第九章

公平的經濟政策

有些讀者看到，談分配不均的這樣一本書竟然有一章探討總體經濟學，可能會大感驚訝。總體經濟學是經濟學的分支，處理整體經濟活動水準、產出（GDP）和失業、利率與通貨膨脹。事實上，影響大部分公民福祉最大的莫過於總體經濟狀況，也就是經濟是否處於充分就業狀態和成長。

當總體經濟政策失敗、失業激升，底層受害最烈。推而廣之，總體經濟政策影響所得的分配很大。政策制定者應該明瞭這一點，但他們的行事作為卻往往似乎背道而馳。其實，總體經濟學很少提到所得分配，而這正是關鍵所在。

政策制定者最重要的責任是維持整體經濟穩定，經濟大衰退顯示他們失敗得很慘。這次的失敗，對一般美國人造成沉重的負擔，正如第一章說過的，勞工、房屋所有人和納稅人同受其害，正說明了總體經濟失敗如何使經濟體系問題浮上檯面。當萬事順遂，大部分人的日子都過得不錯，並且能夠說服自己相信，不像他們那麼成功的人只能怪自己。二○○八年經濟衰退之後，這樣的故事不再有道理。太多人「照規矩行事，努力念書，努力工作」，卻只能勉強溫飽，或甚至連溫飽都不可得。由此可見，這套體系沒有發揮功效。

本書指出，我們的經濟體系在許多方面對頂層的人有利，卻犧牲了其他人，而且這套體系根本稱不上是「成就決定所得的模型」，也就是所得反映一個人對社會所做的貢獻。本章的重點，放在危機之前、期間和之後，總體經濟政策對這個結果造成的影響。

政策需要選擇。所有的政策都會對分配有影響。本書的一個中心課題在於，有些政策選擇會提高分配不均，對頂層的人有利，卻同時傷害了經濟。

但是，許多選擇比較複雜且涉及取捨。如果通貨膨脹和失業之間要有所取捨，那麼選較低的通貨膨脹，會意味著失業升高、勞工受害；降低失業則意味著通貨膨脹升高，債券持有人會見到他們所持債券的價值減損。只注意通貨膨脹，是將債券持有人的利益放在舞台中央。如果注意焦點放在將失業率壓低到五％以下，而不是維持通貨膨脹率低於二％，不妨想想貨幣政策可能有什麼樣的不同。

不同的政策也會對社會中不同的區隔構成不同的風險。萬一出錯，誰會承擔後果？如果事情進行順利，誰會坐收利益？聯準會等於在下注，相信銀行本身能夠管理風險——這樣的賭注，令銀行大獲其利，銀行家的收穫更高，但其他人必須付出代價。聯準會本來可以抑制不顧後果和掠奪性放款、濫用信用卡等做法，卻選擇不這麼做。同樣地，銀行是贏家，其他人則是輸家。

貨幣和總體經濟政策，以及聯準會的行動，從幾個方面使美國的分配不均問題愈來愈嚴重。對底層和中層人口來說，失業率有時高於必要（意味著薪資降低），導致勞工的所得減少。面對銀行的種種掠奪式業務而缺乏政府保護，傷害了他們的生活水準。我們甚至將見到，目前的總體經濟政策可能如何製造失業性復甦。提供銀行隱藏性補貼和支持解除管制，導致我們的經濟金融化程度大幅提高，使頂層的分配不均與日俱增。積極平抑通貨膨脹的政策，意味著富有的債券持有人不必擔心債券的價值遭到侵蝕。

這些失敗並非偶然。制定貨幣政策的機制安排，設計得讓銀行家和他們的盟友能夠發出很高的聲音，甚至反映在已經成為中央銀行標準工具箱的模型中。雖然他們把注意焦點放在通貨膨脹（債券持有人很在意的事情），卻忽視了分配（銀行業者不希望中央銀行家去想太多的事情），即使正如我們說過的，分配不均日益不均是造成經濟不穩定的十分重要因素。

就在經濟大衰退吸引人們注意美國日益升高的分配不均，摧毀了之前四分之一個世紀，成長令所有人受益的迷思。經濟衰退摧毀了另外兩個迷思：將心思集中在通貨膨脹是經濟繁榮的基石，以及確保經濟穩定的最好方式是有個獨立運作的中央銀行。本章要說明中央銀行所採行的貨幣政策如何同時削弱整體經濟表現和提高分配不均。

我們可以有不同的一套政策和機制安排，不只可望提高成長、使成長更為穩定，也能使成長的果實分配得更為均等。

對九九％造成的傷害

現代的總體經濟和貨幣政策將很多焦點放在通貨膨脹上。據稱，壓低通貨膨脹、維持通貨膨脹穩定，能夠營造市場經濟繁榮壯大的總體經濟條件。通貨膨脹，尤其是很高且忽上忽下的通貨膨脹，會造成問題，但美國和西歐三分之一多個世紀以來，不曾面臨嚴重的通貨膨脹問題。全心全力注意昨天的問題會令我們分心，以致未能注意到今天更為迫切的議題。經濟大衰退之前，我們對金融體系崩潰造成非常大損失的關切，應該遠高於通貨膨脹略為增加可能略為造成效率的損失。經濟大衰退之後，我們對經濟沒有發揮潛力所造成的資源浪費之關切，應該遠高於通貨膨脹略為增加可能導致效率略微損失。

第四章說過，在危機中受害最大的是勞工和小型企業，這次危機更是如此。然而，許多部門的企業獲利居高不下，銀行和銀行家過得很好。高失業傷害到依賴工作維生的人；有工作可做的人，工作時間也大多縮短，收入降低。底層的人受到的傷害尤其大，技術能力較高的勞工取代技術能力較低的勞工，而技術能力較低的勞工又取代沒有技術能力的勞工。雖然每一群勞工都苦於收入降低，但沒有工作可做的人受到的傷害最大。

高失業水準不只影響失去工作或工作時間縮短的人，也傷害底層九九％，在勞工爭相尋找工作的時候壓低薪資。而大部分中央銀行執行貨幣政策的方式，製造了「棘輪效應」（ratchet effect），並且殘酷無情地運作了數十年之久。每當薪資開始回升，一心只想平抑通貨膨脹的中央銀行家，便高談物價上漲的可怕，於是他們提高利率和緊縮信用維持失業在高得不必要的水準上。他們經常成功地遏制薪資上漲，結果生產力的成長幅度比薪資快六倍。二○○八年危機爆發時，勞工尚未從上次的衰退中收回失去的薪資。

中央銀行家很難將他們的意見限制在貨幣和銀行管理政策上。如果他們只專心管好貨幣和管理政策，經濟情況會遠比現在好。這些銀行家的一個中心論點是「勞動市場應該更有彈性」，而這通常表示降低薪資，尤其是最低薪資和工作保障。但是，社會保障體系減弱擴大了錯誤的總體政策對九九％造成的不利影響。最低薪資並沒有趕上通貨膨脹，以至於二○一一年的實質聯邦最低薪資，比約三分之一世紀前的一九八○年低一五％，而這顯然使得降低薪資更為容易，尤其是降低底層的薪資。失業保險也沒有與時俱增，因此失去工作，但幸運地仍享有失業保險的人，領到的給付遠低於原來的薪資。但是正如我們在第一章說過的，沒有領取給付的失業人數上升到驚人的水準。

儘管如此，社會保障體系減弱和推促勞動市場更具彈性，這兩件事情可能擴大了有瑕疵的貨幣政策對總體經濟造成的影響。我們說過，經濟大衰退的中心問題是缺乏總體需求，如果有良好的社會保障體系，即使面對經濟下挫，勞工的所得和消費也會繼續維持。經濟學家將這些減震措施稱為自動穩定器。相反地，為因應經濟遭受不利的震撼而使工資下降，會擴大它的效果。主張薪資更具彈性、只關注通貨膨脹和忽視金融脆弱風險的中央銀行家，採行的政策將使經濟暴露在承受重大震撼的風險中，而且，他們主張的某些政策會使震撼一旦發生必定帶來嚴重後果。

無視於貨幣政策影響分配

我在前面說過，標準總體經濟模型甚至不承認所得分配是重要的事情，難怪聯準會採行的政策似乎經常不顧它所做決定的分配涵義。即使注意到就業問題，也不會考慮到它的行動在分配方面造成的後果，因此，所採行的政策往往收到反效果。

舉例來說，聯準會只注重利率，因為它錯誤地相信調整利率是一根簡單的「槓桿」，可以藉它控制經濟：降低利率，則經濟擴張；高利率，則減緩經濟成長。雖然有些時候和在某些情況中，利率可能有那些影響，但在其他時候，兩者的關係相當薄弱，其他的工具可能產生較好的效果。舉例來說，要因應不動產泡沫，提高抵押貸款的自備款要求會比提高利率更有道理；我們不會想在抑制泡沫脹大的同時，減緩生產性投資的成長步調。聯準會討厭這種管理措施，卻如同宗教信仰那般虔誠地相信價格體系和市場的神奇。

當經濟急轉直下，降低利率或許能夠拯救了銀行，卻顯然無法重振經濟。就算銀行將支付較低的利率轉嫁給借款人，大部分產業的投資不會增加太多，因為產能利用率偏低——整個經濟體已有相當多的產能，不管需求多少，都能夠生產出來。因此，除了銀行取得便宜的資金（這是一種隱藏性補貼），降低利率其實沒有太大的好處。當聯準會為了因應科技泡沫爆破而降低利率時，企業投資並沒有增加多少，卻造成不動產泡沫脹大。但在不動產價格跌了那麼多之後，我們幾乎無法想像降低利率會在這個產業產生多大的影響。

同時，我們必須考慮成本。許多退休人士已經審慎地投資於政府債券，突然間發現所得消失。因此，大量的財富從老年人移轉給政府，再從政府移轉給銀行家。但是卻很少有人提到老年人受到的傷害，也幾乎沒有採取行動去彌補那些傷害。

利率降低也在其他方面抑制支出。快要退休的人士發現他們必須花更多錢去買安全的政府債券，才能賺到所需的退休收入，因此只好存更多的錢。父母親也一樣，必須存更多錢，供應子女求學。隨便看一下這種政策在分配方面產生的影響，也會讓人懷疑低利率政策的有效性。

聯準會的注意焦點始終放在一％上。有人表示，降低利率會使股價上漲，它們便照做不誤。我們說過，股價上漲對頂層有幫助，因為頂層擁有高於比例的股票，而股票價格上漲會使消費增多，因為人們感到更為富有。但是，利率不會一直保持在那麼低的水準，這表示股價上漲不可能永遠持續下去。利率暫時降低會導致股價暫時上漲，不可能化為消費大幅上升。

聯準會的低利率政策沒有如它所期望的重振投資，卻鼓勵了計畫投資的人以便宜的資本替代勞工。降低利率等於以人為力量暫時壓低資本價格，投資人很可能利用這種不常見的狀況。於是，這強化了本來就遭到扭曲的創新型態，在勞工充沛的時候，企業卻一心一意只想節省勞力。當沒有技術能力的勞工失業居高不下，雜貨店和藥房卻以自動機器取代櫃檯的收銀員。於是，聯準會使一種情況愈來愈有可能發生，那就是經濟一旦復甦，也會是失業性的復甦。事實上，這成了二○○一年經濟衰退以來復甦時的正字標記，當時聯準會再次將利率調整到很低的水準。

幫助頂層

我們已經指出，聯準會利用很多方式幫助銀行和銀行家，尤其是在危機期間，例如聯準會以很低的利率借錢給銀行，利率遠低於市場水準。如果一家銀行能以接近零的利率借到錢，並且買進收益率達三％的長期政府債券，什麼事也沒做，便足足賺進三％。一年借給銀行一兆美元，那就等於贈與三百億美元。但銀行往往能賺得更多，它們可以用遠比三％高的利率，借錢給三A級的優良顧客。放款利率只要訂為一○％，政府願意以接近零的利率借一兆美元給它們，一年便贈與一千億美元。

銀行也可以把錢存進聯準會，而且它們現在是有史以來第一次收受這種存款的利息，這是納稅人給銀行的另一種隱藏性移轉。奇怪的是，最近這次贈與，它們反而抑制放款。把錢給銀行，它們卻沒放款，意味著銀行從放款得到的增量報酬降低。

推而廣之，紓困策略是把銀行和銀行家的利益放在經濟中其他人前面。中央銀行給銀行錢，目的是希望信用流動不中斷，卻沒有對取得資金的金融機構施加條件，要它們維持放款的流動，也沒有施加條件要它們不要把錢拿去發放獎金。給銀行的不少錢成為獎金，而不是用於銀行增資。過多的錢流進大銀行，而大銀行對投機和交易的興趣高於放款。就算有放款，流入大型國際公司的資金比例也過高，政府的錢大多沒有流進主要承做中小型企業放款、規模比較小的區域性和社區銀行。

難怪，數以百計規模較小的銀行紛紛破產，更有數以百計的這類銀行岌岌可危，不得不緊縮放款。聯準會的策略目的是在維持信用流動，和財政部一起做出的決定卻大有瑕疵。

提高經濟金融化的關鍵

尊重銀行業者，是聯準會和其他各國中央銀行導致分配不均升高的最重要因素：它們沒有適當地管理，以及適當地執行現有的管理措施，特別是自雷根總統起長達二十年的金融管制解除。經濟大蕭條之後數十年內，在確保國家金融體系穩定上十分重要的管制措施，因為聯準會和其主席葛林斯班的推動而相繼解除。此外，他們也出手阻止通過新的管理措施以反映金融部門的變動，例如衍生性金融商品的發展，結果，對金融和經濟體系的穩定構成威脅。

解除管制會造成兩個相關的後果，我們都提過。第一，這使得經濟的金融化升高，帶來各式各樣相關的扭曲和分配不均。第二，允許銀行透過掠奪性放款、濫收信用卡費用和採取其他做法而剝削社會其他人。銀行將風險轉移給窮人和納稅人，當情況發展不如放款機構所料時，其他人就得承受後果。聯準會不只沒有抑制這樣的行為，反而鼓勵有加。從社會的觀點來看，銀行顯然沒有幫助人們管理風險，而是製造風險。但是談到管理自己的風險，銀行業者做得比較成功。它們沒有承受自身行為帶來的不良後果。

這次危機爆發之後，聯準會在和管理措施有關的辯論中採取的立場，表現了它和誰站在一邊。管理措施的設計，應該鼓勵銀行回歸單調乏味的放款業務，在見到那些大到不能倒的銀行懷有不良的誘因時，應該集中心力研究如何限制銀行的規模和相互的關係。此外，大到不能倒的銀行相對於其他銀行占有競爭優勢，有些銀行願意供應資金給大到不能倒的銀行，因為它們曉得可以依賴政府的保證，所以同意以比較低的利率供應資金給大到不能倒的銀行。因此，大銀行不是靠更高的效率或提供比較好的服務使業績蒸蒸日上，而是它們等於得到納稅人的補貼。我們沒有課稅以沖銷這個優勢，等於給了大到不能倒的銀行另一筆很大的贈與。由於超高的獎金給了金融專業人士承受過高風險和表現短視行為的誘因，主管機關應該針對獎金的設計緊縮管理措施。而且，由於資本不足的銀行有其風險，資產價值稍有波動便足以導致它們破產，所以應該針對獎金和股利的多寡，加強管理，直到銀行體系完全復甦為止。由於缺乏透明性和衍生性金融商品在這次銀行危機中扮演的角色，聯準會應該堅持對這兩件事做些什麼。

針對以上所說各項問題，聯準會都沒採取行動，就算真的有行動，也得克服聯準會的反對才得以進行。杜德法蘭克金融改革法案於二○一○年七月簽署成為法律，將執行管理的很多責任交給聯準會，而且至少在某些領域，聯準會再次展現它和誰站在一邊。例如，在杜德法蘭克金融改革法案通過之前的討論中，負責督導衍生性金融商品的參議院委員會建議，不應該准許獲得政府保險的銀行發行衍生性金融商品。雖然我們不清楚衍生性金融商品是保險商品還是賭博工具，但它們顯然不是貸款。如果它們是保險商品，那就應該由州保險機關管理；如果是賭博產品，就應該由州賭博機關管理；但不管是什麼狀況，都不應該由美國政府透過聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation）承保。聯邦存款保險公司是保障銀行存款人的政府機關。聯準會主席柏南克（Ben Bernanke）卻主張不同的做法，反對兩位區域性聯準會總裁的意見。結果，柏南克和一年從信用違約交換（CDSes）賺得數十億美元的銀行獲勝。

在此同時，經濟學家和政策制定者形成廣泛的共識，認為應該管理大到不能倒的銀行。金恩指出，如果它們大到不能倒，那麼也大到不應該存在。甚至稍早的時候，聯準會理事會前主席伏克爾（Paul Volcker）指出，這些銀行也大到無法管理。聯準會的現任和上任主席柏南克和葛林斯班，得為造成這次危機負起責任，但是他們兩人甚至不曾承認有問題存在，至少承認得不夠多而沒有建議應該做點事情。事實上，可以做的事情並不少，從祭出解決方案、限制銀行的規模和它們能做的事情，到前面說過的向它們課稅以沖銷享有的優勢等都是。

聯準會當然不曾動手提高分配不均，沒有靠提供頂層利益，或者靠它對中層和底層所做的事而製造分配更為不均。事實上，正如我們稍後要說的，它的大部分理事可能真的相信放寬管理、對抗通貨膨脹、幫助銀行，都是維持經濟運作不可或缺的工作，將促進成長，令所有的人受益。然而，這只是見證了聯準會被銀行家的看法和世界觀「俘虜」的程度。

建立更為民主的中央銀行

目前的世俗觀點有個中心論點，認為中央銀行應該保持獨立。一般人認為，如果它們屈服在政治力量之下，政治人物將操縱貨幣政策，付出長期的成本，牟取短期利益；他們會在選前過度刺激經濟，通貨膨脹升高的代價則留到選後才支付。此外，由於獨立的中央銀行致力於維持低通貨膨脹，市場的走勢不會蓄積通貨膨脹預期，因此通貨膨脹會受到抑制，整體經濟表現也會比較好。

令人大失所望的中央銀行

在上次的危機中，美國和歐洲各國獨立的中央銀行表現沒有特別好，可以說遠比獨立程度較低的印度、中國和巴西等國的中央銀行要差。理由很明顯，美國和歐洲的中央銀行其實已經被金融業俘虜。它們甚至可能不必負起民主責任，只知回應銀行家的利益和觀點。銀行家希望通貨膨脹低落、金融管制解除、監督寬鬆，而且得遂所願，即使通貨膨脹造成的經濟損失，和因為金融市場管制過度而發生的損失相比微不足道。一般消費者因為掠奪性放款而蒙受的損失遭到冷漠對待，事實上，額外的利潤增添了銀行的財務實力。銀行體系的健全畢竟是中央銀行的第一要務。

被綁架的管理機構

我們在第二章說過，當管理機關實施的政策和採取的管理措施反映理該被管理者的利益和觀點多於公共利益時，管理機關便受俘於理該被管者。會發生這樣的情形，部分原因在於「旋轉門」，也就是管理官員來自被管理的部門，而在他們短暫的政府任期過後，又回到原來的部門。「俘虜」會發生，部分原因在於所謂的「認知俘虜」，也就是管理官員養成了被管理者的心態。

在美國，這種情況發生得比較直接，因為華爾街會對中央銀行的可能被任命人產生強烈反應。我在柯林頓政府任內，看到兩位優秀的被任命人遭到金融市場否決，其中之一是因為她對放款的歧視行為表示關切，另一位是因為他似乎過度關心激勵經濟成長和充分就業。最奇怪的案例發生於歐巴馬政府。歐巴馬提名一位非常優秀的諾貝爾獎得主，他做過一些開創性的研究，有助於我們進一步了解失業和影響失業的因素，這是聯準會應該最關心的事情。或許金融市場中的某些人認為，一位批判性的思想者可能質疑中央銀行缺乏經濟理論或證據的一些傳統教條，而這會造成不便。他的任命案甚至沒有通過參議院的銀行委員會。

儘管面對這些壓力，聯準會的理事之間看法也相當分歧。甚至，當有位理事曾經警告住宅部門的不良放款可能造成嚴重的後果，其他理事根本置若罔聞。這次經濟衰退期間，有幾位聯準會理事堅稱失業是關鍵問題，甚至認為根本問題在於缺乏需求。有些理事甚至發表異端邪說，建議在失業率大幅降低之前，貨幣政策的「目標」應該是失業，不應該是通貨膨脹。

對民主缺乏信心

主張中央銀行獨立的人，對民主責任缺乏信心，這應該是很叫人不安的一件事。我們要在哪裡劃一條線，將政府的中央責任交給獨立的機關？政治化的觀點，也出現在財稅和預算政策。我懷疑，金融市場不會滿足於將責任交給「技術」專家。我們說過，它們喜歡觀點相同的「專家」，也就是所持觀點支持它們的利益和意識型態。聯準會理事及其主席喜歡假裝自己超越政治；不用負責任，保持獨立，是很方便的一件事。他們認為自己是聰明人、公僕，在為經濟這艘複雜的船掌舵。

如果懷疑聯準會及其主席的政治本質，觀察二十年來中央銀行反覆不定的立場，應該會很明白。一九九三年，美國的財政赤字很大、失業率很高，當時的聯準會主席葛林斯班敦促政府採取強烈的行動以降低赤字。大家的理解是，利率接著將降低，以恢復經濟、邁向充分就業。但當時經濟面對的是失業，沒有過熱，利率降低沒有道理取決於赤字下降；事實上，降低利率和增加信用供給可以齊頭並進，以促進經濟成長，而這會使赤字出現神奇的效果。但利率只調降到略低於三％，如果降得更低，經濟可望復甦得更為強勁。接著到了二○○一年，葛林斯班敦促國會降低稅率，產生龐大的赤字，並將利率降到遠低於從前水準的不到一％，以因應經濟衰退。要解讀這些似乎前後不一致的立場，一個理由是真正的目標在於縮減政府的規模和降低租稅的累進程度。

不管再怎麼假裝，中央銀行都是政府機構。任何民主制度中，政府機構必須負起某種程度的責任。政府機構必須有人監督，以確保不致出現不當的行為，而且中央銀行要根據其職責行事；所謂的職責，必須符合公眾的利益。在現代的民主社會中，治理是人們關切的中心問題。官員做出的重大決定，要如何負起責任？決策是怎麼做的？透明度是否足夠，以展開有意義的公眾監督？

公民最關切的事務莫過於經濟的表現，而決定經濟表現的中心因素就是貨幣政策。事實上，標準的政治學模型告訴我們，失業率及其變動是決定總統和國會選舉結果的最重要因素。在目前的機制安排下，公職人員似乎必須為他們無法控制主要槓桿的事情負起責任。

美國的中央銀行治理制度和責任，應該叫人汗顏。貨幣政策是由七位聯準會理事，加上十二位區域性聯準會銀行總裁組成的「公開市場委員會」（Open Market Committee）決定的。十二位區域性聯準會銀行總裁當中，只有紐約的聯準會和其中四位總裁有投票權。區域性聯準會銀行總裁是以不透明的流程選出來的，大眾幾無置喙的餘地，而且，銀行業者是被管理的對象卻擁有太大的影響力。

雖然聯準會現任主席柏南克撰文強力推崇透明化的優點，後來卻似乎改變了心意，將提供隱藏性協助給銀行的任務更加視為聯準會的重點工作。當新聞媒體要求資訊，也就是要求其他政府機構根據「資訊自由法」（Freedom of Information Act）而必須揭露的那種資訊時，聯準會說自己不適用於該法。聯邦地區法庭不同意這樣的說法，聯準會還是冥頑不靈，繼續拒絕揭露媒體想知道的事情。結果，聯準會提起上訴，上訴法庭重申聯準會有責任揭露資訊。若非白宮告訴聯準會，說它實際上是政府的一部分，必須遵守適用於其他政府機構的法律，據說，聯準會原本打算上訴到最高法院。國會另外也要求稽查聯準會做過的事情，包括誰取走它的錢。

最後，聯準會屈服在法庭和國會的壓力之下，當資訊終於披露，美國人民總算比較清楚為何聯準會理事會不想揭露資訊。原來維持祕密的真正理由，是要掩飾不受一般人支持的政策，同時隱瞞聯準會所說和實際發生的事情之間的不一致。

在經濟大衰退之初的大規模紓困行動中，紐約聯準會理事是一手擘劃紓困方案的三人組之一員，另外兩人是聯準會理事會主席和財政部長，他們共同決定要救誰和殺誰，以及誰取得多少和以什麼條件取得。

而他本人同時又獲得某個委員會提名，那個委員會由銀行家、以最優惠條件獲得紓困的公司的執行長組成。就算實際上沒有利益衝突，表面上看起來就是這樣。美國人不曾充分了解AIG為何獲得那種規模的紓困行動，當它的衍生性金融商品被買回，是按照帳面價值計價，遠遠高於必要的水準。當AIG紓困案的終極受益人揭露之後，一切便比較明朗：最大的受益人是高盛，也有其他大型外國銀行接受金錢，其中一些被懷疑與高盛有複雜的金融交易。美國竟然拯救外國銀行，看起來特別奇怪。如果外國銀行陷入困難，該出手相救的應該是該國政府才對。

隨著更多資訊攤開在陽光下，我們終於明白，原來聯準會早在二○○八年九月爆發危機之前，就大量借錢給外國銀行。美國聯準會顯然不只是美國銀行業者的最後救援金主，也是外國銀行的最後靠山。難道美國的銀行和其他這些銀行進行了複雜且高風險的交易，一旦它們沉淪，美國的銀行也會受到連累而岌岌可危？如果是這樣的話，顯然聯準會除了疏於管理，也疏於督導。現在，我們也看得相當清楚，儘管聯準會發表聲明說次級抵押貸款的問題和泡沫爆破已經受到相當好的控制，全球的金融市場卻也受創好幾個月之久。

聯準會被迫揭露的資料也顯示，雷曼兄弟公司崩垮後幾個月內，高盛之類的大型銀行向聯準會大量借錢，還公開宣稱它們的體質非常良好。被金融業俘虜的獨立中央銀行，所做的決定當然代表金融業的信念和利益，也就不讓人感到驚訝了。

即使中央銀行能獨立於民主政治流程之外，理事當中應該有金融業的代表，但不應該由金融業把持。有幾個國家不允許金融業人員擔任中央銀行的理事，他們認為這顯然有利益上的衝突。其實，金融業以外有許多人才。金融業的從業人員擅長進行金融交易，卻不是錯綜複雜的總體經濟管理專家。幸好，今天在金融業以外，包括學術界、非政府組織和工會等各種機構中，還有些真正的專家。

贊成中央銀行獨立的人，總認為中央銀行所做的決定不會涉及取捨。技術專家可以研判出管理經濟的最好方式，正如他們能夠決定最好的橋梁設計，但取捨才是經濟政策制定的本質。我們說過，我們需要做各種選擇；有些人會受益於這些選擇，其他人則會有所損失。現在，可以很清楚知道聯準會未能維持經濟穩定；危機發生之後，則未能恢復經濟的健全。我們也看得很清楚，它的政策所依據的經濟教條有嚴重瑕疵。沒有一種政策不帶風險，但聯準會選擇的政策，迫使房屋所有人、勞工和納稅人正面承擔風險，好處則歸銀行所有。我們可以制定帶有其他風險的政策，讓社會中的其他人身受其利，銀行則遭到傷害。

我們必須體認，中央銀行的決定在本質上屬於政治性質，不應該交給技術專家去做，而且當然不能留給過度代表某種既得利益的人來做。

歐元危機

美國設計中央銀行系統以管理銀行和決定利率，機制上的瑕疵也出現在世界各國。這次危機爆發前，美國被視為機制設計良好的典範，其他各國爭相仿效；這次危機之後，這個體系的瑕疵讓人看得相當清楚，美國及採用類似機制安排的其他國家應該思考如何重新設計。

儘管我對聯準會的批評不遺餘力，卻發現歐洲的情況更糟。美國的中央銀行需要關注通貨膨脹、成長和就業，在歐洲相當於美國聯準會理事會的歐洲中央銀行，管理由十七個國家組成的歐元區，卻只關注通貨膨脹。它也反映了銀行與金融界的心態，而且程度更甚於聯準會。歐洲中央銀行因應二○一○年一月起於希臘的重大債務危機的方式，正是很好的例子。

首先是希臘，接著是愛爾蘭和葡萄牙，然後西班牙和義大利陸續發現債務利率高得難以承擔。希臘無力履行債務的陰影，從二○一○年一月的「很不可能」，演變為二○一一年七月的「勢不可免」，使用的卻只是「債務重整」之類較溫和的字眼。如果不對公民施加政治上難以接受的痛苦，希臘積欠的債務可能無法償還。如果只有希臘出問題，只要修補歐洲體系的一小塊或許就能度過難關，但當西班牙、義大利等大國面臨以合理利率融通債務發生困難，問題顯然需要採取更果斷的行動。

歐洲中央銀行扮演的角色卻含糊不清。舉例來說，以希臘為例，它堅持任何債務重整（要求債權人勾銷債務和延後還款）必須屬於自發性質。他們說，不管達成什麼協議，都不准引發「信用事件」（credit event），意思是說不准出現支付信用違約交換工具的事件。如果希臘無力履行債務，信用違約交換這種高風險的證券就必須清償。歐洲中央銀行這麼要求，似乎將銀行的利益置於希臘人民之前。希臘需要深度重整，大幅減低債務的另一種說法，遠遠超過自發性重整所可能出現的狀況，但是只有自發性勾銷債務不被視為信用事件。

歐洲中央銀行的立場還有更奇怪的地方：信用違約交換的作用是在提供保險。如果你持有一張保單，你會希望保險公司慷慨大方，宣稱「可保事件」已經發生，只有這樣，你才能根據保單求償。事實上，有時人們會做出某些事情，以製造這種事件，這就是「道德風險」發生的時候。在希臘的例子中，歐洲中央銀行表示，不希望保單走到求償的地步。如果銀行業者購買這種衍生性金融商品是當成保險商品，那麼當然會想要求償，歐洲中央銀行身為銀行業者的保護者，也會想要求償才是。歐洲中央銀行對此的解釋是自己疏於管理，而且有些銀行不是買保險，是從事賭博，如果信用違約交換必須清償，勢必發生虧損。歐洲中央銀行似乎不只將這些銀行的利益放在希臘公民之前，也放在那些比較審慎和購買保險的銀行之前。

歐洲中央銀行和歐洲金融主管當局的責任，當然是確保銀行的資本適足、不過度承受風險，但它們的表現奇差無比。這點十分清楚：在歐洲的金融機構通過壓力測試（也就是設計來確保銀行能在重大的經濟壓力之下存活的考驗）之後幾個星期，愛爾蘭銀行崩垮；在緊縮標準給它們第二次認可之後幾個星期，另一家歐洲大銀行德克夏（Dexia）就宣告倒閉。

貨幣政策和觀念之爭

本書的一個中心主題是觀念之爭——爭何種社會、何種政策對大部分公民最好。而且，這場爭戰見到有人試圖說服每個人，相信對一％有利的事、頂層關切和想要的事，對每個人也是好事，所以要降低頂層的稅率、縮減赤字、縮小政府的規模。

目前流行的貨幣⁄總體經濟理論的起源，是深具影響力的芝加哥學派經濟學家傅利曼所做的研究，這並非巧合。他大力主張所謂的自由市場經濟，低估外部效應的重要性，同時忽視資訊不完全和其他的「代理」問題。雖然，他因為消費決定因素方面開創性的研究榮獲諾貝爾獎，當之無愧，但是他的自由市場信念，與其說是根據經濟分析，不如說是從意識型態而來。我曾和他長時間討論不完全資訊或不完全風險市場的後果，在我和其他無數同事所做的研究顯示，在這些情況中，市場通常不是運作得很好。傅利曼根本無法或不能理解這些結果。對此，他無法駁斥，但知道市場出了差錯。他和其他的自由市場經濟學家的另外兩種回答方式是：即使理論結果是對的，市場出錯也「相當奇特」，算是常態的例外情形；即使問題到處存在，我們還是不能依賴政府去矯正它們。

傅利曼的貨幣理論與政策反映出他致力於確保政府規模很小，裁量權受到限制。他推動的學說稱做「貨幣論」，堅稱政府應該只以固定的速率（產出成長率，等於勞動人口成長率加上生產力成長率）增加貨幣供給。那種貨幣政策無法用於穩定實質經濟，也就是確保充分就業，但是不必太在意這件事。傅利曼相信，經濟靠自己的力量就會維持或者接近充分就業。只要政府不胡搞，任何偏離現象都會很快矯正回來。

依照傅利曼的觀點，經濟大蕭條不是市場失靈造成的，而是政府失能，也就是聯準會沒有做好該做的事，讓貨幣供給減少。就經濟學來說，我們沒機會做實驗，無法再次經歷經濟大蕭條，改變貨幣政策，看看結果會是如何。但是經濟大衰退在某些方面，提供了很棒但代價昂貴的機會測試某些觀念。柏南克曉得聯準會理事會遭到的批評，當然不希望被指責說他忽視學到的教訓，於是他以很高的流動性淹沒經濟。聯準會的資產負債表顯示它借了多少錢給銀行體系，以及買進多少政府債券和其他的債券，正是衡量貨幣政策行動的標準量數。

這次聯準會的資產負債表增為約三倍，從危機爆發前二○○七年六月二十八日的八千七百億美元，增為本書付梓時，二○一二年二月二十九日的二．九三兆美元。流動性增加，再加上財政部龐大的紓困行動可能拯救了銀行，卻未能防止衰退來襲。聯準會可能透過其寬鬆的貨幣政策和管理而造成這次危機，但它幾乎沒有什麼能做的事可以防止或扭轉經濟不振。最後，主席也承認這些事情。

傅利曼對於銀行管理也持有一些觀點，他認為，管理銀行和其他大部分管理一樣，都會干擾經濟效率。他主張「銀行自由經營」（free banking），也就是銀行實際上不應該受到限制。可是這樣的觀念，曾經在十九世紀嘗試且失敗過。智利的獨裁者皮諾契特（Augusto Pinochet）心甘情願當他的學生，實施銀行自由經營政策，的確導致經濟活動激增，因為新的銀行紛紛設立，而且信用自由流動。但是正如美國解除銀行業的管制，沒多久就令美國的經濟急轉直下，智利在一九八二年也歷經了最深沉的經濟不振。政府為了矯正問題而背負的債務，花了四分之一個世紀以上才還清。

儘管有這些經驗，認為金融市場可以在政府不干預的情況下自行運作得很好，成了過去四分之一世紀的主軸，如同我們見到的，由聯準會主席葛林斯班和歷任財政部部長努力推動著。而且同樣地，正如我們指出的，這樣的觀點即使扭曲了經濟，也要滿足金融業和頂層其他人的利益。此外，雖然金融體系崩垮似乎令聯準會大感驚訝，其實它不應該如此。自西方有資本主義以來，從一六三七年荷蘭的鬱金香球莖狂熱，到二○○三至○七年的美國房地產崩盤，泡沫一直是西方資本主義的一部分。貨幣主管當局在確保經濟穩定時，責任之一便是防止這種泡沫形成。

貨幣主義所根據的假設在於流通速度，雖然在某些國家和某些地方情形確是如此，但在二十世紀末迅速變動的全球經濟中則不然。在所有的中央銀行家盛行這個理論之後僅僅數年間，它便深受質疑。他們迅速捨棄貨幣主義之後，轉而努力尋找新的信仰，希望能和他們相信政府應該儘量少干預市場的理念相符。最後，他們找到了「通貨膨脹目標化」（inflation targeting）。在這個機制之下，中央銀行應該挑選一個通貨膨脹率（二％是流行使用的數字），每當通貨膨脹超過這個水準就應該提高利率。利率升高會抑制經濟成長，從而抑制通貨膨脹。

執著於通貨膨脹

將通貨膨脹目標化乃根據三個值得懷疑的假說而來。第一，通貨膨脹是窮凶惡極的東西；第二，低且穩定的通貨膨脹是維持高且穩定的實質成長率之所必需；第三，所有的人都將直接受益於低通貨膨脹。

高通貨膨脹是個很大的問題沒錯，但它不是唯一的經濟問題，而且經常不是最重要的經濟問題。我們說過，三分之一個世紀以來，通貨膨脹不是美國和歐洲的重大問題。至少在美國，聯準會所負的責任是平衡通貨膨脹、就業和成長，但實務上，它只重通貨膨脹。即使美國的失業率高達九％，如果加上隱藏性失業真正的失業率更高得多，聯準會的三位「通貨膨脹鷹派」卻投票提高利率，因為他們一心一意只想抑制通貨膨脹。

二○○八年，就在全球經濟崩潰之前不久，通貨膨脹目標化受到考驗。大部分開發中國家不是因為總體經濟管理不良，而是因為石油和糧食價格激升，在開發中國家的一般家庭預算中這些項目所占百分率遠高於富裕國家，所以面臨通貨膨脹率升高的壓力。舉例來說，中國的通貨膨脹率接近八％或更高，越南達二三％。

實施通貨膨脹目標化，表示這些開發中國家應該提高利率，但這些國家的通貨膨脹主要是進口造成的，提高利率對國際穀物或燃料價格的影響並不大。

只要這些國家繼續融入全球經濟，同時不採取措施抑制國際價格對國內價格的衝擊，國內糧食和能源價格勢必在國際價格大漲時顯著上揚。提高利率會降低總體需求，而這會減緩經濟成長、壓制某些商品和服務的價格漲勢，尤其是非貿易商品與服務。除非將各種措施實施到難以忍受的地步，它們本身無法將通貨膨脹壓低到目標水準。如果全球糧食和能源價格一年上漲二○％，整體通貨膨脹率要壓到二％的話，將需要薪資和其他地方的價格下降，這十之八九肯定會造成經濟顯著減緩和失業升高。治療的效果反而比生病還要糟。

對通貨膨脹的鷹派來說，經濟總是處於險境邊緣：通貨膨脹一旦啟動，就很難控制。由於扭轉通貨膨脹，通貨緊縮的成本很高，所以最好立即處理。然而，這些觀點並沒有根據證據加以審慎評估。事實上根本沒有險境，而通貨膨脹溫和上揚，如果看起來可能持續存在，我們可以很容易用緊縮信用供給的方式扭轉。簡單的說，認為維持高就業和強勁成長的最好方式是聚焦於通貨膨脹，這樣的看法根本錯誤。聚焦於通貨膨脹會使人分心，不去注意遠為重要的事情，即使是溫和的通貨膨脹，造成的損失與金融崩潰造成的損失相比，也微不足道。

幫別人一個忙

我們說過，壓低通貨膨脹的標準經濟模型有其理論依據，但那些模型具有誤導作用。根據模型，主張壓低通貨膨脹的人表示，因為低通貨膨脹對整體經濟有好處，但他們沒有單獨挑出債券持有人是低通貨膨脹的最大受益者。他們說，通貨膨脹是最殘酷的稅，會不分青紅皂白地影響每個人，尤其是窮人，因為窮人承擔通貨膨脹的能力最低。

如果找個失業四年的人來問，再失業一年或者通貨膨脹從一％到二％略微上升，他喜歡哪一個，答案就十分清楚了。失業對勞工造成的傷害很大，難以因應。找到工作，即使實質薪資下降幾個百分點，也勝過沒有工作可做。

華爾街的飽學權威之士一向表示，通貨膨脹傷害貧窮的退休人士，這樣的說法也不通，因為社會安全計畫隨著通貨膨脹而向上調整，受領人因此受到保障。在市場運作良好的期間，勞工也受到保障。物價上漲會提高勞工的（邊際）報酬，使他們的薪資等量提高。主要是因為在通貨膨脹處於歷史高峰的期間，實質經濟也會遭到很大的震撼，所以，通貨膨脹期間經常伴隨著勞工的實質所得下降。

債券持有人對通貨膨脹保持警戒，並沒有幫上其他任何人的忙；在他們說服貨幣主管當局提高利率時，更沒有幫上忙。他們只幫自己，這是往一邊倒的賭注。如果中央銀行家的警戒程度過高，使得通貨膨脹低於預期或者物價實際上被誘導下降，債券持有人都會得到利益，因為他們會收到比較高的利息，也因為債券到期時領回的錢價值升高。

沒有取捨

危機爆發前，一些人所做的經濟分析認為，由於市場大致上效率相當高且穩定，不只不需要政府干預，而且那種干預也沒有效果。根據他們的邏輯，泡沫並不存在，即使有泡沫，政府也得等到爆裂之後才能確定泡沫的確存在；就算政府能夠判斷，唯一能用的工具，也只是利率那把遲鈍的工具。任令泡沫自行發展是比較好的做法，因為事後清理起來比扭曲經濟以防止房屋泡沫浮現要便宜。

如果聯準會的領導人沒有那麼執著於泡沫不存在的想法，他們會看得很清楚，就像美國研究房地產的頂尖專家、耶魯大學的經濟學家席勒（Robert Shiller）看得那樣清楚，知道房地產價格相對於所得前所未見的漲勢，幾乎肯定就是個泡沫。除此之外，聯準會不必依賴利率的調整以抑制泡沫，它可以提高自備款要求或者緊縮放款標準。早在一九九四年，國會就授權聯準會那麼做。和市場基本教義派站在同一邊的聯準會，綁住了自己的雙手。

經濟學家同樣提供聯準會理由促使它不去處理失業問題。他們認為，在動態十足的經濟中，人必須從一個工作跳到另一個工作，而這得花時間，於是產生自然失業。依照他們的看法，壓低自然失業率，會使通貨膨脹加快。失業率即使短暫下降到自然失業率之下，通貨膨脹也會上升；但接著市場參與者會預期通貨膨脹率上升，於是將這種預期納入他們的薪資和價格調漲中。最後，中央銀行就得屈服，允許失業回到自然水準。依照他們的看法，接著將必須付出額外的代價，以壓低通貨膨脹率。要做到這件事，失業將必須高於自然水準，否則通貨膨脹會持續不退。

他們的論點是：暫時抑低失業的利益，遠低於成本，此處「成本」指的是通貨膨脹升高，以及接著而來的高失業。

這些觀念帶給中央銀行家知性上的安心，因為他們本來就不想對失業做任何事情，但是我們有強烈的理由懷疑這些觀念。有些國家，如迦納和以色列，幾乎沒有付出成本便很快降低通貨膨脹率。認為失業水準和通貨膨脹率加快上升間存有穩定關係的根本假說，經不起時間的考驗，而宣稱「通貨緊縮的成本高於允許通貨膨脹略微上升的利益」所根據的更強假說，其實從來就不曾站得住腳。

使用「自然」失業率一詞，表示那是「自然的」，而自然的東西都是好的，或者至少無法避免。可是，今天我們見到的高失業水準一點都不自然。可是那些不希望政府對它採取任何行動的人，卻還在用這些觀念。我相信，降低失業率還有很大的空間。數以百萬計的美國人有工作可做，但只是兼職性質或者短時間工作，理由很簡單，因為經濟中的總需求不夠多。

不管臆測今天的「自然」失業率水準應該是多少，以及不管是否相信自然失業的觀念切合實際，總體需求提高顯然都有好處。

政府需要做的事，當然不只是提高總需求，它必須協助個人改變投入的行業，從昨天需要他們的地方移動到明天需要他們的地方。這些「積極主動的勞動市場政策」已經在幾個國家證明成效不錯，尤其是在北歐國家。縮減政府這些計畫的支出，不只會因為降低需求而降低總所得，也會導致自然失業水準升高，如果有這種東西存在的話。各州縮減高等教育支出，表示這些領域的一些工作將找不到人，而且會不成比例地降低窮人接受更多訓練和找到好工作的能力。

結論

對大部分人來說，薪資是最重要的所得來源。總體經濟和貨幣政策導致失業升高、降低一般公民的薪資，正是我們的社會今天分配不均的主要來源。四分之一個世紀以來，總體經濟和貨幣政策及各個機構未能維持經濟穩定、未能營造永續性的成長，最重要的是，它們未能創造令社會大部分公民受益的經濟成長。

有鑑於這些慘痛的失敗，我們或許會預期主管機關將另尋不同的總體經濟和貨幣架構。但銀行業者辯稱，沒有一個體系絕對不會發生意外，它們自身正是百年難得一見的洪災受害者，以及不能以目前的經濟衰退為由改變行得通的系統，非常成功地抗拒重新接受管理。許多人在總體經濟方面持有錯誤的信念，導致有瑕疵的貨幣政策產生，卻仍冥頑不靈、不思悔改。他們始終不願意改變那些信念，仍然宣稱理論是正確的，只是在執行上稍微出錯。

事實上，他們的總體經濟模型太少注意分配不均，以及政策對分配所造成的影響。根據這些有瑕疵的模型制定的政策，一方面製造了這次危機，另一方面在處理危機上已經證明效果不彰。這些政策甚至會使經濟一旦復甦，失業仍然居高不下。最重要的是，就本書的主旨來說，總體經濟政策的確造成美國和其他地方的分配不均居高不下。

主張採取這些政策的人，可能宣稱它們是最好的政策。事實不然。世界上沒有單一最好的政策。我在本書強調過，政策會對分配造成影響，因此需要在債券持有人和債務人、年輕人和年長者、金融業和其他產業之間的利益有所取捨。但是我也強調，我們可以採行其他的政策以取得更好的整體經濟表現，特別是如果我們根據大部分公民的福祉所發生的事來判斷經濟表現的話，更是如此。若要執行其他不同的政策，我們制定決策的機制安排將必須改變，例如貨幣體系不能交給想法被銀行家俘虜、只為頂層利益效力的人主掌和執行。