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移除书签第四章 秘密司法
任何事情一旦属于秘密，就会发生退化，即便司法制度也概莫能外。所以，当一件事情不能公之于众且任人讨论的话，它就一定是不可靠的。
—— 阿克顿勋爵 [1]
人们普遍认为，公开透明是解决社会及工业顽疾的治世良方。据说阳光才是最有效的消毒剂，灯光才是最尽职的警察。
—— 路易斯· 布兰代斯大法官 [2]
本质而言，线人活动是在秘密状态下进行的：为了确保安全，线人必须对自己的身份保密，这也决定了其调查工作能否有效开展。然而，这种秘密状态带来的影响已经远远超出了保护正在进行的调查或隐藏特定线人身份所需要的程度。告密行为已经改变了调查的开展和留档方式；它影响了警方和检察官对公共记录的保存和发现，也影响了认罪协商期间作出的书面记录内容。它还塑造了联邦最高法院的信息规则、司法部门的内部信息政策，甚至司法部和国会之间的信息共享机制。换言之，线人活动秘密化的压力广泛影响到刑事司法制度的档案记录保存、对抗性信息共享、信息披露以及公共政策等行为，使整个程序变得不那么透明和负责。
有时，线人活动使公众对一些传统上本应公开了解和使用的档案变得难以接触。例如，2007年，宾夕法尼亚州东区和佛罗里达州南区的联邦法院都通过了新的规定，出于对线人活动的保密要求，当地取消了所有刑事案件中的摘要及认罪协议的网络访问许可。这一新规定的目的是让人们无法在未亲自到庭的情况下辨别被告人是否在与官方合作。除此之外，这一规定还禁止公众了解法院档案是否被列为机密——毕竟一旦某个案卷属于机密，就可能暗示着该案中存在线人合作。 [3]
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与之类似的是，美联社于2006年的一项调查显示，华盛顿特区的联邦法院系统普遍存在封存案卷和“机密卷宗”。近5000个刑事案件的卷宗在诉讼结束很久之后依然处于封存的状态。如果将其中数百起案件的编号输入系统，则会呈现出“该案不存在”的情况。这些案件中大多数涉及线人与官方合作的内容。 [4]
正是线人活动才导致官方采取以上种种措施来限制公众获取某些案件的定罪量刑情况。无论是对于个案还是整个刑事司法制度而言，这些做法带来的负面损失都是极大的，因为我们正是依赖这些案件的具体信息才能判断刑事司法制度是否公平有效。虽然将这些案件信息从公众记录中删除能够增强执法机构的权威性，但也降低了立法机构、媒体和公众衡量执法者行为及追究其违法责任的能力。这正是强大的线人活动令人惴惴不安的标志，然而这一情况并没有被公众所注意到，因为它隐藏在公众监督的雷达背后。本章将通过对刑事诉讼程序中侦查、辩诉交易、信息披露以及公众信息获取等主要领域的剖析，追踪线人活动的隐秘影响。
一、侦查
一般而言，刑事诉讼中的侦查程序是法律规制最少、公开程度最低的程序之一。 [5] 警方作出的侦查案件或逮捕决定，大部分都不会受到立法质疑或司法审查， [6] 因此这些侦查程序仅需要遵守少量法律规定。 [7] 众所周知，警方关于此类决定的记录和侦查期间收集的案件信息都不会全面报告，即便他们提供了信息，那也仅能从中窥见一斑。 [8] 例如，如果休斯敦警方认为对强奸的报警不构成犯罪，他们就不需要制作任何报告。 [9] 有时候，警方的模糊报告是有意为之：芝加哥警察局和纽约警察局长期以来都保持着“双重档案”的制度，在这一制度中，向公众和检察官开放的报告属于外卷，只包含了部分案件事实，而最为全面的信息只会留存在警察局的“街头犯罪档案”内卷之中。 [10]
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对侦查决定不留档的办案传统受到了各方面的挑战，数十年来民事案件审查委员会也对此不断质疑。 [11] 最近，人们多次要求警方提供其收集种族相貌行为的数据。 [12] 围绕改革的激烈争议暴露出了警方自由裁量行为中的沉疴宿疾，因此要在这一制度环境中收集公开警务数据，则是一项陌生且困难的创新活动。
招募罪犯开展线人活动是上述办案传统的典型表现，这意味着警方此时既享有高度裁量权又缺乏必要的档案记录。在执法实践中，警方为了获取线报，可以将犯罪嫌疑人发展为线人并与其保持着长期联系，且无需公开披露双方的交易。警方的报告通常会隐去线人，在申请搜查令时也通常不会透露线人身份。如果警方这样做的话，合作线人犯下的罪行就可能永远不会被记录。如此一来，基于线人活动的侦查手段就很容易躲在刑事司法制度的“雷达”背后。
线人调查的无法无天并非偶然。从霍法诉合众国案（Hoffa v. United States）开始，联邦最高法院开始逐步豁免官方在招募和使用线人过程中本应受到的宪法规制，这些规制的范围也涵盖了其他技术侦查措施，包括宪法第四修正案规定的搜查、扣押和申请逮捕令的规则，第五修正案规定的“米兰达警告”以及第六修正案规定的律师帮助权。 [13] 反过来，由于警方在使用线人时受到的限制较少，就自然会使基于线人的调查变得更容易、廉价也更具吸引力。如果警方能够说服线人合作而获取目标线报，那么其他人就很难对这一决定提出质疑。如果第三方找不到证据，警方就永远不需要透露线人的信息。同样，线人可以在警方希望他收集线报的时候收集线报，而毋庸将之记录在案。相比之下，如果警方申请逮捕令或采取窃听手段，则必须向法院证明他们的请求是合理的，即便如此，他们的请求不仅可能会被法官拒绝，还可能会受到辩护律师的质疑。
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例如，弗吉尼亚警方没有拿到搜查令，而是利用一名被判处盗窃罪的囚犯作为线人，闯入嫌疑人家中寻找大麻。据其中一名线人雷纳尔多·特恩布尔（Renaldo Turnbull）称，警方向他们保证，他们在嫌疑人的家中行窃的行为会受到保护，他说：“警察说他会罩着我们的，所以我们就放手去干吧。”特恩布尔还解释了他从警察上线那里得到的总体指示：“警察告诉我要找什么。他说，如果你知道任何入室行窃或其他事情，就让他知道。他说没有证据就没有报酬。如果你知道证据在哪里，就去拿给他。” [14]
当警方决定申请搜查令时，这一程序就变得更加规范和复杂。要获得逮捕令，警察必须向法官提交一份宣誓词，其中必须包含足够的证据来达到“合理理由”标准，法院会根据这些证据判定对犯罪活动采取的侦查手段是否公平。当警察为了取得逮捕令而向线人提供报酬时，也需要向法官提供该线人和报酬的资料。法官会独立判断线人是否足够可靠，还会考量是否存在不能发放逮捕令的因素。这一程序旨在确保逮捕令的签发符合第四修正案的规定，即“除非有合理依据，且以宣誓或代誓宣言保证，并详细说明搜查地点和扣押的人或物，否则不得发出搜查令”。 [15]
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然而，即便线人活动有着更为规范的档案记录，官方利用线人的行为也会使刑事司法程序的公开透明度遭到侵蚀。法学教授劳伦斯·本纳（Lawrence Benner）在对1998年圣地亚哥发布的毒品案件逮捕令进行研究时发现，基于线人的逮捕令申请涉及更多的保密性，其严格性比搜查令原则所预想的要低。例如，在所有逮捕令申请样本中，有64%依赖于机密线人，也就是“CI”（Confidential Informant），有95%的逮捕令在警方申请时向地方法官隐瞒了线人的身份。警方用下面的陈词滥调为自己辩护：
我希望将上述线人匿名，不仅仅是因为线人要求我这样做，而且因为就我的经验来看，如果线人的身份被暴露，就会遭到身体、社会和心理的打击报复，这会严重削弱他们对执法行动的成效。而且，披露线人的身份会阻却其他公民向执法人员继续举报犯罪活动的行为。 [16]
正如本纳教授指出的，这种陈词滥调并不能为需要向法院隐瞒特定线人身份的主张提供任何事实或具体案件的支持，而且违反了申请逮捕令程序的规则与精神。
只有在公共利益需要的情况下，“为了案件的需要，对线人身份保密的必要性超过了披露的必要性”，官方才会获准无须披露线人的身份……然而，这种陈词滥调规避了整个令状申请程序，实际上剥夺了法官对是否应当披露机密线人的身份的决定权和对线人情况的知情权。 [17]
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同一项研究还揭示了一种使用“虚假宣誓书”的做法，即申请逮捕令的警官不认识他的线人，但他宣誓称另一名警官告诉自己，这名线人向后者提供了涉案信息。这种做法意味着申请搜查令的警官基于可能的事由而不知道线人的身份。不过更为常见的做法是，任何执法人员根本就不需要宣誓表明线人的存在。 [18]
这种做法并不一定意味着警方在捏造线人或线人在撒谎。但它们确实削弱了搜查令的司法监督，且让警方获取证据的手段脱离了公众视线的监督。因为线人可以很容易隐匿，甚至连申请逮捕令的警察也无法知晓其信息，于是线人活动就成为警方获得逮捕令这一重大侦查权力的廉价且脱离监管的手段。
由于对侦查的限制措施往往不适用于线人，这就产生了一种保密文化，这种文化已经不只是缺乏档案记录那么简单了。使用线人已经成为一种隐秘的侦查手段，不仅无需适用披露规则，一些违规行为和程序省略也很容易被隐藏起来。例如，布鲁克林的警察与自己的吸毒线人用毒品换线报，这种非法交易的激励措施能让他们轻松快速地破获毒品案件。他们之所以可以如此行事，是因为他们在处理与吸毒线人的关系时有较大的自由裁量权，也无需留下档案记录，而且可能永远都不会被曝光。同样的动力助长了本书开头描述的凯瑟琳·约翰斯顿夫人死亡的悲剧，在本案中，亚特兰大警方利用一名毒贩提供的不可靠线报获得了搜查令，在搜查令申请中捏造了一名线人，然后向另一名线人施压，要求其捏造证词以掩盖警方的虚假陈述。他们之所以能这样做，正是因为他们已经相信，无论是否真有其事，自己的违法行径都永远不会被揭露。何况，他们还有方法防止自己的不当行为被曝光，而且如果他们真的查获了毒品或成功使犯罪嫌疑人被定罪，结果将证明手段是合理的。 [19]
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总之，与线人活动相关的警方自由裁量权和保密性进一步加深了这种秘密文化，它已经超越了个案而具有了普遍效应。基于线人的侦查手段确保了绝大部分刑事程序依然处于秘密状态，从某些不再适用的宪法规则到某些警察不法行径的永久隐匿，种种线人侦查手段都未曾受到公众或司法的有效监督。
二、辩诉交易
在美国，大约95%的重罪案件是通过被告人认罪而结案的。 [20] 这意味着具有实质意义的审判和诉讼极为少见，而通过协商达成的认罪协议则属于压倒性的常态。这一事实对刑事制度的透明度造成了影响。虽然审判和听证是公开的，但辩诉交易是在秘密状态下进行的。虽然诉讼过程会被记录留档，但谈判经过却仍然缺乏官方的档案记录，其内容只有谈判各方知道。因此，随着辩诉交易的发展，刑事诉讼公开化成为司法改革的趋势。对于公众而言，官方收集的线报以及此类线报的调查方式越来越难以知晓了，罪犯实际上犯了什么罪也一样不为人知。取而代之的是官方和被告人之间达成交易的信息。随着刑事案件越来越多地通过辩诉交易私下解决，公众就无法得知刑事司法制度的真正运行方式。正如学者斯蒂芬诺斯·比巴斯（Stephanos Bibas）所指出的，虽然检察官、辩护律师和法官等内部参与者对刑事司法制度的运行方式掌握着相当多的信息，但公众对刑事诉讼程序的感受却是“不透明、错综复杂、与世隔绝以及不受外部监督的”。 [21]
线人交易是辩诉交易的极端版本，它类似于认罪答辩，一方面是因为它至少暂时性地解决了线人潜在的刑事责任以换取线报，另一方面是因为它是在执法官员和被告人（或者执法者与辩护律师）的秘密谈判后私下达成的。
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但线人交易比辩诉交易更隐秘，因为与辩诉交易不同，这笔交易可能永远不会曝光。警察和街头毒贩之间的典型非正式协议是：毒贩不用被捕，警察收到线报，而这一过程可能永远不会被记录下来或透露给其他任何人。无论这名毒贩犯下了什么罪行，公众、检察官，甚至其他警察都将一无所知。
即使线人被逮捕，他的潜在责任也可能以避免留档或逃避审查的方式处理。例如，在合众国诉怀特案（United States v. White）中，警官迈克·韦弗（Mike Weaver）搜查肖恩·怀特（Shawn White）的车时发现了一根玻璃管，里面似乎装有甲基苯丙胺。韦弗给怀特提了个条件。在向怀特宣读米兰达警告之前，韦弗说，他想问被告人几个问题，看他当晚会不会配合工作……韦弗解释说，如果他把玻璃管送到犯罪实验室，发现里面有甲基苯丙胺残留物，就可能会指控被告人犯有持有毒品重罪。韦弗还说，他在警方报告里既可以写被告人持有吸毒用品，也可以写被告人持有冰毒。前者是轻罪，后者则是重罪。韦弗还告诉被告人，要么他帮韦弗“解决一些小问题”，要么就让他“吃不了兜着走”。韦弗还说，他可以在很多方面向被告人提供帮助，不过他也可以“置若罔闻”，这与被告人的利益最大化相冲突。韦弗告诉被告人，如果他不合作，韦弗就会简单地列出一系列指控，并将被告人送进县看守所。 [22]
怀特很配合，正如警方承诺的那样，韦弗警官的报告只反映了怀特随身携带的物品的情况。警方报告的撰写实际上构成了辩诉交易，因为在这场辩诉交易中，怀特的实际犯罪行为根本没有被完整记录。
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检察官还会修改案件事实和指控罪名，以回馈被告人的合作。检察官可以撤销起诉，但条件是线人能帮他“解决”案子。指控可以撤销，毒赃可以少报，只要是与指控和量刑有关的事实都可以谈判，记录可以反映控辩双方之间的协议。换言之，法庭和公众最终只能看到双方决定披露的内容。
可以肯定的是，线人交易的形式千差万别，而且都是在保密范围内进行的。在最透明的情况下，有辩护律师的被告人将和律师一起与官方谈判以形成一份书面协议，并以相对精确的合作条款换取可得利益。白领犯罪和政治腐败案件就是这类交易的典型表现。 [23] 掮客杰克·阿布拉莫夫（Jack Abramoff）和安然（Enron）首席财务官安德鲁·法斯托（Andrew Fastow）达成的认罪协议及两人的合作程度都是公开的，这使得公众可以知晓他们与官方之间交换了哪些利益。 [24] 相比之下，在最隐秘的情况下，除了罪犯和警察两人之外，可能没有人知道罪犯触犯了什么罪名，警察获得了什么线报。因为大部分线人的使用都发生在毒品和街头犯罪的执法中，而这类调查和交易多是非正式的。作为整体而言，线人活动均倾向于秘密进行。
在这些方面，无处不在的线人活动加剧了刑事判决的秘密化。对线人交易的依赖越来越大，超过了传统的辩诉交易和正式审判程序。所以公众对正在实施的犯罪以及刑事司法制度如何处理犯罪就变得知之甚少了。
三、信息公开
一旦立案，被告人就有权从官方手中获得某些必要的信息。证据开示是揭示官方证据和调查方法的正式机制，其不仅对被告人很重要，而且对有兴趣了解刑事诉讼程序的公众也很重要。虽然公众有时也可以通过“信息自由法”等其他机制获取官方记录， [25] 但被告人获得官方记录并将其列入公共档案的做法是公众得以获取信息的重要途径。由于官方对线人的使用往往会截断被告人获取证据的机会，因此它也限制了公众获取该信息的机会。
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正如第二章所解释的，联邦最高法院认为，关于官方证人可信度存疑的材料必须向辩方开示， [26] 典型的材料包括向线人作出的任何承诺、他的犯罪记录、官方为换取该案线报而给付的利益以及线人在其他案件中作证和获得报酬的历史。 [27] 如果官方希望在审判时隐瞒线人的身份，它就必须证明相对于被告人的公正审判权和对质诘问权而言，不披露线人的做法是正当的。 [28]
在2002年的合众国诉鲁伊斯案（United States v. Ruiz）中，联邦最高法院严格限制了被告人获得关于线人信息的权利。安吉拉·鲁伊斯（Angela Ruiz）被控持有30千克大麻，检察官向她提供了所谓的包含辩诉交易的速审程序，根据《美国量刑指南》，作为交换，她将“放弃获得‘对任何线人或其他证人证言不利的信息’权”。 [29] 鲁伊斯拒绝了这一提议，最终在没有达成协议的情况下认罪。她在上诉时辩称，控方不应该要求她放弃可以证明自己清白的证据的宪法性权利。
第九巡回上诉法院推翻了该案的一审判决，其裁定：根据宪法，控方不得隐瞒线人的信息，控方不能向鲁伊斯施压要求其放弃知悉该信息的权利。上诉法院的理由是，被告人在认罪之前必须有权从控方获得与正式审判前相同的无罪证据，因为“如果不知道检方隐瞒了什么重要信息就认罪，就不能认为被告人的认罪答辩是明智和自愿的”。 [30]
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然而，美国联邦最高法院推翻了这种判决。其认为，尽管被告人在进行审判时有权获得此类信息，但“宪法并未要求官方在与刑事被告人达成认罪协议之前也要披露对线人十分重要的不利证据”。 [31] 联邦最高法院特别担心对官方使用线人的限制，其指出披露线人“可能会‘扰乱正在进行的调查’，并使潜在的证人面临严重危险”。 [32]
因此，在鲁伊斯案判决之后，官方在认罪之前不需要出示对鲁伊斯不利的材料，而且只有在被告人决定继续开庭审判的情况下才必须这样做。由于大约95%的刑事案件是通过认罪答辩结案的，鲁伊斯案的判决结果等于宣布大量关于使用线人的信息免于被披露。在司法实践中，尽管从宪法上讲，他们并不需要这样做，但一些检察官无论如何都会向被告人提供这些信息。不过正如鲁伊斯案所展示的，控方为了增强其在谈判中的优势地位，往往选择隐瞒相关信息。这意味着无论是对被告人还是对公众而言，大量关于官方利用刑事线人的信息永远都不会被公之于众。
具有讽刺意味的是，证据开示规则的存在本身就会驱使警察和检察官以更秘密的方式行事。正如警务专家杰罗姆·斯科尔尼克（Jerome Skolnick）几十年前所言，警方简略了自己的书面报告，以掩饰线人活动的存在。
警方不会在逮捕报告中承认自己对犯罪嫌疑人采取了欺骗手段，或者只会在极少数情况下承认他们为了获取线报而威胁了犯罪嫌疑人。更重要的是，只要有机会，他们根本不会透露线人的存在。事实上，这种隐蔽手段是警方的一项主要任务。在涉及“罪恶”的犯罪活动中，线人几乎从来没有被利用过……不过，加州韦斯特维尔警方的毒品犯罪档案显示，在两年内发生的508起案件中只有不到9%的案件提到了线人的使用。 [33]
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最近研究证实，警方经常避免在逮捕令申请中或向检察官披露线人的信息。警方也可能会一开始就拒绝逮捕线人，以免留下书面记录。 [34] 检察官同样避免向线人作出公开承诺，以规避布雷迪案所确立的证据开示规则。 [35] 换言之，无论是在案件进入侦查程序之前还是之后，线人活动往往掩盖了刑事诉讼程序的运行。
四、公共透明度与行政问责
线人使用的保密性与美国刑事司法的一些基本规则关系紧张。无论是从个案审判来看，还是对民主进程而言，我们的刑事制度承诺的透明度和公众获取信息的方式都极为重要。从宪法第六修正案的公开审判权到第一修正案的言论和新闻自由权利，我们的刑事制度在许多方面都要求将案件及其诉讼程序置于公众监督之下，以便选民、立法者和媒体能够看到政府行政部门的运作过程。
联邦最高法院将这种对透明度的承诺解释为对官方问责的一种形式。刑事诉讼程序、案件记录和处理结果都应该公开的理念是政府回应公共问责和民众需求的民主承诺之一，也就是联邦最高法院大法庭所称的“收集信息的权利”。 [36] 在讨论“司法公开的有益价值”时，联邦最高法院引用了英国哲学家杰瑞米·边沁（Jeremy Bentham）的话：
如果没有公开性，其他所有的审查手段都会无能为力；与公开性相比，其他所有的审查也将不值一提。无论是档案记录、刑事上诉，还是其他任何以审查自诩的机制，都会被认为是一种掩饰而非审查；也就是说，他实际上是掩饰物，只是看起来可以起到审查作用而已。 [37]
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信息获取也同政治自由权利以及学术研究自由息息相关。在确立公众监督刑事诉讼程序的权利时，联邦最高法院曾表示，“第一修正案超越了对新闻媒体和个人自我表达的保护，也禁止官方限制公众去获取官方所保存的信息”。 [38]
由于透明度和公众获取信息的权利如此重要，人民不可能轻易就将这些权利放弃。如果官方想对信息保密，就必须以保密为由对公开性的推定、维持公开性和公开司法制度的价值提出质疑。正如联邦最高法院所指出的：“如果要违背信息公开原则的话，只能由一种更高位阶的利益所推翻。此时必须证明只有对信息保密才能保护更高位阶的价值，而且这种限制只能在特定情况下才适用。” [39]
例如，在1985年的一项裁决中，因为官方和线人未能证明保密的必要性，当时的法官安东尼·肯尼迪（Anthony Kennedy）解禁了一名线人的档案。 [40] 在那起案件中，线人威廉·赫特里克（William Hetrick）承认自己犯有涉毒罪和逃税罪。由于他在知名汽车公司高管约翰·德洛林（John DeLorean）的案子中提供了证言，媒体便寻求了解赫特里克的减刑请求。应赫特里克和官方的要求，地区法院终止了诉讼程序。上诉法院下令将线人档案解禁，肯尼迪解释道：
我们首先假定公众和媒体有权接触刑事诉讼程序及其相关文件……我们诉诸刑事审判的主要理由在于：第一，刑事审判程序和结果在历史上一直向媒体与公众开放；第二，诉诸刑事审判在司法程序和制度运作中发挥着重要作用……位阶高于审判公开原则之上的利益必须予以特别说明，而且应明确规定这一原则例外仅适用于保护上述利益……此外，刑罚体系是司法制度中最不显眼、最不被理解和效率最低的领域，这一领域中每一处败笔都是其他失败导致的恶果。如果要改进刑事诉讼程序，公开的审查、研究和评论是不可或缺的。 [41]
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这种假定的意思是，不应该一开始就认为线人保密具有必要性；相反，必须根据个案的具体情况来评估。尽管“与合作证人和刑事调查有关的信息在某些情况下应该保密”， [42] 但每次都必须考虑到公开访问的相对重要性。当二者孰优孰劣存在疑问时，审判信息透明度理应受到优先考虑，而诸如线人匿名、无记录协商或密封案件档案等做法与公开透明这一基本理念相矛盾。
联邦最高法院公开判例的另一个重要特点是被告人对提供公共信息起到的关键作用。虽然法院已经意识到公众有了解该制度运行方式的需要，但它假设对抗式诉讼程序提供的资料足以满足这方面的需要。 [43] 正如法院所说：“在对抗式刑事诉讼制度中，司法方面的公众利益获得了诉讼参与者的保障。” [44] 从本质上说，公众只能看到各方实际决定进行的审判。联邦最高法院的目的是通过允许公众查阅具体案件的记录，让他们对刑事制度的运行方式产生足够全面和准确的了解，以满足第一修正案蕴含的言论自由和信息收集理念。从这个意义上说，被告人在获取官方信息方面充当了广义上公众利益代理人的角色。
然而，当涉及线人活动时，这种模式就失效了，因为告密行为推翻了联邦最高法院关于刑事诉讼当事人将提供有效公共记录的假设。随着辩诉交易和线人活动限制了被告人获取执法信息的机会，公共信息也随之减少。换言之，公众无法接触和熟悉刑事程序的原因之一是认罪的被告人，即大多数被告人连自己都缺乏途径来获取官方掌握的自身案件信息。由于鲁伊斯这类的案件进一步限制了被告人获知线人信息的权利，加之警方和检方线人对文件记录和司法审查的规避行为，整个刑事诉讼的公开度就变得极为有限。
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线人保密的趋势不仅影响了公众获取信息的途径，而且影响了其他国家机构。当被告人无法获得与线人相关的数据时，法院实际上也被剥夺了审查该信息的能力。与此同时，保密文化还会影响立法机构。例如，2004年在题为《一切秘密都会走向堕落：论联邦调查局招募杀人犯担任线人》的国会报告中，美国众议院政府改革委员会记录了其对联邦调查局在整个20世纪70年代及80年代对黑手党线人处理不当的调查。在那次调查期间，联邦调查局和司法部使用了许多手段对委员会隐瞒信息，掩盖政府官员及其线人的不当行为，妄图在总体上阻碍调查。“在众议院专门委员会的整个调查过程中，它遇到了一些行政机关不愿接受监督的情况。有人声称对某些文件拥有行政特权，部分使用密文记录的文件使调查人员很难理解信息的意义，一些本应提交给国会的文件被留置。” [45] 最终，政府改革委员会得出结论——联邦调查局对公开透明和立法监督的抵制行为是其利用线人行为的主要危害之一。
五、线人与互联网
现代信息技术和互联网的发展带来了新的戏剧性挑战。法院越来越倾向于通过互联网提供数字化的案卷和公共记录。虽然从技术上看，这样的记录总是对公众开放的，但容易获取、远程和免费访问它们的情形则给保密和安全带来了新问题。 [46]
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这些问题在Whosarat.com网站的争议中尤为凸显。该网站创建于2004年，收集并发布了一些与官方合作的线人的公开法庭记录和个人信息。如果被告人想要指证他们的线人存在问题，就可以利用这些信息。这样一来，不仅辩护人可以利用该网站，物色潜在线人的检方侦查人员也可以利用它，而研究人员可以用它来了解线人使用的范围和性质。与此同时，被告人或其他人还可以利用该网站威胁线人。
Whosarat网站引发了关于恐吓证人问题和公开透明度需求的激烈辩论，《纽约时报》为此发表了一篇有关这一困境的社论：
我们认为，透明度对实现司法公正而言至关重要，因为厌恶一个网站就批量删除该网站上的认罪协议是一种过激反应。但Whosarat网站应当注意到，在这个网络时代，需要谨慎行事才能面对不同情况。在有的案件中，证人的生命可能会受到威胁，法院应考虑禁止将有危害证人生命之虞的文件在网上公之于众。 [47]
法院系统对潜在威胁的反应更为激烈。2006年11月，全美司法会议向所有联邦法官发送了一份备忘录，建议“在涉及敏感信息的情况下，或在可能作出不正确推断的情况下，法官可以考虑封存文件或听证记录”。 [48] 不仅如此，全美司法会议还在其关于公众查阅电子案卷的报告中建议，出于避免暴露线人风险的考虑，不应向公众提供刑事法庭记录的电子版。具体而言，会议的理由如下：
例行公开刑事案件电子远程档案中的文件将使被告人和其他人轻易地获得关于被告人与警方合作及其他活动的信息。具体而言，个人可以查阅与官方提出的减刑建议一起提交的其他文件，从而获得实质性的帮助。这样一来，人们不仅可以了解被告人参与官方案件的细节，还可能利用这些信息恐吓、骚扰和伤害受害者、被告人及其家人。 [49]
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几个司法辖区对这一潜在威胁的回应是限制公众获取此类记录，并推动完善相关的保密措施。
因此，今天的线人文化已经超越了对任何具体案件的调查，不再局限于透露线人的名字是否存在危险，或者特定的调查是否会因证据开示而受到影响。相反，线人制度正朝着将案件、案卷和刑事司法实践统统列为机密的方向大步前进。这一趋势与肯尼迪大法官的宪法分析形成鲜明对比，他解释说，必须在个案的基础上用具体的保密理由来压倒信息公开原则。今天，对一些证人的潜在威胁被法院视为不公开线人信息的理由，以规避对所有犯罪记录都应予公开的原则。
在这些方面，线人活动损害了整个刑事司法制度的公共透明度。通过私下解决责任，它将侦查和起诉技术与司法以及立法审查隔离开来。公众接触的日益减少也影响到其他许多选民，使媒体、被害人、家庭和政策分析家更难获得有关刑事司法制度整体运行或具体刑事案件的信息。因此，对于案件信息公开而言，线人活动本身已成为一种强有力的破坏性制度，它降低了公众透明度，掩盖了犯罪行为对个人、社区和其他机构的真正影响。
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注释：
[1] John Emerich Edward Dalberg Acton, Lord Acton and His Circle （Abbot Gasquet, ed., 1968）, 166, quoted in United States v. Salemme, 91 F.Supp.2d 141, 148（D.Mass.1999）.
[2] Louis D.Brandeis, Other People's Money and How the Bankers Use It （New York: Stokes, 1914）, 92.
[3] Shannon Duffy, “Pa.Courts Move to Protect Informants from ‘Who's a Rat’ Web Site,” The Legal Intelligencer , July 17, 2007（available at law.com/jsp/law/Law-ArticleFriendly.jsp?id=1184576795741）.Florida subsequently repealed the protocol.
[4] Michael J.Sniffen & John Solomon, “Thousands of Federal Cases Kept Secret,” Associated Press, Mar.5, 2006.
[5] 参见Darryl Brown，“The Decline of Defense Counsel and the Rise of Accuracy in Criminal Adjudication,”93 Cal.L.Rev.1585，1589（2005）。
[6] Town of Castle Rock v. Gonzalez, 545 U.S.748, 761（2005）（重申执法裁量权根深蒂固的特性）; see also Linda R.S.v.Richard D., 410 U.S.614, 619（1973）（母亲没有资格抱怨国家未能就父亲未支付子女抚养费提起诉讼，并指出“普通公民对起诉或不起诉另一人缺乏司法上可被承认的利益”）。
[7] 这反映了一个普遍的事实，即受监管的程序往往会产生更多的公共信息，而自由裁量大和不受监管的程序往往难以产生更多的公共信息。See，e.g.，United States v. Armstrong，517 U.S.456，464—466（1996）（认为被告人没有发现“法院在审查时存有迟疑”的自由裁量的检察职能）。
[8] 参见Stanley Z.Fisher，“‘Just the Facts，Ma'am’: Lying and the Omission of Exculpatory Evidence in Police Reports,”28 New England L.Rev.1（1993）。
[9] Michelle J.Anderson, “Women Do Not Report the Violence They Suffer: Violence against Women and the State Action Doctrine,” 46 Villanova L.Rev.907, 928—929（2001）.
[10] Fisher, “Just the Facts, Ma'am,” at 36 & n.179.
[11] David Alan Sklansky，“Police and Democracy，” 103 Mich.L.Rev.1699（2005）.
[12] Brandon Garrett，“Remedying Racial Profiling，” 33 Colum.Hum.Rts.L.Rev.41，43—44 & n.128（2001）.
[13] See Hoffa v. United States，385 U.S.293，302—303（1966）; United States v. White，401 U.S.745，752—753（1971）; Illinois v. Perkins，496 U.S.292（1990）.参见第二章更为详细的论述。
[14] John Hopkins，“Man Claims He Broke into Garage，Was Police Informant，” Virginian-Pilot，Sept.19，2008.
[15] Illinois v. Gates，462 U.S.213（1983）; U.S.Const.Amend.IV.
[16] Lawrence A.Benner & Charles T.Samarkos，“Searching for Narcotics in San Diego: Preliminary Findings from the San Diego Search Warrant Project，” 36 Cal.West.L.Rev.221，239（2000）.
[17] Benner & Samarkos，“Searching for Narcotics in San Diego，” at 239—240.
[18] Id. at 241.
[19] 第一章对这些案例有更为详细的论述。
[20] Sourcebook of Criminal Justice Statistics Online，tbls.5.46.2004 & 5.24.2007，Bureau of Justice Statistics，U.S.Dep't of Justice（2008）（available at www.albany.edu/sourcebook/）.
[21] Stephanos Bibas，“Transparency and Participation in Criminal Procedure，” 81 N.Y.U.L.Rev.911，942（2006）.
[22] United States v. White，2004 WL 2182188，*1（D.Kan.2004）.
[23] 对有关白领线人使用的深入讨论，可参见第七章。
[24] Neil Lewis，“Abramoff Gets 4 Years in Prison for Corruption，” N.Y.Times，Sept.5，2008，at A13.
[25] Freedom of Information Act[“FOIA”]，5 U.S.C.§552; see Bennett v. Drug Enforcement Administration，55 F.Supp.2d 36（D.D.C.1999）（“信息自由法”要求缉毒局提供与线人安德鲁· 钱伯斯有关的记录）。
[26] Giglio v. United States，405 U.S.150，154（1972）.（“当特定证人的可靠性很可能决定有罪或无罪时，不披露影响可信度的证据属于布雷迪诉马里兰州案所确定的一般规则。”）
[27] See，e.g.，United States v. Villarman-Oviedo，325 F.3d 1（1st Cir.2003）（describing impeachment material）; see also Roviaro v. United States，353 U.S.53（1957）.（在决定官方是否可以隐瞒机密线人的身份时，法院必须“在保护信息流动的公共利益和被告人获得充分的辩护权利之间取得平衡”。）
[28] Roviaro，353 U.S. at 60—61，628—629.
[29] Ruiz，536 U.S. at 625.
[30] United States v. Ruiz，241 F.3d 1157，1164（9th Cir.2001）.最高法院进一步推论说，“被告人是否认罪的决定在很大程度上受到他对检方案件的评价的影响……（此外，）如果被告人在认罪后不能提出布雷迪规则的要求，检察官可能会受到诱惑，故意隐瞒无罪信息，以此作为诱使认罪的努力的一部分。”Ruiz，214 F.3d at 1164（internal citations and quotation marks omitted）（citing Sanchez v. United States，50 F.3d 1448 9th Cir.1995）（认为布雷迪案件所确立的权利不会因为认罪而自动放弃）。
[31] 536 U.S. at 633.
[32] Ruiz，536 U.S. at 631—632.
[33] Jerome H.Skolnick，Justice without Trial: Law Enforcement in Democratic Society （New York: Wiley，1966），at 133.
[34] Benner & Samarkos，“Searching for Narcotics in San Diego，” at 239; Fisher，“Just the Facts，Ma'am，” at 36. See also Letter from the ACLU of Northern California to the California Commission on the Fair Administration of Justice，Sept.19，2006（documenting police and prosecutorial practices in California designed to conceal informants）（available at www.ccfaj.org/documents/reports/jailhouse/expert/ACLU%20Letter%20re%20Informants.pdf）.
[35] 参见R.Michael Cassidy，“‘Soft Words of Hope’: Giglio，Accomplice Witnesses，and the Problem of Implied Inducements，”98 Northwestern U.L.Rev.1129（2004）；Ellen Yaroshefsky，“Cooperation with Federal Prosecutors: Experiences of Truth Telling and Embellishment，”68 Fordham L.Rev.917，962（1999）（描述检察官在盘问线人时如何避免留下记录，以避免创建可能被发现的材料）。
[36] Richmond Newspapers，Inc.v.Virginia，448 U.S.555，576（1980）.
[37] Richmond Newspapers，448 U.S. at 572—573（确立公众旁听审判的权利）. See also Press-Enterprise Co.v.Superior Court of California，464 U.S.501（1984）（确立公众查阅预审程序的权利）; Press-Enterprise Co.v.Superior Court of California II，478 U.S.1（1986）（确立公众旁听预审的权利）。But see Wilson v. Layne，526 U.S.603（1999）（警察带记者乘车执行逮捕令的决定违反了宪法第四修正案）。
[38] First National Bank of Boston v. Bellotti，435 U.S.765，783（1978）quoted in Richmond Newspapers Inc.v.Virginia，448 U.S.555（1980）（确立公众有了解刑事审判的权利）。
[39] Press-Enterprise Co.v.Superior Court，464 U.S.501（1984）.
[40] CBS，Inc.v.U.S.Dist.Ct.for Central Dist.California，765 F.2d 823（9th Cir.1985）.
[41] Id. at 825.
[42] Id. at 826.
[43] Gannett Co.Inc.v. DePasquale，443 U.S.368，383（1979）; see also New York v. Hill，528 U.S.110（2000）（快速审判的公共利益并不要求被告人放弃时限）。
[44] Gannett，443 U.S. at 383.
[45] Everything Secret Degenerates: The FBI's Use of Murderers as Informants，H.R.Rep.no.108—414，at 126（2004）.
[46] Caren Myers Morrison，“Privacy，Accountability，and the Cooperating Defendant: Towards a New Role for Internet Access to Court Records，” 62 Vanderbilt L.Rev.921（2009）.
[47] “Witness Protection，” N.Y.Times ，June 1，2007（editorial）.
[48] Memorandum from John R.Tunheim and Paul Cassell，Website Posting Information on Criminal Case Cooperation（Nov.9，2006）.
[49] Report of the Judicial Conference Committee on Court Administration and Case Management on Privacy and Public Access to Electronic Case Files（December 2006）（available at www.privacy.uscourts.gov/Policy.htm）.
