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移除书签第七章
沉疴宿疾
轻罪制度就像一头远古巨兽。它在现代社会的任何失败——错误定罪，经济衰退，种族偏见——都不是什么新鲜事。相反，这些都是旧模式的新迭代。法律学家劳伦斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）曾写道：“从某种意义而言，每一代人都有自己的刑事司法体系，但总体而言，社会产物往往遵循旧的设计。人物是新的，事件是新的，但图案、模板和死亡的寿命更长。它们慢慢地磨损，慢慢地改变风格，永远不会一下子就被抛弃。” [1] 因此，发掘出轻罪制度的历史面貌，能够帮助我们理解当下的轻罪制度。
当代的轻罪制度蕴含着深刻悠久的背景故事，甚至可以追溯到几个世纪以前。那时候，刑事司法制度看起来一如今日。在中世纪，欧洲封建领主和政府利用非重罪来控制臣民，并且榨取收入。在英国法律评论家威廉·布莱克斯通（William Blackstone）笔下，18世纪时一系列经过精心设计的严重“轻罪”可以定义为“除了死刑以外的所有罪行”，甚至包括绑架、敲诈勒索和贿赂等严重罪行。 [2]
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本章并非意在对轻罪这一悠久谱系进行全面梳理的历史章节。相反，本章将精选美国三种独特的历史现象——两个古老的，一个当前的——并借此深刻描述美国轻罪制度长期面临的挑战。第一种现象开始于南北战争后的1865年前后，结束于第二次世界大战。在此期间，南方各州建立了一个巨大的轻罪制度，政府和商业利益集团通过它有效地复兴了奴隶制。第二种现象则是现在被判定为违宪的流浪法。流浪法一直持续到了20世纪60年代，在那之前，警方不分青红皂白地滥用流浪法来围捕失业者、LGBT群体、有色人种、政治抗议者和其他一大批当时不受社会欢迎的人。第三种现象是当前关于破窗治安和扰乱秩序罪的争议。扰乱秩序罪是比旧时声名狼藉做法更为局限的同源物。这场如火如荼的辩论表明，长期以来围绕种族、金钱和社会控制的轻罪冲突已经发生了很大的变化，但其仍旧以熟悉的方式顽固地坚持着自身的立场。
历史的教训有其局限性：今天的美国与20世纪50年代的美国相去甚远，与19世纪70年代差异更大。在当代，美国法律已经大幅修改，种族隔离和歧视都是非法的，曾经导致数千人被定罪的法律已经被宣布违宪。与此同时，警察部门、检察官办公室、法院和所有其他与刑事司法制度有关的机构都变得规模更大、能力更强、业务更专业、手段更先进。然而与此同时，两者之间也存在延续性。虽然50年前或100年前的人可能已经认不出当代的刑事司法制度了，但两者之间依然惊人地相似。
这三个例子（战后南方的残暴作为，违宪的流浪法制度以及对破窗治安的持续争议）是标志性的，但并不具有常态性。不过正因其极端性，所以也具有启发性。它们使轻罪制度的社会意义和政治象征远远超出了其作为犯罪控制手段的常规作用。这些里程碑式的例子提醒我们，在轻罪制度最为糟糕的时候它产生了何种危害：持续性地经济剥削和种族压迫，不受约束地滥用司法权力以及对社会控制的倒退倾向接踵而至。这些例子凸显了轻罪制度在塑造美国民族性格方面的影响力。归根结底，它们能帮助我们更充分地理解和判断当前的轻罪制度。
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新奴隶时期及其轻罪基础
1865年，宪法第十三修正案废除了奴隶制，改变了美国的历史进程。但它有一个巨大的漏洞，“除了作为对犯罪的惩罚”。南方各州立即抓住这个漏洞，利用轻罪制度将奴隶制经济的生命又延续了几十年。
例如，家住亚拉巴马州的格林·科特纳姆年方22岁，他在谢尔比县货运码头附近寻找工作时，因无票搭乘货运火车而被捕。其实他根本没有做过这种事，于是他的罪名被改成了流浪罪，在当时也就是缺乏就业证明罪。当科特纳姆在牢里待了三天以后，法官判决他有罪，处以30天劳役及38.40美元罚金及诉讼费，几乎相当于现在的1000美元。由于科特纳姆无力支付罚金，他的劳役期被延长至6个月。第二天，田纳西煤钢铁路公司（Tennessee Coal, Iron & Railway Co.）的一名代理人同意每月支付12美元用以偿还科特纳姆的罚金。作为交换，法院将科特纳姆移交给了该公司。被移交给田纳西公司后，科特纳姆被用铁链锁起来送到地下12号矿井挖煤。像科特纳姆这样的黑人囚犯整天在黑暗的地下工作，他们白天被枪指着，被鞭子抽打，晚上则被铁链锁在床上。四个月后，患上肺结核的格林·科特纳姆死在了缺乏医疗条件的矿井里。当时是1908年，距离亚伯拉罕·林肯总统签署《解放黑人奴隶宣言》已经过了43年。 [3]
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道格拉斯·布莱克蒙（Douglas Blackmon）在他获得普利策奖的著作《换另一种名义奴役：美国黑人从南北战争到二战的二次奴役》（Slavery by Nother Name: The Re-laimation of Black American from the Civil War to World War II ）一书中记录了已经被世人遗忘的轻罪制度历史。南方各州在非裔美国人获得自由后，又利用轻罪制度重新奴役了他们。当地治安官和法官抓住黑人赌博、持有酒精、淫秽和流浪等轻微过错，动辄对他们逮捕定罪，处以高额罚金。无力支付罚金的被告人就会被卖给农场、工厂、矿山和其他企业作为惩罚。白人官员们不仅跟踪和逮捕黑人男性以满足某些行业的劳动力需求，还通过向黑人被告人收取诸如逮捕费、令状费、办事费及拘留费等一系列苛捐杂费，从中获利数百万美元。例如，逮捕格林·科特纳姆的副警长牛顿·埃丁斯每为田纳西煤炭公司送去一位被捕非裔美国人，都会从中获得报酬及额外的费用。 [4]
根据战后重建时期杰出的历史学家埃里克·方纳（Eric Foner）的说法，将刑法转变为一种对劳工的控制，是南方试图重新征服获得新生的非裔美国人的诸多手段之一。他们还想趁此机会榨取非裔美国人的劳动价值。方纳写道：“几乎从南北战争结束的那一刻起，人们就开始寻找合法手段使流动的黑人群体从属于他们。这群黑人认为经济独立是自由的必然结果，而旧的劳动纪律是奴隶制的徽章。”轻罪制度给他们提供了这样的法律手段。结果，南方的司法机构与真正的犯罪及刑事司法分道扬镳。布莱克蒙描述了这样一些细节：“几十年来，监狱记录显示的并非数以千计真正的窃贼或暴徒被卷入轻罪制度，而是成千上万的贫民在所谓‘合理根据’或‘司法程序’的虚幻想象下被随机逮捕和监禁……与显示黑人犯罪浪潮的证据相反，县监狱的原始记录显示，成千上万的人因无关紧要的指控或违反专门为恐吓黑人而制定的法律被捕。” [5]
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布莱克蒙将南北战争后的几十年命名为“新奴隶时期”。在此期间，轻罪制度的机器残酷地剥削了数以万计的黑人劳工，许多人就此长眠于卖身的工厂和矿山之间。北方人自始至终都在以各种方式与南方人狼狈为奸。内战一结束，自由民局（自由民局是美国南方重建时期处理被遗弃土地及自由民问题的军事组织——译者注）的法庭就将黑人送往种植园工作，以抵免他们的债务。1905年，联邦最高法院判决，以强迫劳动抵偿债务属于联邦犯罪，但联邦政府拒绝将这一判例用于针对南方种植园的既得利益。在重建高峰期，非裔美国人短暂地获得过一定程度的政治权利，这使得一些司法辖区放弃了利用刑罚迫使黑人强迫劳役，使他们获得了片刻喘息。但到19世纪80年代末时，联邦政府对公民权利采取了自由放任的态度，黑人又一次失去了许多成果。直到二战之时，在征募非裔兵员的压力下，联邦政府终于开始执行反对奴隶制的法律，新奴隶时期才宣告寿终正寝。 [6]
这段充斥着敲诈勒索和种族歧视的历史可能看起来与我们现代所关心的问题相去甚远，但1945年距离当代却并不遥远。如果一位像格林·科特纳姆一样的22岁小伙子在这一年被捕，他现在已经95岁了。也许更令人不安的是，过去与今日之间仍然存在一种共鸣，那就是轻罪制度数十年来仍然为了经济利益而对非裔美国人定罪，这与过去没有任何不同。在20世纪30年代时，亚拉巴马州谢尔比县为了从刑事案件中创收，将涉嫌轻微犯罪的贫穷的黑人投入监狱，并收取强制性罚金和诉讼费。到了2012年，谢尔比县一个名为哈珀斯维尔的小镇被起诉，理由居然仍然是利用轻罪监禁贫穷的黑人，并向他们收取强制性的高额缓刑罚金和诉讼费，以便从中获利。负责审理本案的法官称哈珀斯维尔的缓刑计划是“法定的敲诈勒索团伙”。或者，让我们回想一下辛迪·罗德里格斯（Cindy Rodriguez）的故事。这位残疾妇女被田纳西州卢瑟福德县及私营缓刑公司剥夺了权利、自由和微薄的收入，原因是她犯了一项低级轻罪。好在这些来自过去的回声并未被忽视。最近，一群社会学家若有所思地说：“虽然受到刑事处罚的人在无法支付费用和罚金的情况下，就不再‘转租’给企业，但他们仍然背负着沉重的司法债务，这依旧加剧了他们的贫困，削弱了他们脱离刑事司法系统的能力。” [7]
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今天，许多人已经认识到大规模的监禁和我们刑事制度的种族偏见在很大程度上源于第十三修正案中允许非自愿奴役继续“作为对犯罪惩罚”的最初漏洞。 [8] 无论是过去还是现在，轻罪制度都位于这种剥削性遗产的核心。
流浪罪：包罗万象的“犯罪”兴衰
1908年格林·科特纳姆被判处的轻罪是流浪罪。在当时，流浪罪是指“没有经济能力”或没有就业证明的犯罪。尽管严格来说流浪罪在南方是不带种族偏见地适用于每一个人，但实际上，它就是公开为征募和控制黑人劳工而设。方纳指出：“流浪罪所考虑的对象就是种植园的黑人。”但南方并非唯一这么做的。在19世纪的美国西部，定居者利用流浪罪和其他诸如扰乱治安罪、酗酒罪等有关公共秩序的法律剥夺土著居民的土地，强迫他们工作。在美国北方，流浪罪则席卷了贫穷的白人群体。 [9]
流浪罪并不是美国发明的，美国只是从欧洲那里继承了过来，然后换了个用法。在18世纪的英格兰，“游手好闲者”是一种犯罪。正如《布莱克斯通评论集》里描述的：“任何人的懒散都是……对公共经济的高度冒犯……所有游手好闲的人或者流浪汉都是……分为三个阶层，游手好闲者，流浪汉以及地痞无赖；这些都是损害王国良好秩序、给政府带来污点的罪魁祸首。” [10]
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在美国，流浪罪一直到20世纪都保留在立法中。直到1972年，也就是格林·科特纳姆被捕64年后，佛罗里达州的流浪法仍将下列各色人等定为刑事犯罪，其中包括：
流浪汉、行乞者、赌徒、杂耍者、酒鬼、夜行者、窃贼、扒手、赃物贩子、猥亵者、荡妇、赌场打手、骂人者、斗殴者、鬼祟游荡者、游手好闲者、扰乱治安者、非法经营者、好吃懒做者。
这些人可能受到逮捕、监禁以及罚金处罚。在一些城市，流浪汉还会被驱逐出城。 [11]
在1972年联邦最高法院宣布此类法令违反宪法之前，流浪罪一直是非常受警察欢迎的强大执法工具。全国普遍存在的流浪法有效地赋予了警察不受约束的执法权力，他们可以逮捕任何看起来贫穷、不合时宜、不受欢迎或者其他方面不太正常的人。在《流浪罪的国度：警察权力、宪法变革和1960年代的形成》一书中，历史学家丽莎·戈卢博夫（Risa Goluboff）强调，警察不仅频繁使用这一法律工具来控制穷人，而且还以之规范社会习俗，甚至压制政治异见。 [12] 在生活中，对流浪汉执法十分普遍，以至于弱势群体和少数族群不得不训练自己和孩子如何作出反应，由此产生了许多令人毛骨悚然的“谈话”：
工薪阶层移民家庭警告他们成熟的孩子，出门时一定要带上足够多的钱，以免遭到流浪罪为名的逮捕。早期的同性恋组织教育他们的成员，如何避免因为“淫荡”而遭到逮捕—— “至少穿三件自己性别的衣服”一度成为常见的口头禅。黑人报刊中警告读者，逮捕流浪汉可能是任何种族歧视行为的后果。维权组织向那些看起来将因流浪罪被捕的工人提供“流浪罪表格”，证明工人是“社区中有信誉的一员”，并试图阻止这些工人南下。 [13]
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正如戈鲁博夫所描述的，流浪法的废除是20世纪60年代留下的一笔重要政治遗产。几十年来，众多社会活动家、律师以及普通民众都在不约而同地抵制这种流浪罪的维稳模式所依赖的立法专制基础。围绕从性自由到民主权利、从贫困到越南战争等一系列问题，各种团体发动了一场自下而上的持续性反流浪罪运动，产生了数百项司法判决，终于将流浪罪送进了坟墓。 [14]
这些团体在联邦最高法院有一位重量级的关键支持者——那就是毕生致力于追查流浪罪和其他模糊的公共秩序类法律的大法官威廉·O.道格拉斯（William O.Douglas）。1960年，他在文章中痛斥这类罪行的非民主性质：“被逮捕者……并不是银行家、企业家、律师或者其他专业人士的儿子……他们……来自社会的其他阶层或者少数群体，没有足够的发言权来保护自己，更没有受尊重的声望来阻止警察恣意弄权的黑手。” [15] 1972年，道格拉斯大法官撰写了联邦最高法院大法庭在帕帕克里斯图诉杰克逊维尔市一案的一致意见，他认为流浪罪赋予了警察太多模糊而不受制约的自由裁量权，允许他们肆意将自己的意志强加于太多人身上。该意见总结认为，
这些泛化的流浪罪标准所隐含的意思是—— 这个犯罪正被扼杀在萌芽状态—— 这种假设太恣意了，不值得进一步完善。流浪法对警察当然是实用的，因为它们对那些所谓不受欢迎者而言就像一张便于围猎的大网。但既然称之为法律，就必须使其在施行时保证公平和正义。但流浪法告诉我们，司法的天平倾斜得太厉害了，不可能公正执法。法治应该既适用于少数人，也适用于多数人，既适用于穷人，也适用于富人。法治应当是维系社会共同体的强力黏合剂。 [16]
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帕帕克里斯图案是诸多宽泛模糊的刑事轻罪法律联邦在最高法院被推翻的系列案件中的一个。1971年，联邦最高法院宣布辛辛那提市的一项法令无效，该法令规定：“三个或三个以上的人在任何人行道上聚集，且行为方式令过路人感到厌烦”属犯罪行为。1983年，联邦最高法院裁定加州的一项游荡法规违宪，该法规要求任何“没有明显原因或业务的人在街上或两地间游荡漫步者”必须向警方提供“‘可信且可靠’的身份证明，并对自身行为负责”。1999年，最高法院宣布一项帮派游荡法规无效，该法规将帮派成员“游荡”定性为犯罪，该罪是“没有明显目的地滞留在任意一处”。联邦最高法院指出：“出于无害目的而游荡是宪法第十四修正案‘正当程序条款’所保护的‘自由’的一部分。” [17]
概而言之，上述废除流浪罪和游荡罪的判决限制了长期以来立法赋予警方实施轻罪逮捕的广泛权力。但在执法实践中，推翻这些法律并不总会限制警察在街头执法时的自由裁量权。警察转而利用其他法律取而代之，这是维持秩序类法律的升级版，既符合宪法要求，也保留了警察的自由裁量权。 [18] 让我们回想一下前文，纽约针对非法入侵的高压政策和巴尔的摩的维持秩序法律是如何被利用来“清理街角”的。这些法律完全符合宪法，真正的问题在于执行方式。
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此外，尽管最高法院限制了一些治安法规的适用范围，但警察的权力却在根据宪法第四修正案而不断扩张。1968年，联邦最高法院在特里诉俄亥俄州一案的判决中，授权警方可以仅基于“合理怀疑（reasonable suspicion）”的标准来逮捕犯罪嫌疑人，而非更高的“合理根据（probable cause）”标准。由于逮捕几乎不需要证据，法律的确切界限就显得无足轻重，这便赋予了诸如扰乱秩序罪或游荡罪这种低级别犯罪巨大的影响力。从这个意义上说，特里案为警方成功保住了帕帕克里斯图案曾经试图努力抛弃的大部分权力。因此，道格拉斯法官不喜欢特里案也就不足为奇了。他对特里案提出了严厉的异议，认为赋予警察这一新设权力代表着美国“在极权主义道路上迈出了一大步”。 [19]
与此同时，正如本书所言，我们往往缺乏由帕帕克里斯图案及类似案件所创设的宪法标准的立法执行机制。轻罪案件数量大、庭审速度快，不太适合质疑立法文本的精妙之处。为了尽早出狱而被迫认罪的被告人更不可能耗费时间与立法规定相抗争。例如，纽约州的游荡罪条例在1992年时被宣布违宪。然而多年来，该市仍展开了数百次针对游荡行为的逮捕。仅埃迪·怀斯（Eddie Wise）一人就在1992年至2005年间七次被判处游荡罪。 [20] 这一现象的微妙之处在于，即便一部正式法律是根据宪法所制定的，但如果其处于一个自始就无视规则的制度中，则会丧失引导作用。
在一些地方，流浪罪的维持治安模式通过“放逐”法律和司法实践直接复活了。通过这一整套刑事和民事的司法工具，警察和法院可以将个人排除在公园和图书馆等公共场所，甚至排除于整个市中心地区之外。这些法令主要针对无家可归者和瘾君子，包括民事禁令、禁止令、毒品游荡条例、非法入侵协议及其他空间禁止令。虽然从技术上说，这些法令中许多都是民事命令，但违反这些命令往往构成刑事违法或者侵入领地。从西雅图到辛辛那提再到洛杉矶，成千上万的人被禁止进入公共场所、高端社区，乃至于整个城市，这与过去流浪法的惯常做法如出一辙。 [21]
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正如上述案例所示，流浪法虽然消失了，但控制及逮捕不受欢迎群体的压力不会消失。执法机关并未就此放弃流浪法所允许的大规模街头逮捕，而是以新的理由用其他范围更窄的执法工具取而代之。研究发现，在流浪法被宣布违宪之后，流浪者逮捕率虽然大幅下降，但因行为不检、鬼祟游荡和其他低级别犯罪而被捕的人数却填补了这个缺口。因此，即使法律规范改变了，执法实践却并未产生显著变化。其实，白纸黑字的法律也并没有如人们所料而发生改变，33%的美国城市依然禁止人们在公共场所游荡。 [22] 当维持秩序类治安工作与其最具争议的破窗理论展开持续辩论时，关于低级别犯罪的治安工作的适当程度与目的之间的矛盾就表现得尤为突出。
破窗，零容忍及维持治安
1982年，詹姆斯·威尔逊（James Wilson）和乔治·凯林（George Kelling）写了一篇如今已广为流传的文章《破碎的窗户：警察与邻里安全》。他们在文章中辩称，外观上的无序会滋生犯罪。一所房子的窗户破了没修好，表明这个社区没有得到有效治理。这种情况反过来又助长了其他形式的混乱，最终导致违法犯罪行为发生。因此，对游荡、涂鸦、乱扔垃圾和公共场所饮酒等扰乱秩序行为的严格监管不仅会使社区更有秩序，而且也能减少严重犯罪的发生。实际上，破窗理论是加大轻罪适用力度的理论基础，这一执法理论还被称为“维持生活质量”或“零容忍”式治安执法。其最具攻击性的特征在于，故意对轻罪行为实施超出其内在威胁或价值的过度压制行为，以减少食物链上游的犯罪。这种治安理念与普遍滥用的拦截搜身行为也密切相关。警察部门动辄在相同的社区或针对相同的群体展开搜查或逮捕行为，因为他们笃信上述原则，认为具有攻击性的维持治安行为能够减少严重犯罪的发生。 [23]
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无论是作为一种理念抑或一项公共政策，“破窗式”治安执法都引发了激烈的争议。20世纪90年代，它获得了众多政府职员和学者的广泛认同，并为纽约、芝加哥及洛杉矶等警方最终采用。从那时起，这一做法就被广泛地指责为错误执法和种族主义行径，其不仅会起到适得其反的作用，也成为了警察与社群之间关系紧张的根源，包括“黑人也是人（Black Lives Matter）”运动和哈佛大学的“公正刑罚计划（Fair Punishment Project）”等许多组织都呼吁禁止这一做法。相比之下，唐纳德·特朗普（Donald Trump）总统在竞选公职时则呼吁进行更多拦截搜身。 [24]
1994年，纽约市实施了规模最大的“破窗式”治安执法，时任市长鲁道夫·朱利安尼（Rudolph Giuliani）和警察局长威廉·布拉顿（William Bratton）都认可了这一做法。于是，纽约的轻罪逮捕人数从1993年的约125000人跃升至2001年的225000人，在2010年则达到近250000人的峰值。在这段时间内，纽约的犯罪率则几乎显著下降，朱利安尼、布拉顿和许多人都将此归功于这一新的治安逮捕政策。 [25]
与之相反的是，许多学者和官员对破窗式治安执法从经验性和哲学性的层面提出了质疑。前文中提到，联邦最高法院在帕帕克里斯图案中曾提出：“这些泛化的流浪罪标准所隐含的意思是——这个犯罪正被扼杀在萌芽状态——这种假设太恣意了，不值得进一步完善。”然而，破窗理论真的让这一假设成为现实，与此同时，大量文献对这一理论的准确性也提出了质疑。法学专家伯纳德·哈考特（Bernard Harcourt）在《秩序的幻觉：“破窗治安”的虚假承诺》（Illusion of Order: The False Promise of Broken Windows Policing ）一书中总结道：所谓“破窗”，不过是一种充满蛊惑性的修辞方法，没有证据证明这种做法确实有效。可以肯定的是，虽然纽约的犯罪率的确下降了，但这一时期全国各地的犯罪率都在下降，包括没有采取这一政策的城市。各种研究都未能证明破窗式治安执法与减少犯罪之间存在着因果关系。社会学家罗伯特·桑普森（Robert Sampson）和斯蒂芬·罗登布什（Stephen RodenBush）也认为，目前政策制定者们对通过执法技术来清理社会混乱的迷恋似乎过于简单化了，而且至少在直接打击犯罪方面是基本上错位的。 [26] 总而言之，过度处罚轻罪行为以减少严重犯罪的说法充其量只是一个充满争议的问题。
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与此同时，事实证明破窗政策、零容忍和生活质量监管耗费巨大。在纽约，他们导致了该市截查和逮捕行动中的极端种族偏见及大量维权诉讼，最终联邦法院判决纽约警察局的做法违宪。破窗政策使得从西雅图到芝加哥再到巴尔的摩等城市的警察和居民之间的关系被侵蚀了。许多人认为，这一政策强化了对黑人犯罪行为的种族主义刻板印象，因为它主要部署在黑人社区，导致黑人因轻微或无害的行为而遭到大规模拦截和逮捕。 [27]
在这些质疑中，有部分观点认为，破窗政策中充斥着许多本身就有问题的假设。首先，混乱不等同于犯罪。有时，混乱的确会威胁公共治安或提高犯罪的可能性，但它也可以是孕育创新、充满活力和热情好客的表现。一群站在街角的年轻人可能被当作秩序混乱、充满威胁，但换一个视角，他们又可能是社区里生气勃勃的孩童玩伴，或者仅仅是纯粹的左邻右舍。这取决于什么人站在哪里观察。简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》（The Death and Life of Great American Cities ）一书中写道：城市的“丰富多样性”充满了看似无序的东西。这种无序其实是由人、运动和变化组成的错综复杂的秩序。此外，还有许多种类的无序。“破窗”执法聚焦于街头活动，但犯罪和骚乱往往发生在购物中心里、互联网上和华尔街中，那里没有“零容忍”的治安行为。事实上，“生活质量警察”这个词本身就假设了一种“我们——他们”的社群冲突：逮捕行为可能会提高某一个群体的生活质量，但它们又会破坏被捕者的生活质量。也许就像《纽约时报》专栏作家克莱德·哈伯曼（Clyde Haberman）所说：“无论如何，如果我们要开展生活质量运动……我们能不能先坦白，到底是谁的生活质量？” [28]
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也许最重要的是，我们对混乱的理解与恐惧在一定程度上因轻罪制度本身的政策而起。那些被警察采取过度化维护治安行动的社区被贴上了“无序社会”的标签。那些因涉嫌扰乱秩序罪而被逮捕和定罪的被告人将这些犯罪标签带进了社会。这类标签告诉雇主、学校和房东，扰乱秩序是有害的、可怕的，必须提高警惕。换言之，轻罪案件的诉讼程序不仅仅只对混乱的回应而已，其实它单独定义和塑造了混乱。 [29]
“破窗”时代远未结束，我们也不知道这个故事将迎来何种结局。也许“破窗”执法会像流浪法一样在立法和理论上受到质疑。抑或正如一些人所预测的，这一政策可能会转变为更为分散的监管措施和记录形式，但还是换汤不换药，依旧会针对相同的执法对象。 [30] 无论走向如何，这场争论都是对轻罪案件执法行为的最新一次迭代，即在平等治理、民主需求与犯罪控制、安全需求之间寻找平衡。
历史教训
以上三个例子说明了轻罪制度的漫长历史与重要意义。首先，轻罪制度的自我发展对美国历史和政治的发展非常重要。这些发展有时看起来像是进步的表现。尽管存在种种缺陷，但今天的“破窗”式治安行为与流浪法时代无法无天的扫荡式治安已经不可同日而语了。反过来看，与战后南方残酷的强迫劳动机器相比，流浪罪又是一种进步。虽然每一次迭代更新都会保留前一制度的许多缺陷，但随着美国对公民权利、平等主义和宪法治理承诺的深入落实，轻罪诉讼程序发生了演变。事实上，它本身就是推动这一进步的工具之一。 [31]
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有时候，现代的发展看起来并不像是进步。当代的轻罪制度仍然在围捕、监禁和惩罚许多相同阶层的人，这一方式与已经声名狼藉的古老做法令人震惊地相似。有些事情改变了，有些事情没有改变。但无论是好是坏，巨大的轻罪制度在美国关于阶级和种族的历史剧中仍然是一个具有影响力的角色。判断轻罪制度正确与否，是解决这些棘手问题的方式之一。
这些例子还揭示了一个屡见不鲜的重要问题：轻罪制度是如何反复利用其刑罚权力来实现非刑罚目的。南方各州技术性地将普通行为当作“犯罪”，以达到其商业目的和种族歧视，利用轻罪制度变相保留了奴隶劳动，而这一做法本身是非法的。那个时代戏剧性地提醒人们，轻罪制度可以为声名狼藉的社会经济政策打掩护，而这些政策按照自身的条件本该在审查中就被否决。流浪罪的机构利用刑罚来对处于不利地位的人群实施经济、政治和社会控制，但实际上不是因为他们存在犯罪行为，而是因为他们不受欢迎。今天，大量轻罪执法行为背后的经济动机仍然存在。同样，人们对治安行为的不信任很大程度上源于它与减少犯罪之间的微妙联系。换言之，轻罪制度在控制犯罪这一目标上其实做了很多无用功。
由于许多犯罪行为实在太轻微了，轻罪制度便在这一环节大开方便之门。随地吐痰和乱穿马路既不是很危险，也没有那么不讲道德。我们不需要对扰乱秩序的行为全面执法。事实上，大多数时候我们根本不会严格执法，我们可能也不想生活在一个严格执法的社会里。由于实际上执法并没有那么严峻，执法部门有着很大的裁量空间。此外，正是诉讼程序的巨大影响，造成这一制度已经扭曲了。大多数人从来没有犯过严重罪行，但对普通行为的轻罪禁令使几乎每个人都面临着陷入轻罪诉讼程序的权力陷阱。这为每个警察局、每个低级别法院、每个市政当局都提供了一个随取随用的借口。早在1870年它就是这样，今天仍然是这样。历史上，如此分散、不受监管却功能强大的基本制度早已被用于各种目的，这也就见怪不怪了。
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另外，现代轻罪制度不仅仅是借口或者实现其他目标的暗度陈仓之策。对低级别犯罪的打击工作本身仍然是一项有价值的公共服务。 [32] 即便轻罪案件仍然存在各种隐患和不公的做法，也并不意味着应该把它束之高阁。相反，它需要一个强有力的原则框架，以分辨出哪些方面是合法的，对于安全民主的社会而言是必要的，哪些方面则太容易被曲解异化。我们将在下一章考虑这一框架的可能范式，揭示轻罪制度实现实质正义的制度功能。
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注释
[1] Lawrence M. Friedman and Robert V. Percival, The Roots of Justice: Crime and Punishment in Alameda County, California, 1870—1910 （Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1981）, 4.
[2] Julius Goebel Jr., Felony and Misdemeanor: A Study in the History of Criminal Law （1937）, xxi, xliii—xliv, 114—115, 199—210; John H. Lindquist, Misdemeanor Crime （Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1988）, 15; William Oldnall Russell, Russell on Crime , 3rd ed.（London: Stevens, 1845）, 44—45; William Oldnall Russell, Russell on Crime , 12th ed.（London: Stevens, 1964）, 4; William Blackstone, Commentaries on the Laws of England （Oxford: Clarendon Press, 1769; Chicago: University of Chicago Press, 1979）, 4:5, 94—95, 141, facsimile of first edition; United States v. Watson, 423 U.S. 411, 438—440（1976）（Marshall, J., dissenting）（listing serious misdemeanors at common law）.
[3] Douglas A. Blackmon, Slavery by Another Name: The Re-Enslavement of Black Americans from the Civil War to World War II （New York: Doubleday Broadway, 2008）, 1—2, 301—302, 321—322. The term “neoslavery” is Blackmon's. Blackmon, Slavery by Another Name , 402. See also CPI Inflation Calculator, Bureau of Labor Statistics, https://www.bls.gov/data/inflation_calculator.htm［https://perma.cc/8XVD-QJ9Z］（＄38.40 in 1913 equivalent to ＄975.64 in 2018）.
[4] Blackmon, Slavery by Another Name , 305; see also Mark Colvin, Penitentiaries, Reformatories, and Chain Gangs: Social Theory and the History of Punishment in Nineteenth-Century America （New York: Palgrave Macmillan, 1998）, 243—245.
[5] Eric Foner, Reconstruction: America's Unfinished Revolution , 1863—1877（New York: Harper & Row, 1988）, 198; see also Colvin, Penitentiaries , 220; Blackmon, Slavery by Another Name , 7.
[6] Foner, Reconstruction , 157, 205, 363, 372—373, 594; Colvin, Penitentiaries , 217; Blackmon, Slavery by Another Name, 377—381. See also Clyatt v. United States, 197 U.S. 207（1905）（peonage is a federal crime）; United States v. Reynolds, 235 U.S. 133（1914）（forced convict labor constituted illegal peonage）.
[7] Chris Albin-Lackey, Profiting from Probation: America's “Offender-Funded” Probation Industry （New York: Human Rights Watch, February 2014）, 60—61（describing Harpersville arrangement）; Order, Burdette v. Town of Harpersville, CV-2010900183（Shelby Cty. Cir. Ct., Ala., July 11, 2012）, https://www.clearinghouse.net/chDocs/public/CJ-AL-0005-0001.pdf［https://perma.cc/6DBV-TF7N］; Alexes Harris, Heather Evans, and Katherine Beckett, “Drawing Blood from Stones: Legal Debt and Social Inequality in the Contemporary United States,” America Journal of Sociology 115, no. 6（May 2010）:1791.
[8] Ava DuVernay, dir., 13th （Los Angeles, CA: Kandoo Films, 2016）; James Q. Whitman, Harsh Justice: Criminal Punishment and the Widening Divide Between America and Europe （New York: Oxford University Press, 2003）, 173—177, 198.
[9] Foner, Reconstruction , 200—201; Kelly Lytle Hernández, City of Inmates: Conquest, Rebellion, and the Rise of Human Caging in Los Angeles , 1771—1965（Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2017）, 29—44; see also Jennifer M. Chacón, “Unsettling History,” Harvard Law Review 131（2017）:1084—1088（reviewing City of Inmates ）; Katherine Beckett and Steve Herbert, Banished: The New Social Control in Urban America （New York: Oxford University Press, 2009）, 12—14.
[10] Blackstone, Commentaries , chap. 13, section 6（emphasis added）. See also Frances Fox Piven and Richard A. Cloward, Regulating the Poor: The Functions of Public Welfare , 2nd ed.（New York: Vintage Books, 1993）, 10, 14（on the sixteenth-century roots of vagrancy laws）.
[11] Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156, 158（1972）（quoting Florida vagrancy statute）; Caleb Foote, “Vagrancy-Type Law and Its Administration,” University of Pennsylvania Law Review 104（1956）:617—624（describing banishment practices in Philadelphia）.
[12] Risa Goluboff, Vagrant Nation: Police Power, Constitutional Change, and the Making of the 1960s （New York: Oxford University Press, 2016）, 2—3.
[13] Goluboff, Vagrant Nation , 4.
[14] Goluboff, Vagrant Nation , 5.
[15] William O. Douglas, “Vagrancy and Arrests on Suspicion,” Yale Law Journal 70（1960）:13.
[16] Papachristou , 405 U.S. at 171.
[17] Coates v. Cincinnati, 402 U.S. 611（1971）（striking down disorderly conduct statute）; Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352（1983）（striking down loitering and identification statute）; City of Chicago v. Morales, 527 U.S. 41, 53（1999）（striking down gang loitering statute）.
[18] Goluboff, Vagrant Nation , 341.
[19] On how Terry expands the scope of order-maintenance offenses, see Goluboff, Vagrant Nation , 341; David Thacher and Ben Hansen, “Policing After Papachristou: A Case Study of the Impact of Legal Change on the Police”（draft paper, presented at the Law and Society Association Annual Conference, Boston, Massachusetts, May 30, 2013）:8—9（on file with author）; Alexandra Natapoff, “A Stop Is Just a Stop: Terry's Formalism,” Ohio State Journal of Criminal Law 15（2017）:120—122. On Justice Douglas's dissent, see Terry v. Ohio, 392 U.S. 1, 38（1968）（Douglas, J., dissenting）; Paul Butler, “‘A Long Step down the Totalitarian Path’: Justice Douglas's Great Dissent in Terry v. Ohio ,” Mississippi Law Journal 79（2009）:9.
[20] Josh Bowers, “Grassroots Plea Bargaining,” Marquette Law Review 91（2007）:85—86.
[21] Beckett and Herbert, Banished , 11, 15; see also California's New Vagrancy Laws: The Growing Enactment and Enforcement of Anti-Homeless Laws in the Golden State （Berkeley: BerkeleyLaw, University of California, Policy Advocacy Clinic, February 2015）.
[22] Thacher and Hansen, “Policing After Papachristou,” 22—24（on the increase of nonvagrancy order arrests）; Trista Baurman et al., No Safe Place: The Criminalization of Homelessness in U.S. Cities （Washington, DC: National Law Center on Homelessness & Poverty, 2014）, 21（on homelessness bans）; Beckett and Herbert, Banished , 41（on loitering laws）. See also Reva B. Siegel, “‘The Rule of Love’: Wife Beating as Prerogative and Privacy,” Yale Law Journal 105（1996）:2179（describing the “preservation through transformation” of social norms and hierarchies notwithstanding changes in legal rules）.
[23] James Q. Wilson and George L. Kelling, “Broken Windows: The Police and Neighborhood Safety,” Atlantic Monthly , March 1982; Cynthia Lum and Daniel S. Nagin, “Reinventing American Policing,” in Reinventing American Criminal Justice , ed. Michael Tonry and Daniel Nagin（Chicago: University of Chicago Press, 2017）, 359（“In theory,［stop question and frisk（SQF）］ is distinct from broken windows policing in that its focus is not on preventing disorder. However, SQF has been coupled with broken windows policing in both practice and critique.”）; Jeffrey Fagan and Garth Davies, “Street Stops and Broken Windows: Terry, Race, and Disorder in New York City,” Fordham Urban Law Journal 28（2000）:457.
[24] The Promise of Sanctuary Cities and the Need for Criminal Justice Reforms in an Era of Mass Deportation （Cambridge, MA: Fair Punishment Project, Harvard Law School, May 4, 2017）; Bernard E. Harcourt and Jens Ludwig, “Broken Windows: New Evidence from New York and a Five-City Experiment,” University of Chicago Law Review 73（2006）:272; Louis Nelson, “Trump Calls for Nationwide ‘Stop-and-Frisk’ Policy,” Politico , September 21, 2016, https://www.politico.com/story/2016/09/donald-trump-stop-and-frisk-228486［https://perma.cc/TW9P-FGJS］.
[25] Bernard E. Harcourt, Illusion of Order: The False Promise of Broken Windows Policing （Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001）, 1, 3—4; David Thacher, “Order Maintenance Policing,” in The Oxford Handbook of Police and Policing , ed. Michael Reisig and Robert Kane（Oxford: Oxford University Press, 2014）, 128—130; Preeti Chauhan et al., Trends in Misdemeanor Arrests in New York （report presented to the Citizens Crime Commission, New York, October 28, 2014）18, 19, http://johnjay.jjay.cuny.edu/files/web_images/10_28_14_TOCFINAL.pdf［https://perma.cc/L35B-2UKZ］.
[26] Harcourt, Illusion , 8—11, 59—61, 80—82; Fagan and Davies, “Street Stops,” 457, 465—467; Robert J. Sampson and Stephen W. Raudenbush, “Systemic Social Observations of Public Spaces: A New Look at Disorder in Urban Neighborhoods,” American Journal of Sociology 105（1999）:603, 637—638; Robert J. Sampson and Stephen W. Raudenbush, Disorder in Urban Neighborhoods—Does It Lead to Crime? （Washington, DC: National Institute of Justice, February 2001）, 4（“The forces that generate disorder also generate crime. It is the structural characteristics of neighborhoods, as well as neighborhood cohesion and informal social control—not levels of disorder—that most affect crime”）.
[27] E.g., Dorothy E. Roberts, “Foreword: Race, Vagueness, and the Social Meaning of Order-Maintenance Policing,” Journal of Criminal Law and Criminology 89（1999）:775; Fagan and Davies, “Street Stops”; see also Reed Collins, Note, “Strolling While Poor: How Broken Windows Policing Created a New Crime in Baltimore,” Georgetown Journal on Poverty Law and Policy 14（2007）:419.
[28] Robert J. Sampson and Stephen W. Raudenbush, “Seeing Disorder: Neighborhood Stigma and the Social Construction of ‘Broken Windows,’” Social Psychology Quarterly 67（2004）:319, 329—332; see also Friedman and Percival, The Roots of Justice , 12（“Order is a complex concept … Generally speaking, rules of order control behavior that is not bad in itself; it is only a danger or nuisance if too many people do it at once, at the wrong time, or in the wrong place”）; Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities , reissue ed.（New York: Random House, 1961; New York: Vintage Books, 1992）, 50, 150; Clyde Haberman, “NYC; Better Quality of Life Found Behind Wheel,” New York Times , January 16, 1998.
[29] David Garland, The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society （Chicago: University of Chicago Press, 2001）, 181（“Today there is no such thing as victimless crime … Every minor offense, every act of disorderly conduct—particularly if committed by poor people in public spaces—is now regarded as detrimental to the quality of life”）; Harcourt, Illusion , 7.
[30] I. Bennett Capers, “Crime, Surveillance, and Communities,” Fordham Urban Law Journal 40（2013）:959; Erin Murphy, “Paradigms of Restraint,” Duke Law Journal 57（2008）:1132; Harcourt, Illusion , 101.
[31] Goluboff, Vagrant Nation , 5（“Telling the history of vagrancy laws' demise … means telling a legal history of the 1960s writ large”）.
[32] See Judith Resnik, “Courts and Economic and Social Rights/Courts as Economic and Social Rights,” in The Future of Economic and Social Rights , ed. Katharine G. Young（Cambridge: Cambridge University Press, forthcoming）（conceptualizing courts and the right to court services as a form of social welfare entitlement like housing and education）.
