清代财政的近代转型

倪玉平

倪玉平，1975年生，清华大学历史系教授、博士生导师。曾任哈佛燕京访问学者、格罗宁根大学客座教授、UCLA访问学者等，“全国百篇优秀博士学位论文”获得者、国家社科基金重大项目首席专家、教育部青年长江学者。出版《清代漕粮海运与社会变迁》、Customs Duties in the Qing Dynasty，ca.1644-1911等多部专著，在《中国社会科学》、《历史研究》、Australian Economic History Review等刊物发表论文数十篇。

我主要围绕着清代财政的一个转型，讲几个方面的问题。简单地说围绕这四个方面，第一个是清代财政前期的一个收支结构，第二个是中后期之后发生了一个奏销和租税结构的转变，第三个是收入和分配格局的变化，第四个是财政指导思想的一个变化。

研究清代财政其实并不是我原来的设想。2003年博士毕业，2005年博士后出站，博士论文写的是漕运，博士后报告写的是两淮盐政改革。在做完这两个题目之后，我其实面临了一个困惑，不太清楚以后的研究向哪个方向走。虽然我一直在做经济史研究，但我总觉得历史是非常生动活泼的，所以很希望能和人打交道，和事件打交道，而不愿意面对一些枯燥而冷冰冰的数字。不过，随后发生了一个我没有想到的变化。2005年的时候，我参加一次会议，在会上碰到吴承明先生，他讲到了当时清代存在两次经济萧条，一次是康熙萧条，一次是道光萧条。康熙萧条是岸本美绪教授首先提出来的，道光萧条是吴承明先生提出来的。听过吴先生的介绍，我有些怀疑，想看看道光萧条是怎么一回事。在思考的过程中，我又碰到了魏源写的一段话，他说考财富之源流不难于入数而难于出数，就是说研究当时的财政，想了解收入是很容易的，但是想了解怎么支出却不太可能。我推测他的朋友写了一本清代财政收支方面的书，寄给魏请他提意见。结果魏源很不客气地批评他的朋友，说救时务之书，宜简易不宜繁难，研究钱谷这些事情非常让人讨厌，写这些东西无文行远，还不如多约举大纲，作为数论之易览而有裨。我当时看到后非常不同意魏源的观点，心想清代财政不难于入数而难于出数，那我来把这个出数搞清楚。这是15年以前的一个非常可笑的想法和引子。随着时间的进展和研究的深入，我发现自己慢慢回落到了他们两人设定的框架之中，尤其是入数不太容易搞清楚，出数更是难上加难。从2005年开始研究清代嘉道时期的财政，此后陆陆续续围绕着关税和财政做了一些分析，本文的一些想法主要是在这几本书里提炼出来的。当然了，今天的研究其实又开始遇到新的问题，又开始不知道下一步朝哪个方向走，也是在思考的过程之中，我对未来的研究路数也是充满期待。

一 清前期财政收支结构

我对嘉道财政做了一个大致的统计，当时的财政收入总体上说每年是4500万两银子，其中有2000万～2500万两由田赋而来的，占了60%～70%的比重。第二个比较大的收入是来自于盐税和关税，各自500万两的样子，其他还有一些杂税。由于盐税、杂税很难做明确的统计，所以在做财政收支统计的时候，我用了银库的收和支来作趋势图。大致来说，1850年之前，整个清政府的财政收入和支出基本上处于平稳状态，始终保持4000万～4500万两。尽管中间发生了第一次鸦片战争，发生了银库失窃案，但总体上财政仍然能够做到收支相抵。到了太平天国起义之后，情况发生逆转。由于打仗，不到三年的时间，清政府拨出的军饷就达到3000万两，户部存银一度只有22万两，连一个月的工资都发不出来了。在这种情况之下，清政府除了传统的田赋、关税收入之外，推行了很多挽救财政的措施，比如捐输、铸大钱、发宝钞、创办厘金制度等。

我在研究财政收支里面，用力比较多的是田赋和关税。当时我曾试图把整个清代十八行省的每年地丁起征量做统计，但在花了两年多的时间之后放弃了这一想法，因为发现我很难从中看到变化，数据也极为复杂。每个省每年都有上忙下忙数据，而每个省的地丁数据包含的细则又不尽相同，没有办法简单相加。但是总体上，咸丰、同治时期的地丁钱粮征收量的下降趋势还是能够看得很清楚，从道光时期的2500万～2000万两，下降到1400万～1500万两，差不多下降了一半。征收量下降的原因也很清楚，因为太平天国起义横扫江南地区，这些地区又是地丁钱粮征收的大户。该征的征不上来，再加上灾害频发，所以清政府最大的一块收入受到严重削弱。第二个就是关税，整个清代一共有40多个税关，分布在边疆、运河长江一线，以及沿海一线。从关税征收量的分布地可以看出来，当时中国的经济重心基本上还是在运河长江一线，但是它的重心逐步向沿海扩展。当然，我现在又在思考一篇文章，觉得在向沿海扩展的过程之中，可能又慢慢回移到内陆。

做历史研究最基本的是史料选择问题。我和大家一样，当决定要统计财政收入，特别是要统计关税收入的时候，首先就要考虑用什么样的史料。我喜欢第一手史料。清代关税史料非常多，良莠不齐，存在着很多问题，我做过一些考证，越做考证越觉得史料还只能由自己去搜集，不然的话很容易出问题。最重要的当然是中国第一档案馆的档案，但我去档案馆查档案之前有一个习惯，先把其他的外围材料给搜集好，再到档案馆去做核对或者是做摘抄。因为去档案馆的时间不自由，路途又远。外围资料第一个是大量出版的清代档案材料，比如说光绪朝朱批奏折，我花了好多年的时间才一一看完。第二个也是非常重要的材料，存于中国社科院经济所图书馆的抄档，是20世纪二三十年代汤象龙这些先生组织人手，把它们摘抄出来的，大部分是把数字汇总成报表，还有一部分是照抄档案。我也去经济所做了好几个月的摘抄整理。抄档里面整理过出来的档案，比如说江海关，大家从表格上可以看得出来，一个页面上就有30份档案，每一份档案都包括哪一年的详细信息，比如第一条是道光三十年十月二十一日，江苏巡抚傅绳勋，他奏报江海关那一年的征收情况。抄档的量很大，从表上大家可以看得出来，20世纪二三十年代的汤象龙先生，他们做抄档的雄心和所取得的巨大成就。这批抄档应该说是经济所的镇馆之宝，但是现在学术界利用的还不算特别多，据我所了解的应该除了雨水钱粮单之外，有史志宏老师整理过其中的户部银库资料，有彭泽益先生根据抄档研究过19世纪的财政。另外还有许檀老师、邓亦兵老师等人做过研究，总体上使用量还不充分，大家如果有兴趣可以接着去使用。此外还有很多史料，比如各朝的上谕档。台湾也出版了比较多的宫中档朱批奏折，当然还有一部分没有出版。北京社科院历史所邓亦兵研究员还把她所搜集的台湾档案寄给我使用。最大量的当然还是藏于中国第一历史档案馆的朱批、录副和题本。我把这些数据都汇总到Excel表格，03开头的是军机处录副奏折，04开头的是朱批奏折，02开头的是题本，这些档案就是一个关一个关、一年一年地进行统计，最后汇总出清代关税的收支情况。

整个清代的关税是以1850年为界，之前是400万～500万两征收量。统计时有两条线了，蓝色的线是从档案或者根据我认为比较可靠的数据里摘抄出来的数据，粉红色的线是估测，因为有的年份有些关的档案找不到了，没有的情况下我就会用抄档的数据进行补，如果抄档也没有的话，那么就会根据正额盈余进行估测，因为那一年不可能没有征收，所以存在着两条曲线。尤其是到清朝结束之前的几年，数据缺失得比较多。1850年之后，因为战乱的原因，太平天国起义导致整个清代的关税发生了比较大的一个停顿，尤其是很多关一度停征，有的关甚至彻底关闭。有些关停征之后又重新恢复，但又很快地停下来，比如说南新关、北新关都在杭州，一个是户部关，一个是工部关，咸丰十一年（1861）时停征了。后来左宗棠收复杭州，又恢复关税的征收，但是征收了几个月，发现收的钱还比不上征收官员的开销，所以就又把它就停掉了。总体而言，太平天国起义期间，关税受到了比较大的挑战，税收由以前的每年400万～500万两，变成了200万两。等战争结束后，常关税的数量才有一个缓慢的提升，社会经济条件已经发生了变化。常关税一个很大的变化是到义和团运动之后，西方强迫清廷签订辛丑条约，规定中国赔款4.5亿两白银，因为清政府没有钱，还本计息，一共赔了9.8亿两。由于清政府财政破产，列强要求抵押，规定通商口岸50里以内的常关都划归洋关管理和征收，其实是作为一个抵还赔款的一个税源。因为海关已经被赫德给掌控了，是当时比较稳定可靠的一个税源。这些洋关50里附近的常关税收总额有300万两。把它们交由洋关托管后，常关的税收马上成倍增长，跟海关的情况一模一样。粤海关和五口通商之后，洋关的税收刚开始并不是很多，最多也就500多万两。但交给赫德之后，连续增长了好几倍。这其实不仅是一个民族自尊心的问题，还牵涉管理技术、官员操守等复杂的问题。

帮助清政府缓解财政危机的，有两个重要的方面，第一个是海关，赫德改造海关，第二个原因就是厘金的产生，这两个方面对清政府的影响是特别的大。第一鸦片战争之后，清政府被迫五口通商，广州、上海、厦门、福州和宁波征收洋税。随着局势的变化，又在沿海和内地城市开放了一系列的洋关，特别是第二次鸦片战争，学中国近代史的同学应该对这一块都比较了解。赫德出任总税务司，他当时雇用西方人400位，中国人上千人。1861年，海关的税收是496万两，不到500万两；到1871年，也就是10年之后，海关税收变成1120万两；1902年的时候，海关税收已经上升到3000万两。不到40年的时间，整个清代的关税收入翻了6倍，这也顺理成章地成为清政府最稳定最可靠的来源。因为赫德做得非常好，所以他死了之后被封为太子太保。同时，因为在征收和管理海关的过程之中，赫德感觉到中国传统的驿站传递方式不太好，所以他借助海关就创办了中国的邮政总局，这是我们今天邮局的前身。有学者对他做过这样一个评价，在腐败的晚清行政体系之中，赫德管理的海关是最有秩序和效率的一个机构，他引进了整套的英国行政管理经验，无论是行政组织、人事管理还是征税章程，都置于一个严格的统一的体系之内，海关的财务制度是由英国财政部官员制定的，数十年很少发生舞弊的行为，各部门的主管人员一般都有较高的文化水平，有的还是硕士、博士，海关实行西方公务员制度，薪金制度待遇很高，但不额外支取费用，所以他的管理值得我们学习。

关于海关的征税，以汤象龙先生的《中国近代海关税收和分配统计》最为经典。这是当时包括梁方仲、吴晗等人也就是刚刚大学和研究生毕业，20多岁的年轻人，在一起成立了中国经济史研究会，他们的雄心非常大，又以汤象龙先生为首。因为我对所有人的统计数据都心存一些怀疑，所以曾经试着对汤象龙先生那本书里的数据做过一些复原。比如说江海关，根据军机处录副奏折可以看到，汤先生的统计数据有些是一样的，有些经过了四舍五入，有的也没有四舍五入，还有一个数据由2926402变成了2927400，中间存在着998的误差。我再去核对抄档，发现是其中有一笔数据抄错了，这个当然也可以理解，因为任何一个经济史数据，只要是数字，就很容易出错。总体上说，汤先生的数据比较可靠，但存在着一些小的瑕疵。后来我又写了一篇文章，专门做了一些补证，结论是说在30多个关、长达50年的统计范围中，汤先生存在着偶尔笔误等小问题，准确率62%，排除小笔误的准确率在90%以上。由于有汤先生的数据在，晚清海关我没有自己做统计，只是对汤先生的数据做了一个修正。

需要指出的是，当我们面对这样一个40多年的数据变化时，如果非常贸然地说，整个清代的洋关税收由500万两增加到了3500万两，增长了七倍，背后一定要考虑到物价的因素和通货膨胀的因素，否则这种增长就有太多的水分在里面。研究清代关税时，为了弥补这样一个误差，我一方面是用物价做了修正，另一方面也有意识地用人均来看变化，当然今天没有时间细讲。如果考虑到人均，清代的人均关税收入在太平天国起义时间下降得很快，此后它的增长幅度远远地超过清前期的。从这个角度来说，晚清的经济财政还是有比较大的一个发展。整个清代的关税，包括常关和洋关，太平天国起义之前是500万两左右，太平天国起义之后由500万两涨到了3500万～4000万两，其中常关税基本上保持不变，但是洋关税或者说海关税，其实也是对外贸易这一块增长幅度非常大。

晚清财政收入的另外一个很重要的变化是厘金。厘金的创办应该说是神来之笔了，在那之前整个清政府是非常困窘的，由在扬州帮办军务的刑部右侍郎雷以諴创办。当时因为没有钱，他就以筹措军饷为由，对当时的那些米店抽厘1%，当然每个地方比例有所不一样，创办厘金之后，清政府发现这一笔收入非常的大。到光绪十一年（1885）的时候，黑龙江开始办理抽厘，除了西藏和蒙古不抽，其他的全国各地都抽，而这个抽厘每个省都抽，每个县也抽。我的厘金数据参考了罗玉东先生的研究。罗先生20世纪30年代的时候出版《中国厘金史》，迄今为止，大家都认为这还是一个非常经典的著作，还没有被后代的学者所超越，后人只是对中国厘金史做了一些细节的补充。清代既有征收于日用百货的普通厘金，也有专门征收于盐、茶、洋药、土药、鸦片的特种厘金。按征收地点来区分，则可分为出产地厘金、通过地厘金和销售地厘金；征收的方式则有官征和商人包缴两种。晚清按1.25%、1.5%、1.625%、5.5%、6%、7.5%征收的各有一个省，按1%、4%、5%征收的分别有二个省，按10%征收的有四个省，按2%征收的有六个省，不详的二个省，可见超过2%是主流。最近对厘金数据做比较大的修正、也是比较可靠的是周育民先生。根据周先生的统计，1853年厘金被创办，它的税收到第二次鸦片战争之后增长很快，然后一直就保持着2000万两的水平。

回过头来看一下，在太平天国起义之前，清政府的整个地丁收入也就是2000万两。这个时候则出现了厘金、海关和田赋三足鼎立的格局。还有一个我还没有涉及的领域就是杂税，杂税的征收数量无从考证，数量更大。从简单的非常枯燥的数字上，大家也能看得出来晚清的财政发生了一个比较大的变化。我曾经专门统计过咸丰、同治时期的主要财政收支趋势，大家从图片上可以看得出来，咸丰同治时期主要的财政收支比较大的下降是田赋下降，厘金和关税都超过了田赋，一下子就改变了以前以农业税为主体的格局。我的估计是同治时期，清代的财政已经由前面的4500万两增加到7500万～8000万两，增长了近一倍。当然支出也是7500万～8000万两，也就是说它的收入和支出都变大了。到了清朝末年，收入进一步膨胀，收入的主体已经变成了四股力量：地丁、盐税、厘金和关税。

二 奏销与租税结构的演变

再来看清代财政的奏销体制。咸丰之前，清代财政的奏销是由户部代表中央来管理全国的财政收支，每个省要把钱粮向中央汇报，报告收支的情况，通过钱粮奏销，中央就掌握了各个省每年的收支情况。在此基础上，中央再做分配。当时分配的流向分为两部分，一个是京饷，一个是协饷。所谓“京响”就是把银子从各个地方运到北京来，存放到北京户部的银库里。不过中国面积太大，各省情况不一，有的省份富裕，有的省份贫瘠，贫瘠省份的收入就不够花，比如说新疆、甘肃，清政府就会就近从富裕的省份把钱粮转拨过去，称为“协饷”。咸丰以前，这个奏销制度一直非常良好地运行着。彭雨新先生在他的《清代田赋起运存留制度的演进》论文中曾经说过，在太平天国起义之前，清政府就像一个神奇的下棋棋手，在棋盘上左右指挥，能够把全国的财政收支整理得井井有条。但是太平天国起义之后，中央掌握全国地方财政的奏销制度就完全的失效了。之所以会失效，其实非常容易理解。第一，各个地方都缺钱，没有办法再拿钱去支持中央。特别是像曾国藩、李鸿章这样的地方大员，他们在领兵打仗的过程中又兼任地方官，军权行政权一把抓，为了军饷，一定会大量截留，不太可能给中央缴钱，有时还会不顾一切地截留，把别的省份打算上缴中央的钱财和实物就地拦截下来。第二，厘金的创办，完全变成了一个地方性的收入。中央想掌握厘金的收和支情况，但总会有被地方以各种各样的理由回绝，这样一来，户部也就没有办法掌握中央的全国的财政了。所以有人说到了太平天国起义之后，中国的财政发生了很大的变化。以前基本上是只有中央财政，地方几乎没有什么发言权；但是太平天国起义之后，地方财政就确确实实地形成了，大量的收入中央是掌握不了，导致奏销制度失效。当然，奏销制度还包括冬天的时候要向朝廷奏报，估计明年要收多少支多少，然后在粮食丰收的时候，做一个征收的报告制度，称为冬估和春秋拨，这个时候也完全变成具文了。

税收结构方面，在太平洋起义之前，清政府的财政收入主体是农业税，这个时候由于太平天国起义的影响，农业税基本上收不上来，而且征收的数量已经远远不足以支撑开支，所以出现了厘金和海关，而厘金海关又不属于农业税，而是工商业税，所以这一时期它的财政收支主体由农业税变成了厘金和海关，变成了工商业税。另外，就税收的分配主体来说，以厘金为代表的地方财政兴起，中央财政染指不了，税收开始变成了中央与地方双强并立的格局。在指导思想上，清政府也在事实上抛弃了“量入为出”的理念，变成了“量出为入”。大家如果看晚清的奏折，会发现一直到清朝政府灭亡，奏折里还是在说一定要“量入为出”，但背地里却不这么干。一般来说，“量入为出”是根据每年的收入来决定来年的支出，它通常会是比较节俭的。如果要根据支出来决定收入，则会比较激进一点。关于中央财政和地方财政双强并立的格局，晚清学界有一个非常重要的论断，叫督抚专政，或者是地方尾大不掉。但根据我对中央和地方财政的理解，这时候还很难用中央集权削弱、地方开始尾大不掉来形容晚清的政治格局。我更愿意将中国的专制集权制度理解为一个逐步膨胀的过程，而不是一成不变。到了晚期的时候，这种专制集权所能控制的财政已经变成一个大蛋糕，中央所能够控制的那一块收入基本上还是控制在手里，只不过是滋生出了新的收入，新的收入变成了地方的，而不是地方强行从中央进行了切割。从财权的角度来看，督抚专政其实可能还有值得进一步思考的空间。

三 征收与分配格局演变与财政指导思想

晚清的财政由内敛走向扩张，从保守走向激进，由传统的农业型财政向工商业型财政转变。但是因为当时工业化还没有展开，农业财政又难以维系，所以只能走中间道路，重征商业税。我曾经试图比较过欧洲范围内从17世纪到19世纪的财政转型，感觉农业型财政向工商业型财政的转变是一个普遍的趋势。我刚刚完成了一个英文的稿子，是围绕着彭慕兰的《大分流》展开讨论，我仍然坚持这样一个观点，即晚清时期的财政转型，主要是内生性的，而不是外生性的，西方的影响倒在其次；即便如此，他们的转型道路和西方又是比较接近的，并不是一个特殊的转型。

晚清财政预决算制度，也是新的变化。太平天国起义之后，因为旧的奏销体制崩溃，清政府被迫进行改革，造册报销改为开单报销，“惟将收支款目总数，分年分起开具简单清单，奏明存案，免其造册报销”。当然这也不是一步到位的。在太平天国起义结束之后，因为十余年来各省都忙于打仗，每个省没有办法把每年的财政收支情况向中央汇报。现在战争结束了，中央就打算旧账新账一起算，户部的官员都已经做好各种各样的准备，打算去各省大捞一笔。结果王文韶他们做了一个预案，说如果强行一一清查，估计曾国藩、李鸿章这些人都要受到处分，因为很多账目都不符合报销条目。他们以不能让功臣受辱为由，奏请慈禧太后，慈禧太后拍板把这一笔大账勾销。这些户部的书吏听到这个消息后，不禁抱头痛哭。

清末的时候，学习西方采取预决算制度，后来又变成民国财政改革的基础。预决算制度出台以前，都是国用、度支代替。光绪十三年（1887），黄遵宪刊刻《日本国志》，说西方的理财制度有预算结算，应该向西方学习。戊戌变法期间，光绪皇帝下诏编制预决算制度，让所有人都知道国家税入之大计。光绪三十四年，清理财政章程，以每年正月初一至十二月底为预算年度。宣统二年（1910），编制了宣统三年的总预算，这是中国首次采用西方模式进行预决算制度，标志着传统的财政会计制度迈入了近代的轨迹。当然，这个预决算和西方的也有不同之处。清政府的预决算是每年的正月初一到十二月底，国外则是从阳历的4月15日开始或者7月开始。

财政出支也有很大的变化。晚清时期，军政开支多，投资性开支少，公共事业的支出更是少得可怜。那么之所以军政开支比较多，还是因为太平天国起义等军事支出增多。军事变革也带来财政制度的演变，首先是购买和制造了很多的枪炮，武器装备的变化需要社会生产方式的变革来加以支持，生产方式的变革又需要财政系统的支撑配套。造枪造炮需要钢和铁，运钢铁需要铁路，铁路需要民生配套，总之是一个系统工程。第二次鸦片战争之后，引起一个非常大的变化，就是洋务运动，成为晚清财政支出的标志性变化。清朝统治者为了求强求富，设立总理各国事务衙门协调各国关系，进行外交活动，还向西方学习军事科技和文化，如购买船炮、训练新军、兴办工业、创办学堂、派出游学等，这些都是清朝财政支出方面的新现象。咸丰、同治时期创办的军工企业非常多。同治时期，用于造船的经费也非常巨大。《清史稿》记载说同治十三年（1874）报销造船的经费就花了500多万两，养船花了十几万两。同治末年，清政府的财政收入逐步好转，洋务运动上的支出也不断扩大。平均来看，同治时期每年政府在江南制造局及福州船政局就投入不下100万两，成为新政开支中最大的一笔支出。福州船政局造的船多，也不太好用，李鸿章他们想出一个变通的办法，说船不光可以做军舰，也可以用来运漕粮。他们打出的旗号是当时的漕粮运输中，传统的海运沙船不够用了，把其中的一部分粮食拨出来，交给新成立的轮船招商局来进行漕粮运输，其实当时沙船是够用的。轮船招商局承运漕粮，这一部分收入在前期非常稳定，占招商局纯收入的20%。在漕粮海运的支撑下，轮船招商局逐步度过危险期。张国辉先生估计过1866～1895年的10年间，清政府在军工企业上的财政支出为4000万两。吴承明先生估计过晚清时期的清政府在军工业投资下不下于6000万两，大约有5000万两。总而言之，在晚清这30年的时间里，清政府花了5000万两子，每年100多万两。

随着军事企业规模的扩大，必然需要足够的原料和燃料。西方列强要求在中国开矿修路，洋务派觉得求富，还要建立自己的企业，进行一些民用企业的投资。清政府对民用企业的投资，19世纪七八十年代之后逐步增加。1872～1894年开办了30多家企业，比如轮船招商局、台湾的基隆煤矿、湖北的汉阳铁厂等，投资在1500万两左右。一个大致的统计是，在甲午战争之前，清政府的财政投资中，3/4是用于军工企业，1/4用于民用企业。这个数字看上去数目挺大，但如果平摊到每个人头上，好像每个人连10文钱都不到，非常可怜。甲午战争之后，清政府的财政危机加剧，洋务运动陷入停顿。1895～1899年，只有三家企业共投资11万两，非常萧条。还有一些新的项目支出。洋务投入除了洋务企业经费，还有使臣出访。赫德请假回国，清政府就派人带着学生跟随他到英国去。同治六年（1867），清廷派卸任的美国驻华公使蒲安臣充当出使钦差大臣，访问欧美各国，记名海关道志刚和礼部郎中孙家穀等随同前往，两次出使经费皆由海关洋税开支。其中前者出使经费24948两，后者出使经费16万两。同治九年“天津教案”善后，清廷派崇厚出使法国“道歉”，开销也属出使经费。同治十一年，清廷开始选派幼童赴美学习，其经费据《挑选幼童前赴泰西肄业章程》预算，“每年驻洋薪水膏火等费，约给库平银六万两”。

近代银行是金融业，和财政有密切的关系。中国传统的金融业主要是票号和钱庄，票号是以山西商人经营的为主，钱庄是宁波等地的商人为主，以汇兑为主。特别是票号，在太平天国起义的时候得到了巨大发展。当时各个省财政收入的运输路线被太平天国起义阻断，他们就委托票号来做这样一个事情。票号通过钱粮汇兑，获得了比较大的利润，一度发展很快。不过到了清末就逐步陷入比较保守的状态，当清政府打算创办银行，一度想让票号接办，但票号经过讨论后拒绝。无奈之下，清政府只能自己动手去办。1897年4月26日，中国的第一家银行——通商银行成立，由盛宣怀向户部借100万两银子，仿照汇丰银行的章程合股创办。创办银行，一是为了和外国银行竞争，二是为了发展中国的对外贸易。1904年户部试办银行，1908年改名为大清银行，辛亥革命之后成为中国银行。另外一个和财政相关的事是发行货币。清代的白银极其复杂，库平银、关平银、漕平银、豆规银，每个地方都不一样，流通起来很不方便。但是西方的银圆是统一的，一块银圆就是一块银圆。清末政府也开始逐步铸币，所以金融方面有了很多的变化。

财政思想也出现了变化。随着时代的发展，商人的地位逐步提高。很多人开始觉得以前是以农为本，现在觉得商业和商人也很重要。改良主义思想家，比如黄遵宪这些人，他们提出了中国练兵同外国进行兵战，可以谋求国家的独立和平等；发展民族工商业和外国进行商战，可能通过商战立国，谋求人民的富足和自由。郑观应甚至认为商战比兵战更为重要：“彼不患我练兵讲武，特患我之夺其利权，凡致力商务者，在所必急。可知欲制西人以自强，莫如振兴商务。”王韬提出了“恃商为国本”的主张，薛福成提出“商握四民之纲”的思想，马建忠有“富民”说，陈炽有“富国”策，都反映了这种思想变化。

以上就是清代财政的大致回顾。总体上来说，晚清时期财政的变化，对中国近代化走向还是起了很大的作用，两者互相影响。晚清财政的转型既受中国近代走向的影响，同时也反过来塑造了中国近代的走向。从武器到交通，从军工到民用，从管理到思想，是全方位的转型。同时，我还相信中国近代财政的转型，更多的是内生性的变化，而且这种转型还是在遵循着与西方相类似的发展道路。

附录

问题一：近代转型的内生性是否意味着在没有西方介入的情况下，中国也会最终步入现代化。如果是这样，那么现代化会在多久之后发生？

倪玉平教授：历史确实没有办法假设，因为它是已经发生的人和事。根据我对清代财政中的嘉道时期和咸同时期的研究，我有一个很强烈的感受，就是财政转型迫在眉睫。我在《嘉道财政与社会》一书的结论是，嘉道财政已经发生了很大的变化，虽然财政的收入与支出之间还能保持平衡，但这个平衡是极其脆弱的。所以我说，即便是没有发生太平天国起义，清代的财政也到了必须要进行改变的时候，否则一定会崩溃。因为越到道光后期，它的财政碰到的问题越大，传统收入如田赋、关税基本都停滞不前，但它的支出却在逐步扩大。支出加大，而收入没有增加，不变是不可能的。咸丰、同治时期，财政发生那么大的变化，最重要的原因是太平天国起义摧毁了清代前期的财政基础，这时候才会有厘金的引入，有关税的扩张，其实西方的介入反而有限。所以我说，即便是没有太平天国起义，清代的财政转型仍然会发生。不过至于具体时间会是什么时候，我就不好说了，根据中国社会的惯性，很难说。但我相信，清政府只要推行财政转型，就不大可能直接在农业税上面下手。农业税收当时能够给予拓展的空间不大，而且政府又深受传统儒家思想的影响。即使到清朝结束，我们仍然可以看得出来，清政府还是在宣称不加税，农业税本身也确实没有增加多少。如果没有西方介入，中国的现代化转型不可能那么快速，但是也不可能从农业上转型，一定会从工商业方面着手。因为咸丰、同治时期还没有什么工业，那就只好从商业和商人身上下手，而中国的舆情恰恰又完全支持对商业和商人下手，这是非常合乎逻辑的选择。

问题二：财税向现代转变的主要因素是什么？

倪玉平教授：当政府的支出扩大，为了平衡收入，一定会扩大税源。为了扩大税源，就会采取相应的配套制度，否则收不上来税。财税的现代转变，还是受到时代的影响，时代的需要会推动它向前走。具体到清朝，这种转变最主要的因素应该还是太平天国起义。太平天国起义摧毁旧有的体制，因为战争大量开支。清前期的财政支出有两大块，一个是军饷，一个是河工。太平天国起义兴起，在传统的军饷之外又出现了湘军、淮军，他们也成为支出的重点。前一段时间我在写文章讲到人口，有人说洪亮吉是中国的马尔萨斯，如果看晚清到民国这段时间的人口变化，可以发现还是战争和瘟疫对它的影响最大。

问题三：怎么看孟森先生在《清史讲义》里讲到的“终清一代，以永不加赋为大训”？

倪玉平教授：清朝其实是继承了明朝的三饷加派，并把它固定下来。如果是从客观的角度来看，明清农民的负担是很重的，除了交正常的田赋外，还有很多的额外负担以及各种徭役。当然，清代农民交给国家的田赋实际上没有太大的增长。我曾经在一篇文章里进行过中西比较。1823年清朝发生大洪水，而同时期坦博拉火山爆发后的英国发生饥荒，我通过比较清朝和英国的救荒支出，发现清政府的“永不加赋”，一方面是保护了农民，另一方面也是束缚了政府的手脚。受儒家思想的影响，中国的皇帝是天子，中国的官员是父母官，是所有的老百姓的父母，它只能“永不加赋”，有道义上的无限责任，所以碰到灾荒的时候政府只能大包大揽，把所有的事情全部扛下来。如果不能扛下来，就是在道德上有瑕疵。同样，对老百姓多收税，也是道德上有瑕疵。这样一来，政府的税收很难扩张，新的税源很难开拓，自然也就拿不出钱来做更多的经济发展规划，比如清代的公共事业投入一直不大。所以我感觉孟森先生的这句话还是比较准确的。

问题四：万明老师的《万历会计录》认为晚明财政体系向以白银货币为主的财政体系转型，这一划时代的变革标志着中国由古代富裕国家向近代赋税国家转型的开端。清代的转型是不是延续和突破？

倪玉平教授：明代财政特别是白银货币的争论现在比较热闹，今天群里好多老师都在关注这个问题，比如说万明老师，还有中山大学的刘志伟老师，还有江西财大的邱永志老师，还有加州学派的万志英老师，很多人都在研究白银问题。不过我本人不研究这个，我觉得白银问题太复杂，但是如果从赋税演变的角度来看，显然是有延续性的。中国古代的延续性问题很多，比如唐宋变革论、清承明制等。历史本来就是延续的过程，不可能说突然就发生了裂变，至少清代前期的很多财政制度是沿袭了明朝的做法。

问题五：是否认为从“量入为出”到“量出为入”的转变是中国财政的正常发展？

倪玉平教授：“量入为出”和“量出为入”，不能算是明朝或者清朝所独有的现象。王安石变法就是非常典型的想做到“量出为入”。不过可惜的是，“量入为出”和“量出为入”，在中国被贴上了标签，成了固化的观念。传统上主张“量入为出”好，因为节俭过日子；“量出为入”坏，因为花销无度，所以历史上凡是要采取“量出为入”的财政变革，大多都容易受到批评。王安石变法就非常典型。不过，当一个财政收支处于非常紧张的状态下，统治者必须转变，那么要转变的话就一定会突破指导思想上变化，一定会在实践上突破“量入为出”的传统，偷偷实行“量出为入”。明朝的三饷加派其实是想偷偷地做“量出为入”，但不会公开地说。中国有很多事情都是这样，可以偷偷摸摸地做，但不能光明正大地说。

问题六：洋务运动在甲午战争之后的顿挫，20世纪初又实行新政，从财政上看，两个时期的经费来源和使用上有很大的区别吗？

倪玉平教授：从经费来源上看还是有一点区别的，使用上也有所区别。洋务运动时期的经费来源以厘金和海关为主，我们从档案里能够看到非常清楚的支出和支出方式记录。清末新政我没有专门的研究，但是从财政的角度来看，新政的很多东西不是从海关里面直接拨款的，有很多支出是地方政府开的源，更多的来自杂捐杂税，是从民间老百姓那里抠出来的，所以有一些小的变化。另外，新政时期，清政府在财政上更加失控，所以也没有更多的主导权。地方督抚影响力逐步加大，谁能弄到更多的钱，就能创办更多的实业。

问题七：“史无定法”对于研究财政有什么启示吗？

倪玉平教授：吴承明先生提出的“史无定法”是一个特别好的说法，做研究不能固守某一派的做法。每个学校每个老师都有自己的风格，有自己的传统，但是仍然要做到海纳百川。“史无定法”还给我一个启示，就是研究任何问题，我们都要尊重前辈，尊重学术的积累和延续，但也要坚持不要迷信任何权威，所有的研究其实都值得商榷，所有的结论都值得怀疑。

问题八：如何看待数据造假背后的逻辑？

倪玉平教授：研究经济史有非常好玩的地方，这也是它的魅力所在。有时候你知道它是假的，提供数据的人也知道它是假的。最典型的例子是在研究嘉道财政时，曾经碰到一个例子。有一年的河工开支，当时的预算是50000两白银，结果实际报销了49999两，正好少一两。道光皇帝看到奏折之后大骂官员，但最后也不了了之。有时候数据造假也是迫不得已，有客观原因。

问题九：请问如果你有机会和清政府户部或者是海关机构直接对话，就您目前的研究方向，你最想弄明白的是什么问题？

倪玉平教授：如果有这个机会，我最想弄明白的是每一年的财政收支数据。不过清代的户部可能也无法回答我，因为他们是不做这样统计的，也没有我们今天这种每年每个省归类的记载。

延伸阅读

倪玉平：《从国家财政到财政国家——清朝咸同年间的财政与社会》，科学出版社，2017。

倪玉平：《清史（1616～1840）》，人民出版社，2020。