第六章

赢家地区和输家地区：哪里会发展

特定地方的经济专业化起源在某种程度上是城市和发展经济学都难以找到的圣杯。经济就是一个复杂和熟练程度从难到简逐级演变的专业化阶梯。围绕这个阶梯的不同位置形成不同的发展阵营。这让我们明白了关于某个经济体的专业化问题，因此我们就能够对关于该经济体的工资水平、价格和人均收入等有很多的了解。

专业化不会一成不变，它会受到技术、贸易成本、创新和学习等力量的推动向前发展。国家和地区经济在发展阶梯上的地位因此发生改变。从某些方面看，一个国家内部的区域间发展可能比全球经济中的各国发展更为跌宕起伏。我们在表1.1中看到了这一点，表中显示美国大都市区在收入的阶梯上起起落落，然后在仅仅几十年内就与完全不同的人口变化结合在一起。仅以其中两个地区为例，1970年旧金山湾区的人均收入与其南部近邻洛杉矶基本无异，现在前者的人均收入比后者多出整整1/3。而在过去的几十年里，西欧和北美各国与日本之间并没有如此大的差距。^[1]

在整体呈上升趋势的美国阳光地带，如休斯敦、达拉斯和亚特兰大，其收入情况比菲尼克斯和拉斯维加斯好很多，前者现在已经跨入一个新的发展阵营，与其起步阶段不可同日而语。再举一个前面章节讨论过的经济复苏实例。20世纪七八十年代许多北方和中西部城市如底特律、波士顿、纽约和芝加哥经历了严重的经济衰退，但复苏情况很不均衡，纽约、波士顿和其他一些城市与英国的伦敦地区共同实现了收入水平回升，并扭转了早期的人口减少态势，而其他许多大都市区的收入水平持续下降，人口流失。类似的事例比比皆是。在巴西，20世纪60年代的圣保罗为什么能领先里约热内卢快速发展，20世纪80年代贝洛哈里桑塔（Belo Horizonte）如何能超过这两个城市实现跨越式发展？在阵营之间以及阵营内部这种发展的选择性（selectivity），正是本章探讨的主题。我们需要回答四个问题：专业化、人力资本、偶然性和制度。这四个问题以多种方式相互作用。

哪里会有专业化

第三章探讨的新经济地理学模型让我们对专业化的其中一个原因，即空间集聚，有了深刻认识，但没有告诉我们这种集聚在何处出现。专业化的比较优势论强调要素禀赋，但不能解释为什么发达程度相似的经济体会存在专业化差异。第三章探讨的新经济地理学模型说明了发达程度相似的经济体存在专业化差异的原因，因为某些地区的经济活动实现了规模化而有些地区没有，或不同地区生产的商品和服务品类不同但功能类似。

但是对发展的解释还有其他方法。例如，许多经济学家强调某个区域的人的能力，或者说它的人力资本。一些发展经济学家和经济地理学家将发展差异解释为一个地区偶然产生的独特的先决条件，如该地区出现了一种改变市场的关键技术，或者某位举足轻重的企业家启动并带动了一系列发展，从而形成了一个集群或集中发展的地区。这种观点可以结合第三章探讨的新经济地理学观点，即如果某个地方偶然出现了有利的发展苗头，就会出现循环累积的因果关系，表现方式为滚雪球般的共享、匹配和学习的动态发展。锁定在该地区的集聚发展，反过来又提高了当地原有的工资和价格租金，以及当地就业乘数。错过这一发展先机的区域逐渐落后于先行地区，从而导致整个城市体系的分化。

我们也可以把这后两种观点相结合解释发展。因此，我们可以说一个地区的特征，例如它的历史经验和不寻常的技能，使独特的奠基性事件（founding events）能够在那里落地生根，这个初始优势决定了集聚进程，但深层的初始优势本身并不是偶然的。实际上，如果沿着这个思路思考问题，会存在如下风险：研究人员会将把作为结果的赢家地区的特征当作原因。对于创新或有创造力的地区以及使其获得成功的生态系统时，许多当代的解释确实都是这样做的。

一种更复杂的方法是颠倒上述因果关系，认为有很多地方都存在着许多试图开创事业的“伟大的男人和女人”（主要创始发明家和企业家）。半导体、飞机和生物技术等产业发展的早期就是明证。但是只有某些地方具备使它们把这些初始条件转变为长期成功的资源；初始条件的偶然性并不能自动锁定集聚发展，后续的成功必须依靠培育。根据这种观点，沃尔特·鲍威尔，凯莱·帕卡伦和科耶斯坦·惠廷顿（Walter Powell、Kelley Packalen and Kjersten Whittington,2009）说明，美国大约有10个地区是生物技术和生命科学行业早期的专利地区，但只有三个地区成为集聚发展区。由此看来，偶然性必须播种在肥沃的土地上才能生长。为此我们建立了一个两阶段的因果模型。

此外，正如产品生命周期模型以高度简化的方式说明的那样，成功不是永久的，也不是有保证的（Norton and Rees,1979）。在大多数产业的生命周期中都会出现一个时间点，在这一点上，它们的中间贸易成本下降，而这些产业所在地又没有足以维持其核心集聚发展的措施。因此某些地区的经济会遭受重大的岗位和收入损失，而在其他经济中，其日常生产活动的损失会因为本地正在升级的一些产业或创新创业产生的新活动得到补偿（Saxenian,1994,2000;Amsden,2001）。成功的调整或“韧性”，基本通过产业更替或创新实现，也就是抓住那些可以成为新的区域经济专业化基础的经济活动，加强该活动价值链某一部分的比较优势，或在本地区既有产业内提升其产品质量，保留现有专业化的可保留部分（Simmie and Martin,2010;Chapple and Lester,2010）。但是，由于存在许多具体的方式，每个地区也各有不同，我们需要弄清楚为什么有些地方调整得比其他地方好，其成功的专业化能够随着时间的推移有效地实现转变，而其他地方却以失败收场，并逐渐衰落。

图6.1说明了这些与地区专业化相关的内生问题。

技能的地理分布

我们首先考虑许多发展和劳动经济学家支持的关于专业化问题的解释。在这个解释中，专业化是由技能的供给或人力资本决定的（Rosen，1983）。这是贯穿本书的“从岗位到人”的发展经济学框架。罗伯特·卢卡斯（Robert Lucas,1988）曾发表过与此观点一致的著名言论：在那些生活昂贵的城市中，高技能型人群会互相靠近聚集在一起。大都市经济的专业化受其劳动力特点的驱动。这一点可以进一步说明由于资本通常比劳动力更易流动，人力资本便成了决定专业化的要素。

图6.1 专业化的来源

但是，为了使这个观点能成为“从岗位到人”论断的令人信服的基础，必须要确定哪些因素决定了劳动力的地理定位。要解释清楚城市间的收入差异，我们就要知道为什么有些城市比其他城市更能吸引高技能劳动力，是什么导致城市之间有技能高低之分。特别是当一个国家内部的各个地区都对人口流动高度开放，甚至对国际人口流动也有一定开放度的情况下，这些问题就更令人百思不得其解。这意味着任何城市地区的知识存量都与全国的教育与研发密切相关，因为人们在某一个地区学习或获得经验后不必留在原地不动，而是可以带着技能聚集到他们选择的其他地区。

想保持这种人力资本的差异，区域特色必须在任何时候对区域性人力资本存量都具有一定程度的决定性，这里的区域特色是指对具有不同技能的人有吸引力，留得住或赶得走。如上所述，对技能工人而言，有四个主要方面决定他们的去留：舒适性、创造性、互动以及消费机会。但我们在前面的章节中可以看到，这些观点中没有一个能很好地解释技能工人聚集的初始原因。

所有这些解释中还存在另一个问题：技能具有行业特定性，但舒适性往往是广泛分布的，因此，它们无法解释发展的具体位置问题。例如，洛杉矶集聚着技艺高超的电影制片人、经纪人、娱乐业律师和电影编剧。纽约高度集中了擅长搬运金钱的人。但这两个城市都有很多餐馆、美术馆、博物馆和奢侈品商店。这些舒适性如何能解释为什么洛杉矶专事于娱乐业，而纽约专注于金融业？

显然，高技能工人会寻求与其他高技能工人的互动，原因在于如果我的工作要依赖周围其他人才能满足专业需求（比如得到信息），那么我就会与这些人聚集在一起。我也可能想在一个能力争上游的地方建立自己的职业生涯，这与我能否在这个过程中获得学习机会息息相关，因为学习本身就是一种互动形式。然而，仔细研究一下，这是否意味着纽约金融服务业集群实际上源自股票交易员之间的互动，而投资银行则是紧随其后？显然，如果发展过程顺利（也就是说存在需要高技能人员的专业化产业集群），人们就会被吸引到既有的同类人群中，或至少被吸引到同类工作岗位。更难理解的是互动的欲望如何有可能是一个初始原因。既然某个地方之前不存在使高技能人群集聚的发展过程，其他具有专业技能的人为什么会为了互动想去那个地方？

如第三章所述，推动集聚的三个主要力量之一是工人与就业机会的匹配。这一模型显示，当工人在一个人员流动率高的行业工作时，就会聚集在一起，因为他们想要靠近大量潜在的雇主，这样会在经历裁员后提高其获得新职位的概率，而裁员在高度创新或“年轻”的行业是经常现象。同样，雇主聚集在一起是为了能够容易地获得大量的劳动力，使他们不必在经济不景气时囤积劳动力（Jayet,1983;Combes and Duranton,2006）。这样的模型分析得头头是道，但问题又来了，这样做的动力源自何处？又是什么机制在一个特定的地方启动了这两个动态发展？许多对劳动力需求不稳定的企业聚集在一起可能会通过劳动力迁入或区域性的干中学，造成区域性的劳动力聚集，于是这两者之间的因果关系就会相互强化（Scott and Storper,1987）。但我们对此的解释就不再是以下表述形式：“这座城市的发展是工人寻求互动的结果”；相反，它的表述应该是：“这座城市的发展是因为企业的集聚。”

图6.2给出了与劳动力供给角度相关的内生问题。

图6.2 区域人力资本的来源

制度导致城市专业化？

发展理论的第三个主要分支认为，制度影响长期经济增长（Rodrik、Subramanian and Trebbi,2004;Glaeser et al.,2004;Acemoglu、Johnson and Robinson,2004;Acemoglu and Robinson,2012）。制度这个术语可能有很多解释。制度可以是正规的组织，也可以是非正规但在实践中反复出现并相互作用的组织。法律上正式的政治制度广泛影响投资水平、创新、投资水平以及对市场发挥作用的方式。非正式制度形成事实上的治理，涉及公共机构、私人团体以及个人如何形成并应用自己的规则，这些规则如何影响人们之间的交易，如何选择或排除参加活动的人，以及在执行规则的过程中如何动员信念和推行规范（North,2005）。在解释区域经济发展的总体难题中，制度领域也许是最复杂、最少被探讨的领域。现在我们来比较一下专业化可能起源于地区制度的这个观点与其他观点。

各地区的正式制度

正如第五章指出的，谈到大都市区时，正式的政府制度是指地方、准地方和区域性政府机构的复杂组合。此外，与州政府制度相比，地方、准地方或区域性政府机构的权力很有限，因此，许多正式制度对城市区域发展的影响实际上是在其他地理范围的正式制度之内，因为那些制度已经确定了大多数的经济政策问题。

大多数大都市区没有统一的或联邦式的结构以发挥其拥有的有限权力。^[2]造成这种情况的原因很复杂。城市规划者喜欢抱怨说这是历史遗留问题，即各个小的地区被吞并成越来越大的大都市区，但由于没有统一的权力机构，用他们的话说，这些地区就成为“无法治理”的地区。对于这种“碎片整合”的说法有一个令人信服的理由，这个理由当然就是人们希望在他们日常交往的范围内，对各种事务有发言权，而这些范围并没有多大改变。那些抱怨这种不可治理性的规划者还经常倡导以地方动员和参与的方式将各种空间异质性偏好与快速反应型政府进行匹配。在一些民主国家，大都市受困于这种拼凑式治理不能自拔。

虽然各地方当局各自为政，但他们拥有相当大的权力。地方和（许多地方的）区域当局最明显的影响经济发展的正式权力，就是对土地用途以及基础设施等重大公共投资的管制。正如我们在第二章所见，一些经济学家认为，对土地利用实施更多的限制会抬高房价，反过来也对劳动力有选择效应（选择高技能、高工资的劳动力），这可能会以定价的方式纳入某些专业化而排除另一些专业化（Saks,2007）。但似乎更有可能的是，管制主要影响存量房在区域内的分布变化（因为现实中的监管几乎涵盖城市的所有地区），而不是影响整个区域之间增加住房的能力（这是因为所有的城市地区都拥有广泛的本地边缘，即郊区）。第二章提供的证据表明，美国各城市地区的实际工资有所不同，因此高工资地区的房价不足以消除实际工资差异。其他的计量经济学检验也进一步说明，正因为各行业要素比例在不同区域缺乏弹性，所以是区域经济的岗位结构造成了住房价格差异（van Niewerburgh and Weil,2009）。因此土地用途管制并非决定区域整体增长或收入水平的根本因素。

我们再来考虑一下这些支离破碎的制度结构的另一个层面，即如果它们真是如此支离破碎，使它们是否有某种方式广泛影响区域政治进程，并决定其重要政治事务和政策议程（Jones and Baumgartner,2005）？政治经济学家认为更大辖区规模带来的效率与损失之间存在替代关系（Alesina and Spolaore,2006）。单位越大（例如一个城市、地区或国家），其所在地区人群具有更强异质性偏好的可能性就越大，其中许多偏好遇到冲突时也越有可能遭到“淘汰”，在大辖区内必须妥协的可能性就越大，或者至少会提高决策的交易成本。在国际发展研究中，各国表现的好坏可能部分取决于它们能在多大程度上成功地发挥规模优势又不产生矛盾的偏好从而导致无法做出明确的决定（Alesina and Spolaore,2006）。^[3]例如，一个庞大而同质的国家，就有可能既规模大且决策冲突又小；一个很小但异质的辖区则会因为规模小且内部难以达成一致而陷入瘫痪状态。规模大的异质辖区则可能位于上述两者之间的某个位置。

这一推理可以应用于大都市拼凑型的正式制度：在不同的大都市地区，辖区的规模结构可能会影响发言权、偏好加总、联盟的形成以及决策（或政策议程的定义）等问题（Carruthers,2002;Kenyon and Kincaid,1991;Kenyon,1997;Peterson,1981）。在一个有许多小辖区的地区，地方上会有更同质化的偏好，辩论和妥协的成本较低，能出台更多的举措。但是，要实施那些需要规模的举措，必须建立交叉跨辖区的联盟，这些联盟交易成本高，更有可能强制达成那些令人不满的妥协。碎片化程度较低的地区（辖区规模较大、内部异质化更强）在达成决策和创新方面可能存在问题，但是一旦做出决策，这些地区实施大规模项目可能就更容易。这一推理得出的一个假说是：从法律上的决策结构看，“最糟糕”的情况是既没有促成共识的条件，也没有实施大规模区域项目所需的集权（参见Rose-Ackerman,1983;Stiglitz,1982）。这种类型的正式结构可能会导致僵局或停滞不前。

图6.3 区域制度的正式结构

除上述情况之外，全世界大多数大城市和城市地区的管辖权都有复杂的内部结构。如菲利普·阿吉翁等人（Philippe Aghion、Alberto Alesina and Francesco Trebbi, 2002）所示，随着城市变大和内部异质性增强，人们越来越倾向于将政治权力分解到各行政区或选区。一个大城市或国家（或国家、省或地区）在其职权范围内行使“权力”的能力部分取决于它组织其内部决策的方式。这反过来又部分取决于其地方政府的形式（比如市长的强弱）、将行政区内具有相似偏好的居民组织起来的程度，以及地区之间投票联盟的组织程度。

因此，城市地区的正式组织结构令研究者望而生畏。然而，对这方面有更好的理解会让我们对区域政策议程的形成、决策模式以及更深入地了解这一切对专业化和收入的长期影响提供更有希望的见解。不幸的是，在写作本书之时，还没有关于大都市正式制度结构方面的大规模详细数据，也就无法系统地评估它给议程设置和区域经济发展造成的影响。

非正式制度与区域经济发展

城市地区在实际的非正式政治文化和政治动员形式上往往截然不同。例如，一些城市地区具有较长期活跃的群体经济活动传统并建立了政府—企业—群体的合作模式，而另一些城市地区则有更多自上而下的政治文化（Logan and Molotch,1987）。衡量这种参与模式的社会资本指标表明，一些城市地区的参与程度比其他地区参与程度要高很多，但是这个现象对政治结果的意义尚未得到可靠的证实（Putnam,2000）。例如，用几乎所有社会资本衡量，1980—2005年旧金山湾区均高于洛杉矶大都市区。这是否与前一地区的卓越经济表现有关？如果有关，影响其表现的精确机制是什么？

另一种观点认为，经济发展的区域政治结构，更多受狭隘的产业利益影响，而更少受公民广泛参与度的影响。具体企业或公民精英可能影响某一地区的政策形成过程以及思想政治市场（Dahl,[1961]2005;Cox,1993）。强大的土地利益群体，也可能通过基于地方（placebased）的土地所有者政治和开发商群体（城市增长机制）影响城市发展，特别是土地用途方面的选择（Molotch,1976）。因此，某一群体的偏好可以通过游说、兜售兴趣（interest peddling）以及主导资源分配和政策制定过程的其他手段得到广泛的表达。这两个关注点汇聚成一个有趣的问题：广义的制度结构和一个区域的政治进程是如何与基于产业的特殊利益集团和制度相互作用的，如企业协会等（Jaher,1984;Persson and Tabellini,2006）。

图6.4描述了制度在影响区域人力资本、专业化和表现方面可能发挥的作用。

图6.4 区域制度来源

非正式制度：行动者网络和区域性“社会”

影响议程设置的精英网络在本质上是非正式制度。非正式制度涉及复杂分散的集体行动过程，这些过程大多是隐形的。此外，他们关注的不仅限于涉及刻意使用公共权力获取租金和影响土地开发的精英过程，而是要多得多，包括许多领域的行动，既包含精英领域也有普通领域。

非正式的区域制度可以最有效地定义为行动者网络。这样的行动者网络对大都市区的经济发展和表现产生许多方面的影响。其中最重要的是调动并广泛传播知识；将企业家、知识、资本和人力资本组合在一起；把地方和地区政府的政治关注组织起来，并确保从其他公共部门（尤其是国家政府）各渠道获取资源；为经济活动创造象征性的政治合法性，消除政治交易成本以满足某些具体需求。这样的行动者网络可能是特定的群体或“社群”，或者称为捷径结构，包括群体间的非正式连结或正式联盟。了解区域经济表现和变化的关键是要了解影响经济发展的行动者网络是如何形成、维持、重组或消亡的（Padgett and McLean,2006;Powell et al.,2005）。

帕吉特和鲍威尔（John Padgett and Walter Powell,2012）等经济社会学家认为，非正式的行动者网络在区域经济适应他们所谓的“换位”中有着特殊作用。为应对技术和市场挑战，一个地区的主要贸易活动必须不断演变。在一个大的活动同源区内（如金融、高新技术、机械工程、保健等），这样的演变取决于技能是否可以从既有的活动换位并应用到新的活动中（Owen-Smith and Powell,2004,2008a,2009b）。此类例证在历史上比比皆是，如19世纪末美国中西部农业机械和自行车产业转变为新兴的汽车工业。但换位不会自动发生，需要行动者网络的推动才能实现，因为适应这种转变需要的知识和技能在匿名市场机制中并不系统也不可转移。用马克·格兰诺维特（Mark Granovetter,1985）的话说，它们是“嵌入”的。

无论是网络的正常运行还是换位似乎都依赖于某些特定类型的行为人，这些人往来于网络之间或网络内的关键行为人之间。它们构成了经济系统基础的具体行动者网络之间搭建桥梁。对这些桥梁的理解既可以是广义的也可以是狭义的。不同的人属于不同的网络，就这一点来说，社会学家认为一个网络影响另一个网络的议程或调动对方参与自身项目的可能性会增大（Safford,2009）。因此，区域行动者网络有两个主要组成部分：现有的核心社群和它们代表的利益，以及核心社群之间重叠或互连的程度。换言之，它们之间的互连就是连结。

区域网络的深层次非正式结构对各地区能否成功地赢取、维持和改变决定了区域收入水平和人口变化的经济活动（即动态专业化）有重大影响。各种行动者网络大部分是隐形的，而且很多时候是非正式的，如果强调这些网络及其相互连接的作用，那么为区域经济发展而有意地开展正式或有组织的机构行动又有何意义呢？有组织的行动反映了更深层非正式网络的力量，从这个意义上说，它只是冰山一角。例如，美国许多城市区域的都市交通委员会在正式结构上基本相同。但它们的表现差别很大，一些委员会积极推动区域议程，而另一些只是作为接收州政府和联邦政府资金的“空壳”制度（Woeffray,2012）。反过来，这种更深层网络会阻止有组织项目的成功运作。洛杉矶在20世纪90年代初经历了一场经济危机，不仅造成了内乱并导致航空业受损，那些为重建经济而组织起来的正式组织（即重建洛杉矶运动）并没有取得任何进展。在巴黎，复杂的地方政府经常使区域范围内的项目焦头烂额，导致区域一级的各个委员会（Conseil régional，其本身由中央政府建立）建立了合约式的区域协调结构（例如，法兰西岛运输联合会）。有时中央政府直接参与实施具有国家意义的大都市项目。“大巴黎”项目就是这方面的一个例子，这个项目将环绕整个巴黎大都市区建设郊区“超级地铁”（super-metro），包括建设65个新车站以及各车站周边大规模的开发。这类项目的出炉与其说是因为国家正式权威强制推行（因为实际上这在正式的层面是非常有争议的），不如说是因为有可靠的精英网络一致赞成，这些网络涵盖所有主要政党以及全国和区域的精英人群。

哪里会有行动者网络

因此，我们在思考如何解释城市区域发展的地点问题时，整整绕了一圈。用于解释的三个主要因素正是发展研究使用的因素：专业化、人力资本和制度。专业化的最初产生可能会有偶然因素，但一定也有循环累积的集聚过程。但从长期看，一个地方成功地赢取、创造或再造专业化需要有行动者网络，因为他们是都市政府和都市治理的正式制度运行的基础，而它们自身却是非正式制度，在不同时间、不同经济领域进行技能和能力的动员和换位。这种非正式的网络本身由基本群体和群体之间的连结构成。以下两章将详细探讨非正式制度的双重性质：团体或社群，以及它们彼此间的连结。

[1] 许多城市经济学研究仍然把旧金山湾区和洛杉矶较大的人口变化波动归因为它们比许多国家有更高的相互开放度。但如果真是如此，它们也应该显示出实际收入或效用的均等化。

[2] 有一些例外，如多伦多或迈阿密-戴德县，但即使在这两个地方，权力的统一实际上也远不是在这些地区废除地方政府或合并决策范围。

[3] 异质性可能仅仅是因为人口越多，人们有不同偏好的概率也越高，或者因为人口越多，民族、宗教或语言分化的概率越高，这通常与不同的偏好相一致。收入不平等可能也是偏好差异的根源之一。