Project DataViewer（Williamsburg, VA: National Center for State Courts, 2017）, http://www.courtstatistics.org［https://perma.cc/V363-VNWV］.
[68] Florida recently passed this kind of legislation. Amy Bach, “Missing: Criminal Justice Data,” New York Times , March 21, 2018. More of this information will become available through the new Measures for Justice database（https://measuresforjustice.org［https://perma.cc/J6US-6LRF］）.
[69] Alec Karakatsanis, interview with author, June 7, 2017（notes on file with author）.
[70] See Bob Edwards and John D. McCarthy, “Resources and Social Movement Mobilization,” in The Blackwell Companion to Social Movements , ed. David A. Snow et al.（Oxford, UK: Blackwell Publishing, Ltd., 2004）, 125—128（categorizing social movement resources in order to better understand the impact of stratification on the possibilities for social mobilization）; Douglas NeJaime, “The Legal Mobilization Dilemma,” Emory Law Journal 61（2012）:663（surveying the benefits and challenges of various forms of social and legal mobilizations）.
[71] On reforming the crack-cocaine sentencing disparity, see David A. Sklansky, “Cocaine, Race, and Equal Protection,” Stanford Law Review 47（1995）:1283. On the often long and circuitous route to change, see Michael J. Klarman, “Brown, Racial Change, and the Civil Rights Movement,” Virginia Law Review 80, no. 1（1994）:7（tracing how Brown v. Board of Education indirectly transformed US race relations）; William J. Stuntz, The Collapse of American Criminal Justice （Cambridge, MA: Harvard University Press, 2011）, 6—7, 287（arguing that more local democracy would empower communities to improve their criminal justice systems）.
