第十二章 布赖恩主义之垢

该法案的根本原则显示出对银行和银行家的不信任。[1]

——《纽约时报》，1913年6月20日

银行可以是商业工具，但不可以不是主人。[2]

——伍德罗·威尔逊，1913年6月23日，国会联席会议之前

上次美国拥有一家中央银行时，是在1836年（老J. P. 摩根先生出生的前一年），那时的美国还是一个金融稚子。它的信用是从欧洲借用的，股票市场几乎都不存在，最常见的交通工具是马匹。然而到1913年，美国发生了天翻地覆的改变。[3]不毛之地均得以开发，工业化已是既成事实。福特T型车的年产量为17万辆。在纽约证券交易所上市的公司超过300家，公司新闻通过玻璃穹顶下的股票价格收报机传播。银行业也获得了爆发式发展，这在很大程度上归功于人们更强的储蓄意愿。

然而，对遭到大肆淘汰的产业工人来说，金融的巨大进步却是个未履行的承诺。资本在其初始形成阶段并不民主。工人的养老金和其他形式的储蓄实际上并不存在。休闲时光是富人们才能享有的特权。美国的银行比以往任何时候都多，但银行的存在是为商业服务的。卡特·格拉斯和保罗·沃伯格都无法理解“消费信贷”一词。国家城市银行可以为贸易贷款，但不能为购买汽车贷款。当然，银行也向奥尔德里奇家族、范德比尔特家族和其他这样的家族提供信托服务，分配红利，当他们在纽波特或伦敦时为其平衡账面。抵押贷款，主要是农村抵押贷款，是最大的例外，这也是银行家为更广泛的公众服务的一个方面。这些农村抵押贷款是冲突的根源，也是银行业践行诺言的开始。国家银行没有发行房地产贷款，州银行的信贷投放也永远不充足，农民到了要丧失抵押品赎回权的边缘。

对美国农村和劳动人民而言，银行属于特权阶层。如果银行业要改革，人们希望能够对此发表意见，这样可以使信贷投放的覆盖面更广。尼尔森·奥尔德里奇将改革看成一个技术难题，其解决方案可以由专家设计。而卡特·格拉斯则把它当作一个政治问题，他的任务是把两边团结起来，一边是民粹主义的民主党，另一边是保守派和商人，他希望改革派银行家能够成为他的盟友。但银行家们对民主党越来越不信任，[4]银行家对合作也设定了很高的门槛要争取他们的支持，需要满足他们提出的很多附加条件。当布赖恩民主党人提出自己的条件时，一场冲突就在所难免了。

三个问题分化了改革者：应该由谁来发行新货币？体系应该在多大程度上集中化？应该是由银行家还是政治家拥有控制权？其中，第一个就是“货币问题”，这对现代读者来说似乎最令人费解。今天的美国人提起“货币”会认为只是政府造的纸币，但并不总是如此。一个世纪前，货币，即“钞票”，仍然保持着他们与信用的古老联系。钞票被允诺兑换成黄金或可靠证券，但谁能比银行拥有更多支持兑换的资本，至少对于受到监管的银行而言，政府只有征税权，而征税权被民众认为是不可靠的。一本1910年的小册子指出：“货币应基于有真实价值支撑的信用，而不是基于任何国家或地方政府的信用。”[5]1898年印第安纳波利斯货币大会的报告则更进一步将政府货币贴上欺诈的标签，因为它“教育民众用虚假概念使用货币”。[6]他们认为纸币“开始创造并逐渐具备货币内在的优点”。

反对者经常挑战正统观点，但从来没有从权力的角度这样做。然而，在威廉·詹宁斯·布赖恩成了国务卿后，他在国会两院都拥有很多忠实粉丝。特别是参议院银行和货币委员会的主席，俄克拉何马州的罗伯特·欧文（他以前曾帮布赖恩的银行挺过了挤兑危机），是一个布赖恩信徒。欧文和布赖恩一样，认为应由政府而不是银行来控制货币流通。这种观点在保守派中是非常异类的，保守派把政府的钱等同于无限制的发行和通货膨胀。

唯一有望调和这种分歧的人是威尔逊。民主党选出了114个第一次当选的国会议员，因此总统拥有更大的权力，可以影响立法。因为有这么多新来者，威尔逊确有能力主宰局势。[7]

4月初，威尔逊开启了他的施政日程，在国会联席会议上就关税发表讲话。在典型激昂的高谈阔论中，他要求立法者对“包括表面形式上的特权或任何人为的优势”[8]予以废除。威尔逊出现在众议院的讲台上，改写了美国总统从不在国会出现的百年传统（因为杰斐逊认为它不民主，会让人联想到英国王室），威尔逊甚至被指控模仿皇室。[9]事实上，他此次访问有一个战略目的：他想提高总统的个人权威。[10]在当月晚些时候，威尔逊发现了一个象征性的方式来证明他的影响力，就是当他坐在华盛顿的办公桌前，他打开了位于纽约的新伍尔沃思大厦的灯。这座当时世界上最高的57层楼的哥特式摩天大楼增加了加速改革的气氛。5月，威尔逊宣布税收政策取得实质性进展，众议院通过了自内战以来最大的关税削减政策。要求直接选举参议员（早期的布赖恩思想得到实现）的“第十七修正案”得到批准，更是强化了这种改革加速的意识。

与此同时，银行改革在另一条较不引人注目的轨道上并行推进。为避开华盛顿的炎炎夏日，国会渴望休会，但威尔逊坚持让议员们留在城里解决银行改革问题。[11]总统将行政工作交给他的财政部长。麦卡杜迅速行动起来，将全国按区域进行划分，试图确定储备中心的位置，使得任何银行与现金供应地之间的距离都不会超过火车一夜的行程。[12]他与正在修订最新草案的威利斯密切合作。两人于一个周日在麦卡杜家开会，从威利斯的信中可以看出，他把麦卡杜的建议基本上看成命令。为了吸引农场主州的投票，麦卡杜在中央委员会中安排农业部长代替了无事可做的律政司长。他还改进了法案的命名，将“国家储备银行”改为“联邦储备银行”。

然而，麦卡杜对格拉斯和威利斯的秘密行事方式感到沮丧，不过这并不让麦卡杜对让人头痛的威利斯产生强烈不满。[13]来自麦卡杜和其他人的压力迫使格拉斯和威利斯不得不传阅草案。4月中旬，麦卡杜要求格拉斯把这份法案的副本带到华盛顿的一个晚宴上，让每个被邀嘉宾传阅。[14]两人迅速卷进了一场关于此事的激烈争论中。晚宴结束时，在场的豪斯问他是否可以拿走法案。格拉斯拒绝了，说这是他唯一的副本。几天后，威尔逊命令格拉斯准备一份法案的“摘要”，威利斯照做了。这是格拉斯和威利斯关系的神秘面纱上出现的第一道裂缝。

豪斯后来将威利斯的法案摘要转给保罗·沃伯格，并要求银行家在24小时内提供分析结果。沃伯格再次利用了这个赢得影响力的机会。他疯狂地工作，最后提供了13页的尖锐建议。[15]和过去一样，他敦促，如有必要，减少在更偏远的地区拥有分支机构的储备银行数量（威利斯摘要规定为20个）。他提出“大量水龙头”[16]和少数贮水库的原则。在与货币的物理距离远近至关重要的年代，沃伯格理解建立多个分支的需要，但他坚持认为集中储备对于增进体系的力量至关重要。沃伯格还强烈要求允许州授权银行加入，这样新体系将具有尽可能大的包容性。为了防止银行从这个体系中榨取好处，他建议对股息设定上限。沃伯格还建议减少储备金要求。

沃伯格4月22日的分析文章并没有署名，[17]但威利斯立即认出了作者。当时，威利斯已基本完成他的第二稿，他被这个百科全书式的批评所激怒了。在对其进行仔细研究时，威利斯告诉格拉斯，沃伯格的论文是“可怕的”，也是“极端的”。[18]这样的言论只能归因于威利斯巨大的不安全感。尽管他很敏感，他还是采纳了沃伯格的大部分观点⁽⁵⁴⁾。沃伯格的批评就像水中的有用刺激物。以前，即使是在华盛顿官方，人们也知之甚少，可以用来对该法案进行讨论，但现在则有沃伯格的分析来反复咀嚼。这个德国人已经不是第一次激起了争论和辩论。

正当麦卡杜和威利斯正在审查沃伯格的文件时，豪斯来到麦卡杜的公寓，这位“上校”永远不会错过搅浑水的机会。豪斯神神秘秘地把麦卡杜带到另一个房间私下交谈。这下着实惹恼了威利斯，他几乎立即怀疑他们有阴谋。大约15分钟后，豪斯重新出现，拿着沃伯格的文章，给了一个他还没有读它的可疑借口，就离开了。[19]

只要对法案保密，这个过程就容易受到阴谋和个性相互作用的影响。在麦卡杜的公寓碰面两天后，5月4日，豪斯被邀请到格雷斯通[20]——安特梅尔在纽约市北部的房产。参议院银行委员会主席欧文参议员也在那里过了一夜。豪斯大概地讨论了他所了解的格拉斯法案，以及沃伯格对法案的评论。这两条对欧文来说都是新闻。部分是由于与格拉斯的分歧，部分也是因为被排除在外的恼羞成怒，这时欧文决定撰写自己的法案。美联储法案的共同协作者现在开始相互竞争。

巧的是，欧文比格拉斯早两年出生在弗吉尼亚州的林奇堡，出生地与格拉斯只隔一个街区。[21]欧文长着一个政治家的模样：身材高大、肤色黝黑、黑发黑眼，他的母亲有部分切诺基印第安人血统。与格拉斯不同，欧文从小生长在一个舒适的家庭，父亲是铁路局长，但父亲的早逝，加上1873年的恐慌使他家陷入贫困。好在欧文是个有天赋的学生，拿着奖学金上了华盛顿与李大学，而且作为那届的毕业生代表，发表了毕业演讲。1879年，他搬到印第安区（今俄克拉何马州），在那里他在切诺基孤儿学校教书，并进入管理层，专门负责印第安人权益。他每周简要地编辑《印度酋长报》（Indian Chieftain），1885年，他被任命为马斯科吉的印第安代理，这是一个联邦职位。

先驱者常常十分博学，欧文培育了多元化的商业利益模式，包括畜牧业和房地产。正如他后来在竞选信中指出的，他常常为了这个或那个骑在马上走遍了“整个俄克拉何马州”。作为一个商人，欧文在马斯科吉见识到了原始的以物易物的货币体系。[22]马斯科吉人口为1200，包括白种人、黑种人和红种人。在马斯科吉，需要购买必需品的农民和牧场主，会带上一只动物到镇上，当作交易的信用基础。如果农夫或养猪者在购物后还有盈余，商人就会给他一张票据，可以作为货币流通。这是最原始的银行业。

1890年，欧文和其他居民组建了马斯科吉第一国家银行。当地强盗肆虐，武装守卫因此不断巡查。但欧文发现，其实更让银行担心的是自己的客户。在1893年的恐慌中，受惊的储户们取出了一半的资金，[23]银行差点因此倒闭。

被差点倒闭吓怕的欧文成了银行业的学生。[24]他参加了1896年的民主党大会，看到了光环笼罩下的布赖恩，并提出了一项措施以使美国将来免遭恐慌，但没有成功。1898年，他前往欧洲各国首都学习中央银行业务，10年后，奥尔德里奇开始了同样的任务。1907年当俄克拉何马加入联邦时，欧文当选为其参议员之一。他在参议院的第一次讲话就是攻击奥尔德里奇。欧文是一个比格拉斯更加激进的杰斐逊民主党人。南方的种族政治使格拉斯服从传统，相比之下，促进印第安人的权益则养成了欧文对改革的偏好。他支持参议院的直接选举、妇女选举权以及征收所得税。由于亲身经历了银行恐慌，欧文又回归到布赖恩的观点，即政府应该发行货币以确保货币不会短缺。而倾向于银行货币的格拉斯对此强烈反对。 对与格拉斯公开作对的安特梅尔而言，[25]通过格拉斯在参议院的对立者来影响立法的机会简直是天赐良机。在由华尔街内部人士和牧场民粹主义者组成的奇怪联盟中，安特梅尔提出带银行家们到格雷斯通，给欧文做一个快速介绍。欧文被快速地轮流介绍给范德利普、沃伯格和赫本，其中范德利普和沃伯格在未来将与他进行广泛的交流。欧文还通过这些联系人与皮亚特·安德鲁教授取得了联系。[26]

欧文是由奥尔德里奇的前同事们指导的，所以他的法案除了两个关键点外却几乎是格拉斯法案的措辞松散的版本。[27]欧文认为新机构的纸币应该由联邦政府发行，而格拉斯当然喜欢储备银行发行的纸币，并由其成员的资产支持。简而言之，欧文想要政府的钱，而格拉斯想要私人银行纸币。此外，欧文希望整个联邦储备委员会都由总统任命，而格拉斯认为一些董事应该由银行家选择。换句话说，在这两个关键问题上，格拉斯法案更接近银行家的角度，忠实于心目中英雄布赖恩的欧文则希望政府负责。格拉斯代表了自由放任的维多利亚时代，而欧文倾向于20世纪的激进主义，其信条是，即便是高端金融也应受政府管制。二者必有一个做出让步。

在5月的某个时候，欧文提醒布赖恩，威尔逊当局支持的格拉斯法案歪曲了他们共同的原则。像变色龙一样的安特梅尔邀请布赖恩吃午饭，并发出了类似的警示。[28]现任总统发现在他内阁深处存在问题只是时间早晚的问题了。5月11日，豪斯提醒威尔逊，布赖恩“正在意识到提出的法案不合自己的意愿，且并没有提供对政府问题直接的解决方案”。[29]

四天后，豪斯向总统重申：“我今天看到了普拉米斯（他们为布赖恩取的代号），并与他交谈了很久。他提出了货币问题，我非常担心他的观点与您的见解相去甚远。”[30]因为无法看到法案通过而沮丧的布赖恩，现在请格拉斯带他过一遍法案。豪斯建议，作为备选，威尔逊应该与布赖恩见一次面，但总统感到这样的会面可能是灾难性的。

任务被交到麦卡杜手里。[31]起初，布赖恩对选择麦卡杜做财政部长不满意，怀疑他是华尔街的爪牙，但在内阁里，这两人很快成了朋友。然而，当他们会面讨论银行法案时，麦卡杜毫不让步。布赖恩的自我形象，以及他的广泛的追随者，根植于他代表“人民”的立场，与银行对立。公众控制银行体系是一个高度原则性的问题。

5月20日，与布赖恩不成功的会面后的第二天，麦卡杜谱写了这场设立中央银行的马拉松运动中更为离奇的篇章。麦卡杜坚信格拉斯法案既不会得到一直反对的银行家们的承认，也不会得到布赖恩的支持。[32]他索性起草了一个全新的计划。他在给豪斯的便函中对它进行了勾勒。他的想法是理清像马蜂窝一样的相互冲突的要求：

我们与部分银行家的大量偏见做斗争，特别是对任何不符合他们先入为主和既定观念的计划的偏见。我认为，我们必须完全摒弃以前讨论中所有的迷雾和阴霾，并提出一些新的、简单和直接的东西。[33]

麦卡杜计划的实质是一个在财政部管辖之下，为政府所拥有的中央银行。[34]他精心打造了这一计划，旨在让双方都感到满意。布赖恩将得到政府控制，华尔街则获得集中化和规范化。储备中心的个数将只有四到五个，所有的政府纸币和银行纸币将被财政部发行的单一货币所取代。

麦卡杜计划是谁起草的并不确定；[35]麦卡杜必然参与其中，还有他的助理秘书——华尔街的大敌约翰·斯克尔顿·威廉姆斯。该计划还显示出无处不在的安特梅尔的痕迹。

豪斯立刻把想法转告了威尔逊，敦促他采取措施“沿着安特梅尔先生建议的路线，普拉米斯（布赖恩）和参议员欧文可能会接受”。[36]豪斯正在兴头上，他说麦卡杜计划，除了政府发行货币的规定，“与我们心中所想的（格拉斯法案）并无两样”。他还认为麦卡杜计划将会得到银行家们的青睐。

豪斯在这两点上都错了。此外，他竟然不切实际地认为威尔逊将会抛弃一个他从去年12月以来一直共事的委员会主席。豪斯显然被安特梅尔所诱惑，他认为安特梅尔具有不可思议的说服力。他建议威尔逊偷偷将安特梅尔带进白宫，以使麦卡杜计划付诸行动：“皮西厄斯（麦卡杜）或欧文可以让他到华盛顿，当他到那里时，你可以安排和他在晚上见一小时面，很可能没有人会知道。”[37]

豪斯将这个可疑的情节改编后写入他匿名出版的小说中。在给威尔逊写信的第二天，仿佛承认他需要呼吸新鲜空气一样，豪斯乘坐莫里塔利亚号去英国，[38]那是海上最快的航班，白色的外壳，四个黑色烟囱。让彼此都感到惊喜的是，豪斯在同一艘船上遇到了沃伯格，沃伯格正要去瑞士阿尔卑斯山。沃伯格听到正在发生的这么多事，于是写了一封长长的信，指出欧文法案和麦卡杜计划让政府对银行业的权力过大。最终信被送到白宫。

沃伯格的缺席使他的影响力降低，而同时麦卡杜正在加速向前推进立法。财政部长把格拉斯召到他的办公室，在那里他语出惊人，说他正在推进一家政府的银行，而不是推进格拉斯法案。

“你是认真的吗？”格拉斯说。

“是的。”麦卡杜回答。[39]

麦卡杜似乎抓住了所有改革参与者的错误——他认为自己可以写出一个比在现有要优越的法案。几年后，他声称他曾提出了一个政府银行，他说是因为“我可以清楚地看到，联邦储备银行注定是……公共财政的一个有机组成部分”。[40]

格拉斯说当他离开财政部时非常“震惊”（当别人与他立场相反时，格拉斯经常感到震惊）。[41]他肯定已经意识到自己过去一年的工作将被丢进垃圾桶。在绝望中，格拉斯指示威利斯从银行家那里收集对麦卡杜计划的负面反馈——这是他们之前使用过的一种策略。

威尔逊现在处境尴尬。在他桌上有三份法案——比他想要的多两份。他不能忽视自己内阁里一位重要成员的建议；另一方面，他打算在国会的民主党中维持稳固的阵线。他想要一个两院领导都支持的法案，这样他随后就可以批准其作为“行政法案”。[42]

5月底，麦卡杜会见了欧文和格拉斯，希望制订一些大家都满意的解决方案。[43]他们没有取得什么进展。6月，当国会银行委员会正式重组时，现任主席的格拉斯向威利斯抱怨说：“我感觉悬在半空中，不知该对委员会的成员说些什么。”[44]

然而，6月6日，格拉斯受到总统接见。[45]他带来了银行家们发来的电报，其中陈述了他们对麦卡杜计划的反对意见。格拉斯朗读了一封乔治·雷诺兹的信，信中特别强调了他对麦卡杜计划的反对。威尔逊似乎很惊讶，他当场对财政部长的计划失去了兴趣。威尔逊说：“我恐怕麦卡杜被骗了，但幸运的是这事还没到无法收拾的地步。”

格拉斯对威尔逊的支持感到放心，他向自己信任的一个银行家赫本吐露说：“现在主要的危险似乎来自我们顽固不化的朋友参议员欧文。”[46]格拉斯的话表明他已将银行家们当作自己的盟友，来与党内的激进派抗衡。与威尔逊会见后三天，格拉斯与欧文见了面。他发现参议员抱着一种和解的态度，愿意赞同格拉斯法案的大部分。[47]然而，他们在联邦储备银行由谁控制的问题上仍然存在分歧。格拉斯愿意支持这样的七人委员会，其中占多数的四名由总统任命，另外三个由银行家提名。而欧文则坚持认为，七名委员都要代表公众。

当立法者试图达成协议时，华尔街出大事了。[48]在5月下旬和6月初，股票暴跌，达到了之前恐慌的水平。信贷市场严重收紧。交易者意识到小麦丰收的前景将使现金库存消耗殆尽，对于秋季信贷紧缩的前景感到焦虑。在1907年的可怕回忆中，欧洲的高利率诱使黄金流出美国。范德利普向巴黎报道说：“恐怕到秋天我们将非常需要黄金。”[49]他随后补充道：“华尔街这边情绪极度悲观。”

麦卡杜怀疑这可能是华尔街的设计来搅乱立法。[50]这虽然不大可能，但他宣布准备发行紧急货币（根据1908年的《奥尔德里奇-弗雷兰德法案》，这是在1907年恐慌之后匆忙颁布的），以稳定局势。市场确实迅速平静下来。无论银行家们如何恳切地鼓吹自由放任的好处，在动荡时刻，市场还是期望华盛顿能提供稳定性。事实上，《奥尔德里奇-弗雷兰德法案》永远只是一个紧急援助方案，而且被设定为1914年到期。该法案进一步推动了改革。《华尔街日报》认为，“应该迅速推动货币立法”。[51]

布赖恩是不言而喻的障碍，威尔逊因此将他召到白宫。在过去一年里，总统努力修补他们过去的分歧，现在他希望得到布赖恩的支持。布赖恩虽然很想保持忠诚，但当威尔逊确认了法案的内容后，布赖恩说他别无选择，只能反对。[52]他相当随意地引用了杰斐逊和杰克逊的遗言说，他不能违背民主党对政府发行货币的长期承诺。此外，布赖恩反对委员会中有银行家。他“深表遗憾”，并主动提出对此不发表评论，甚至准备辞职。

威尔逊现在面临一场政治危机。他幽默地对他的秘书图马蒂说：“看起来布赖恩和我在货币法案的路上好像已经分道扬镳了。”[53]两人讨论了国务卿万一辞职可能造成的影响。没有布赖恩的积极支持，银行改革肯定会胎死腹中。⁽⁵⁵⁾

威尔逊很幸运，他刚获得关税法案的胜利。最近几周，公司的说客（以前曾与奥尔德里奇高效地合作）在参议院进行公关，旨在破坏众议院的措施。看起来好像历史将会重演，即在众议院提出的关税改革，却在参议院秘密撤回。但威尔逊在引导公众愤怒、制造政治影响上很有一手。他确实异常气愤，勃然大怒于华盛顿的保护主义游说者竟然如此众多，以致“一块砖头扔出去，肯定会击中他们中的一个”。[54]成功地引发公众的注意后，他采取策略操纵民主党在其中只占极少数的参议院，对许多参议员的利益冲突进行调查。6月的第一周，公众看到一个奇观，参议员们一个接一个地承认，个人投资因为自己投票批准的对个人所得税的保护而得到利益。[55]佛罗里达州的参议员内森·布赖恩（Nathan Bryan）承认其在橘子园的个人利益；马里兰州的威廉·杰克逊（William Jackson）则是木材厂的部分所有者；而罗德岛的亨利·F.里皮特（Henry F. Lippitt）拥有棉花的股份。这些信息的披露让人非常尴尬。虽然共和党人继续采取拖延战术，但现在他们丑闻缠身，无法投票反对改革。参议员罗伯特·拉福莱特欢欣鼓舞地说：“国家要感谢威尔逊总统揭开了国会大厅的遮羞布。”威尔逊已经表明他可以迫使商业向后撤，与政治保持一定距离。

威尔逊下决心对银行家们采取同样强硬的方式。然而，银行业更具挑战性。当他透过各种相互矛盾的意见组成的迷宫进行仔细审查时，他将路易斯·布兰迪斯召到白宫，咨询后者的意见。布兰迪斯不是政府成员，在他的法律生涯中，他专注于铁路和公用事业，而不是银行业。但威尔逊对他非常尊重，因为他在竞选期间提供了有效的建议。按照威尔逊的要求，6月11日，布兰迪斯与总统会面，之后，他立即用信件记下了他的想法，其中一些话证明了布兰迪斯对金融界寻求承担公共角色的蔑视。虽然他承认银行家是自己行业的专家，但他提醒总统：“即使在技术上是他们自己的领域，但听从他们的建议也是非常危险的。”[56]据布兰迪斯所说，金融家的建议不可避免地会掺杂自身的利益，政府的目标和银行家的需要之间的冲突是“不可调和的”。因此，对银行家的让步将是“徒劳无益的”。他建议威尔逊坚持对货币实行公共控制，将银行家严格限制为顾问角色。

威尔逊肯定已经预料到热情的布兰迪斯会给出这种激烈回应。这也巩固了总统自己的看法。6月17日晚，即布兰迪斯来访后的第6天，在白宫的内阁房间里，威尔逊与格拉斯、欧文以及麦卡杜举行了会谈，并告诉他们，他已经决定接受格拉斯的一部分建议，“在联邦储备委员会中排除所有的银行代表”。[57]委员会将由三名内阁官员（财政部长、货币局长和农业部长）和四名总统任命人员组成。麦卡杜很不情愿地放弃了自己的计划，同意政府应该“处于控制地位”。[58]欧文当然也同意。只有格拉斯强烈反对。这个实际上站在银行家立场的弗吉尼亚人，因担心银行家会放弃法案而抗议说，否认设立资本的银行家们在新机构里发声的权利，是“不公正”的。[59]格拉斯采用惯用的策略，争辩说威尔逊的立场将增加政治障碍，特别是对参议院的共和党人。辩论持续了两个小时，但总统并不想放弃。他不仅选择了一个完全政治性的委员会，并且在布赖恩的坚持下，严词拒绝了银行家们的关键要求，即：政府在转型期间充分保护他们免受持有政府债券损失的影响。（在当时的体系下，发行国家银行票据需要这些债券，所以人为地提高了对这些债券的需求；而在新体系下，它们的价值将会下降。）

当格拉斯回到罗利酒店时，他遇到了一个银行委员会成员——俄亥俄民主党人罗伯特·布利克（Robert Bulkley），并和他一起讨论威尔逊的决定直到凌晨一点。格拉斯此时仍然无法入睡，于是用罗利酒店的纸写下一张纸条，送到威利斯那里，告诉他总统决定让委员会“完全政府化”。[60]早上，仍处在绝望中的格拉斯给威尔逊送了一封信，恳求他重新考虑国会议员认为的“严重的错误”。格拉斯是在自欺欺人，因为威尔逊已经考虑了很长时间，根本不会改变主意。

威利斯认为，威尔逊的决定预示着一种变化，即“银行业放弃自由放任的古典教义，赞成公众参与和引导的想法”。[61]威尔逊的其他任何决定，都不能更好地表明社会向更大的联邦实体的转变。民主党将不再是小政府杰斐逊派的政党。

威尔逊立即在白宫召见格拉斯，在那里他又给了格拉斯当头一棒：联邦储备货币将是“美国的债务”，正如布赖恩所要求的那样。政府货币对格拉斯来说像是异端邪说。然而，威尔逊阐明了政府的批准基本上只是走个流程。新的纸币仍将由联邦储备银行发放给成员银行，以换取安全的短期银行贷款，条件是储备银行在金库中的黄金储备量为发行纸币额的三分之一。换句话说，就像格拉斯所要求的，储备货币仍然是银行货币，并由实物支持，但还附加一层政府的认可（也许这是多余的）。“如果我们能抓住事物的本质，让其他人去追随事物的影子，”威尔逊机灵地说，“如果这样能保留我们的法案，为什么不这样做呢？”[62]

格拉斯感觉到自己毕竟还是赢了，于是他立刻被说服了。布赖恩现在也同意支持这个法案。这意味着欧文也会一样。有人认为布赖恩没有意识到这些货币会保留私人银行发行货币的大部分特征，[63]实际上他已经被耍了。也有可能布赖恩已经感觉到，一旦纸币被宣布为是美国的债务，即使只在表面上，人们就会开始以不同的方式思考货币。政府美元（像今天流通的一样）将不受任何银行资产或实物的限制，20世纪的征途正向这个方向迈进。威尔逊的妥协是朝这个方向迈出的一步，向法定货币迈出的一步。

6月20日，该法案的条文（包括威尔逊下令要求的更改）终于公布，并发表在全国各地的报纸上。报纸评论对此反应苛刻而严厉。对保守的出版商来说，联邦政府控制大型私营企业的概念是全新的，同时令人非常震惊。意见领袖作者认为，该法案代表了对布赖恩哲学的妥协。华尔街的一个机构《纽约太阳报》说，这项措施“被布赖恩主义之垢所覆盖”。[64]如果是这样，那么德国国民银行和法兰西银行也是由国家任命董事和总监，也应覆盖着同样的布赖恩主义之垢，而这一点却被太阳报所忽视。《纽约时报》更加冷静，它承认，格拉斯法案有很多值得推荐的地方。然而，报纸称其为“激进的”措施，并判断它出自银行所憎恶的民粹主义者之手，但几乎没有提到卡特·格拉斯。《华盛顿邮报》对由政治任命者运营银行体系的前景感到失望，他们警告说，新的联邦储备委员会的权力“在某些方面可能比现任美国联邦总统的权力还要大”。[65]

威尔逊顺利地躲过了批评。记者注意到批评者将该法案称为“布赖恩风格的法案”，对此总统反驳道：“不用在意那些。在他们接受它之前，它将会有各种称谓。”[66]

比起报纸评论的吹毛求疵，政府面临着更为紧迫的问题。国会银行委员会成员意识到，法案在没有他们意见的情况下就已经准备好了，情绪愤怒而抵触。在格拉斯的敦促下，威尔逊邀请委员会民主党人到白宫，并恳求他们支持法案（布赖恩的公开支持使他的任务变简单了）。[67]然而，总统向他的朋友玛丽·派克吐露，他专注于银行法案——“我一直想着它，一刻也停不下来。”[68]对他来说，这是一个困难的议题：

银行法案不像关税。关于关税问题已经形成了很长时间的共识，而对银行法案，几乎每个人都有自己的观点。要制订一个统一的计划，形成单一目标，这个任务似乎既多变又虚幻，难保心脏不出什么问题。

威尔逊再次打破传统，提出立法。6月23日，总统起床后，穿上正式的黑色长袍、灰色长裤，打上黑色领带，回到国会大厦。[69]他的妻子和两个女儿坐在总统的座位旁。国会发言人查普·克拉克（威尔逊在民主党大会上击败过他）敲响了木槌，在特勤部人员的陪同下，威尔逊从后面的门走了进来。所有人都起立，他走上主席台，克拉克宣布了美国总统就任。威尔逊宣读了他的演讲稿，偶尔读到某些话时点头表示强调。整个宣读只花了9分钟。他适时强调，在这样一个闷热的下午，在“炎热的季节”工作的困难不能作为延误的借口。“我们现在必须采取行动，”他着重强调，“无论我们自己要做出什么样的牺牲。”

威尔逊将银行改革法案描述为关税削减法案的同伴，虽然关税法案仍然悬而未决。这两项措施加在一起，将使企业摆脱征税随心所欲和信贷不足的双重束缚。他列举了银行改革的三个原则：一个已经是老调重弹，即货币应该是“弹性的”，这意味着货币发行数量灵活，以满足需求的起伏变化。另一个与沃伯格的相呼应，威尔逊说是“我们的银行法必须把储备调动起来”。他认为，这将实现第三个目的——废除货币资源只集中“在少数人手中”。威尔逊总结说银行应该是商业的工具，而不是主人。

美国银行家协会和货币委员会的成员在纽约华尔道夫酒店顺便举行了一次会面，准备反击。中西部银行家们包括芝加哥第一国家银行行长詹姆斯·福根，他们对此的态度是强烈否定。虽然银行家们多年来一直强烈要求改革；[70]但现在看来，改革可能引入联邦控制，他们就没那么乐意了。

银行家普遍对独立的储备银行予以赞赏，威利斯将其设计为由银行拥有并由银行家运营，即所谓银行家的银行。然而，中央委员会（一家公共机构）令拉萨尔街很不舒服，拉萨尔街对格拉斯法案中授权华盛顿来决定各地区的关键利率即贴现率也深感不安。[71]

许多银行家也反对强制转移储备。这样村镇银行将失去他们在城市银行存款的收益，城市银行也将失去对资金的控制权。当然，打破这种依赖关系就是立法的主要目的之一。立法目标是建立集体储备，以替代各银行独立储备的传统模式。[72]在实际中，很多银行家已经依赖保险库中的储备成瘾，尽管理论上是有害的，却不可能放弃。劳克林有理由相信，银行关心他们的“自私的私人利益”胜过改革。同时许多银行家也确实害怕被迫从根本上改变他们做生意的方式。

威尔逊在国会山露面后两天，仍然感到对这个行业有保护责任的格拉斯带着一批银行家一起面见总统，这些银行家包括圣路易斯的韦德，芝加哥的雷诺兹，来自新奥尔良的索尔·维克斯勒等所有美国银行家协会货币委员会有影响力的成员们。麦卡杜和欧文也在场，但这是格拉斯的舞台。在向银行家们提供道义上的支持时，国会议员处境尴尬，因为银行家们正在游说要更改自己的法案。咄咄逼人的韦德打小就从爱尔兰移民，孩童时期在工地工作，然后成为银行家。威尔逊的办公室里则陈列着一排又一排皮面装订的书籍，他与韦德形成了鲜明的对比。韦德发言，强有力地反对威尔逊的完全政治化的委员会。[73]总统回击道：“绅士们，你们谁能告诉我，地球上有哪个文明的国家，拥有重要的政府治理委员会却代表私人利益的？”之后是一阵痛苦的沉默。

在这一轮中银行家们输了，但他们赢得了一些重大的让步。[74]首先，贴现率将由各储备银行设定，只须经由华盛顿批准。（考虑到银行将在储备银行层面有更多的控制，银行家们急于将权力从中央转移）其次，有问题的政府债券将被再融资，以此消除银行过渡到新体系时可能损失的威胁。最后，同时也是最引人注目的一点，银行可以根据储备委员会的判断，将其储备的一部分留存在下游银行，就像以前一样。威尔逊和格拉斯愚蠢地在这一点上做了让步，这影响了整个体系的完整性。作为回报，格拉斯相信他已经赢得银行家们支持他的承诺。

第二天，也就是6月26日，格拉斯和欧文在各自的议院介绍了相同的法案。《格拉斯-欧文法案》远远不是一份激进的宣言，而是阐明了一个合理的中间立场，即在中心和区域之间分享权力，以及在公共领域和私有领域之间共享权力⁽⁵⁶⁾。[75]除了对布赖恩的让步，法案中提议的储备体系基本上与如沃伯格这样中央银行的拥护者一直宣扬的一致。因此，对储备金的要求被削减，储备银行的数量被减少到了“不少于十二个”[76]（虽然对沃伯格而言仍然太多）。也许最为显著的是，鉴于民主党对集中化的敌意，威尔逊无辜的“拱顶石”已经演变成某种类似于占主导地位的中央机关，这是华尔街一直渴望的。就像现在建议的，联邦储备委员会有义务要求一家储备银行借款给另一家储备银行，监督每家储备银行的票据发行，检查他们的账簿，并可以选择是否开除他们的高管。最让华尔街喜欢的是，《格拉斯-欧文法案》允许储备银行向进出口贸易融资。

在1913年，没有人可以预言，有朝一日，美联储最广为人知的职责是设定利率。当时该法案的主要目的是调动储备金，以更好地避免危机发生，并使银行体系现代化。它的重点是储备银行如何向银行提供流动性——购买它们的短期贷款。[77]然而，其中一个条款颇为有趣，利率的调整“应该从适应国家商业和促进价格稳定的视角出发”。[78]这一条款所暗示的，就是美联储的双重任务——促增长和降通胀，这在随后通过的国会法案中予以明确。

格拉斯误以为，既然大多数银行已被说服，布赖恩也被安抚住，那么他的左右翼都被搞定了。[79]事实上，他们都没被搞定。与银行的关系首先破裂。在白宫，格拉斯认为银行家们承诺坚定不移的支持法案。实际上，尽管华盛顿总体上支持法案，但银行家们仍然决心争取对法案进行改进。在与同事们交流之后，他们意识到行业中大部分人仍然反对法案。村镇银行发现对他们在当地储备银行认购股票的要求过于烦琐。芝加哥害怕失去存款，希望对储备金条款进行更多修改。华尔街非常抗拒联邦控制。正在瑞士阿尔卑斯的锡尔斯-玛利亚小镇避暑的沃伯格，[80]终于拿到了这份法案的副本，虽然他对大部分条款都感到满意，但对向布赖恩所做出的让步感到震惊。他发电报给豪斯：“在货币方面我可以做什么吗？在我看来，他们做得非常糟糕。”⁽⁵⁷⁾[87]奥尔德里奇阵营里的人一个接一个地被激怒了。戴维森请求与奥尔德里奇见面，一起商量一个对策。[81]安德鲁就该法案写了一份令人沮丧的评论，称其被“布赖恩化”了。[82]

美国银行家协会也很关键，虽然它的一些成员愿意为一丁点儿利益讨价还价。[83]雷诺和韦德预计将支持法案，但希望先看到对法案的改进。在芝加哥最亲近摩根财团的福根对此完全反对。61岁的福根比美国银行家协会的其他领袖更为年长，留着宽鬓角和山羊胡子，还固守着19世纪的传统。福根向国会银行委员会成员分发了一份小册子，声称该法案会给美国带来危险。[84]《纽约时报》复述称，福根以及纽约的银行家都高调宣称银行家们的反对意见使得法案按照它目前的形式，已经“死了，完蛋了”。[85]当葛底斯堡退伍军人聚在华盛顿以纪念内战五十周年时，银行业上形成的脆弱共识似乎正在炎炎夏日中融化。

对银行家们曾经无数次伸出援手的格拉斯非常生气，[86]他认为银行家们提出的新要求是放弃他们的“协议”。突然，他决定不再信任他的银行家盟友们，而是切换到威利斯描述的一种“战争”状态。格拉斯撤回他的妥协提议，重新要求强制银行将其储备从城市转移到更安全的联邦储备银行中，只将部分保留在自己的金库里。尽管他是在愤怒中做出了这样的举动，但这是个明智之举，使法案的基本目的得以复活。

7月初，格拉斯和麦卡杜再次尝试缓和与银行家的关系。政府2%的债券神秘地以低价交易，这可能使持有这些债券约7亿美元的银行蒙受严重损失。[88]银行已经购买了这些债券，根据《国家银行法》，他们有权流通银行发行的纸币。麦卡杜和格拉斯对银行深表同情，他们认为既然政府改变了规则，债券持有人应该受到保护。从债券的级联价格来判断，最近对法案的变更显然没有做到这一点。在短期内，该法案被进一步修订，似乎保证了债券的价值。

然而，债券继续暴跌。[89]麦卡杜觉得事出蹊跷，这位曾经的隧道金融家，对华尔街从来都不太相信，他强烈指责纽约的银行家合谋，人为地降价来吓唬村镇银行，以使他们反对法案。

这种合谋倒不太可能，但华尔街和当局之间的敌意不是那么容易修复的。在一封公开信中，范德利普威胁说，如果立法中还保留有联邦控制的毒素，该国的7500家国家银行将自由选择重新成为州银行（成员是自愿的），并把他们的110亿美元资产从国家银行体系中撤出。[90]在新联邦储备被创造出来之前就要抛弃它的威胁，就像一把指着脑袋的枪。但如果范德利普认为麦卡杜或格拉斯可能会因此退缩，他就大错特错了。范德利普提出的撤资举措，在对这个体系形成破坏威胁的同时，也造成了一种傲慢的贵族式胁迫，他坚持只有商人而非公职人员才应该被委以重任，这样才能保证公共利益。“事实上，必须存在一个中央银行，这正是所提议的措施创造的，”范德利普简略地说，“但并不是反对授予权力，而是反对权力授予的对象。”[91]

虽然麦卡杜和格拉斯还在与银行争论不休，众议院民主党人却已开始指责法案对银行家们太客气。起初，威尔逊低估了这一威胁。然而，7月中旬，他向刚成为第一夫人的艾伦吐露，“在众议院，我们要处理银行和货币委员会，这相当棘手”。[92]实际情况比这更糟。来自西南部的农村民主党国会议员，以“农民议员”著称，就像19世纪的民粹主义激进分子。最新的民粹主义者希望直接向仍占美国人口30%的农民提供更多的银行贷款，而不是用银行持有的货币来提高商品价格。[93]虽然《格拉斯-欧文法案》特意涵盖了银行对农业的贷款有资格获得联邦储备局的贴现，[94]但是农民议员们对将这一过程留给银行家来处理非常担心。他们还担心，新的中央银行将对成员银行过于宽松，甚至在紧急情况下保护银行免受损失（从2008年的金融危机来看，这种担心很有预见性）。然而，农民议员并不反对政府保护——他们只是希望它能扩展到对农民而不是对银行。

农民议员的精神领袖是罗伯特·亨利，这个得克萨斯州民主党人是众议院规则委员会的主席。[95]亨利是一个讨人喜欢的健谈的人，他靠自己的声誉来接近布赖恩，并命令银行委员会对穷乡僻壤的成员们保持忠诚。亨利坚持认为，联邦储备委员会应该包括真正的农场工人和劳工组织的代表。对银行家们来说，这比政客组成的委员会更糟。更令当局担心的是，亨利挑战了新联邦储备银行货币的基础。亨利不信任银行家，不喜欢任何基于银行资产的货币。他希望修改法案，使农业资产（如仓单）成为货币的基础。这种新的货币将以慷慨的条件借给农民。

7月23日，银行委员会的农民议员发生了公开骚乱，他们提出了一项有争议的修正案，禁止相互交织的董事会（阻止一人任多家国家银行的董事）。这项修正案与货币改革无关，尽管从公司治理的角度来看是合理的，但在《格拉斯-欧文法案》的背景下，这显然偏离主道。格拉斯知道它会彻底消除银行家中仍然存在的支持，所以表示反对。但尽管他反对，修正案还是通过了。他的委员会和法案都处在危机中，紧接着一系列事件像烟花一样爆发了。亨利在南卡罗来纳州的盟友詹姆斯·拉格斯代尔（James Ragsdale）提出了一系列修正案，[96]从根本上改变了法案。最引人注目的是指示储备银行发行价值7亿美元的贷款，分为三类新的联邦货币（每一类给一个强大的利益集团）：3亿美元用于普通商业贷款，2亿美元用于州项目，如桥梁和道路，2亿美元给种植玉米、棉花和小麦的农民。换句话说，银行信贷将由美国国会分配。银行家们一直认为这是他们的工作，自然对此惊愕不已。这些修正案，显然是受到了亨利的启发，感到震惊的《时代》编辑称其“完全超出了讨论范围”。[97]亨利是否得到布赖恩的支持，这点仍不得而知，不过布赖恩似乎正在考虑。但是，很明显格拉斯已经失去了对银行委员会的控制。威尔逊需要再次介入。