23　彻底改造政府

副总统阿尔·戈尔（Al Gore）在克林顿政府执政的第一年大张旗鼓地宣布要“彻底改造政府”，而全国上下只是哈欠连天地回应戈尔的许诺（共和党去年推出的“与美国订约”计划也提出了类似的许诺，但一开始应者寥寥）。从一开始，戈尔的动议不乏强大的宣传攻势。一篇接一篇的新闻稿宣布彻底改造一个又一个政府机构或计划；大型会议一个接着一个，其中一个会议还由总统亲自挂帅，电视台也多次予以报道。在克林顿政府提出的所有国内计划中，产生实际效果和说到做到的并不多，而戈尔的计划就是其中之一。当然，公众和媒体都没有表示出极大的兴趣。去年11月的选举几乎变成了对克林顿当局彻底改造政府的能力的不信任投票。

造成这种局面的原因有很多。在除了联邦政府以外的任何机构中，被鼓吹为脱胎换骨的变革甚至都不会广而告之的，而人们在走廊里的布告栏上才有可能发现蛛丝马迹。这些变革就像医院希望楼层护士、银行希望分行经理甚至经营不善的制造企业希望管理人员能独当一面一样，他们得不到太多的表扬，更不用说获得任何额外的奖金了。

举几个例子——可悲的是，它们是相当典型的例子：

·乔治亚州的亚特兰大有6个独立实施社会福利计划的机构，每一个机构过去都有自己的办公室和工作人员。现在，他们将其申请程序合并在一起，提供“一站式服务”。经过重新设计的福利计划实际上在第一次尝试时就做到了有问必答。

·美国国税局（Internal Revenue Service）在犹他州的奥格登、加利福尼亚州的奥克兰和其他地方也在尝试着把纳税人当做客户并提供一站式服务，每一个办事人员都是有问必答，而不是像以前那样把纳税人支得团团转。

·进出口银行得到了彻底的改造。60年前银行成立时打算要做的事情，现在他们总算可以做了，即帮助小企业筹措出口资金。

·设在丹佛的美国地理勘测署被允许向公众出售美国地图。

但是，由于地图的目录处于严格的保密状态，因此要知道可以买到什么样的地图以及如何买和在哪里买几乎是不可能的。社会大众对地图的需求量十分巨大，这个事实几乎说明人们很难买到这些地图。地图是不可以再版的，只是因为社会大众想购买地图；而其他政府机构必须订购地图，供内部使用。如果地图卖得非常好，地图就会立即脱销。更有甚者，仓库的照明条件非常差，如果客户提出订购已经印好的地图，工作人员都无法找到地图。地理勘测署在7个月前为彻底改变现状而成立的特别工作组迄今为止已经成功地改善了仓库的照明条件，而且其他几个方面也得到了略微的改进。

然而，政府今后要兑现更雄心勃勃的许诺：

·农业部计划将机构从42个削减到30个，关闭1 000多个地方办事处并减少11 000个工作岗位，以便在5年内节省大约36亿美元。

·戈尔副总统在1993年批准了384项彻底改造政府的建议，其中大约有一半的建议在1995财政年度的预算中得到了体现。如果所有这些建议都能被国会接受，在2年内，它们会为国家节省大约125亿美元。

但是，农业部削减机构的计划或副总统的384项建议都不是新鲜事。我们很早以前就知道城市和郊区有许多农业办事处，而这些地方几乎没有任何农民了。关闭这些办事处的计划最初是在艾森豪威尔（Eisenhow-er）时代提出来的。在戈尔的384项建议中，许多或大多数建议都源自10年前——即罗纳德·里根（Ronald Reagan）总统当政期间——发表的《格雷斯报告》（Grace Report）。

所有这些提案和建议不一定完全有可能成为法律。12月6日，迈克·埃斯皮（Mike Espy）向人员过剩的美国农业部举起了精简的大刀。但是，12月31日，他就辞职了，而且没有人能保证在农业部的高层会有人负责领导这些变革。

即使所有这些提案得到通过，最后的结果也是微不足道的。农业部在5年内计划节省的36亿美元相当于每年大约节省7.2亿美元，在农业部每年高达700亿美元的预算中只占1%左右。所节省的125亿美元看上去似乎数额很大，但联邦政府在2年内的支出高达3万亿美元。这相当于每年节省60亿美元，比国会可能接受的数额高出许多倍，但不超过政府预算的0.2%。一句拉丁古谚语无疑是迄今为止形容戈尔动议的效果的唯一方式，即“山摇地动的结果只是孕育一只滑稽可笑的小老鼠。”

重组

对于这种毫无效果、令人难为情的局面，人们最常提及的解释是“来自官僚机构的阻力”。任何人当然都不喜欢在法令的要求下从上至下地被彻底改造。但是，戈尔的计划实际上产生了一个积极的效果，即它得到了许多政府雇员的热情支持，特别是下层人士的支持，他们每天都要接触到社会大众，因此经常因官样文章和空洞的规章制度而意志消沉，例如精美的地理勘测地图让美国地理勘测署的工作人员备感骄傲，而空洞的制度成了他们销售地图的障碍。

未全力以赴也不是理由。华盛顿的一些最具奉献精神的人夜以继日地开会，但最终毫无效果可言，真是令人汗颜。这些人包括主要政府部门的副部长。戈尔副总统是一个精力非常充沛的人，他多次督促计划的实施。在整个计划的幕后提供强有力支持的是前国会预算办公室主任、现任管理与预算办公室主任的艾丽斯·里夫林（Alice Rivlin），她是克林顿政府中最有见识的人。

由于这些精明强干的人采取的基本方法就是错误的，因此他们是欲速则不达。他们疲于修补漏洞和应付差事，自然一事无成。除非联邦政府和政府部门的管理方式和拨款方式发生根本性的变革，否则一切努力都是徒劳的。所有政府部门必须养成不断改进的习惯，并做到自力更生。

不断改进被认为是日本人最近发明的——日本人称之为“持续改善”（Kaizen）。但事实上，美国几乎在80年前就已经采用这种方法了。从第一次世界大战起，贝尔电话系统公司（Bell Telephone System）就在每一项工作和生产流程中融入“不断改进”的观念了，小到家庭电话的安装，大到开关装置的制造，直至20世纪80年代初该公司解体为止。贝尔电话系统公司针对每一项工作提出了结果、绩效、质量和成本标准。公司每年都为每一个人规定改进的目标。即使贝尔电话系统公司的管理者达标了，他们也不会得到表彰，但没有达标的人就会退出竞争的行列，而且很少有第二次机会。

我们同样需要的还有“标杆管理”，它是贝尔电话系统公司的另一项古老发明：每一项工作或每一个部门的绩效每年都要与所有其他工作或部门的绩效相比较，其中最优秀的成为所有工作或部门下一年要达到的标准。

美国政府的行政部门在很大程度上对不断改进和标杆管理一无所知。它们要求政策和工作方法发生根本性的变革，而官僚机构、联邦政府雇员的工会和国会都对此表示出强烈的反对。它们要求每一个部门和每一个部门的每一个下属机构都规定出自己的绩效目标、质量目标和成本目标。它们要求规定政府部门应该取得的工作成果。然而，不断改进和标杆管理需要不同的激励方式。没有按照预先设定的最低标准提高绩效的政府部门不会采用贝尔电话系统公司的方法削减自己的预算。在贝尔电话系统公司，如果某个管理者领导的部门总是达不到表现最优异的部门设定的标杆，他就会在报酬上或在晋升的资格上处于不利的地位，而后者更有效。表现得不好的人最终会被降职或解雇。

虽然国会或联邦政府的官僚机构的任何人都认为这种变化属于根本性的变革，但是它们甚至不能让人们相信它们能彻底改造政府。根本不能做的事情总是得不到妥善地处理，而且总是变得糟糕透顶，而人们总是在已经做过的事情上努力做得更好，这就是我们看到的最大改进。

任何组织，无论是生物组织，还是社会组织，都需要在组织的规模发生重大变化时改变自己的基本结构。如果规模翻了一番或两番，任何组织都需要进行重组。同样，任何组织，无论是企业、非营利组织，还是政府部门，只要存在的年限超过40或50年，他们都需要重新思考自己的情况。他们的政策和行为规则已经跟不上其自身的发展。如果他们继续沿用老方法，他们就会变得难以驾驭、难以管理和难以控制。

美国政府的行政部门的规模和政策已经跟不上其发展了。在规模上，他们现在比艾森豪威尔当政期间大得多。在艾森豪威尔当政之前就采用的结构、政策和规定甚至仍旧在帮助美国政府处理政府事务和管理雇员。在1896年后，它们被第一次提了出来，当时担任美国总统的是威廉·麦金利（William McKinley），而它们的日臻完善是在1929～1933年之间，当时担任美国总统的是赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）。

事实上，责备这一届或那一届美国总统让我们现在的政府变得杂乱无章是毫无根据的。它既不是民主党的过错，也不是共和党的失误。当初为政府设计而现在仍旧采用的结构、政策和规定已跟不上政府的发展。

重新思考

人们在杂乱无章的情况下的第一反应总是做出戈尔副总统及其幕僚们现在所做的事情——修补漏洞。这种反应总是事与愿违。下一步是匆匆忙忙地精简。管理层挥舞着大斧头，不分青红皂白地砍下来。共和党和克林顿政府现在就是打算要这么做。在过去的15年里，美国大公司前仆后继地做同一件事，包括IBM、西尔斯和通用汽车。每一家公司起初都宣布在裁员1万～2万人后经营状况立即会出现转机，有的甚至还裁员5万人。一年以后，公司当然看不到任何起色，然后就是再裁员1万～2万人或5万人，还是收不到任何效果。在许多情况下，精简的后果与外科医生多个世纪以来注意避免的不谋而合：即“在诊断之前截肢”。最后的结果总是大难临头。

但是，在重新思考自己的状况后扭转局面的组织不是没有，其中包括一些大公司，如通用电气，以及几家大医院，如波士顿的贝斯以色列医疗中心（Beth Israel），而且整个过程无声息，并没有虚张声势。他们的出发点不是精简。事实上，他们知道首先削减支出的做法不会有助于他们控制成本。首先要做的是确定哪些工作能创造出价值、需要得到加强、支持和发展。每一个部门、每一项政策、每一个计划和每一项工作都应考虑以下问题：“你们的使命是什么？”“它仍旧是正确的使命吗？”“它还值得做吗？”“如果我们没有选择这个使命，我们现在还会选择它吗？”各种类型的组织（包括企业、医院、教会，甚至地方政府）经常提出这种问题，因此我们知道这种提问的方式是行之有效的。

所有的答案几乎都不是“照目前的情况看，一切正常；让我们坚持下去。”但在某些方面，最后一个问题的答案是“是的，我们还会选择它，但需要在某些方面进行调整。我们发现了几个问题。”

例如1970年成立的美国职业安全与卫生管理局（OSHA）。工作场所的安全当然是OSHA的正确使命。在过去的25年中，美国工作场所的安全并没有得到多大的改善。造成伤残的事故与1960或1970年相比可能没有少多少，而劳动力的数量无疑在这些年呈现出巨大的增长。但是，如果考虑到劳动力从事的工作从安全性非常低的工作逐步过渡到安全性相当高的工作（例如从深层采煤过渡到比较安全的、接近于地表的露天采煤，特别是从本身十分危险的制造工作过渡到本身非常安全的办公室和服务工作），那么在1970年后，美国工作场所的安全性实际上是每况愈下。这种结果说明我们做事的方式是错误的。在OSHA的例子中，我们实际上知道问题出在哪里。OSHA认为不安全的环境是事故发生的主要原因，并因此试图做不可能做到的事情：建立一个没有危险的世界。消除危险当然是应当做的事情。但这只是安全的一部分，而且可能是较小的一部分。事实上，OSHA单凭自己的力量几乎注定一事无成。提高安全性最有效的方法是消除不安全的行为。OSHA对事故的定义是“某人受伤的时候”，而这个定义是不恰当的。要减少事故，OSHA对事故的定义必须改为“违反安全行为规范，无论有没有人受伤。”美国在对核潜艇的管理上就采用了这个定义。核潜艇内的任何人，无论他是指挥官还是级别最低的水手，只要违反了安全行为规范，哪怕是最小的错误，即使没有人受伤，他也会受到处罚。因此，核潜艇创造的安全记录是世界上的任何工业设施或军事装备都无法比拟的；还有比拥挤的核潜艇更不安全的工作场所吗？

OSHA当然应该继续执行他们的计划，而且他们甚至可能需要扩大他们的活动范围。但是，他们需要调整其工作重点。

我们将分析许多曾经拥有可行的使命、而这些使命现在不再符合实际的政府部门，如果我们还有其他选择，我们现在肯定不会组建这些部门。

有的政府部门已经完成了自己的历史使命。例如，最神圣不可侵犯的退伍军人管理局下属的171家医院和130家疗养院。这些医院和疗养院大约在1930年成为特许医院，当时，许多退伍军人居住的农村和小城镇缺乏拥有足够医疗条件的医院。今天，任何地方的退伍军人都可以到拥有足够医疗条件的医院就近就医。在医疗水平上，退伍军人管理局下属的大多数医院最多是中等偏下水平；在财政上，它们让政府付出了很大代价。最糟糕的是，它们离退伍军人居住的地方很远，因此退伍军人，特别是年老体弱、患慢性病的退伍军人在最需要社区和家庭支持的时候不得不离开自己的社区和家庭，长途跋涉到这些医院就医。退伍军人管理局的医院和疗养院很久以前就完成了成立时设定的使命。它们应该关张大吉，由地方医院和健康维护组织（HMO）负责这些医院的工作。

或者，有的政府部门已经没有要完成的使命。例如，我们现在会单独成立一个农业部吗？许多美国人会大声说不。由于农民在人口中的比例不超过3%，其中只有一半人从事农业生产（而且还是“农业综合生产”），因此我们可能需要的是在商务部或劳工部中设立一个部门。

一些社会地位非常高的工作属于其他地方。例如，像地理勘测署这样的科研部门为什么要经营零售业务呢？销售其地图的企业肯定有许多，如地图商店或图书连锁店。或者，销售户外用品的企业可以在邮购目录中列出这些地图。

继续做我们现在不会选择开始做的工作只会劳民伤财。我们应该放弃这些工作。人们完全猜不到多少政府工作是值得保留的。但是，根据我与许多组织打交道的经验，在所有行政部门和政府计划中，社会大众投票反对继续保留的可能占2/5，甚至可能达到半数。在这些部门和计划中，以较大优势赢得一票（即被公认为具有恰当的组织方式和运转正常）的几乎绝无仅有。

放弃

在任何组织中，获得有效赞成票和反对票的计划和工作很可能大约占3/5或2/3。麻烦的是创造不出价值或适得其反的计划和工作，而我们又完全不知道哪些是错误的计划和工作，更不用说如何处理这些计划和工作了。

美国政府的两项重大和抱有很大希望的计划就属于此类。社会福利计划就是一个显而易见的例子。美国政府在20世纪30年代末设计社会福利计划时，它发挥了很好的作用。但是，它当时解决的需要与今天的人们期望它满足的需要（即未婚母亲和没有父亲的孩子的需要、没有受过教育、无一技之长或无工作经验的人的需要）相差十万八千里。社会福利计划实际上是否有坏处是人们激烈争论的话题。但是，鲜有人声称它发挥了应有的作用甚至减轻了人们期望它消除的社会弊病。

另外，军事援助是美国在冷战期间实施的外交政策的支柱，它的情况也是如此。如果美国向实际处于战争状态的盟友提供军事援助，这种援助是非常有效果的：例如1940～1941年美国根据租借法案（Lend-Lease）提供给英国的援助以及向受到四面夹击的以色列提供的军事援助。但是，如果在和平时期为了发展盟友而提供军事援助，这也是古希腊历史学家普卢塔克（Plutarch）和古罗马历史学家休托聂斯（Suetonious）信以为真的原则，这样的军事援助就会适得其反。我们为发展盟友而提供军事援助的模式必定是我们的外交政策最近陷入一团糟的导火索，巴拿马、伊朗、伊拉克和索马里是最好的例子。在冷战开始以后，通过军事援助发展的盟友实际上是屈指可数的。实际上，军事援助通常带来的是敌人——苏联对阿富汗的军事援助就是如此。

适用于这种计划或工作的最佳处方是对它们实施改革。克林顿总统的社会福利改革方案与新组建的共和党多数派提出的社会福利改革方案就是很好的例子。这两个方案都是自吹自擂。要改革运转失灵的东西，如果不知道它为什么运转失灵，我们只会让事情变得更糟，更不用说改革有害无利的东西了。处理这种计划的最佳方式是将它们废除。

我们或许应该进行几次实验，而且是非常少的几次实验，并采取适当的控制措施。例如，在社会福利方面，我们可以在国内精心挑选几个地方，尝试着让私人企业负责重新培训和安置长期领取社会福利金的人员。印第安纳波利斯（Indianapolis）的市长斯蒂芬·戈德史密斯（Ste-phen Goldsmith）在这方面已经取得了可喜的成绩。在医疗保健领域，我们可以在不同的州采取不同的方法：例如，在加利福尼亚推行有序的竞争，而实力强大和经验丰富的医疗保健服务批发企业凯泽永生（Kaiser Permanente）就位于这个州；新泽西州借鉴加拿大的模式实施单方付费制医疗保健服务，而且这种制度已经在新泽西得到了支持；俄勒冈州在医疗预期的基础上实行配给制度，现在政府为穷人提供的医疗保健服务就试行这种制度。

但是，在无法检测出是否成功的领域，我们连试验都不要做，例如军事援助。在这些领域没有要检验的前提条件。我们应该放弃。

在重新思考之后，我们将列出一份清单，其中，最上面列出应该加强的计划和工作，最下面列出应该放弃的计划和工作，对于中间列出的工作，我们需要调整重点，或可能需要对有关的前提条件进行检验。有些计划和工作尽管不能产生立竿见影的效果，但我们应该让它们有几年的宽限期，直至人们不再怀疑它们为止。社会福利可能是最好的例子。

重新思考主要关注的不是削减费用，其最重要的目的是大幅度提升绩效、质量和服务。但大幅度降低的成本始终是副产品，虽然有时高达40%。事实上，通过重新思考，联邦政府在几年内节省的费用足以帮助他们消除财政赤字。然而，基本方法的改变将是主要的结果。这是因为制定政策的传统方法是按出发点的优劣排列计划和工作的，而重新思考是按效果排列计划和工作的。

改革运动也有例外

任何读到这里的人都会大声说：“不可能。任何团体的人都不会就可以在清单的最上方和最下方列出的工作和计划达成一致意见。”但是，无论哪个部门采取了重新思考的办法，哪里的人就会对这个清单大体上达成一致的意见，无论这些人是什么样的背景或信仰什么宗教。这真令人惊讶。人们对应该保留或加强的工作和应该放弃的工作几乎没有什么异议。他们争论的问题通常集中在是否应大刀阔斧地砍掉某个计划或工作，还是应该给某个计划或工作两三年的考察期。让人们的意见相左的计划注重的不是效果，而是“道德义务”。

在美国，最能说明问题的例子是反毒品的战争。这场战争历经数年，对遏制药物滥用和吸毒行为几乎没有什么效果，而且它是有百弊而无一利的。但是，它是我们的城市遭受灭顶之灾的根本原因，这是因为吸毒者为获取购买毒品的毒资而沦为娼妓、行凶抢劫或杀人，而毒品价格居高不下的始作俑者就是反毒品的战争。换句话说，这场战争实际上所做的只是肥了毒品贩子的腰包以及处罚和恐吓不使用毒品的人，特别是居住在老城区的人。但是，反毒品的战争是一场改革运动。在背后支持它的不是逻辑思维，而是对毒品的愤怒。停止反毒品的战争，无论多么有益，这种行为都会是“不道德的”。聪明的做法是在涉及重新思考的理性分析中不包括这种改革运动。幸运的是，这种情况并不是很多。至于其余的计划和工作（超过90%），通过重新思考，人们十有八九会取得大体上一致的意见。

卓有成效的政府

即使德高望重的人士完全达成一致意见，最后的结果是否也是徒劳无益的，这当然是人们有待争论的话题。国会不会接受这样的意见。官僚机构也不会。政治说客和各种特殊利益集团将联合起来反对任何具有颠覆性的意见。

完全正确：重新思考的行为在今天是不可能的。但是，这种行为明天还是不可能的吗？在最近一届总统选举中，由于罗斯·佩罗（Ross Per-ot）许诺通过大幅削减政府投资的方式消除政府赤字，因此有1/5的选民投票给他。许多人虽然对他的目标表示赞同，但并不能投他一票，这些人可能占1/5。现在，联邦政府的赤字开始减少了。但是，即使没有医疗保健改革或社会福利改革方案，赤字最迟到1997年还是会急速增加。到那时，要求减少赤字的呼声会变得不可抗拒，让国会、官僚机构和政治说客成为热锅上的蚂蚁。如果还不能理性地思考政府的绩效，我们很有可能会步许多大公司的后尘——挥起斧头进行精简。到那时，我们会毁了绩效，但赤字也没减少。事实上，我们可以预测，到那时，政府会砍错了对象——砍的是可以创造出绩效和应加强的部分。

但是，如果我们制定相应的计划，知道政府需要以什么方式和在哪些方面重新思考，我们就会有机会。在面临危机的时候，事先仔细思考需要采取什么措施的人会占得先机。当然，无论思考得多么周全，人们不会总是一成不变地执行计划。独裁者甚至也会选择妥协。但是，这种计划相当于一种标准，人们会根据这个标准衡量妥协的程度。它可以帮助我们避免失误，即失去了本应加强的东西，而留下了过时和创造不出价值的东西。它不会保证砍掉所有或大多数创造不出价值的东西，但它可以保留创造出价值的东西。在几年内，我们很可能要面临这样那样的危机，如联邦政府的预算和赤字重新出现急速增长，而纳税人对增加税收的抵触情绪越来越大，对政府及其承诺越来越不屑一顾。

事实上，我们可能已经快到了不得不彻底改造政府的地步。在大萧条时期——富兰克林·德拉诺·罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）的顾问哈里·霍普金斯（Harry Hopkins）称之为“征税、征税、再征税，消费、消费、再消费”——后，指挥发达世界的所有政府运转的理论不再行之有效。它甚至不能再赢得选票。“保姆型国家”彻底失败了。实践证明各个国家都无法管理社区和社会，如美国、英国和德国。各个地方的选民对保姆型国家的无能、官僚作风和沉重的负担表示反感。1994年11月，加利福尼亚的选民通过了取消非法移民享受医疗保健服务和甚至免费公共教育的《第187号提案》（Proposition 187），这种山崩地裂式的事件只是冰山的一角。但是，鼓吹回到第一次世界大战爆发前的政府的相反理论也证明达不到预期的效果。1944年，弗雷德里希·冯海克（Friedrich von Hayek）首先在他的著作《通向奴役之路》（The Road to Serfdom）中提出了这个理论，而且新保守主义将这个理论发挥到了极致。尽管它在20世纪80年代占尽优势，尽管罗纳德·里根和玛格丽特·撒切尔执政，但是保姆型国家没有出现萎缩的迹象。相反，它发展得更快了。新组建的共和党多数派很快就会认识到，对于社会大众来说，保持或限制保姆型国家都是不可接受的。

相反，我们必须找出哪些面向社区和社会的政府计划和工作的确能解决问题。我们希望每一项计划和工作应产生什么样的效果？联邦、州和地方政府怎样才能做到卓有成效？我们可以采取哪些非政府的方式做一些值得做、而政府做不到和不能高效做到的事情呢？

同时，克林顿总统在执政的头两年认识到，政府不能远离广阔的世界而只关注国内事务，尽管他非常希望把美国政府变成这样的政府。政府必须处理外国发生的星星之火，如波斯尼亚和卢旺达，这些星星之火有扩散的倾向，令人感到难以招架。由于国际恐怖主义的威胁越来越大，特别是成为邪恶政府利用的武器，政府当然需要越来越多地参与外交事务（包括军事事务）和国际合作。

迄今为止，我们清楚地认识到，发达国家既不能像（所谓的）自由派希望的那样扩大大政府的影响范围，也不能像（所谓的）保守派希望的那样废除大政府和重新实行19世纪盛行的简单化政府。我们需要的政府必须超越这两类政府。20世纪建立的巨型国家在精神上和财政上都表现得一败涂地。它没有取得成功。但是，它的接班人不能是“小政府”。需要它完成的任务太多了，有国内的，也有国际的。我们需要卓有成效的政府——这就是所有发达国家的选民们实际上大声疾呼的。

然而，为此，我们所不拥有的，恰恰是我们需要的：指导政府有所为的理论。至少自马基雅维利以后或几乎500年以来，主要的政治思想家从未涉及这个问题。从洛克（Locke）到《联邦主义者文集》（The Feder-alist Papers）再到今天的自由主义者和保守主义者发表的文章，所有政治理论研究的都是管理的方法：包括宪法、权力及其局限性、方法与组织。没有人触及实质。没有人问政府的真正职能应该是什么和可能是什么。没有人问政府应对什么样的结果负责。

单单靠重新思考政府及其计划、机构和工作，我们不会获得我们所需要的新政治理论。但是，我们会通过这样的方式获得有关的实际信息。我们已经认识到的是：我们十分需要的新政治理论必须建立在分析的基础上，即分析哪些计划、机构和工作能够发挥作用，而不是建立在良好意图和承诺的基础上，即由于我们希望哪些计划、机构和工作发挥作用，它们就应该发挥作用。重新思考不会告诉我们答案，但它可以迫使我们提出正确的问题。

民意调查显示，即使政府的所作所为是正确的，信任政府的美国民众也不足1/5，因此现在是开始行动的时候了。副总统戈尔“彻底改造政府的承诺”迄今为止仍旧是一句空洞的口号。然而，这句口号所暗示的就是自由政府所需要的，而且是迫切需要的。

（1995年）

后记

本文有一句话是：“我们可能已经快到了不得不彻底改造政府的地步。”如果在1994年夏末，当我写这篇文章时有人问我，我所说的“很快”是什么意思，我会说“几年”。但是，当这篇文章首次刊登在1995年2月出版的《大西洋月刊》（The Atlantic Monthly）时，“很快”已经发生了。1995年1月，全球金融市场开始与美国货币脱钩，并引发美元一泻千里，直至此时，局势仍旧没有改观。美国和所有其他发达国家因此被迫“真正地彻底改造政府”。在短短的几周内，美元对日元汇率下跌了20%，对德国马克的汇率的下跌幅度与日元差不多——这种暴跌几乎是史无前例的，而且对于世界上规模最大和实力同样最强大的经济体的货币来说，这种暴跌被认为是完全不可能的。触发暴跌的不是经济事件，而是美国参议院未能通过在21世纪初实行平衡预算的宪法修正案——只差一票！

这种表决本身并没有什么特别的意义。即使参议院通过了这项修正案，它仍旧需要经过50个州中的38个州的批准，而这些州完全通过这项修正案也需要数年的时间。此外，这项修正案不仅漏洞百出，而且到处都是便于今后任何一届国会或总统持续地让预算出现赤字的借口。但是，由于这项修正案未能扫清它的第一个障碍，即参议院，因此美国的海外债权人和全球金融市场完全清楚地认识到，无论美国国会中的保守派如何花言巧语，他们甚至都不会保证采取任何棘手的政治行动，当然也不会保证“彻底改造政府”。这项腹死胎中的修正案浇灭了世界对美国的信心，包括对美元和美国的领导力的信心。40年以来，世界对美国经济及其稳定性和实力的信心始终是世界经济赖以发展的基础。因此，前人没有做过的，美国却能做到：即30年前，以林登·约翰逊（Johnson Admin-istration）总统为开端，美国政府为弥补财政赤字而向海外借款，数额越来越大，而且完全是史无前例的，并且所借款项是用债务人的货币表示的，即不是用债权人的货币表示的，而是用美元表示的。在这30年里，美国在海外享有上不封顶的信用额度。但是，这种信心现在已经一去不复返了。美国不会重现昔日的风光，除非他们的预算达到平衡，或者他们的国内储蓄率提高到能让政府通过在国内借款而消除赤字的地步（然而，这种情况将不会发生，除非首先平衡预算。详细说明请参阅本书的下一篇文章）。

最近的局势清楚地说明，再也不能通过在世界市场上借款的方式来弥补长期预算赤字的不仅仅是美国，所有发达国家同样再也不能这么做了。然而，除了德国和日本以外，其他发达国家仍旧采取这种方式。因此，美元的暴跌意味着发达世界的几乎所有政府现在必须开始致力于“彻底改造政府”。美元的暴跌因此说明本书下一篇文章提到的“凯恩斯式的福利制国家”走到了尽头。

过去，只要讨论到这种可能性，人们总是会反驳说美国会帮助在国际上麻烦不断的政府摆脱困境。毕竟，美元是“关键性货币”，因此有责任保持世界货币的稳定。1994年末，墨西哥比索出现暴跌，美元也在几周后出现暴跌。在这之前，美国实际上仍旧扮演着保持世界货币稳定的角色，或至少企图扮演这一角色。但是，美元和美国在总体上再也无法托起世界经济。美元的暴跌意味着它不再是“关键性货币”。事实上，日元在亚洲已经取而代之（虽然日本人不太可能愿意承担随之而来的责任和重担）。对于美国、世界经济和新兴国家来说后果有多么的严重，我们迄今为止甚至无法推测。但是，危险的确存在，而且不可小视。第二次世界大战后的经济模式不再灵验；它的基础毕竟是美元担当关键性货币，以及美国经济愿意且能够为世界的其他国家提供资金。然而，在过去的30年中，这种能力越来越取决于世界金融市场是否愿意帮助美国弥补预算赤字，而且这种意愿消失得无影无踪，而且是永远地消失得无影无踪。

但这还意味着美国已经无法左右自己的国内经济和金融政策，除非它迅速地消除预算赤字。美国在经济和金融方面已经丧失了统治权，而军事实力并不能取而代之。现在在世界经济中唯一真正拥有“统治权”的是全球金融市场——变化无常、易于波动、易于造成恐慌、如脱缰野马般地控制不了和无法控制。这种分析已经得到了主要中央银行的验证，美国的联邦储备委员会、日本中央银行和德意志银行试图采取联合行动阻止美元的下跌，但不仅完全无功而返，而且还败得丢盔卸甲。他们只是将投机者的荷包塞得满满的。从现在开始，一个国家要自己当家作主，他们只能实施以平衡预算为主的经济政策。这样的经济可能是疲软的经济；会这么说的美国经济学家不在少数，而且可能占大多数。但是，这是事实。

共和党执政的“头100天”和他们推出的“与美国订约”计划体现出的正是这一观点，他们不是纯粹地从国内政治的角度看问题。“头100天”和“与美国订约”计划看上去与美国的政治家和媒体对它们的认识截然不同。共和党在去年11月的胜利（几个月前本文刚刚出炉）无异于一次深远的变革，它与民主党在1932年取得的胜利所引发的变革可能具有同样深远的影响。这是毋庸置疑的。然而，共和党是说得到，但做不到，这与民主党62年前的言行存在着天壤之别。这同样也是没有什么值得怀疑的。激进的共和党在众议院通过的大多数措施仍旧需要由温和派居多的参议院批准，而在参议院，这些措施很可能会被泼一盆冷水，有些必定会被指责为只有好心，没有实质内容。然后，它们当然有可能遭到总统的否决；共和党可能得不到足够的票数，以便在参议院或众议院推翻总统的否决。但是，新组建的共和党多数派的“与美国订约”计划自始至终也存在着先天不足的问题，即有3个目标，而不是只有一个清晰的目标。它承诺平衡预算；它同时承诺减税；它承诺让精简政府，但以党派的意识形态为基础，没有仔细分析什么行之有效和什么没有效果。在上面的分析中，这些目标是水火不相容的——这也是共和党在参议院中，在众议院批准的每一项措施上却表现得优柔寡断的主要原因。

但坦率地说，这些都不再重要。国会或总统想要的已经退居次席。要重新取得控制权，他们必须做什么？要恢复美国失去的经济统治权，他们必须做什么？我们的新主人已经回答了这些问题，这个主人就是全球金融市场，它告诉我们，要消除经常性的预算赤字，并随后消除对海外借款的依赖性，而提供海外借款的源泉已经干涸了。

全世界的金融和商业人士已经得到了这个讯息。要求政治家们也知道这个讯息是不是让他们勉为其难？几年以前，虽然共和党鲜有机会重新控制国会，但传统基金会（Heritage Foundation）提出了一项计划，它就是后来的“与美国订约”计划，而传统基金会是共和党的激进派在华盛顿的智囊团，而且与共和党领袖纽特·金里奇（Newt Gingrich）的关系密切。那时，没有人听得进去。但去年4月份（即在我准备开始撰写这篇后记之前），仍旧是共和党激进派的智囊团和仍旧与纽特·金里奇保持密切关系的传统基金会又提出了一个标题为“让政府退回去：重建美国的预算计划”（Rolling Back Government：A Budget Plan to Rebuild America）的新提案。这个提案没有颂扬共和党在大选中所取得的胜利，而且还完全忽略了“与美国订约”计划。相反，它提出的方法与本文所提倡的不谋而合：即它系统化地向每一个政府部门、政府提供的每一项服务和每一项政府计划提出以下问题：“如果我们没有做这件事情，我们现在还会这样做吗？”它的结论比我可能得出的结论深入得多（顺便说一下，我与他们或新的提案没有任何关系。事实上，传统基金会的新提案比我可能敢于提倡的或甚至强烈支持的观点看得更远）。传统基金会现在不仅提出撤销农业部（见本文相关内容），而且还建议撤销内阁的其他大多数部门，如商业部、能源部、环境部、房屋部和退伍军人事务部等，并将内阁管辖的范围限制为5个部门：国务院、财政部、国防部、司法部和健康部（顺便说一下，只有健康部不是乔治·华盛顿总统的内阁设置的部门）。在对待政府的政策和计划上，这个提案同样是激进的。任何走极端路线的提案似乎都不会有什么机会——事实上，这个提案几乎没有引起媒体的重视。不过，几年以前，当共和党首次提出“与美国订约”计划时，它也没有得到媒体的关注。即使这个新提案中的任何具体措施没有成为法律，但这种提案现在已经被郑重其事地提到议事日程上来，而且提出提案的人是现在在政府中占支配地位的政治家的喉舌，这种不争的事实说明“真正彻底地改造政府”在今后几年将是美国和所有发达国家的主要和迫切的“热门政治话题”。

（1995年5月）