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弹劾时代：终结抑或继续？

从20世纪60年代上半叶开始，国会中的民主党人一共就五人，约翰·伯奇协会就在乔治·布什总统的第二个任期呼吁弹劾首席大法官厄尔·沃伦，当时左翼团体强烈要求弹劾这位大法官。这些资深议员中的三位包括密歇根州众议员约翰·丁格尔、西弗吉尼亚州参议员罗伯特·伯德和马萨诸塞州参议员爱德华·肯尼迪，只参与了他们所在的机构面临的部分弹劾诉讼。他们的作用仅限于罕见的全体投票，用于批准调查或决定分庭对某一案件的判决。与此形成对比的是，其他两位长期任职的国会议员——密歇根州众议员约翰·科尼尔斯和夏威夷参议员丹尼尔·井上——深谙弹劾事件，而且一再卷入弹劾事件中。

看似不寻常的是，这些人的国会生涯——虽然时间特别长，但仍只涵盖国会二百多年来五分之一的历史——却面临着美国近一半的经过认真审议的弹劾案。在美国的历史上，没有哪个时期会有一个具有同等任期的联邦议员被迫处理这么多次弹劾问题。在这个时代，更普遍的是，就职时间更短的立法议员很可能不止一次地遇到弹劾，这与众多前任国会议员的经历是大不相同的。

弹劾问题在1960年后出现的频率，使这些年份在美国的政治和宪法历史上独树一帜。个别事件的情况差异很大，揭示了这一时期弹劾制度演变的许多情况。随着一个人被弹劾的可能性或事实上被弹劾的事情不断发生，那些多次参与这一过程的人获得了前所未有的经验。他们对宪法罢免机制形成了各自不同的见解。

科尼尔斯和井上在国会四十多年的时间里，对弹劾在美国宪法体系中的作用得出了不同的结论。他们的观点反映了当时美国政治文化中对弹劾的各种态度，当时这一罢免机制的使用频率异常之高。这两位资深议员都受到国会同事的广泛尊重，他们持有的截然不同的观点为分析弹劾在美国宪政中的地位提供了一个有用的框架。

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1964年，当约翰·科尼尔斯首次当选底特律一个选区的众议员时，他在司法委员会中担任了一个职位。他逐渐成为该委员会的资深民主党成员。2007年，他所在的政党十几年来首次在众议院重新获得了多数席位，他则当选为委员会主席。在长期的任职过程中，科尼尔斯有几次机会参与弹劾审议。虽然他于1970年没有参加威廉·道格拉斯的子委员会调查，但他在1974年参加了全体委员会对理查德·尼克松一案的审议。20世纪80年代，由三人组成的子委员会被任命审议司法案件时，他担任沃尔特·尼克松审议小组成员，主持艾尔西·黑斯廷斯案的调查，并担任向参议院陈述黑斯廷斯案的众议院议员代表。他认为黑斯廷斯应该被免职，他的这一判断在参众两院都很有影响力。他后来重新考虑了黑斯廷斯案，直言不讳地反对弹劾比尔·克林顿。

科尼尔斯曾两次带头主张弹劾总统，首先是他提出了因入侵格林纳达而弹劾里根的初步决议，二十年后则是较早地对乔治·布什入侵伊拉克的行动提出批评的人。只要科尼尔斯断定联邦法官或行政官员的行为从根本上是不正当的，他就会毫不犹豫地支持弹劾。尽管如此，在2007年，考虑到他作为众议院司法委员会主席的新职责，这位经验丰富、政治敏锐的国会议员拒绝进一步要求弹劾布什，认为这注定是个失败的调查，还会影响对布什政府司法部其他的更高效的调查。

丹尼尔·井上比科尼尔斯早六年进入国会，最初在1959年担任夏威夷州的第一任众议员，四年后成为参议员。他在二战期间因战场英雄主义而被授予国会荣誉勋章，他的爱国主义形象使他成为调查水门事件的欧文委员会成员的明智之选。尽管他会解释参议院多数党领袖麦克·曼斯菲尔德（Mike Mansfield）说服他接受这份工作，因为他是为数不多的既不是委员会主席，也不是总统候选人之一，而且曾经是律师的参议员之一，他能够既明智，又客观地进行调查。井上发现这一经历，即使是必要的，也是痛苦的，在关注该事件的世人眼中，这一经历对国家也是有害的，有人要求他领导参议院对伊朗核事件进行调查，或者要求他在十年后就克林顿弹劾案进行投票，但是他对继续进行另一次总统弹劾显然缺乏热情。 [1]

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井上在反思弹劾的长期经验时，对这一进程的高认知度和政治特点深表不安。他倾向于对官员的不当行为采取更为司法化的处理办法。他说，与为了保护自己的未来并确保其客观性而保留匿名权的陪审员不同，决定弹劾案的立法者总是众所周知的人物——“事实上，我们的责任是让大家都知道我们”——他们的政治未来可以建立在他们高度知名的决定之上。他指出，弹劾不仅涉及对个人的伤害，而且还涉及对国家乃至世界的伤害。然而，他沉思着，这个案子是由“在政治和在哲学上有时截然不同的”男人和女人决定的“以至于他们像是来自不同的星球……所以你会发现弹劾程序是——我该说什么——不足以完成其应完成的任务，事实上，我们需要的是比这更好的东西。我认为弹劾不是解决问题的办法”。 [2]

众议员科尼尔斯和参议员井上，虽然是同一政党的成员，也处于同一政治时代，但却代表了弹劾辩论中的两极。科尼尔斯提出或推动了各种弹劾案，甚至在参议院弹劾案的审理中担任过众议院议员代表。他将弹劾作为统治的一个必要方面和政治斗争的重炮。相比之下，井上发现，使用弹劾非常令人不快，并担心这会破坏对美国政府的尊重，特别是对总统的尊重，也会破坏对司法机构的尊重，科尼尔斯和井上两人都具有长期却不同的立法经验，他们共同代表了20世纪后期出现的关于弹劾问题的广泛观点。

两位议员对20世纪60年代以来出现的弹劾制度的优点提出了重要的质疑，值得人们认真考虑。至少含蓄地讲，他们提出了一个问题：为什么弹劾在他们在国会任职期间那样经常被提出。他们集中体现了这样的争论：弹劾是否是一个维护宪法纪律的可行制度。他们还提出了另一个问题，即依赖如此复杂的机制是否会使官员们倾向于无视宪法的基本限制。最后，他们提出的问题是，一再要求使用罢免机制，有时效果不佳，是否会加强或损害公众对美国宪法制度的尊重。

到了1960年，弹劾被广泛视为不起作用的宪法错误，一位学者最近称之为“生锈的大口径枪”。但此后，不同的团体希望缩短某些联邦官员的任期，这又重新引发了他们对弹劾的兴趣。在不到十五年的时间里，一个边缘政治团体发起的运动被美国主流人群所接受，对于如何处理那些被认为不再胜任的主要政府官员的问题，他们提出了令人满意的解决办法。此后，参与政治的社会乃至广大公众仍意识到弹劾的存在，并准备诉诸弹劾，尽管在何时进行弹劾的问题上仍存在严重分歧。

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尽管约翰·伯奇协会重新将弹劾引入美国活跃的政治词汇，但它强烈要求罢免厄尔·沃伦的呼声却未能消除人们对弹劾无效性的看法。但此后，随着阿贝·福塔斯、斯皮罗·阿格纽和理查德·尼克松在弹劾风口浪尖上离任引起了人们对这一进程的新认识，认为这是将受污辱的、不再受欢迎的合宪官员从联邦政府最高层驱逐出去的一种手段。福塔斯的陷落始于一场简单的党派斗争，这位大法官刚被确认晋升为首席大法官，却因此丧失机会。这个政治倡议暴露了一些人认为与“良好行为”相悖的个人行为，即使它没有被证明是非法的。尼克松的新一届政府利用弹劾的暗示来迫使福塔斯辞职。这种改变最高法院组成的政治策略的成功，促使白宫认为，弹劾可能会被再次采用。然而，具有讽刺意味的是，福塔斯提供了一个参考模式，不是为了终结他的法院同事威廉·道格拉斯的仕途，而是终结了一位副总统的仕途，此后又导致一位总统陷入深渊。

在这些高级官员离职的故事中，经常被忽略的事实是，在宪法制定者设计的宪法程序走完之前先发制人地自愿辞职。当一个目标人物拒绝辞职，反而像大法官道格拉斯那样进行抵抗时，弹劾就没有继续进行下去。尼克松政府原以为道格拉斯可能会被弹劾的威胁逼得辞职，就像福塔斯的情况一样。然而，结果支持了立宪者的意图，即除非议员们高度一致认为，被弹劾者在执行公务时犯下严重罪行，而且明显违反了宪法的规定以外，否则该受宪法约束的官员将被允许继续他们的任期。道格拉斯案表明了该制度对官员的保护，使他们不被轻率地、不恰当地罢免。

20世纪80年代和90年代初的一系列司法弹劾，导致三人被免职、一人辞职和一人提前退休，这些事件共同强化了国会日益增长的弹劾意识，并在一定程度上加强了公众对弹劾的认识，也略微增强了公众对弹劾的效力的认知。在这个时期，参议院第一次将这一进程进行到底。这不是发生过一次，而是三次，不仅让参议院在半个世纪以来首次经历弹劾，而且还一再表明弹劾可以对付不愿辞职的官员。然而，在这些弹劾案过程中，当总统坚持自己的立场时，总统弹劾成功的可能性未能实现。

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在这些事件的过程中，国会学到了如何进行弹劾的大量知识。在面对福塔斯案和道格拉斯案时，国会只有少数成员参与过1936年弹劾和审判霍尔斯特德·里特的案子。然而，到了20世纪90年代，众议院进行了各种调查，并投票通过了几次弹劾，参议院进行了三次弹劾审判，并为其他人的弹劾作好了准备，整个国会也不再对这一过程感到陌生。每个国会议员至少都观察过弹劾程序，许多人参加了弹劾程序。媒体和公众对弹劾的术语、程序、问题和影响都已经习以为常。

对弹劾的熟悉程度影响了国会成员、记者以及普通美国公众对采用弹劾的思考方式。对于在某一官员的宪法授权任期届满之前，何者构成免职的理由，一些政治家和公民都经过了深思熟虑，他们接受了这样一种观念，即应当更经常地使用或至少是威胁使用弹劾。尤其是总统弹劾似乎为制衡政府提供了一种手段。一些人持不同意见，但总的来说，弹劾在美国政治词汇中使用得更为普遍，在美国宪法工具箱中也是一种使用频率较高的工具。

到了20世纪末，在不断成长的弹劾文化中的各种线索整合起来了。在弹劾比尔·克林顿的过程中，政治上的冲动再次浮现。这种冲动最初出现在沃伦案、福塔斯案和道格拉斯案中，目的是想把对手赶下台。关于何为“重罪和轻罪”的宪法辩论因此重新出现，因此适当的罢免理由又重新被讨论。一位经验丰富的众议员克服了在这样一个问题上争议最大的分歧，通过了一项总统弹劾决议。最后，参议院在十多年的时间内进行了第四次弹劾审判，并首次选择不跟随众议院的领导。参议院未能在罢免总统的问题上获得多数票，这提醒了整个国家，弹劾本身只是宪法罢免程序的一个阶段，参议院的决定至关重要，不一定能自动确认众议院的行动。

克林顿的弹劾经历之后，弹劾文化似乎遭遇了重大挫折。人们对克林顿的个人行为普遍表示不赞同，但可以更强烈地感觉到，对他的弹劾是不恰当的。这一裁决不仅在参议院投票中表现很明显，而且在各种措施中也很明显，诸如1998年国会选举，在民意测验中，总统的支持率持续高企，国会拒绝重新为独立律师办公室授权，甚至连社论漫画也证明了这一点。然而，不久后，对于克林顿继任者的抱怨表明，使用宪法罢免工具的意愿并没有完全消失。

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尽管——或者甚至因为——克林顿案件的结果，人们仍然感觉，弹劾是一个重要的宪法工具。在某种程度上，这可能是由于相当多的公众认为，克林顿以及在他之前的里根在受到弹劾威胁时不应该被赶下台，因此这一程序是公平的。美国语言和文化不断提醒人们，在“水门事件”中，弹劾行动旨在消除对良好政府的不祥威胁，从而维持了对弹劾这一罢免工具的重视。其他弹劾事件的结果虽然没有像尼克松事件那样广为人知和显而易见，但却使人们更加相信，整个弹劾工具提供了一个周密的审议过程，通常会达到一个适当的结果。1960年后，在国会真正考虑弹劾的十二次案件中，有八次以辞职或罢免而告终。在1960年到2000年之间认真提议弹劾的十二名联邦官员中，只有沃伦、道格拉斯、里根和克林顿四人逃过了最严重的后果。

20世纪后期，弹劾既是日趋紧张的党派冲突的起因，也是其后果。两位颇有见地的政治学家认为，这是对“其他方式的政治”的追求，与此同时，选举竞赛或党派妥协，都是政府的传统方向，都无法起到解决争端和建立国家进程的作用。本杰明·金斯伯格和马丁·谢夫特观察到，在一个从1968年就已经开始分裂政府的时代，直到20世纪末（除了其间的六年），其中一个政党至少控制了国会的一个议院，而另一个党控制了白宫，媒体揭露、机构调查和司法起诉的工具在很大程度上补充并取代了美国政治中传统的竞争和妥协。金斯伯格和谢夫特认为，通过其他手段实现的政治的支配地位，包括对国会领导人、内阁官员以及总统的各种攻击。因此，它涉及的不仅仅是弹劾。然而，他们认为，这种政治支配始于“水门事件”，随着后尼克松时代的道德规范和调查改革而制度化，并充分体现在对克林顿两年任期的挑战中。 [3]

金斯伯格和谢夫特虽然有洞察力，却没有认识到他们所描述的政治文化的种子是在“水门事件”发生之前十几年就已经种下的。宪法罢免机制的政治运用起源于20世纪60年代初的一场艰难运动，一个沮丧、极端保守的少数派反对自由派国内改革的主要象征——首席大法官厄尔·沃伦。约翰·伯奇协会的原始努力除了建立该组织之外，没有取得什么直接的效果。然而，“弹劾厄尔·沃伦”运动使人们意识到，在宪法授权任期结束前将高级官员赶下台是一项原则性很强的政治任务。虽然与约翰·伯奇协会的努力没有直接关系，但更为老练的共和党人通过国会演习、持续调查、最终弹劾威胁等手段推翻了阿贝·福塔斯大法官，最终在福塔斯辞职后获得成功。尽管随后弹劾威廉·道格拉斯大法官的努力没有取得同样的成功，但它提供了充分的证据，证明尼克松政府和共和党国会中的少数派很早就认识到支配政治的可能是通过其他方式实现的。

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在1968年之后的四分之一个世纪里，民主党控制了国会，但没有控制总统，他们表现出相对不太愿意使用弹劾。民主党自20世纪30年代以来一直控制着美国政府，他们认为自己有责任确保政府继续运转。他们一再表示不愿意采取他们认为是在削弱联邦机构的措施，即使是那些暂时由与他们意见相左的官员控制的机构也是如此。因此，众议院民主党人拒绝考虑针对副总统斯皮罗·阿格纽的弹劾程序，即便阿格纽亲自发出弹劾邀请。民主党人对弹劾理查德·尼克松总统明显行动缓慢，直到“水门事件”窃贼被抓十六个月后的“星期六大屠杀”，才提出弹劾，加剧了全国各地对总统失控的担忧。即使在尼克松对特别检察官阿奇博尔德·考克斯的令人震惊的攻击之后，国会民主党人面对白宫持续的反抗仍然非常谨慎。在“冒烟的枪”磁带被披露的前几天，尼克松谈话的记录被揭露，才促使众议院司法委员会民主党与共和党同僚一起，投票支持弹劾，这引发了普遍的共识，那就是尼克松必须被撤职。

民主党在20世纪80年代处理司法案件时没有显示任何党派的犹豫，但他们后来又重新展示出这种党派犹豫，证明了他们不愿意在伊朗门事件中要求弹劾总统。面对多重违法行为的揭露，民主党犹豫的立场是出于对破坏总统地位和破坏对政府的信心的担忧。罗纳德·里根的持续受欢迎，因此很难说服公众相信他犯了“严重罪行和轻罪”，这些都强化了人们的观念，即采取弹劾行动是要付出高昂代价的。结果，国会设法传达了一种容忍总统不受约束地处理外交事务的形象。在这种情况下，不使用弹劾就会产生严重后果，导致对帝国总统制的进一步发展。

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在比尔·克林顿担任总统期间，敌对党派对弹劾的态度之间的鲜明对比变得更加明显。共和党人对他们在1992年大选中的失利感到震惊，很快就转向“水门事件”所引发的法律手段，来对付这位不受欢迎的白宫新主人。他们呼吁设立一个独立的律师，对现任者的总统生涯进行前所未有的调查。毫无戒心的民主党人没有反对这一请求。仅关注官员在现任政府的职务行为的传统观念，在以其他方式的政治中被抛在一边。 [4]

1994年共和党获得国会控制权后，对总统的审查加强了。当独立检察官肯尼思·斯塔尔在1998年向众议院提交了一份关于不当行为的高度煽动性报告时，共和党大多数人迅速而有力地作出了反应。虽然正被谈及的总统行为可以说是私人行为，而不是公职行为，但共和党利用弹劾的热情是毋庸置疑的。一位总统学者总结道，“要么是共和党在1998年和1999年都是认真的，缺乏足够的聪明才智来实现他们的目标，要么是他们利用宪法来谋取暂时的政治利益。不管是哪种方式，他们都将弹劾说成是宪法中制衡制度的一部分”。 [5]

即使在克林顿弹劾事件后，民主党国会领导层仍然坚持其传统立场。即使是一些党派要求弹劾乔治·布什和理查德·切尼，也并没有改变他们的基本立场。一些最激进的议员呼吁采取行动，但未能放松国会民主党领袖们的克制。民主党当选议长南希·佩洛希在2006年11月重申了该党的长期立场，她明确表示，对乔治·布什总统的弹劾是“不可能的”。在充满争议的世纪之交的几十年中，民主党和共和党在弹劾问题上存在着明显的党派差别。

美国宪法的弹劾机制，实际上是整个国家的宪法制度，其建立的环境与经常使用公务员撤职手段的环境十分不同。在公共生活中，通信的速度取决于人的声音的范围、印刷机的容量和马匹的速度，明显慢于依靠高速通行、大众媒体和通过电话和因特网即时通信的速度。现代政治的加速发展以及其他因素，已导致政治家和公众都为无法迅速解决的情况而烦恼。

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在一个受18世纪宪法规则制约的环境中，大多数政治变革的缓慢性和审慎性是可以被理解的。在电子时代，这种节奏有时也会令人恼火。立宪者将他们的信念寄托在代议制政府上，因为他们更愿意将政策的制定、执行以及司法行政与当时的激情隔离开来。他们认为，他们为总统设立了四年可连任任期，为法官们设立终身任期是理由充分的。这种想法也反映在众议院任期为两年连任任期，参议员六年任期，而在当时的州立法机构中，任期较短。宪法制定者对民主的最终承诺产生于对于行政、司法甚至立法独立于公众持续赞同的要求以及赋予每个部门的相互制衡权力的限制。1787年聚集在费城的这些人不可能预见到公共事务的发展速度以及在二百年后持续不断的公众监督会成为普遍的现实。他们也不会期望后代有如此长的寿命和如此好的身体，这往往会使一个成人的终身任用期限延长到三四十年。因此，在快速和广泛的沟通可能加剧不满情绪的环境中，政治上的急躁情绪并不在宪法制定者的考虑范围内。

在20世纪中叶，保守派对富兰克林·罗斯福似乎无休止的总统任期的政治挫败，导致宪法被成功修订，以便将未来的总统限制在两届任期。国会和州议会中的共和党和南方民主党联合提出了第二十二条修正案，但他们未能预见到，他们所造成的变化将是仅仅因为他们不能竞选连任而削弱所有在第二个任期的总统的实际权力。具有讽刺意味的是，在接下来的五位总统中，有四位与修正案的创建者一样持保守的观点。那些起草第二十二条修正案的人也没有料到，对那些“跛脚鸭”继续执政感到不耐烦的人，他们的改革会火上浇油。根据他们与罗斯福打交道的经验，他们没有理由期望，在1960年后的半个世纪里的每一位第二个任期的总统，即尼克松、里根、克林顿和乔治·布什，都会在他们的任期结束之前，面对要求将其罢免的重大呼声。 [6]

最高法院大法官所作的决定不受欢迎，但他们可能仍会继续担任大法官许多年，对他们的愤怒也会引发将其较早撤职的类似想法。1937年独特的“法院重组”计划表明，即使一个政党牢牢控制着联邦政府的行政和立法部门，法院全面改革所需的宪法修正案似乎遥不可及。 [7] 因此，自1805年塞缪尔·蔡斯法官被弹劾失败以来，利用弹劾来控制高等法院开始获得的上诉比以往任何时候都多。

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宪法的严格规定抵消了因不耐烦而引起的对弹劾的兴趣。根据其规定，单是政策上的分歧，不管有多么严重或有根本的分歧，都不足以取消规定的任期或推翻民主共和国的正常选举程序。弹劾和罢免进行的前提是，需要在众议院的多数议员以及参议院的三分之二议员被说服被弹劾人犯有叛国罪、贿赂罪或其他“严重犯罪或轻罪”。这些高门槛并没有阻止在20世纪60年代及其后提出的大量弹劾案，但它们确实限制了被抵制官员下台的状况。

立宪者通过对弹劾程序作狭义的界定，并以各种方式将其与立法指示、否决推翻或谴责决议等较次要的纪律行动区分开来，以此来将弹劾程序与政治区分开来。可弹劾的行为只限于在履行政府公务时发生严重违法行为的事件。其显而易见的目的是遏制个人不当使用宪法权力的行为，同时确保政府继续运作，不受党派反对者的干扰。与可处以罚金、监禁、递解出境或执行死刑的普通个人犯罪不同，弹劾的处罚仅限于革除公职。美国首席大法官被指派主持参议院对总统的审判，这意味着要对证据陈述进行适当的审议。实质性的证据，而不是政治情绪，决定一个所谓有污点的官员的命运。

宪法的创制者对宪法官员对其下属的违法行为的责任性质含糊不清。受宪法约束的官员被要求宣誓，他们将“尽其所能保存、保护和捍卫美国宪法”，但次级官员的不完全遵守是否使他们的最终上级被弹劾并不完全清楚。对法院和法官来说，这种义务几乎没有什么问题，他们对自己公职行为负有直接责任并且容易追查，但这一义务确实对行政部门提出了难题，特别是随着官僚机构的规模变大和复杂性增加。对于内阁部门、行政机构中无数看不见的下属，甚至是白宫工作人员以总统的名义行事，总统却无从直接知晓的不当行为，总统是否要为这样的行为负责？如果是，在何种程度上负责？若否，怎样的后果不用负责？

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在20世纪60年代的司法案件中，何者合法构成可被弹劾罪的问题出现了。自那时以来，这个问题从未得到普遍满意的解决。由于约翰·伯奇协会对厄尔·沃伦的控诉涉及他的裁决的具体性质，将其作为叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪的指控，并没有得到多少支持。随后的福塔斯和道格拉斯案件涉及不正当的法外行为指控。福塔斯的辞职和众议院司法委员会决定不对道格拉斯进行弹劾，最终导致了他们的行为是否涉及贿赂或其他重罪和轻罪的核心问题悬而未决。

阿格纽案和尼克松案都没有解决行政部门的宪法责任范围问题。阿格纽的罪行除了他自己，没有别的联邦官员参与。尼克松的说法显然与此不同，但他的直接参与毫无疑问地得到了证实，“冒烟的枪”录音带证实了他从1972年6月20日以来的行为构成了对妨碍司法罪和滥用权力的个人罪行。他的辞职中断了关于他的弹劾是否应完全取决于他自己的行为，还是其下属不遵守宪法的行为的讨论。

在伊朗门事件中，个人直接参与的重要性占据了突出的位置。里根对弹劾的辩护实质是，他不知道自己的部下以他的名义在做什么。反过来，他们最终会证明，他们没有告诉总统他们的行动，但认为他们正在实现总统的愿望。国会在1987年夏天的听证会之后决定不再追究这个案件，这就使宪法上的问题依然没有答案，即总统是否可以因为其他人以他的名义行事而犯下的罪行而受到适当的弹劾。然而，从政治角度来看，伊朗门事件的教训似乎是，在弹劾总统问题上，未参与的可信证据压倒了宪法就职誓言的负担。

被判有联邦罪行的法官的案件中，很少有案例明确地判定什么是可被弹劾的罪行。哈里·克莱本和沃尔特·尼克松都选择测试行贿罪和逃税罪是否符合宪法规定的门槛。毫无疑问，他们很不乐意地被告知，在国会看来，这些罪行确实是可被弹劾的。然而，与此同时，艾尔西·黑斯廷斯发现，将刑事起诉的结果与弹劾的理由等同起来，并不总是适用的标准。他的无罪释放被推翻，因为国会断定，他仍然应该因违反“良好行为”的司法标准而被免职。弹劾罪的定义仍然是一种政治判断。这三起司法案件最终清楚地表明，国会有能力将弹劾程序进行到规定的结果。

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克林顿弹劾案再次凸显了何为可弹劾的重罪和轻罪。支持将其撤职的人声称，他在一起有关他担任总统前的行为的民事诉讼中和随后由特别检察官推进的大陪审团作证中，克林顿作伪证，违反了他的总统义务。反对这一观点的人认为，即使伪证的指控是真实的，有关的罪行并不涉及克林顿的公务行政职责。对国会对这一问题的评估，一个合理的解读是，前者得到了众议院少数人的支持，而后者则在参议院占了上风。虽然政治似乎推动了这两个结论的产生，但结果是，对于弹劾和罢免的适当理由仍然缺乏明确性和共识。然而，从实际角度来看，克林顿事件表明，对严重犯罪和轻罪的指控只有范围狭隘、内容实质的指控才有可能实现其最终目标。

在整个美国政治文化中，关于何者构成弹劾的确切依据的问题仍然没有得到普遍认同，这一点在新千年之交后的公众讨论中表现得尤为明显。夏沃事件清楚地表明，对政策结果的不满仍然促使一些政治实践者以其他方式，即当代约翰·伯奇协会的同行，主张弹劾官员，因为他们仅仅履行了宪法规定的责任。对这一具体建议的压倒性的消极反应表明，对“叛国、贿赂或其他重罪和轻罪”标准的尊重仍然严格适用，并没有改变，即便总是无法就构成这种行为的确切定义达成一致。

回顾过去，国会发现，除了那些以辞职方式解决的案件外，最容易处理的弹劾案件是那些行为不端的证据似乎无可争议且明显是个人的。尼克松的“冒烟的枪”录音带说服了除少数国会议员外的所有人，认为总统应该受到弹劾和罢免，尽管他的辞职使众议院司法委员会的成员们都失去了投下这样一票的机会。哈里·克莱本、沃尔特·尼克松和艾尔西·黑斯廷斯的同事威廉·博德斯的刑事审判判决，对于被要求决定这些法官命运的众议员和参议员来说，也起到了类似的作用。另外，当没有令人信服的定罪证据来指出这一点时，国会更倾向于采用其他更为温和的解释，以避免受宪法约束的官员被免职的需要。从本质上讲，尽管人员扩大的司法系统发现了更多的不良行为案例，而且政治实践者以其他方式提出使用弹劾工具的情况也有所增加，但除了第105届国会共和党核心小组之外，国会驱逐高级官员的热情在弹劾时代并没有显著增加。自1960年以来，弹劾结果虽然讨论很多但也没取得什么成就，美国总统认为，除了全国大选的结果，他们不会过早地被罢免的可能性，即使不是绝对的，也是相当大的。总统和副总统必然意识到，国会已经对罢免这些人的机制以及使用这些机制的方式越来越熟悉。总统们也得到警示，他们必须谨慎地预测并避免在这方面作出可能导致弹劾的行为。因此，21世纪的第一任总统在其政府活动的记录中变得格外收敛。然而，最重要和最令人不安的是，总统们已经看到，他们可以满怀信心地假定，他们不会因为主张权力超过以前宪法规定的界限而被赶下台。

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由于弹劾时代的到来，司法官员们并没有得到一种同等的放松约束的感觉。首先，失去法官席位的法官人数一直在增加，尽管在一个司法人员扩大的时代，这一数字仍然很小。其次，至少在20世纪70年代之后，这一进程依赖于一套程序，目的是提请知识渊博的同行注意有问题的活动，并对其进行彻底审查。最后，党派动机，如果不是完全没有的话，似乎在司法弹劾的启动和决定中不是一个主要影响因素。总的来说，被弹劾的可能性在司法部门带来的纪律影响没有减弱。

然而，对行政部门来说，可能产生了相反的结果。理查德·尼克松的垮台似乎并没有鼓励总统权力的扩张。不仅尼克松过早离任，而且长期笼罩在他声誉上的阴影似乎也未鼓励权力扩张。同样，1973年通过的《战争权力法》、1974年通过的《联邦竞选法修正案》《信息自由法》以及1978年通过的《总统录音带和文件材料保管法》似乎进一步限制了总统权力。

但重要的是要注意到，随着“水门事件”的发展，谴责的焦点已经从尼克松所有的涉嫌违宪行为缩小到了可归咎于他个人的明显违宪的实质性公职行为这一更为有限的问题。众议院司法委员会批准的弹劾条款涉及他在掩盖犯罪行为时直接滥用职权和妨碍司法公正，以及他不遵守传唤。然而，尼克松的另一种可能被弹劾的行为却未受到国会的谴责。

尽管约翰·科尼尔斯在1974年坚持将这一问题付诸表决，但在三十八名众议院司法委员会成员中，有二十六人不愿意因为尼克松对中立国柬埔寨进行未经授权的轰炸或随后对这个国家的地面入侵而弹劾尼克松。根据尼克松拒绝执行国会指令而提出的弹劾书，包括扣押拨款、他对丹尼尔·埃尔斯伯格（Daniel Ellsberg）精神病医生办公室非法闯入的责任，以及总统逃避所得税的行为，也都以失败告终，司法委员会甚至没有对其进行表决。国会不愿意对未经授权的总统军事倡议或非法国内监视行使其最终制裁权，这两个问题将在随后几十年中因国家安全问题而再次出现。

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里根政府对外交事务的处理不受尼克松事件的制约，反而开始在中美洲和中东采取行动，而这些行动是国会明确禁止的。伊朗门事件相当于行政部门以无视国会指令的方式声称有权处理外交关系。当国会拒绝弹劾这位负责的总统时，它给人的印象是，即使有宪法依据，它也不愿意挑战总统的国外倡议。

尼克松—里根事件遗产的全部内容可以从乔治·布什政府的行为中找到。并非巧合的是，布什最亲密的顾问副总统理查德·切尼曾在尼克松时期的白宫工作。切尼还曾担任总统的幕僚，在审议伊朗门事件期间，时任总统赦免了尼克松以及共和党国会领导层，最后切尼担任了第一任布什总统领导下的国防部长，在整个任期内，他一直处在伊朗门事件的阴影之下。第二任布什政府也有其他一些弹劾老手，其中包括尼克松的前国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德；在国会对伊朗门的调查中，切尼的助手戴维·阿丁顿（David Addington）；以及国家安全委员会关于伊拉克问题关键顾问埃利奥特·艾布拉姆斯（Elliott Abrams），他在任期结束时，曾被第一任布什总统赦免。在最初的六年里，在国会中共和党占多数，小布什政府推行了极为激进的外交政策，包括对伊拉克发动先发制人的攻击，其规模远远超过尼克松对柬埔寨的攻击，掩盖比里根与伊朗门事件更为重要的信息，以及在J.埃德加·胡佛全盛时期及自第二次世界大战反共产主义狂热以来，以国内安全为借口实施比任何时候都要广泛得多的监视。

因此，对于那些熟悉并敏感地考虑到总统以前的一系列弹劾问题的政府官员认为，过去没有受到惩罚的行为是允许的。国会先前在外交事务方面给予总统的自由度，被白宫视为空白支票，声称它所做的一切都是合理的，都是出于国家安全的需要、总统作为总司令的权力以及行政特权的保密规定。这些合理化措施被扩大到非常特别的程度，包括不向国会提供关于工作人员对话的信息，甚至对话内容并不涉及总统或与国家安全问题有关的信息。此外，在没有人身保护令或法律诉讼程序的情况下，对公民和非公民进行无需令状授权的窃听、监禁，以及“通常与足够严重的身体状况或伤害如死亡、器官衰竭或身体功能严重障碍等有关的”酷刑行为也被认为是必要和适当的。 [8] 如果弹劾时代的后果是产生这样的总统理念，即凡是没有受到特别惩罚的，都是可以接受的，那么其影响确实是深远的。

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除了为扩大总统权力创立先例外，弹劾时代还有助于帮助总统，而非联邦法官，确定若干方式以挫败理由最为充分的弹劾努力。这意味着阻止弹劾行动的手段不能保证成功。然而，高度集权的政府部门在处理权力分散的部门时具有优势。国会需要达成实质性的共识才能继续进行，而且由于党派分歧、意识形态分歧和个人差异，常常发现这一点很难做到。如果没有确凿的证据表明存在明确的错误行为，那么国会自然会发现弹劾是一场艰难的政治斗争。

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自“水门事件”以来，总统和白宫工作人员发现了越来越复杂的方法，将有关他们活动的信息隐藏在公众视野之外。尼克松声称的行政特权，虽然被最高法院裁定为不是绝对的，却成了一个重要的挡箭牌。还出现了其他不那么正式的隐藏方式。在杰拉尔德·福特和吉米·卡特这两个相对公开透明的政府之后，里根政府实际上掩盖了类似尼克松直截了当的阻挠行为，同时也达到了同样的效果。里根政府慷慨表示愿意配合伊朗门的调查，但只是在工作人员得到足够的预先警告后，允许他们销毁指控文件才这样做。再加上总统宣称的记忆缺失，在他们作出这一说法的时候，这种说法是有一定道理的，其结果是对白宫内部和为白宫所做的一切都含糊不清。像里根时代的许多其他做法一样，在第一任布什总统执政期间，非交战信息的掌握仍然十分严密。

每当克林顿政府不能提供其行动的记录时，都会遭到严厉批评。克林顿政府的相对开放，尤其是在面对明显的党派质疑时，并没有在其内部交易的调查中赢得任何信任。一场不可遏制的党派之争推动了对克林顿的调查。即使克林顿减少了政府文件被保密的时间，也未能安抚以其他方式从事政治的实践者。克林顿的弹劾提醒了他的继任者，即使是一些看似无伤大雅的有关白宫运作的信息，也会带来风险。

第二任布什政府从一开始就努力严格控制有关其内部运作的信息。一方面，它积极推进自己的主张，声称这些主张是以可靠的证据为基础的。另一方面，它拒绝透露这些证据以及关于其事务的其他文件记录，甚至拒绝透露其成员以前的活动。主张行政特权比尼克松执政以来的任何时候都更频繁、更有力。事实上，到2007年，白宫法律顾问弗雷德·F.菲尔丁正在向国会提出这样的论点，即过去和现在的白宫助手享有行政特权的保护。 [9] 他在尼克松政府担任总统助理法律顾问，是约翰·迪安的副手，1981年至1986年期间担任里根的法律顾问，使他在行政特权方面成了权威。

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然而，在为布什的主张进行有力辩护时，菲尔丁超越了国会和最高法院在“水门事件”中所接受的范围。霍尔德曼、埃利希曼和迪安都以放弃行政特权在欧文委员会的听证会上作证而闻名，在美国诉尼克松一案中，法院裁定不得利用行政特权来阻挠刑事调查。一位著名的“水门事件”史学家利用这段插曲表明菲尔丁对布什行政特权的辩护缺乏宪法价值。相反，他表示，它暗示政治绝望。 [10]

布什政府对信息的严格控制远远超出了长期以来国家安全和外交材料的类别。副总统切尼从他在“水门事件”和伊朗门事件调查的经验中得知，从一开始，布什政府就不愿意允许他人查看行动记录。他拒绝了请求，并对国会传票提出质疑，甚至不愿透露那些参与会议为他提供能源政策建议的人的名字。如果切尼因此造就了一个狡猾的形象，他仍然能够保护他所服务的行政部门。

拒绝索取甚至传唤信息的策略在布什政府中变得很普遍。它当然注意到了伊朗门独立律师劳伦斯·沃尔什的抱怨，即直到里根和第一任布什下台后，才公布信息，这可能会导致弹劾失败。那些在这些政府中工作过、又回来为小布什服务的人，已经学会了格外地守口如瓶。这并不能保护下级官员，因为有外部证据表明，他们在应对卡特里娜飓风方面表现不佳、以党派理由解雇联邦检察官的行为值得怀疑，以及在与游说者打交道时存在明显的腐败现象。然而，它的确保护了总统免受危险。布什总统和他的核心圈子已经得到了一个重要的教训：被推迟的弹劾就是被否决的弹劾。

从过去的弹劾中可以得到的另一个启示可以称为“阿格纽/福特因素”。这是现任副总统阻止或鼓励国会采取行动的能力。如果副总统被普遍认为是给总统提供了一个令人不快的替代方案，那么不愿考虑罢免总统的做法就很明显了。在最高行政机关任职的人如果表现出极不吸引人的品质，就会引起“你知道的魔鬼总比你不知道的魔鬼好”这句老话的回响。另外，如果一个四面楚歌的总统的潜在接班人比较有吸引力，那么现任总统就没有理由感到安全了。

斯皮罗·阿格纽副总统在任时的行为，他在国家政策制定方面缺乏经验和参与，他的分裂性党派论调、他的严厉和出乎意料的种族和族裔言论，甚至在他与马里兰承包商的腐败交易曝光之前，他的讲话风格就已经广为人知，使他在取代理查德·尼克松的过程中，普遍不受欢迎。人们认为他是个政治打手，是“尼克松的尼克松”，而且由于他偶尔批评尼克松擅长的外交政策而缺乏可靠的判断力。当阿格纽突然离去，而他的位置被福特取代时，他在国会中被认为是温和、和蔼和尊重他人的人，除威廉·道格拉斯与他意见相左外，对尼克松下台后消极后果的怀疑很快就开始烟消云散了。

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“阿格纽/福特因素”的反面出现在二十五年后，当时副总统阿尔·戈尔展示了一个潜在的比尔·克林顿总统继任者的形象，如果不是被普遍接受的话，也是一个明确的非威胁性的形象。他的晋升似乎不会导致政府作风或方向的突然改变。戈尔似乎在外交和国内政策问题上与克林顿关系密切。他一直密切参与白宫的内部工作。与此同时，在个人道德问题上，他似乎与克林顿形成了一种令人关注的对比。因此，就罢免克林顿的努力而言，戈尔没有为克林顿提供任何保护。

一种可能性显然逃过了克林顿的党派追随者的注意。根据第二十二条修正案的规定，到克林顿卸任时，戈尔作为总统继任者的任期将短得足以让他以现任总统的身份在白宫竞选两次。有了这样的优势，戈尔很可能很容易地赢得了2000年的选举，在担任总统时间会超过两个任期，并且完全消除了乔治·布什的总统任期。被忽略的政治教训是，要小心你所寻求的东西——成功可能要付出高昂的代价。

理查德·切尼在布什政府中的参与程度与戈尔在前任政府中的参与程度相当，但他的形象似乎更接近阿格纽的形象。与布什相比，切尼在国家事务方面更有经验，而且长期以来一直被认为是保守的坚定拥护者。人们普遍认为，切尼对他名义上的上级具有强大的，甚至是支配性的影响力。切尼被认为是政府最有力的支持者，他主张对最富有的人减税，加强国内监督，最重要的是，对伊拉克的入侵，这些行动遭到了最严厉的批评。切尼喜欢避开公众的注意，他的参谋长被披露泄露消息企图诋毁伊拉克政策批评者，都强化了他的邪恶形象，甚至更糟。 [11]

“弹劾切尼优先”的呼声以及传达同样情绪的标语和徽章表明，至少在寻求推翻布什的基层团体中，一些人理解“阿格纽/福特”因素。他们还意识到弹劾一直是针对个人的，并且从来就不是一个全盘推翻政府的工具。不管是出于这种意识还是对切尼本人的简单反应，这位副总统的支持率都比布什的支持率下降得更快。到2007年7月，一项全国民意调查发现，虽然有45%的人赞成弹劾布什，但54%的人对切尼持这种态度。 [12] 这样的民调表明，只要切尼继续执政，布什就会受到保护，不受弹劾。

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最后，尼克松、里根和布什的经历都表明，当受弹劾的对象可以辩称国会对被谴责的行为负有部分责任时，弹劾就变得更加困难了。尼克松的辩护者成功地声称，国会根据它的“北部湾决议”、军事草案的授权以及对战争的持续资助，对越南战争负有一定的责任。因此，近四分之三的众议院司法委员会委员认为，他们不能仅仅因为柬埔寨的轰炸和入侵而让尼克松承担责任。同样，里根在伊朗门事件辩论中的辩护者坚持认为，国会经常改变支持尼加拉瓜反政府武装的开支授权，这发出了不同的信息。尽管在瑞士银行账户秘密提供资金的时候，他们得出了这样的结论，即《博兰修正案》禁止美国向反政府武装提供军事援助的规定仍然有效。克林顿没有提出这样的论点，但第二任布什政府从一开始就坚称国会通过了《美国爱国者法案》和2002年的伊拉克决议授权其行动。

国会一再犹豫是否谴责可能被行政部门视为已获得立法授权的行为。如果不起诉国会本身，这种行为就很难说成是“叛国、行贿或其他严重犯罪和轻罪”。对弹劾最微妙的辩护，分担责任的论点，也许也是最有效的。无论如何，它与其他回避策略一起，为总统提供了一系列武器，即使基层政治文化表达了对弹劾的热情，总统们也可以用这些武器来抵挡弹劾。

1960年后的几十年里，弹劾成了美国政治文化的一个常见特征，从历次经历中吸取了教训，由此产生了多重意想不到的结果。而这些后果正是制宪者们所创造的。1787年夏天在费城见面的人对他们从英国原型中改造出来的机制有不同的期望。他们以为这会约束联邦官员，阻止他们超越宪法赋予的权力，并向民众保证，他们对政府的信任通常是有根据的。

如果能够见证弹劾时代，国父们的信仰可能会受到严峻的考验。国会在收集信息、处理其影响、然后解决一个案件方面的缓慢步伐，很可能使他们感到困扰。当然，美国制衡制度的设计者们会感到不安，因为他们会注意到，总统有能力阻止国会的调查，甚至利用弹劾案的先例来扩大对行政权力的要求。立宪者不会乐意看到他们出于一个非常具体和有限的目的而设立的机制在群众看来成为解决民主不满的万能办法。然而，立宪者最大的苦恼可能是看到弹劾在很长一段时间内使政府的运作陷入瘫痪，而且不但没有让公众对政府的廉正感到放心，反而在主权人民中造成了更多的不信任和厌恶。

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每当总统弹劾问题在20世纪60年代以后的几十年中出现时，行政部门的低级官僚机构就可以继续履行其日常职责，但事实证明，白宫提出的新倡议难以启动或维持。司法弹劾案没有产生同样的瘫痪效果，因为在同一时间，只有一名联邦法官偏离了法官的正常工作程序。如有必要，被告的组织成员可以像平时一样，在其暂时残疾、退休或死亡之后承担其义务。然而，总统的处境却完全不同，他把权力集中在一位行政人员身上，付出的代价是无法计算的。重大的政策决定、总体的预算和立法规划以及外国倡议在某种程度上都需要他亲自参与。由于受到弹劾威胁的干扰，总统发现很难集中精力处理这些问题，因为这些问题对一个运转良好的政府至关重要，而此时，总统的名誉乃至政治生涯都岌岌可危。

尼克松在处理“水门事件”和弹劾威胁上花费的时间很难精确衡量。在最初几个月里花费的精力似乎是有限的，但到1973年春季时花费的精力已相当可观，而且在他担任总统的最后一年中都耗在这上面了。“水门事件”窃贼的审判一开始，尼克松白宫就几乎没有提出任何新的政策倡议，无论是国外的还是国内的。面对弹劾威胁，尼克松受到的干扰是巨大而持久的。让一个在两年的大部分时间里注意力被分散的总统来统治国家所付出的代价是不可估量的。

如果就时间而言，里根的中断代价仍然高昂，但是相对来说代价较小。毕竟，它可以用月而不是年来衡量。在第一个紧张阶段之后，它似乎减少了对行政管理精力的消耗，但这很可能是因为里根的行政管理没有尼克松那么集中，总统的控制力也不如尼克松。另外，克林顿事件在他整个总统任期内都是一个分散注意力的事件，并且在他最得意的一年里吸引了大量的注意力。让一个野心勃勃、富有想象力的总统在尽可能长的时间里感到紧张困惑，对克林顿的党派对手来说就可能为他们在一次失败的努力中花费巨大的精力提供充足的理由。否则，很难看出这样做的理由。没有一个正常运作的政府对该国来说可能代价高昂，而且这不是付出的唯一代价。

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在弹劾时代，美国人对政府表达的信心明显下降。反复目睹民主选出的联邦官员经历弹劾审议，并不是民众对政府的敬意下降的唯一原因，但其重要性也不容忽视。指控和揭露领导人的过失令公民感到震惊，他们在成长过程中，对担任国家高级职务的人给予了很高的尊重，但对他们如何履行其职责却知之甚少。对于民主选举进程的腐败或美国以符合公开宣布的国家原则的方式处理外交关系来说，是否会造成严重后果，还是一个相对微不足道的财政贿赂或掩盖性行为不端的做法，都无关紧要。在弹劾时代，公众一再被迫面对高层官员和法官的弱点。与此同时，国会在处理各种案件时表现出立法部门的行动缓慢和党派色彩。即使弹劾案的结果与多数人的意见一致，但事件的影响还是降低了公众对所涉机构的尊重。

考虑到弹劾案激增所带来的所有负面后果，不妨考虑丹尼尔·井上的想法，他希望有更好的方法来处理政府内的不良行为。自愿辞职被证明是将一名官员与其职位的权力分开的一种相对轻松的方式，但是，这种方式所付出的高昂代价就是不对指控和累积的证据进行全面的公开听审，更不用说对撤销权力和丧失名誉是否合理的问题进行适当的程序审议了。阿贝·福塔斯以被迫离开最高法院的方式使人怀疑辞职是否最符合国家利益，还是必须要有明确的正当公务行为标准。同样的不正当行为首先导致违宪行为，也得到了不止一个官员的响应，他们拒绝辞职，直至辞职成了不用羞耻地揭露卑鄙行为的唯一办法。多个案例表明，不依靠自愿辞职来解决官场污点的问题是明智的。

井上本人喜欢的一种纯粹的司法罢免程序有其自身的局限性。制宪者承认，法官可能难以对自己的同事或任命他们的人作出判决。要使陪审团充分了解情况，不存在偏见，不被围绕这种案件不可避免的公开性所吓倒，是很困难的。最高法院在解决2000年总统选举问题上的行为造成了一种党派司法的形象，这种形象本身将给狭隘分裂的司法部门作出的任何弹劾决定蒙上阴影。更深刻的问题是，那些罢免联邦法官或总统的复杂而微妙的政治决定，无论有多大缺陷，是否应给予常常被准确地称为反多数主义的政府部门，这一问题使前述这些问题黯然失色。

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无论现行弹劾制度存在什么问题，都必须与其他选择进行权衡。这个标准与温斯顿·丘吉尔关于民主的评价相似，他认为除所有其他制度外，民主是最坏的政府制度。任何推翻民主选举的结果或推翻由人民代表作出并确认的终身司法的任命结果，顾名思义，都是反民主的。因此，在不可避免和绝对必要的情况下，对其使用加以控制的最佳方式是，确保执行者能够受到他们所代表的选民的问责。弹劾时代的一个可能的后果是，人们会认识到这样一个现实，根据这些标准，1787年宪法的弹劾工具为一个不幸的问题提供了一个合理的解决办法，即使远非完美，但也是合理的：那些选为民主共和国领导的人偶尔存在严重的缺陷。

也许弹劾的时代已经结束，也许还没有。现在要判断总统是否会就其职务的宪法要求获得新的尊重，法官和大法官是否也会这样做，党派是否会采取负责任的方式抵制以其他方式从事政治的倾向，以及是否会减少罢免官员的要求，因为这种要求如此容易，而且现在也是司空见惯的，作出这些判断现在都为时过早。政治文化一旦确立，就会形成某种不容易改变方向的势头。

不管怎么说，弹劾时代产生了好坏参半的影响。毫无疑问，美国在罢免尼克松、阿格纽和几个坐牢的联邦法官后，情况会好一些。另外，由于弹劾沃伦、福塔斯和道格拉斯的运动，国家可能已经付出了沉重的代价，使最高法院失去了人们的尊重，并使选举大法官变得政治化。当然，里根和克林顿的案件向现任和未来的总统发出了一个危险的信号。这两宗个案各有不同，但都得出了相同的结论：宪法对总统权力的基本制约是可以超越的。一方面，如果一位总统在上一次大选中保持了公众对其的支持率，而公众对其四年的统治漠不关心，那么他或她就有可能违反法律，曲解事实，并建立一个更强大的总统职位。另一方面，国会可以出于宪法或仅仅是党派的原因，利用弹劾让任何一位总统屈服，尽管这会付出政府长期瘫痪的沉重代价。

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弹劾的时代并没有显示出美国国会约束总统的一贯能力，至少对于决心扩大总统的权力、并具备赢得公众支持的技能的总统来说是这样的。立宪者最初打算通过弹劾来制止司法不当行为，最重要的是，要制止对行政部门不可避免的集权倾向，特别是在战争时期。在1960年后弹劾申请成功和失败的例子中，弹劾似乎都是按照立宪者的要求或多或少发挥了作用。然而，自“水门事件”后，弹劾总统的效果参差不齐，这使得对行政部门来说，宪法罢免机制的能力多少令人怀疑。制宪者希望弹劾成为遏制行政扩张的重要一环，结果却是令人失望的。过度使用和滥用这一遏制总统违背公众信任行为的潜在有效机制，将会削弱这一机制的效果，很难使创立宪法及弹劾工具的制宪者满意。

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注释：

[1] 　Daniel Inouye, interview with author, March 8, 2005.

[2] 　Ibid.

[3] 　Benjamin Ginsberg and Martin Shefter, Politics by Other Means: Politicians, Prosecutors, and the Press from Watergate to Whitewater , rev. ed.（New York： W. W. Norton, 1999）, 15—44.

[4] 　See Ginsberg and Shefter, Politics by Other Means , 27, 31—32, 38, 41—42, 163.

[5] 　Lewis L. Gould, The Modern American Presidency .（Lawrence： University Press of Kansas, 2003）, 230.

[6] 　A detailed discussion of the Twenty-second Amendment's adoption and operation can be found in David E. Kyvig, Explicit and Authentic Acts: Amending the U.S. Constitution, 1776—1995 （Lawrence： University Press of Kansas, 1996）, 325—336.

[7] 　Ibid., 289—307.

[8] 　White House Office of Legal Counsel memo quoted in Frederick A. O. Schwarz, Jr., and Aziz Z. Huq, Unchecked and Unbalanced: Presidential Power in a Time of Terror （New York： New Press, 2007）, 79. Schwarz and Huq provide a detailed account of executive assertions of authority after the 9/11 attacks.

[9] 　New York Times , July 10, 2007.

[10] 　Stanley I. Kutler, “The Executive Privilege Dodge，” Boston Globe , March 29, 2007.

[11] 　A detailed picture of Cheney's role in the Bush administration can be found in a series of four feature articles by Barton Gellman and Jo Becker with the umbrella title　“Angler： The Cheney Vice Presidency” in the Washington Post , June 24—28, 2007.

[12] 　Agence France-Presse, July 7, 2007.