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日常之弹劾：赦免、权力、检察官、司法自律
理查德·尼克松最终于1974年8月9日离职，这让全美国人都松了一口气。随着弹劾的发展，对尼克松的批评和对他某些成就的赞扬都不绝于耳。但与此同时民众对于尼克松维护自己总统权力的举动也越来越难以忍受，比如尼克松在没有通报国会和国家的情况下擅自在柬埔寨采取军事行动，试图阻止越南政策制定记录的公布，扣押国会拨款，在“水门事件”中暴露总统滥用权力的行为，并且拒绝交出可能会让他有牢狱之灾的白宫录音带。尼克松这样一个不受制衡的“皇帝总统”形象早已跃然纸上让警惕的老百姓们害怕。只有他的下台才能使得行政办公室重新发挥抑制总统权力的作用。
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弹劾不再是一种不可能。随着尼克松被众议院弹劾的可能性越来越大，以及因参议院的审判时间不可预测，美国人深切感到了政治的不确定性和政府极有可能瘫痪。弹劾进程虽然迟缓但也绝不留情，誓要从一个名誉扫地的官员手中夺回政权，美国人在此过程中或沉默或表态，举国上下满是对未来的焦虑。令人庆幸的是存在于白宫、国会和特别检察官办公室之间日积月累的紧张世态最终被打破。因此也不用害怕尼克松会蔑视司法判决，制造外国危机，以某种方式雇用军队来保住地位，抑或是为了总统之位无所不用其极。但美国人还是难免担忧，因为显而易见这场弹劾将不会有一个结局，同时权力也将被不经问责地以一种奇怪的方式转移。
新总统杰拉尔德·鲁道夫·福特对尼克松离职如此评述，美国的宪政制度及其弹劾机制运作良好。福特宣誓就任总统，他说：“我们的宪法是有效的。我们这个伟大的共和国是一个法治政府，绝非人治政府。”各个政治家纷纷同意这一观点。参议员爱德华·肯尼迪评论：“‘水门事件’的噩梦结束了，宪法没有被改变，美国仍然是一个整体”。首席大法官沃伦·伯格在福特宣誓就职后，握着参议院少数党领袖休斯科特的手说道：“休，宪法在发挥作用。感谢上帝，宪法能发挥作用。” [1]
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他们每个人都错了。福特淡化了是尼克松个人决定要辞职的事实，而不是一个由政府主导的弹劾在发挥作用，这场旷日持久的痛苦过程并不是由审判和罢免程序终结的。几个星期前伯格还对总统是否会服从大法官的命令把录音带交给约翰·西里卡法官表示怀疑。现在大法官们不用再为这样一个根本不会发生的问题而费神了：自从“水门事件”发生两年以来，这些被宪法任命的官员从来就没有看到过国家的法律被忠实履行过。他忽视了尼克松只要在政治上还一息尚存就不会服从宪法的事实，他最后的妥协不过是屈服在了巨大的舆论压力和恐惧之下。宪法本来清清楚楚地对政府官员责任作了规定但在很长的一段时期内宪法不过是一团几乎不起作用的乱麻。
福特和伯格都没有据实以告，肯尼迪也不过是个失败的先知者。“水门事件”余波未平。宪法能否有效限制总统权力将会不断被质疑。无论是总统本人还是他的副手都会更加小心翼翼，避免日后审议和被追踪。同时要惩罚违反宪法的官员的呼声也将会越来越高。但最重要的是，政治在短期和谐后总会出现新的分歧和更多的问题。
正如圣赫勒拿岛在拿破仑心中无可比拟的地位，尼克松在卸任后选择飞往他的圣赫勒拿岛——加利福尼亚的圣克勒门蒂，争议再次四起。尼克松差不多同时对外宣称，他担任总统时的官方文件和臭名昭著的录音带全都是他的私人财产。萨克斯州总检察长威廉·萨克斯和国家档案馆的副总监亚瑟·桑普森竟然都默认他有权这样做，由此能指控尼克松不当行为的证据很有可能灰飞烟灭。 [2]
在一个月之内，福特——这位不光彩的前总统的继任者全权赦免了尼克松，令人震惊的是：难道这就是有效的美国宪法制度？《华盛顿邮报》漫画家赫伯特立刻描绘了一幅漫画，在画上福特和尼克松一起坐在一个满是现金和录音带的垃圾桶上。标题是：“国家噩梦还在继续。” [3] 不久之后，在审判“水门事件”中尼克松最亲密的同伙的过程中，联邦政府的严重腐败被揭露。然而，福特对尼克松的赦免使其免于受到任何法院审查和披露他内部工作的折磨。尼克松也免受许多公民认为他理应受到的法律的惩罚。尼克松被赦免令人震惊，却又似乎在情理之中，该事件狠狠讽刺了美国式的“平等正义”。
在接下来的几年中，国会披露了令人失望的“水门事件”，弹劾程序，赦免采取的各种措施，用不同手段重建公众对政府的信心，并重新制定弹劾程序使其更加有效。上述的种种努力在尼克松争取保留其总统职位之时便已经开始了，但是在他辞职后各项措施都持续在加速改进。国会吸取了“水门事件”的经验采纳了一系列相应措施，将体制化作为维持宪法官员纪律的方法。在处理尼克松案件中，国会吸取了经验使弹劾进程更趋于成熟以便未来可以更好地加以运用。弹劾尼克松所带来的经验虽然无法保证美国未来的立法都万无一失，但仍深刻影响着政府随后的行为。
当总统因弹劾而失职或被迫辞职已变得不可避免时该怎么办？宪法虽然明确禁止在弹劾案件中使用赦免的权力，但是若其日后的举动再次引发弹劾行为呢？弹劾和罢免本身就是行使这一程序的目的，或者仅仅只是通往正义之路的一个经停站？谁该来决定被弹劾者的命运呢？是由那些坐在国会办公室里的人来决断还是像刑事案件中的陪审团一样让那些普通如清洁工一样的人来判定孰是孰非？
这些问题早在理查德·尼克松事件出现之前就已经展开讨论了，在他离开白宫后讨论仍在继续。立宪者通过法律规定弹劾成立并定罪后，被弹劾者即不再任职同时也失去未来的任职资格。然而在1787年，被弹劾者因自己的不当行为面临着可能被刑事起诉的可能性。弹劾旨在取缔政府中严重失职的官员以此来保障社会福利。但立宪者没有对被弹劾者未来可能施行的犯罪行为作出限制。由于弹劾的政治性质大大超过了犯罪性质因此不受宪法规定的一罪不二罚原则。正因为弹劾发生的次数少之又少，出现了不少与之相关的哲学、实践和司法上的问题。处理尼克松事件的方式也不能全盘适用于其他问题。
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在尼克松辞职前不到一年的副总统确认听证会上，福特曾表示，他所期待的是“水门事件”的司法程序能按部就班地走完。当被问及新总统是否有权终止对其前任的起诉时，福特说：“我不认为美国人民会支持我这样做。” [4] 干预事件和他现如今从国会山搬到白宫的处境导致福特的观点和先前发生了变化，更要重新思考他早先在听证会上的发言。
“水门事件”大陪审团认为对一个在位的总统而言他们只能做到这一步了，因此3月份尼克松仍是未被指控的同伙身份。而尼克松通过辞职这一做法搬走了阻碍起诉的绊脚石，特别检察官的工作人员开始考虑是否把他放在被告席上。要作出这个决定并不简单。
不管是把尼克松和另七名等待审判的“水门事件”的被告人一起起诉还是分开起诉，都可能因为他已经被公众不耻而显得不公正并引发党派事件。在这个局面下，要获得一个公正的陪审团、公平的审判，并最终定罪可能是困难的。倘若定罪失败则反过来可能会导致公众严重怀疑尼克松离职的合理性。另外，不起诉又会导致对其他被告的不公。换句话说，尼克松是否会像斯皮罗·P.阿格纽那样通过签订辞职协议而逃脱惩罚？他是否也像他的副总统一样自称自己全无过错？民众绝不会同意其中任何一个选项。盖洛普民意测验显示，56％的美国人赞成起诉，37％的人反对，7％的人中立。特别检察官里昂贾沃斯基最后决定推迟起诉。 [5]
在尼克松辞职之前，国会考虑过是否要给予他免于被起诉的权利来换取他的自行下台，但他们最终没有这样做。尼克松的同党普遍对他表示同情，他的下场让他们看到了自己可预见的未来。与此同时，尼克松始终否认对他的指控是有效力的，因此若用赦免协议来使其辞职看起来就像一个丑陋的政治协议。但若尼克松承认此举合法，这样的做法又会被看成是对罪犯的处决。国会注意到这两种做法都有不妥。参议员罗伯特·格里芬发现，最终国会中没有一个人希望赦免尼克松。考虑到尼克松早已臭名昭著，一旦众议院司法委员会开始投票决定是否要启动弹劾时，国会若考虑要赦免尼克松会被认为是传达了国会不愿意惩罚官员渎职的信号，同时也暗示着未来总统的不当行为也会被容忍。 [6]
由于特别检察官不知如何下手，加之国会不愿意采取行动，尼克松的命运暂时被搁置在新总统手中。在白宫的第一天，福特就备受考验。对于一个既没有执政权，又没有总统经验的人来说，迅速解决尼克松这个大麻烦显得格外有吸引力。而且这位新总统周围几乎没什么亲信，统统是为尼克松工作过并有意愿保护他的部下。曾为尼克松担任参谋长的亚历山大·黑格于8月1日首次向福特通报了1972年6月23日发生的罪证录音带时，就开始恳求赦免。福特格外谨慎没有向外透露任何信息，但赦免的种子已经种下了。 [7] 尼克松高级工作人员伦纳德·加门特就又提起了赦免，说他曾与《新共和国》杂志的约翰·奥斯本、CBS新闻的埃里克·塞瓦赖德、甚至阿贝·福塔斯讨论过此事。他们都认同赦免这一事的做法。 [8] 不久之后，参议员詹姆斯·威廉·富布赖特和纳尔逊·洛克菲勒加入黑格和加门特的阵营认为赦免将是结束“水门事件”的一种手段。
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福特在考虑是否要赦免前任的问题上几乎是快刀斩乱麻。在8月28日他的第一次新闻发布会上，他发现若此事得不到解决记者只会把焦点放在尼克松身上，这将干扰他自己在事业上的努力。福特的一位军事助手对这两年丑闻对美国文化所造成的影响谈道：“我们都是‘水门事件’的瘾君子。有些人用静脉注射，有些人用鼻子吸入，还有些人正在用其他方法，但是我们所有人都沉迷其中。除非有人站出来坦诚地说国家若不从‘水门事件’中清醒过来将永远是死蟹一只。否则最终我们会过量死亡。”福特设想，这场前任总统为逃脱牢狱之灾的好戏，在持续的两年到六年中将永远是这个国家的重头戏。 [9]
8月28日新闻发布会之后，福特请他的法律顾问菲利普·布肯探讨赦免问题的可能性，到9月3日，新总统已经开始着手安排赦免。福特从布肯的研究中了解到，1915年最高法院曾有过赦免。法院认为总统有权赦免罪犯当他本人并没有实施犯罪或不承认罪名。值得注意的是这样的一种赦免带有一种“归罪，接受罪名和承认罪名的意味”。福特相信因此赦免的提出和接受将解决有关尼克松承认有罪的任何问题，他决定继续执行。 [10]
由此福特希望尼克松能悔罪，并以此为条件表示愿意赦免他来终结这件事。这样一个交易能否达成，福特并没有十足的准备。他把这件事交给了本顿·贝克特，这位值得信赖的律师，他曾协助福特弹劾法官道格拉斯。贝克特因此特地飞往加利福尼亚，与尼克松就是否接受赦免一事以及总统文件和录音带等不确定问题达成协议。在和尼克松助手罗纳德·齐格勒谈判后，他发现前总统似乎无意忏悔。最后他们之间签订了一份满是漏洞的协议，答应尼克松有权接触文件。最终尼克松签署了赦免声明，但即使在这份文件历经四次修改后，字里行间也不见福特和贝克特想要看到的悔罪情绪。当时贝克特发现尼克松的健康状况和情绪都不太好，怀疑他活不过今年。因此他在考虑尼克松的情况下最终接受了一份这样的声明。 [11]
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尼克松同意在以赦免为交换条件的前提下发表声明。在声明中他说道，自从他搬到加利福尼亚后就对“水门事件”的看法全然改变了。“一回想起这件事，在我脑海里就像有一个错综复杂的迷宫使我倍感复杂而迷惑，压力重重，我现在最清楚的是整个事件中特别是当其走到司法程序这一步时，已不再是单纯的政治丑闻而发酵成了举国上下的悲剧，我本应该更果断直接地处理。”话语中其暗指自己在“水门事件”中的责任只是没有采取足够的措施让法律来发挥作用，却忽视了他隐瞒证据的行为从一开始就是犯罪。对于弹劾条款中列举的其他权力滥用行为他更是只字未提。声明中表示“对‘水门事件’这一错误行为对全国造成的痛苦表示遗憾”，但却没有为自己的行为道歉。尼克松声明强调了这一起悲剧的来源是其没有和美国人民有效地交流。“我知道很多正义的人认为我在‘水门事件’中的一切行为和背后的动机都是自私自利且不合法的。现在我明白是自己所犯的错使民众有了这样的想法，这是我最沉重的负担。”尼克松以一种回避和自怜的态度结束了他的声明。 [12] 最后他写道，“是我错误处理了这件事使得自己的余生不得不在悔恨中度过”。
虽然前总统没有表露出任何悔恨之情，福特的赦免尼克松计划没有因此停止。他的政治本能告诉他此项计划非做不可。新任白宫幕僚长并没有花精力在采集国会领导人们对总统此做法的想法，只是在最后时刻通知了他们总统将要采取的行动。只有少数工作人员对福特的计划知情，他得到了来自亚历山大黑格和亨利·基辛格的支持，却忽视了信赖的新闻秘书杰拉尔德·霍特斯特的激烈反对。当反对的声音被无视后，杰拉德立即辞职。福特直接在9月8日星期天早上11点的广播中宣布他的决定而非等到“水门事件”审判之后直到大陪审团决定是否起诉尼克松。这项声明正巧发表在尼克松泄露了他的辞职意向后。福特在声明中宣称为避免对尼克松事件长期的关注和意见分化而采取行动，因此对理查德·尼克松在1969年1月20日至1974年8月9日期间所犯的或可能已经犯下的所有罪行“全面、自由、绝对地赦免”。但福特没有透露的是，他和最高法院都认为接受赦免是承认有罪。福特此举的疏忽使得日后民众对他的支持大跌，而这一切在他意料之外。 [13]
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任职第一个月，福特仅仅是因为“不是尼克松”而颇受欢迎。但赦免他的前任这一举动使他立即被怀疑和尼克松是一丘之貉。福特之后同意尼克松可以把他的文件和录音带一并带到加利福尼亚，并在五年内销毁他们使得福特在民意调查中的支持率陡然下降。在批准赦免之前，71％的美国人认同他担任总统一职，只有3％的人反对，26％的人持中立态度。 [14] 仅仅几天之内，福特的正面形象就烟消云散。在赦免之后，只有32％的受访者认为福特做得不错，33％的人给了他尚可的评价，25％的评分不佳，中立者数量下降到10％。62％的受访者反对赦免。 [15] 一个月之后，福特的总体支持率为50％，反对率大幅上升到28％， 22％的人表示中立。 [16] 对赦免尼克松一事的厌恶正昭示了弹劾过程在美国人心中造成的尼克松的负面形象以及想要他受到惩罚的愿望。福特没有成功终结这漫长的弹劾尼克松之路反而激起了新的愤怒。
为减少民愤福特准备采取大胆的一步去国会山回答有关赦免的问题。10月17日，他成为华盛顿以来第一位在国会成员前作证的总统。针对司法委员会刑事司法小组委员会关于如何谈判有关赦免的问题时说：“在任何情况下都没有任何交易。”没有任何证据足以反对总统的行为，白宫上下也找不到除了总统以外的第二位证人来作证，调查因此难以进行下去，小组委员会以6∶2的投票结束调查。代表伊丽莎白·霍尔茨曼试图要继续调查，她认为总统是在欺诈的情况下下达赦免指令的，因此是无效的。但无论是当时她提出这个问题，还是一年之后旧事重提，都无人支持她。福特对尼克松的赦免也好，尼克松接受赦免时暗示自己内疚的信号也罢，都是美国历史中无法改变的事实，但人们对其背后动机的质疑永远不会消失。 [17]
若不是福特高抬贵手赦免尼克松，他必然会被定罪和处罚。这一看法随着其同僚被审判而受到人们的认同。甚至在尼克松离任之前的一系列案件中，至少有十几个白宫和总统第二任期选举委员会的工作人员因为承认为尼克松总统工作而被判刑。自1974年10月1日对约翰·米切尔，H.R.霍尔德曼和约翰·埃利希曼等犯有与“水门事件”有关的罪行的昔日尼克松的亲密同僚开始了长达五个月的公开审判，最终他们被判最少2年半，最多8年的有期徒刑。而这些人中除了尼克松外没有一个能得到福特的特赦，更凸显了福特对尼克松的特别恩典使他逃避了司法惩罚。
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虽然国会对于福特赦免前总统无可奈何，但却有权采取立法措施来抵制尼克松遗留下来的政治问题。既然尼克松本人已难以被追究，联邦立法者继而把注意力转向了尼克松政府提出的更广泛的政策和权力问题。弹劾的临近使得曾效忠尼克松的各种鬼怪幽灵都悄然消失，国会费尽心思要建立起预防机制以确保未来的执行部门不会有不当行为。令人有些意想不到的是，立法的完善竟是来源于国会对于尼克松政局的不满。比起设计如何让犯错的官员痛苦的法律还不如找到让“水门事件”永远不会再发生的办法来得更直接。
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国会用了好几年来为“水门事件”暴露的问题设计立法方案。如1973年的《战争权力法案》，1974年《联邦竞选法修正案》，1974年《信息自由法》，1974年《总统录音带和文件材料保管法》，1978年的《美国政府道德法案》，最后是1980年的《司法委员会改革及司法行为、司法人员不适格法》，这些都是20世纪70年代国会在经历弹劾事件后所吸取的经验与反思的结果。这些法案的诞生使得之后被弹劾的官员和其下属遭受审查的程度远远高于过去，也正是因为这些法案的诞生才使得弹劾时代可以延续。由此对于官员或总统是否渎职在程序上的质疑，逐渐走向了制度化。
就在尼克松政局要分崩离析前，“水门事件”的弱点首次被披露使其在政治上遭受到从未有过的攻击。在第一任期内，尼克松所宣称和行使的总统权力往往是国会和法院无法全面经受检验的方面。历史学家小亚瑟·施莱辛格宣称，尼克松的统治已使“皇帝总统”走向了顶峰。 [18] 而“水门事件”所引发的公众对欧文委员会的厌恶给了国会力量，使其敢于第一次有效地挑战尼克松。尽管如此，国会仍然备受总统独立权力的钳制，特别是当总统运用这种权力来阻挠对行政长官行为的调查时。尼克松越来越不合作的态度和他逐渐被削弱的政治影响力，促使国会愈加坚持自己的立场。这场旷日持久的弹劾拉锯战使得立法与行政关系在各方面被重塑。
尼克松不是第一个在没有得到国会事先批准甚至全面披露的情况下主张进行战争的总统。林登·约翰逊本人也不是第一位提出诸如1965年“东京湾决议”和随后的越南战争的敏感的问题总统。但尼克松对越南中立邻国柬埔寨进行了秘密的轰炸和突然的地面入侵仍然把总统的独立战争权提升到了新的高度。一旦1973年1月美国达成从越南撤军的协议，国会将慎重考虑在不妨碍总统启用应急措施的前提下至少对总统的行动采取一些适度的限制。
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欧文委员会的长期夏季听证会向民众传递了总统判断力不佳的形象，两党议会的多数成员都提交意见要压制总统权力。1973年10月《战争权力法案》这项本由尼克松拒绝的法案因此得到了通过。这项立法旨在要求总统在任何有派兵可能的情况下与国会进行先行磋商。其益处在于若总统要求美国军队作战，就需要白宫幕僚长在48小时之内通知国会，并要求获得国会许可，部队在得到各方同意的基础上可以外派军队60天以上。正是在“星期六之夜大屠杀”东窗事发的第4天，政治地位已被削弱的尼克松否决了这项法案。国会对尼克松的批评越来越大胆，两周后投票否决了他的否定权。
《战争权力法案》的通过是自冷战以来削减总统军事权威的第一项实质性努力。激烈的总统反对派认为该法案难以发挥作用，因为除了弹劾能对总统造成实质性威胁其他一切都无法与总统权力相抗衡。但在实际运用上《战争权力法案》不如国会预期中能有力执行。1975年5月杰拉尔德·鲁道夫·福特在美国商船被柬埔寨部队扣押之后，承诺部队抢救“马亚圭斯·马亚克斯号”事件后才通知国会。这次成功营救削弱了国会对总统事后通报的抱怨，一般而言这样的协商是难以有意义的。在马亚圭斯事件之后，《战争权力法案》力量似乎就被削弱了，同时被削弱的还有国会在外交事务中的权力。 [19] 《战争权力法案》因弹劾尼克松而起。由此该法案的设计并不能看作是能够持久制衡总统权力的方法。
尼克松的总统任期在1974年夏初即将结束，为重申自己在政府支出上所拥有的权力同时限制总统，国会采取了一种不那么对抗但更为有效的措施。自尼克松第二个任期开始，对于《1974年美国预算法案》的立法讨论就一直在进行中。此法案致力于为国会建立年度联邦预算的统一程序和制度。法案中有一条就是限制总统否定国会限制拨款的权力。立法规定总统有任何拨款计划都要通知国会。如果国会在45天之内批准，那么这个预算计划就可以继续。换句话说，通过这一法案后两党中任何一党都可以组织扣押资金计划。
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国会的全面控制支出法案在参议院以75∶0票获得批准，在众议院以401∶6票获得批准。饱受弹劾威胁的总统当然不赞同对其扣押资金的限制，但为了保住自己岌岌可危的官位，他还是向意见一致的国会低头。7月12日，尼克松在沃伦·伯格的葬礼上发言并签署了削弱自己权力的法案。因此在现行的国会预算制定的基本框架中总统的权力终于得到了控制。 [20]
尼克松的权力日渐羸弱但国会却因此受到鼓舞，国会采取了重大措施来改革“水门事件”中所暴露的竞选融资做法。它还试图降低行政部门隐瞒其活动记录的能力。弹劾虽然未完待续，但仍是用来限制总统权力和恢复国会认为适当的宪政权力平衡的有力催化剂。
尼克松利用政治捐款支付“水门事件”闯入等秘密活动，以及收买肇事者，让不当利用竞选筹资摆上了台面。尼克松身上暴露了美国常年存在的政治金融问题。最早可追溯到加州支持者在他在国会时为他设立的秘密基金。那个基金被揭露的时候，几乎让他赔上了1952年共和党给他的那一票，著名的“跳棋演讲”也由此应运而生，在机缘巧合中拯救了他的职业生涯。1952年的17000美元的尼克松基金与二十年后秘密筹集和暗中花费的数百万美元相比，看起来简直微不足道。国会在1971年《联邦选举运动法》中通过的对公开披露的要求和要求的限制促使了总统再选委员会在该行为生效之前的几周内进行了一场筹款活动。鲍勃·伍德沃德和卡尔·伯恩斯坦对“水门事件”窃贼的资金贡献者进行了追溯，为参议院设立山姆·欧文的特别委员会以调查1972年选举中的违规行为打下基础。
从欧文委员会中揭露的真相使国会开始考虑更进一步的竞选财政立法。尼克松的倒台对改革进行了推波助澜。由于对欧文委员会的听证还在进行中，参议院乘胜追击先是进行了投票，以限制竞选中的私人捐款。在1973年9月，在听证会后就建立公共资助金以资助总统和国会选举。参议院在“星期六大屠杀”事件发生一个月后，同意了这个计划并附加了一个抬高联邦债务上限的措施，参议员们认为尼克松肯定不敢对此投反对票。众议院的抵制阻碍了1973年竞选财政改革的进一步推进。众议院成员根本没有热情每两年面对受公开捐助的竞争对手。 [21]
参议院的自由派人士不断要求重塑竞选财政体系。1974年4月，他们通过了一项包含缴费限额和修改后的公共融资计划的法案，并成立了两党联邦选举委员会来监督竞选活动。当时尼克松认为该计划一旦执行是对国库的一种掠夺因而反对，他的反对不但成不了气候反倒还促进了计划的实现。然而，众议院仍然不愿意接受参议院的议案。 [22] 在经过三个月的众议院管理委员会审议和俄亥俄州民主党主席韦恩·海耶斯的发言后，考虑到总统选举众议院的法案删掉了有关公众捐助的内容。 [23] 海耶斯委员会终于在7月24日，即司法委员会开始公开弹劾辩论的当天，通过了修改后的法案。而后尼克松于8月8日辞职。 [24]
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众议院和参议院因其在公共资助上所持立场不同而就提供的不同的竞选财政改革法案难以调和。但最终，对众议院的反对声盖过了对参议院的赞扬声。想要实质性改革总统竞选筹资的意愿随着国会竞选的持续与“水门事件”所留下的仍记忆犹新的伤痛使得投票者们最后带来了这样一个结果。两党在10月上旬就每名候选人每次选举限额为1000美元，严格限制无法追查的现金礼物，公开政治捐赠需被强制公开报告，为总统竞选提供公共资金，并通过联邦选举委员会建立监督和执行等提案达成共识。 [25] 10月15日，福特总统签署了《联邦竞选法修正案》，承认了“水门事件”丑闻和尼克松几近被弹劾所造成的影响。虽然他对使用联邦基金资助选举有所保留，但福特承认：“此立法是时代的要求。” [26]
1974年《联邦竞选法修正案》有很多漏洞。其中最明显的就是扩大政治行动委员会和游说组织提供的机会。很快保守派、社会主义者、劳工领袖和越南战争示威者就联合起来以第一修正案的理由质疑此法律的合宪性。在1976年巴克利诉瓦莱奥的一项裁决中，最高法院认同了记录保存和公开披露竞选捐款的要求。资助总统选举的公共资金也被认为需要被披露。与此同时法院认为许多限制选举资助的条款也是一种对言论自由的不当限制，例如候选人可以花费多少个人财富，以及独立个人可以为竞选活动捐资多少。 [27] 无论如何，“水门事件”都是竞选资助法产生重大变革的主要原因。
另外一场与之不同但也相当重大的由“水门事件”导致并愈演愈烈的重大改革在于政府的记录公开。根据欧文委员会的报告，行政部门扣留其活动记录不仅是权力过度集中的特征之一，而且还帮助其掩盖了其滥用权力的事实。 [28] 《信息自由法》于1966年通过，但行政部门拒绝交出文件成为此法有效的最大阻碍。1973年最高法院裁决规定法院不能因为修订的《信息自由法》而质疑政府作出的保留文件的决定。1974年3月，因为白宫数度不理会法院发出的传唤领导人的出庭受审令，众议院迈出了《信息自由法》改革的第一步。最后以383支持票对8票反对票，批准对原始法案进行修改，以便对信息请求作出更快速的回应，在秘密开庭的情况下，可以审阅政府原本宣称因国家安全或其他原因不能公开的文件。 [29] 5月，参议院通过了一项更为强硬的法案，赞成票64票，否决票17票。尽管早前有传言说这项法案会被尼克松否决。 [30]
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直至福特当选总统时，众议院和参议院都在为这两份不太一样的《信息自由法》进行商讨调和。而尼克松内阁中仍在位的成员要求福特进一步推迟该法案进程。应对福特的反对意见，两院相应地修改了一些条款使其更温和可操作。 [31] 然而议案在被参议院喝彩通过以及在众议院以349∶2的票数赢得支持后，福特以“违宪和不可行”否决了此议案，认为该议案允许经验不足的法官解密文件这一条款将会对军事、情报和外交机密构成威胁。 [32] 全国各地的报纸社论都提出意见认为福特作出这样的决定是不公正的，滥用了“可能危害国家安全的行径”这一借口。提醒福特他曾许下的“开放政府”的承诺，他的否决权被视为“危言耸听的”“令人遗憾的”和“错误的”。 [33]
当1974年选举临近尾声时，委员们敏锐地意识到尼克松行为对他们造成的后果。“水门事件”主导了整场竞选活动，政府在过去两年中没有取得多少成就，国家衰落的同时经济也在滑坡。结果，共和党在议会中失去了43个席位，在参议院中失去了3席。两党中再也无人有心就尼克松的任何不法行为继续追究。议员中无人为保卫福特而辩护，但有几位议员谈到“水门事件”的教训，在众议院投票中《信息自由法》的否决票数达到371票，赞同票有31票。一天后，参议院投票获得了相同的结果，65票否决票，27票赞成票。由此《信息自由法》修正案生效。投票前不久，参议员霍华德·贝克，表达了一种普遍的看法，认为“如果不是总统掩盖自己的行为，‘水门事件’和越南战争可能不会发生”。 [34]
尼克松离任时拿走自己任期内相关文件的举动把《信息自由法》改革中提出的密切相关的问题摆上了台面。这已不是第一次尼克松和国会之间在信息所有方面发生的纠纷了。弹劾总统一事将公众的权利意识上升到从未有过的高度，以及他们好奇政府的最高官员是如何执政的，这就关系到诸如总统文件如何保存这类与之密切相关的问题。此前这样的观念从未受到多大关注。人们现在才开始意识到前任总统的文件隶属于国家，而非总统本人。
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总统的文件，包括其执行办公室的文件，一直被视为其个人财产。自从乔治·华盛顿时代以来，由于宪法上的“三权分立”，国会无权管控总统的文件。在20世纪30年代之前，大多数总统在卸任后把文件交给或卖给图书馆，最常见的是国会图书馆。从富兰克林·罗斯福开始，白宫记录的卷幅量大大增加，单单是捐赠给图书馆还无法处理全部文件。罗斯福的继任者哈利·杜鲁门，甚至追溯到他的前任赫伯特·胡佛都签订了一项协议，由朋友支付图书馆的建筑费用，这些建筑将与这些文件一起捐赠给政府，以换取其承诺维持建筑结构和永久持股。由国家档案馆管理的总统图书馆系统的发展无意中协助了总统，让他可以自由处置总统文件。
突然离职的尼克松还没有像其他总统一样安排总统图书馆。尽管如此，如何处理他那些约占一万三千立方英尺的文件、录音带和其他材料显然是他脑海中挥之不去的沉重压力。宣布辞职的那一天，他致函管理国家档案馆的总务署的亚瑟·桑普森，指示在1985年以前的所有文件如果没有他的个人许可就都赠给档案馆且不得取出。虽然国会立即表示反对，但桑普森和司法部都别无选择只能遵从尼克松的指示，并把他的白宫档案视为在其个人控制之下。在赦免尼克松之后，福特也接受了这一事实。然而，尼克松的文件在各种法律诉讼的结果出来之前仍然在国家档案馆的实际监管之下。在不同法律程序进行期间，文件都纹丝不动地储存在档案馆，继续在法律边界游走。 [35]
印第安纳州参议员伯奇·贝赫在六个月前提出了一项议案：联邦官员的所有文件都是公共财产。但直至尼克松辞职前，此立案都毫无进展。但当尼克松与桑普森谈判达成协议之后却开始将所有总统文件运往加利福尼亚，禁止他人访问，并最终获得了销毁文件的权力。尼克松的举动才使得此项提案又开始被人重视起来。国会的不满情绪自福特宣布赦免前总统并接受他和桑普森间的协议后升级。最为要命的是当时对尼克松的弹劾因为证据不足而尚未有眉目，而尼克松却拥有了可以尽情销毁他臭名昭著的录音带的权力，基于此状国会开始梳理关于如何处理总统文件的复杂问题。 [36]
总统文件的所有权证明是个棘手的问题，特别是当时国会还处于特殊的两年一次的选举中期。相反，威斯康星州参议员盖洛·尼尔森为尼克松和桑普森协议中的紧急问题提供了积极的解决方案，后来很快被国会采纳。尼尔森提议，国会不用对最终所有权问题下定论，只是根据征用的原则对尼克松资料提出扣押，要求其文件保留在华盛顿地区，禁止任何破坏，并设立委员会研究总统文件的所有权问题。换句话说，国会推翻了尼克松和桑普森之间的协议，一笔带过了所有权问题，在总统不济之时大胆地坚持为公众利益而控制这些材料。参议院早在10月初以56∶7票同意了此法案。众议院在选举后期也一致通过接受了这个解决方案，福特也表示同意。 [37]
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1974年的《总统录音带和文件材料保存法》，就像早先的《战争权力法案》和《1974年美国预算法案》一样，标志着在过去的四十年里总统权力不断增加，国会对自己权威的重申。然而若不是因为当时总统职位面临悬而未决如弹劾般的实质性挑战，这种针对立法权的大胆主张很难想象会成功。三年后，尼克松在最高法院对《总统录音带和文件材料保存法》提出质疑。尼克松的律师认为，这一行为违反了“三权分立”原则，并侵犯了总统通信的假定保密性。然而，法院认为在该案中“三权分立”并不绝对，行政部门的通信保密性已经得到了应有的保护，在此案中公共利益显然比合法的保密范围更为重要。 [38]
尼克松诉总务署署长一案的结果是，尼克松的文件和录音带在1994年前总统去世后仍然在华盛顿国家档案馆保管了十多年，而文件所有权和访问权的争论仍在继续。法院判决仍然鼓励国会进一步采取行动。国会认识到美国对其他总统的文件仍然缺乏明确的政策，1978年国会通过了《总统记录法案》。该立法确立了“未来总统的文件属于公众……在执行公务的过程中”。它还规定了文件的保存、有限的保密期限，并最终公开提供总统记录。国会在1974年和1978年的行动直接源于弹劾经验，被证明是自“水门事件”后为确保公众利益改革总统文件所有权采取的关键步骤。 [39]
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尼克松弹劾事件中还催生了其他立法举措，但其需要相当长的时间才能取得成果。然而弹劾尼克松对不断演变的政治文化的巨大影响力就体现在国会为确保弹劾制度的有效性而不断作出的努力。十年后，两项与弹劾有关的立法被通过。第一项是1978年《政府道德法案》中的独立检察官条款。这是与“水门事件”紧密地联系在一起的法案。另一项是1980年的《司法委员会改革及司法行为、司法人员不适格法》强调了国会应该对弹劾事件作好更充足的准备，尽管此语境中的弹劾与尼克松经历的已经截然不同。
在“星期六之夜大屠杀”发生之后，国会曾考虑过设立一个常任特别检察官，但这一立法因为迅速任命里昂·贾沃斯基继续对“水门事件”进行起诉而被搁置。 [40] 随后1974年12月欧文委员会都专注在总统竞选活动的工作上，委员会提出了一些提案同时还提议要设立一个常设的公共律师办公室。国会曾在20世纪20年代的茶壶圆顶丑闻和“水门事件”期间设立了一个临时特别检察官，但从未真正将其制度化。1975年，康涅狄格州的参议员亚伯拉罕·里比科夫再次提出了这个想法，而欧文委员会的提案则要求由3名退休的联邦上诉法院法官组成的小组对公共律师的候选人进行小组审议，并由参议院决定是否任选。一旦任选，这个职位的任期是五年。这位公共律师将独立于司法部，管辖行政部门腐败或渎职的案件，由于潜在的利益冲突而被总检察长转交的案件以及联邦竞选法或选举法案涉嫌违规的案件。公共律师应处理的事项范围很窄，类似于“水门事件”调查过程中出现的各种犯罪行为。其所有涉及的调查共有的特点就在于涉及“三权分立”，所以无法交由司法部解决。欧文委员会的共和党议员洛厄尔·威克想要从“水门事件”中获得持久的改革，是这个提案的主要支持者，他于1975年7月至1976年3月期间不断向参议院提交修改方案。 [41]
总检察长爱德华·列维对这项法案的合宪性提出质疑，认为这项法案存在行政责任和司法委任权相互交叉的问题。当这项法案交由参议院作决定时，福特政府提出了一个替代方案，建议在司法部名下设立一个常任独立检察官，由总统任命，任期三年。参议院接受了这个计划，将国会也纳入检察官的管辖下。此提案最终以91∶5票通过。 [42]
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1976年7月下旬，轮到众议院对这项提案表态了。他们的态度显得不那么确定。最终众议院也不愿意屈服于政府的偏好。尼克松如何用尽全力躲避“星期六之夜大屠杀”的调查的场景在如霍尔茨曼等众议院民主党人的脑海里还依然鲜活，他们想要设立的是一个真正独立的特别检察官。欧文委员会律师塞缪尔·达什在众议院司法小组委员会的证词中强化了这一观点。另一方面，“水门事件”中的共和党老兵查尔斯·威金斯和刚加入司法委员会的委员亨德尔·海德特则争辩司法部已经相当完善了并警告说，要设立一个常任特别检察官的想法是危险的，完全是对“水门事件”的过度反应。这样的分歧让1976年的众议院难以快速作决断，尽管在预选中国会展现了非常强烈的绝不让“水门事件”重演的决心。 [43]
1977年民主党国会竞选委员会大多数在得到白宫协助下使得《政府道德法案》得以执行，现在又开始为特别检察官这一制度设计而努力，现在称之为独立法律顾问。参议员利比科夫介绍了一个在美国律师协会的帮助下设计的修改后的法案，法案委任一个独立于司法部门的临时律师，进行事务调查和在必要时进行起诉。这一次这一计划得到了司法部门的支持，在6月27日以74∶5票在参议院迅速通过。但在众议院的投票就没那么顺利，主要是因为是否将国会列入独立法律顾问的管辖内引发了争议。众议院之前已经为通过《政府道德法案》耗费了一年时间。该法案没有任何独立的法律顾问条款，也不同于参议院的其他措施。最终分歧被一场会议调和，参议院的独立律师顾问机制被采用。1978年10月7日，参议院以口头投票方式通过了会议委员会的报告，5天之后，众议院也以370∶23票的投票结果终于在近五年后终结了“星期六之夜大屠杀”的噩梦。 [44]
然而最高法院在审议并确认独立法律顾问程序的合宪性上又耗费了十年。法院在1988年对莫里森诉奥尔森案的裁决中判定，该机制不违反分权原则或其他宪法条款。案件本身提出了各种各样的问题，并对法律从不同方面进行了检视。亚历克西亚·莫里森取代了1982年任命的一名前任独立律师调查副检察长西尔多·奥尔森就有关里根政局在环境保护署行为给出了虚假证词。莫里森把调查范围扩大到另外两名司法部官员身上，他们声称与奥尔森合谋不当地扣留了国会提交给环保署的文件。美国哥伦比亚特区地区法院驳回了对奥尔森和他的同事们的主张，认为独立法律顾问的任命程序、传票权力和独立于行政部门的控制权都违宪。美国哥伦比亚特区上诉法院推翻了地方法院的意见。此案最终以7∶1的票数反转了上诉法院的判决结果。
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首席大法官威廉·雷恩奎斯特认为，独立法律顾问的委任过程合法。鉴于独立法律顾问并非“主要的”联邦官员，而是权限有限的“下级”官员。因此这个职位并不像奥尔森的律师所说的那样需要参议院的确认。此外雷恩奎斯特指出，《宪法》明确赋予国会任命非其分支下属的权力。法院还承认国会也有权力不及的地方，只有总统或总检察官有权可以出于能被证明的“正当理由”在经过司法审查后罢免案中的独立法律顾问。最后，法院认为，独立法律顾问没有违反分权制，因为国会并未试图通过此法以加强自己的权力。该案最后总检察长在决定要不要让三名法官小组审议任命一名独立法律顾问的这一条上决定权有所保留，无人可知总检察长最后作出了怎样的决定。在总检察长看来，行政部门保留了“对独立法律顾问的充分控制，以确保其监督总统能够履行其在宪法上的职责”。 [45]
只有法官安东宁·斯卡利亚在莫里森诉奥尔森案中对法院的意见表示异议。与他的同僚不同，斯卡利亚似乎对“水门事件”期间行政行为的实际情况漠不关心，并将该案作为一个完全抽象的宪法问题来审理。在对总统的行政权力分配以及“立法、行政和司法权力的分立”上采取专制主义立场，他警告说若非如此将会对《权利法案》产生危害。他轻蔑地反对了大多数人赞成任命独立法律顾问并赋予其几乎不受行政控制的看法。斯卡利亚谴责削弱总统及其下属在决定事关国家利益的调查或起诉的决定权而任由别人决定是否可以抽调国家权力进行调查或起诉。他假设当提起的一个诉讼很可能危及国家安全利益但总统却无权制止时是何等的荒谬。他对任命独立法律顾问的触发机制提出警告，认为这一过程一旦启动，进一步的调查只会因为一个理由被叫停，那就是在总检察长发现“没有任何合理调查理由时”。
斯卡利亚认为，如果总检察长和总统都不能阻止独立法律顾问进行诉讼，那么有效政府的合法行政权将会被破坏。他甚至猜测，未来的国会可能会发现把弹劾责任转移到一个独立法律顾问身上，因为如今的设计使得独立法律顾问可以轻而易举地对总统发起弹劾诉讼。斯卡利亚沉思道：“这太可怕了，你别无选择只能让你自己的独立法律顾问和工作人员调查自己直到这样的调查失去价值为止，而这种判断该如何作出往往依赖于相互竞争的权利”。 [46] 十年之后，再看斯卡利亚对于一个不受控制的独立法律顾问的危险的冷酷预言似乎比它所作之时更加合情合理。
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斯卡利亚在莫里森诉奥尔森案中的异议可能预示着未来独立法律顾问可能发生的行为，但却没有顾及过去政府中发生的事。他没有考虑到腐败行政人员可能试图阻止对其行为的调查，又撇开了尼克松政府努力妨碍调查“水门事件”的事实。如果这样的观点占了上风，那么类似“星期六之夜大屠杀”这样的总统擅用职权的行动就会得到合理理由的支持。相比之下，其他法官的观点似乎受到“水门事件”经验的强烈影响。鉴于过往所发生的事件，他们愿意通过建立独立法律顾问制度，在总统越雷池之时寻求宪法上的制裁。而这个独立法律顾问必须不受行政权阻碍地进行调查。
正如雷恩奎斯特和斯卡利亚在莫里森诉奥尔森一案中的观点所表明的那样，“水门事件”所留下来的影响彼此矛盾。独立法律顾问的设立一触即发，但对其的担心也不无道理。最高法院的绝大多数成员认定宪法支持这种有效处理尼克松案的制度设计。与此同时，法官们自愿忽略关于设立独立法律顾问这种长久型政策可能减轻弹劾责任的现实性。正如“水门事件”特别检察机关工作人员，富有经验的理查德·本维尼斯特后来所反映的，“如果你明明手握的是锤子，那么现在却看上去像钉子一样”。 [47] 与20世纪70年代的其他立法措施一样，尼克松被撤职后所设置的独立法律顾问意义非凡，为美国在未来几年可能面临的任何弹劾可能性提供了合理的可行模式。
1980年的《司法委员会改革及司法行为、司法人员不适格法》有效地表明，在“水门事件”后，国会和联邦司法部门都对弹劾这一举措具有了更高层次的认识，并对弹劾的整个过程表现出更大的关注。联邦司法机构制定了程序，国会颁布了立法，处理的不仅仅是尼克松和阿格纽案件中揭露的特殊情况。国会并没有完全忘记有关厄尔·沃伦，阿贝·福塔斯和威廉·道格拉斯的弹劾案件，还有杰拉尔德·福特在他的副总统确认听证会上的尖锐质疑。此外，另外两起案件，一起发生在“水门事件”之前，一起发生在事件之中，是涉及联邦地区和上诉法院法官的丑闻，都提醒国会和联邦司法部门，司法弹劾是在未来必须应对的问题。事实上，随着联邦司法机构的不断扩大，司法不当行为指控的可能性也增加了。“水门事件”后的政府议程中还增加了一项，那就是应对联邦法官的特殊性案件。
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1965年12月，美国第十巡回上诉法院的司法委员会在没有通知或授予听证会的情况下，暂停了俄克拉何马州西区首席法官斯蒂芬·钱德勒的听证案件的权利，宣布他无法履行或不愿履行其司法职责。司法委员会是由上诉巡回活动法官组成的行政机构； 国会在1939年建立了它们，以便更有效地协调和管理地区法院的工作。在这一史无前例的举措实行两个月后，第十巡回理事会减轻了对钱德勒的禁止令。他可以继续裁决积压的200件案件，并向其他三名法官分配新的案件。没有人认为他应该被弹劾。
这起起诉起因是钱德勒和首席法官艾尔弗雷德·P.默拉长达二十年之久的积怨。富兰克林·罗斯福（分别在1943年和1937年）任命钱德勒和默拉为法官，他们分别是俄克拉何马州对立的政治派别的成员（共和党和民主党）。这场冲突引发了双方无节制的过度言论，推迟了两党在俄克拉何马州的联邦法院的建设进程，钱德勒因其大费力气和默拉分庭抗礼而没有好好履行本职工作，再加之他的私人生意带来的巨大债务使他屡遭责难。日后钱德勒因一起腐败案被起诉，而后案件因证据不足而被驳回。他还是两起诽谤诉讼中的被告，而两起案件中的申诉人都是同一位。这两起案件一起被驳回，其中一起未判决。他拒绝以遭受不公正质疑的理由来回避这两起案件。最后使得他没有时间迅速处理自己的案件导致其积压案件是该地区其他法官的四倍。钱德勒基于实际上已被免职的立场指责为何司法委员会又分配给他新的案件，同时质疑司法委员会篡夺仅有国会拥有的弹劾权力。 [48]
参议院司法委员会立马开始审视整个事态。马里兰州的参议员约瑟夫·泰德斯称钱德勒和他的仇敌之间发生的一切“惹人争议并遭指责”的事情。“这件事让我们整个联邦司法系统名誉扫地，令人耻笑。”泰德斯表示有兴趣寻找弹劾以外的机制以应对法官未能达到宪法要求做到“品行端正”的情况。但若法官因“衰老，精神错乱，身体残疾，嗜酒或懒惰”等原因而导致品行不端的话，泰丁斯则认为不必诉诸繁复的弹劾过程。在不确定如何寻求最佳机制的情况下，他表示希望司法机构可以找到一种方法来进行监督。 [49]
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在1966年对泰德斯的听证会上，美国律师协会的一位发言人宣布需要制定新政策使开除不合格的法官的过程更简便。他说弹劾“作为一种解决方案几乎毫无价值”。与此相反，参议员欧文称第十巡回法院对钱德勒的所作所为“放肆专横”，并称“它否认钱德勒法官的权力甚至是为其自卫辩护的基本正当程序”。此外，欧文怒斥，反对任何企图除了通过宪法规定的方法以外，减少司法独立性的行为。 [50] 参议院听证会和1969年众议院司法委员会报告均未发现第十巡回法院对钱德勒法官的行为有任何不当，也未提出任何立法补救措施。泰丁斯于1968年提出建立一个司法障碍和任期委员会，该委员会将被授权调查，以处理“故意的不当行为或故意持续不执行”但因合宪性而无法被免职的联邦法官。对司法结构问题的认识就在这每一步发展中被提高了。 [51]
钱德勒案的复杂程度使之直到1969年12月才被最高法院判决，且直到6个月后才被下达。1970年6月，法院拒绝了钱德勒要求第十巡回法院向他转交新案件的令状。法院认为审判已经遵循了可接受的和合理的司法管理做法，并认为因为钱德勒被复职了而显得整场审判形如模拟法庭。哈伦大法官在同意意见中强调巡回审判委员会在法院的整体管理和监督方面的必要和适当的作用。 [52] 首席大法官汉堡评论说，“法院的执行必须符合合理适当的规则。如果任何制度中的一名法官拒绝遵守这种合理的程序，那么这种非常规的弹劾机制就是唯一的办法”。 [53] 汉堡大法官和哈伦大法官都强烈地相信，司法机构应该能够在没有弹劾机制的情况下对其队伍进行监督调查。
法官布莱克和道格拉斯对钱德勒诉司法委员会一案的结果表示不同意，认为其在处理钱德勒一案时，法官们已经超越了他们的宪法权威，并且损害了司法独立的重要原则。“钱德勒法官被正式任命，得到了充分证实，并且从未被国会弹劾，但被其他法官禁止工作。”雨果·布莱克观察到。雨果·布莱克注意到钱德勒被当作“二等法官”对待，“在我们的宪法或任何法令中无法找到任何条款或权力根据准许法官可以擅自滥用自己的权力”。 [54] 随着默拉退休，钱德勒在他的法官之职上继续活跃了五年，并在他七十五岁时自愿退休。 [55] 而当时由他所引发的司法管理中缺乏弹劾机制的问题仍未被最高法院或国会解决。
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第二起案件的出现很快就增加了如何处理任意妄为的判决者的难度。任性的裁决者美国伊利诺伊州州长和20世纪60年代重要的处理民事骚乱的总统委员会主席，美国第七巡回上诉法院的法官奥托·凯纳于1973年2月被判定接受贿赂，逃避所得税，并在涉及伊利诺伊州赛马场的案件中伪造证据。正如阿格纽副总统在遭遇相同事件后的快速回应，凯纳认为对他的起诉书是违宪的，除非他首先被弹劾并被撤职。然而，与副总统相反，被定罪的法官选择不辞职，而是继续上诉。在第七巡回上诉法院驳回了他的论点后，最高法院拒绝听取他的进一步上诉。面对即将发生的弹劾，凯纳终于决定辞职，就发生在众议院司法委员会开始就理查德·尼克松的命运进行最后辩论并在总统自己下台两周之前。 [56]
凯纳法官，即使在多重刑事指控被定罪后仍然奋力争取留在法官席上，并再次提出关于弹劾是否是将联邦法官从其职位上移开的唯一方式的疑问，是否能有效阻止其申领宪法规定的只要还在位就不能减少的联邦工资。凯纳的倒台，与阿格纽的名誉扫地和尼克松的离开同时发生，并没有引起美国公众的注意。尽管如此，至少对国会议员、法官和律师而言，凯纳案提醒人们，美国最常见的弹劾案件也涉及法官。从福塔斯、道格拉斯、钱德勒和凯纳案这样的个别案件到“水门事件”，国会和联邦司法机构在20世纪70年代后期结合了上述案件经验，为司法弹劾的可能性作好准备，而这一措施日后的发展必然是势不可挡的。
长久以来，这个国家都需要一个能对联邦司法进行监督和管理的系统。除了担任总统和首席法官外，威廉·霍华德·塔夫脱也担任过耶鲁大学法学教授，曾建议建立制度以规范和协调迄今为止的行政惯例，比如完全独立的联邦地区法院和监督司法行为。在成为全国最高法官后，塔夫脱鼓励国会建立美国司法会议，会议成员由最高法院首席法官和各联邦巡回法院的高级法官组成。而且当法官的能力或行为得到担保时，会议有权调整司法任务。1939年，《行政办公法》补充了巡回法院的司法理事会的权力，可阻止“因任何法官个别行为所带来的会使联邦法庭或司法部门蒙受耻辱、丧失声誉或公信力的事件。”这个权力在1948年修订后的司法法典修订中更加明确，并在钱德勒诉司法委员会中得到维护，给予巡回法院委员会有权让精神或身体残疾的法官退休的权利。然而，它并没有授予他们对违反司法委员会指令的法官进行纪律处分的权力。 [57]
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“水门事件”后对司法行为标准的重新审查和监督开始于1974年，乔治亚的参议员山姆·纳恩引入了《法官任期法案》。就像六年前的泰丁斯一样，纳恩想到了让少数联邦法官监督他们的同事的行为。他的提案错综复杂，包括三个不同的新机构：司法行为与履职不能委员会用于确定标准，每个巡回法庭由三名法官组成，小组对需要审查的案件进行初步审查，不良司法行为法院对于监管、非自愿退休或罢免法官作最后决定。欧文参议员谴责纳恩计划是“一个令人憎恶的委员会”。 [58] 然而在政府致力于恢复其良好形象的阶段，纳恩的措施显然很受欢迎的，在国会赢得了两党支持的同时也受到了司法委员会会长的肯定。
纳恩的法案经过重大修改后不断被重新提出，并且两次通过了参议院投票。而阻碍其被最后采纳的障碍来自众议院司法理念的不同，而不在于罢免法官的权力。基于任何原因让其他法官罢免另一个法官似乎有损于司法独立。它还侵犯了宪法专门赋予众议院的权力。司法会议重新考虑并最终从纳恩计划中撤回了其支持。双方最后达成了一个妥协的方案，保留了司法委员会（加入地方法院法官）和司法会议进行调查和纪律处分的权力，但取消了裁撤法官的权力。
在最终达成一致的措施之下，来自任何来源的关于任何联邦法官的不当行为，或精神或身体残疾的书面投诉将被提交给巡回法院首席法官。主审法官决定驳回或追究此事，可由申诉人或目标人向理事会提出上诉。然后，首席法官可以在巡回法院中任命一位法官进行调查向理事会提出建议，以便妥善处理此事，而非作免职处理。决定可以上诉给司法会议进行调查，审查和有限的纪律措施。如果认为必要，可以在整个诉讼中行使保密性，并向众议院提交可能的弹劾诉讼。妥协措施如《司法委员会改革及司法行为、司法人员不适格法》最终于1980年通过。吉米·卡特在1980年10月15日在其担任总统职位期间倡导推行《政府道德法案》。 [59]
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随着司法委员会的改革和《司法委员会改革及司法行为、司法人员不适格法》的颁布，从独立检察官到司法自我管理程序的机制都已到位，用以完成弹劾程序的调查阶段。由“水门事件”所引发的时代的持续不安终于在立法出现后得到了相对解决，缓和了政体中的矛盾，人们或许会暂时错误地认为宪法再次濒临崩溃的情况不会再发生。控制帝国主义和加强弹劾制度正恰逢其时。也因此，国会从其弹劾经验中抓紧时机建立了影响深远的立法遗产。立法者不仅采取了打击上一场战争的计划，而且通过采取程序来处理司法机构内可能出现的案件以试图应对其他的可能性。国会设法建立一个相当全面的结构，以履行其在弹劾领域的宪法责任。只有时间才能考验他们的工作是否谨慎和可持续。
鉴于“水门事件”后举国不断出现的焦虑，国会将弹劾有效地官僚化。因此，会被弹劾的官员及其下属将会受到前所未有的严格的审查。因此，白宫的高级别人员，无论是属于哪一方的党派，都习惯于聘请法律顾问。 [60] 这不仅增加了他们为总统服务的成本，还加深了他们对华盛顿环境的不信任，对政府的活动的讳莫如深。在独立法律顾问人员配置和受审查人员的代表之间，弹劾官僚化导致了一个新的律师产业。两党为此种干扰总统当局的持续不断的代价是无法估量的，但却是尼克松政府要为其行为付出代价的一部分，唯有此才能阻止他们再来一次的想法。
“水门事件”对联邦政府带来的创伤比对其运作所带来的影响更为广泛。在尼克松丑闻之后，官僚主义特别是对总统的怀疑盛行。为避免重蹈覆辙其所采取的措施要有助于在美国政治文化中定期对其进行重新制度化。国会要确保弹劾在日后仍会成为可实行的措施，要制定一个限制总统的立法网，特别是通过《独立法律顾问法》和《司法委员会改革及司法行为、司法人员不适格法》这几个法案。
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福特豁免了尼克松，这是国会无法处理“水门事件”的最直接的原因。宪法高于弹劾措施，特别授予总统赦免的权力。福特具有赦免的权力，国会对此也无能为力，尽管也曾试图用福特作证的听证会用来证明并不是缺乏证据。福特仍有意赦免尼克松。福特曾在副总统确认听证会上表明自己无意参选总统竞选后，却出尔反尔。1976年，他与一位前任鲜为人知的乔治亚州州长吉米·卡特竞选总统后失败。民意调查显示，公众对福特最大的敌意来自其对尼克松的特赦。如果不是赦免一事，福特可能还会担任另一个任期的总统 [61] ，但是，在过去四年的弹劾经验中，有相当大比例的公众深度参与，因他们对弹劾结局的不满而导致福特退休。1976年选举的结果表明，至少一些美国公众已经深度关注弹劾进程，并准备表达对投票箱决议的不满。
注释：
[1] Quoted in “Time for Healing，” Time , August 19, 1974, 8—13.
[2] Eileen Shanahan, “Nixon, Day before He Resigned, Sealed Pre-Presidential Papers for 11 Years，” New York Times , August 18, 1974； Bob Kuttner, “Trials, Taxes Tangle Nixon's Papers，” Washington Post , September 3, 1974.
[3] Herblock cartoon, in Herbert Block, Herblock Special Report （New York： W. W. Norton, 1974）, 254； originally published in Washington Post , September 12, 1974.
[4] Quoted in U.S. Congress, Senate, Committee on Rules and Administration, Nomination of Gerald R. Ford of Michigan to Be Vice President of the United States: Hearings , 93rd Cong., 1st sess.（Washington, D.C.： GPO, 1973）, 124.
[5] Stanley I. Kutler, The Wars of Watergate: The Last Crisis of Richard Nixon （New York： Knopf, 1990）, 558； “A Gallup Poll Finds 56% Want Nixon to Face Criminal Charges，” New York Times , September 2, 1974.
[6] Elizabeth Drew, Washington Journal: The Events of 1973—1974 （New York： Random House, 1974）, 396.
[7] Gerald R. Ford, A Time to Heal: The Autobiography of Gerald R. Ford （New York： Harper & Row, 1979）, 3—6. See also Ford's account of how he decided on the pardon and carried it out, pages 157—180.
[8] Leonard Garment, Crazy Rhythm: My Journey from Brooklyn, Jazz, and Wall Street to Nixon's White House, Watergate, and Beyond （New York： Times Books, 1997）, 301.
[9] Ford, A Time to Heal , 156—161.
[10] Burdick v. U.S. , 236 U.S. 79（1915）； Ford, A Time to Heal , 159—164.
[11] Ford, A Time to Heal , 168—172.
[12] Quoted in ibid., 169—170.
[13] Ibid., 172—181.
[14] Washington Post , September 1, 1974.
[15] New York Times , September 11, 1974.
[16] Washington Post , October 13, 1974.
[17] Kutler, The Wars of Watergate , 569—571.
[18] Arthur M. Schlesinger, Jr., The Imperial Presidency （Boston： Houghton Mifflin, 1973）.
[19] Harvey G. Zeidenstein, “The Reassertion of Congressional Power： New Curbs on the President，” Political Science Quarterly 93（1978）： 394—396.
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[22] Washington Post , April 12, 1974.
[23] New York Times , June 29 and July 2, 1974.
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[25] New York Times , September 17, October 6, and October 10, 1974； Washington Post , September 22 and October 1, 1974.
[26] Quoted in Washington Post , October 16, 1974.
[27] Buckley v. Valeo , 424 U.S. 1（1976）.
[28] Washington Post , March 21, 1974.
[29] New York Times , March 15, 1974； Wall Street Journal , March 15, 1974.
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[32] Washington Post , October 18, 1974.
[33] Los Angeles Times , October 21, 1974； Washington Post , October 21, 1974； Chicago Tribune , October 19, 1974.
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[42] Ibid., 56—57.
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[47] Richard Ben-Veniste, interview with author, March 24, 2005.
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[52] Chandler v. Judicial Council , 398 U.S. 74（1970）, 94—111.
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[54] Ibid., 142.
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[60] Lewis L. Gould, The Modern American Presidency （Lawrence： University Press of Kansas, 2003）, 167.
[61] Obituary of Gerald R. Ford, New York Times , December 28, 2006.
