第七章

分配不均嚴重侵蝕法治

美國國旗的設計隱含了「人人享有自由和公義」的承諾，所反映的基本價值有助於定義美國的認同感。其中包括，美國將盡其所能實施法治，在證明有罪之前，每個人都是無辜的；所有人在法律前一律平等。

這些價值，也是美國在世界上的核心定位。我們向其他國家宣揚這些價值，可是很少人理解誓詞的意義，更沒有人探究更大的問題：美國政府是否真的實踐了承諾？

本章一開始要問一組相當抽象卻關鍵的問題：居於經濟運作核心的法律與管理規定，目的為何？為什麼我們需要法治？是不是有一個以上可能的「法治」，而若是如此，我們所做的選擇會帶來什麼樣的不同結果？本章的中心訊息回應了以前各章：我們可以有不同的法律架構。每個法律架構，都會得到不同的效率和分配結果。錯誤的法治會使分配不均繼續存在且擴大。下一章將談預算之戰，第九章則檢討貨幣政策與總體經濟計畫之實施。

雖然，良好的法治理該保護弱者不遭強者欺凌，我們仍可看到這些法律架構有時如何反其道而行，結果便是將大量的財富從底層和中層移轉給頂層一％。說來諷刺，支持這些法律架構的人口口聲聲說這樣能夠提升經濟效率，事實上反而扭曲了經濟。

為什麼我們需要法治？

任何社會中，一個人的所做所為，都可能傷害或造福他人。當傷害別人的人不必負擔全部後果時，便會產生不當誘因，不會設法避免或者採取預防措施，以避免傷害的發生。事實上，我們有法律提供每個人避免傷害別人的誘因，不傷害別人的財產、健康、公共財，例如大自然。

經濟學家將焦點放在怎麼做最能提供誘因，以促使個人和企業考慮他們的外部效應（xternalities，為他人的行為付出代價）。所以，應該強迫鋼品生產者為他們製造的污染付費，那些造成意外的人也應該為後果付費。舉例來說，我們將這些觀念具體化為「污染者付費原則」，也就是污染者應該為所做所為的全部後果負責，否則就是一種變相的補貼，相當於沒有支付勞工或資本的全部成本。不願為自己製造的污染付費的一些公司表示，如果付費，可能必須裁減員工。沒有一位經濟學家會主張，為了拯救就業機會，應該讓勞工或資本的扭曲性補貼繼續存在。不支付對環境造成的成本，正是一種補貼形式，不應該繼續存在。維持經濟處於充分就業狀態的責任，是貨幣政策和財政的工作。

企業經常能夠成功避免承擔本身行為所造成的全部後果，正是它們塑造經濟遊戲規則、圖利自己的實例。由於法律限制企業必須負責任的程度，因此核能發電廠和近海鑽油平台才得以在爆炸後，不必承擔全部成本。結果，美國的核能發電廠、近海鑽油平台比原本該有的數量還多。事實上，如果少了政府的全額補貼，是否還會有核能發電廠存在，大有疑問。

企業對別人造成的成本，有時不是馬上就能看得很清楚。企業經常會去冒很大的險，可能多年都沒出事；一旦出事，往往讓數以千計的人遭殃。強迫企業賠償那些受害者，並不會使傷害真的消失，即使有人因此而得到補償，傷害畢竟無法挽回。這就是我們不能只依賴誘因的原由。有些人就是喜歡冒險，尤其是當大部分的風險可以被其他人分擔時。二○一○年四月，深海地平線（Deepwater Horizon）鑽油平台爆炸的起因，正是英國石油公司在墨西哥灣漏出數百萬桶石油，而一切都肇因於英國石油的高階主管們下了豪賭，只要節省安全支出，就可立即提高利潤。這個案子中，他們放手一賭卻輸了，同時也讓環境和路易斯安納州、墨西哥灣其他各州的居民承擔重大損失。

在相關訴訟中，造成傷害的企業相對於被連累的無辜受害者反而總是站在上風。許多平民百姓可能無法要求適當的賠償，也請不起和企業相當的律師。照理說，政府扮演的角色就是重新平衡公義的天平，在英國石油的災難中，政府確實執行了這個角色，只是動作非常輕柔。最後，我們看得很清楚，許多受害者拿到的賠償可能遠低於受到的傷害。

芝加哥的諾貝爾經濟學獎得主寇斯（Ronald Coase）曾經解釋不同財產權的指定方式，在處理外部效應方面具有同等的效率，或者至少在沒有交易成本的假設世界中是如此。一個房間中，如果有抽菸者和非抽菸者，我們可以將「空氣權」指定給吸菸者；要是不吸菸者重視清淨空氣的程度高於吸菸者重視吸菸的程度，他們可以賄賂吸菸者不要吸菸。但我們也可以將空氣權指定給非吸菸者；這種情況下，只要吸菸者重視吸菸的權利甚於非吸菸者重視清淨空氣的程度，吸菸者就有可能賄賂非吸菸者，允許他們吸菸。在有交易成本的真實世界中，必須花錢向某一群體收錢以支付另一個群體，所以一種指定方式可能遠比另一種指定方式有效率。但更重要的是，不同的指定方式會產生很不一樣的分配結果。給不吸菸者空氣權，對不吸菸者有利，卻犧牲了吸菸者。

不管我們多麼努力，即使是處理經濟組織的最簡單問題，也避開不了分配的問題。這些交纏在一起的「財產權」⁄外部效應問題和分配問題的另一面，是「自由」和「公義」的觀念無法分離，每個人的自由如果妨礙別人，就必須加以節制。一個人製造污染的自由，會剝奪另一個人的健康；一個人開快車的自由，會剝奪另一個人不受到傷害的權利。但是誰的自由應該優先？為了回答這個根本性的問題，社會發展出相關法令規定。這些法令規定會影響系統和分配的效率：有些人有所得，其他人則有所失。

這是為什麼政治力量那麼重要的原因。如果一國的經濟力量分配得太不平均，政治上的後果就會接踵而來。雖然，我們通常認為法治是設計來保護弱者不受強者的欺凌，以及保護一般公民不受到享有特權的人傷害，那些有錢人卻運用政治力量去塑造法治，提供一個架構，讓他們能在那裡面剝削別人。他們也利用自己的政治力量，以確保分配不均存在，而不是實現較為均等和更具公義的經濟與社會。如果某些群體控制了政治程序，他們會利用這樣的程序去設計對自己有利的經濟體系：透過適用於特定產業的法律與管理規定、透過管理破產、競爭、智慧財產或財稅的法律與管理規定，或者間接透過訴諸司法體系的成本。

企業等於在主張自己有權污染，並且要求政府補貼它們不製造污染。

從我擔任公職的經驗發現，那些握有權勢的人想要相信自己是在做正確的事，也就是他們正在做符合公眾利益的事。公眾的信念至少具有足夠的可塑性，能被「特殊利益群體」說服，相信特殊利益群體所要的符合公眾利益，而實際上只是符合特殊利益群體本身的利益。本章其餘部分，將在三個情境探討這個主題——掠奪性放款、破產法和取消抵押品贖回權流程。這些情境中，法令規定決定了美國近年來的市場經濟如何運作。

掠奪性放款

在房地產泡沫出現之初，我們看得很清楚，銀行不只從事不計後果且危害整個經濟體系的放款，也承做掠奪性放款，利用社會中教育程度低、財務知識不足的這群人的弱點，銷售十分昂貴的抵押貸款給他們，並將費用細節隱藏在大部分人都難以理解的細字條文中。美國有些州已試圖導正這種行為。舉例來說，二○○二年十月，喬治亞州議會發現該州的抵押貸款充滿詐欺和掠奪性行為之後，試著以消費者保護法制止，結果金融市場的反應十分迅速且激烈。

評等機構也在維持詐欺性放款實務方面插上一手。今天我們都知道這些機構，曾經稱F級抵押貸款為A級證券。它們實在應該歡迎喬治亞等州的行動才是：祭出那些法律之後，評等機構就不需要評估組合中的抵押貸款是否充滿詐欺或不當行為。但是，主要的評等機構之一標準普爾（Standard & Poor’s）卻揚言不對喬治亞的任何抵押貸款評等。少了這些評等，抵押貸款就很難證券化，而不實施證券化，該州的抵押貸款可能枯竭。評等機構顯然擔心如果這樣的實務擴散到其他州，那麼它們從「評等」賺得那麼多錢的不良抵押貸款流量將大幅減少。不出所料，標準普爾的威脅收到效果，因為喬治亞州很快就反轉法律行動。

其他幾個州也嘗試制止掠奪性放款，可是每一次銀行都動用所有的政治力量，阻止各州頒行法律，抑制掠奪性放款。結果正如我們現在都知道的，不只出現龐大的詐欺，也出現了不良放款：債務太多，利率或者更廣大的經濟環境稍有變動，債務中的金融產品就可能爆炸。事實上，許多金融商品都爆破了。

在比較簡單的世界中，「買家當心」的格言或許夠用；但在複雜的今日世界裡，我們需要金融商品的管理機構不只負責防止詐欺，也要阻止濫用、欺騙和不適當的產品上市。

許多金融機構也體認到需要實施某些管理措施。少了銀行和保險方面的管理規定來確保這些機構健全經營，個人將不願意把錢交給銀行和保險公司，以免血本無歸。個人永遠無法親自評估這些複雜大型機構的財務狀況；對經驗豐富的政府主管官員來說，也相當困難。

儘管在危機爆發前，美國銀行業的不良放款紀錄驚人，而且信用實務不佳，仍然拒絕將管理規定擴大延伸到保護消費者的建議。因此，民眾普遍贊同由一個機構來做好這件事，杜德—法蘭克法案中便有個條款準備設立這樣一個機構。為此，金融機構動員起來，全力阻擋具備所有必要資歷（包括具有保護消費者的專長和承諾）、足以領導這種機構的哈佛法學教授華倫（Elizabeth Warren）獲選為主管。最後，銀行贏了。事實上，她之所已成為候選人，一般普遍認為原因在於她是倡議設立這種機構的原創者，而且鼓吹不遺餘力。這正犯下金融圈的大忌，無法原諒她。更糟的是，她曾經擔任國會監督小組（Congressional Oversight Panel）的主席，負責督導政府的紓困計畫。這個小組曾經揭露了政府給銀行很多錢的事實。

破產法

其他許多法律和管理規定塑造了市場，因此影響所得和福祉的分配。規範一個人或企業無力償還債務時應該怎麼做的破產法，和我們社會中的兩群人特別有關係，一群位於頂層，如銀行家，另一群位於底層，也就是為求溫飽而焦頭爛額的人。

破產法設計的目的，是讓個人能夠重新開始。幾乎每一個現代經濟體都訂有破產法，有些對債務人比較有利，有些對債權人比較有利，因此而比較容易或比較難以免除債務。如何塑造它們，顯然對分配產生很大的影響，但是誘因效應的力量同樣強大。如果債務無法免除或者不容易免除，放款人審慎放款的誘因就會降低，也就是說承作掠奪性放款的誘因就會增強。

二○○五年，就在次級抵押貸款業務開始蒸蒸日上時，美國國會通過對債權人有利的新破產法，讓銀行更占上風，痛苦的借款人則更難以免除債務。這次修法，引進了「部分賣身奴工」的制度，比方說，如果有人的債務等於百分之百的收入，會被迫在他餘生從稅前總所得中抽出二五％交給銀行，因為銀行可以每年對負債的人加上三○％的利息。最後，辦理抵押貸款的人，欠銀行的錢會遠多於當初借來的貸款。這等於債務人餘生將有四分之一的時間是在為銀行工作。

每筆貸款都有一位願意承做的貸款人和一位願意負債的借款人，而銀行應該很懂財務，曉得個人能夠背負多少債務。然而，扭曲的金融體系更重視迅速出現在銀行盈餘中的先期費用收入，甚於將來可能發生的損失。銀行因為新的破產法而大膽起來，覺得可以設法從不幸的借款人身上詐取金錢，不管住宅市場和失業發生什麼事。這些不顧後果的放款，加上欺騙性的手法和有時接近高利貸的利率，導致許多家庭瀕臨財務破產邊緣。雖然展開所謂的改革，銀行有時仍然收取接近三○％的年利率，這表示，一百美元的債務，短短九年內就會增為一千美元。除此之外，它們還可以收取高得離譜的費用。雖然有些最糟的濫用手法已經遭到限制，過去一年為銀行賺進數十億美元的利潤，這些錢都是從一般公民口袋中掏出來的，繼續存在的仍有不少。

新的破產法通過之後，財產權改變了，但是改變的方向是對銀行有利。在借款人辦理貸款的時候，比較有人性的破產法讓借款人覺得在償還債務的負擔過於沉重時，還有機會重新做人。銀行並沒有抱怨財產權的這種改變，畢竟這是它們極力爭取的。當情況往另一個方向走，財產所有人當然會抱怨遊戲規則中途改變，並且要求補償。

助學貸款計畫

我們說過，美國的分配不均情況急速升高，而且可能繼續上升。原因之一便是機會日益不均，當中有一部分是和教育機會有關。年輕人和他們的父母曉得教育十分重要，但是我們建立的體系在教育上所做的付出，可能反而導致分配不均升高。二十五年來，各州紛紛縮減或取消對高等教育的支持。遇上經濟衰退，問題更加嚴重。

另一個原因是，渴望求學的學生債務負擔日益沉重。二○○五年的破產法，使得學生即使破產也不可能免除助學貸款的債務。銀行因此有恃無恐，紛紛與只顧營利的學校合作。就算所學一無用處，借款人仍然脫身不得；對許多學生來說，接受的教育往往沒什麼用。可是接受教育的真正財務獎酬，只有在完成學業之後才會來到，但即使到那時候，也有可能不會實現。只顧營利的學校，其中許多有部分資金或大部分資金來自華爾街公司。在學校和銀行共謀之下，學生不曾得到警告。實際的情形不是「保證滿意，否則退費」，而是「幾乎保證不滿意，但你肯定會背負債務走完一生」，儘管學校和放款機構都沒說：「你十之八九找不到好工作，找不到你夢寐以求的那種工作。我們是靠你的夢在賺錢；我們不會兌現我們的承諾。」實際情況差不多就是這樣了。每當政府提議實施某些標準，學校和銀行鐵定起而還擊，而且大體上都還擊成功。

以營利為目標的學校會存在，主要是靠聯邦政府支持。一年規模達三百億美元的教育產業，學校有高達九○％的收入來自聯邦學生貸款計畫和聯邦補助，享受來自聯邦政府超過兩百六十億美元的資金。這麼多進帳，當然值得大力投資在遊說和競選獻金上，以確保自己可以繼續不負責任。

以助學貸款來說，銀行業者多年來在幾乎沒有風險的情況下得到報酬。許多例子中，是由政府保證貸款；換言之，由於貸款永遠不能免責，所以不受破產影響，相較於對其他類似的個人放款還要安全。

由於對學生收取的利率和這些風險不相稱，銀行業者視助學貸款計畫（尤其是由政府保證者）為容易獲得的資金來源，而且收入之高，在政府於二○一○年終於縮減這項計畫時，政府和學生等於收回以前流進銀行金庫的數百億美元。

美國樹立的型態

當然，不是只有美國才有高利貸。事實上，世界各地的窮人都因為相同的流氓資本主義而身陷債務之中。

印度有它自己版本的次級抵押貸款危機。微型貸款（microcredit schemes）提供信用給貧窮的農民，改造其生活而大獲成功之後，卻因為獲利動機介入而變得醜陋。微型貸款計畫原本是葛拉敏銀行（Grameen Bank）的尤努斯（Muhammad Yunus）和孟加拉農村發展委員會（BRAC）的阿貝德爵士（Sir Fazle Hasan Abed）發展出來的，讓不曾進過銀行的數百萬窮人得以借得小額貸款，有助於他們的生活改頭換面，能夠養雞和從事其他的生產性活動，進而改善家庭和社區的生活水準。但是，追求利益的銀行接著發現「金字塔底層有不少錢」這個事實；底層的人錢很少，但為數眾多，從每個人那裡賺一點錢，合起來相當可觀，所以值得付出努力。於是，世界各地的銀行都熱中承做窮人的微型信貸業務。

印度的銀行業者也逮到新機會，發現印度貧窮家庭願意支付高利率，以取得貸款、改善生計，或者用來支付生病父母所需的醫療費用，或者籌錢舉辦女兒的婚禮。他們可能了美化這些貸款，為其披上「公民道德」的外衣，好像就和葛拉敏、BRAC在孟加拉承做的貸款一樣。直到負擔不起債務的農民爆發自殺潮，才引起各界注意，弄清楚它們根本不是相同性質的貸款。

抵押貸款危機與法治的管理

次級抵押貸款危機終於一發不可收拾，導致二○○八年的經濟大衰退，美國對接下來取消抵押品贖回權的反應，考驗了美國對「法治」的定義。財產權和消費者保護的核心，乃基於強大的「程序保障」（procedural safeguards，例如紀錄保存），以保障締約人。這種保障措施，可以保護房屋所有人和放款機構。如果銀行宣稱某個人欠它錢，依法銀行必須提出證明，才能將那個人趕到街上。當一筆抵押貸款，也就是房屋所有人寫給放款機構的欠條，從某家放款機構轉移到另一家，依法應該有清楚的單據跟著那筆抵押貸款，清楚載明借款人已經償還多少，以及還欠多少。

銀行業者以那麼極快速度承做許多抵押貸款，因而忽視了基本的程序保障。由於銀行和其他放款機構搶著借出更多錢，詐欺性的實務便流行開來，聯邦調查局（FBI）的相關案件因此激增。經常性的詐欺實務和忽視程序保障，兩者結合，造成致命的傷害。銀行希望加快移轉求償權的速度、減低移轉求償權的成本，所以自行建立一套系統，稱為「抵押貸款電子登記系統」（Mortgage Electronic Registry System，MERS），然而這和淘金熱潮期間銀行所做的不少事情一樣，這是有缺陷的系統、缺乏保障措施，而且等於繞過保護債務人的法律體系。正如一位法律專家說的：「MERS和其成員相信，他們可以不經由民主程序而改寫財產法律。」

房地產泡沫終於爆破，銀行不顧後果放款和沒有保存紀錄的危險浮現。依據法律，銀行應該能夠證明借款人積欠的金額。後來才發現，在許多案件中，根本無法證明。

所有這些，使得清理亂局的過程更為複雜，未履約的抵押貸款高達數百萬件。由於業務量十分沉重，銀行業者又發明了「機器人簽名」，沒有雇用員工檢查單據，以確認個人確實積欠某一金額，並在最後的宣誓書上簽名，表示實情確是如此。甚至，許多銀行改由一個人簽署數百份宣誓書，連單據都不查。檢查單據以符合法律流程，將傷害銀行的盈餘，所以銀行採取的政策就是向法院說謊。銀行高階主管心知肚明，根據這個系統的設立方式，不可能如同他們向法院所宣稱的那樣仔細檢查紀錄。

於是「大到不能倒」這句老話有了新解。大銀行曉得，自己規模太大了，要是輸掉高風險放款的賭注，就必須有人出來紓困；銀行也曉得，自己的規模大到如果說謊被拆穿，由於規模太大、力量太強，所以不會要它們負起責任。那麼，政府能做什麼？扭轉數百萬已經發生的取消抵押品贖回權？或者如同管理當局該做的那樣，罰銀行數十億美元？但是這又會使銀行的處境岌岌可危，而需要政府再次紓困，可是政府沒錢，也沒那個政治意願。對法院說謊通常是非常嚴重的事情，經常對法院說謊，說上數百次之多，應該是更大的罪。這是真正的犯罪型態。要是在執行「三振出局」規定（在商店偷竊被抓到三次，就會強制終身監禁）的州，要是企業是自然人的話，累犯會被判好幾個無期徒刑，不給假釋。事實上，沒有一位銀行的高階主管因為這些罪行而入獄。本書付梓時，檢察總長霍爾德（Eric Holder）和其他美國地區檢察官都沒有對取消抵押品贖回權詐欺提起訴訟。

相形之下，在儲蓄貸款機構危機之後，到一九九○年止，司法部就提起七千件刑事告訴，到一九九二年起訴其中的一千一百件，八百三十九件定罪，其中約六百五十件判徒刑。

多少罰金就行，而且許多案件中，罰金還低於他們從不正當活動賺得的利潤。

銀行所做的事情，不只是沒有遵守一些技術細節。許多銀行簽署宣誓書之後，急忙取消抵押品贖回權所犯的偽證罪，這樣的細節可能被忽視。但是，法治和財產權的基本原則是，當你無法證明某個人欠你錢，就不應該將他趕出房子。偏偏銀行鍥而不捨取消抵押品贖回權，連沒欠任何錢的人也被趕出房子。當銀行業者告訴數百萬美國人，說他們必須放棄房子時，有些放款機構殃及無辜。自從危機爆發以來，約有八百萬人必須放棄房子，而且估計有三百萬到四百萬將接著被趕出去。若非政府干預，制止機器人簽名，取消抵押品贖回權的件數恐怕更高。

銀行的辯詞是，被趕出房子的大部分人確實欠錢，這正足以證明美國迷路了，偏離了法治和我們對法治的基本了解。一個人在證明有罪之前，應該假定是無辜的。對一個無辜的人定罪是不合理的，將沒有欠錢買房子的人趕出去應該也一樣不合理，我們的體系理該保護無辜的人。美國的司法體系要求舉證責任，並且建立起程序保障以協助達成這樣的要求。但銀行業者草草了事，沒有做好這些保障措施。

事實上，我們所建立的體系，讓這些人很容易擺脫執行不力的責任，至少在民眾發出怒吼前是如此。美國大部分的州，不需要經過法院審理，房屋所有人就有可能被趕出房子。少了法院審理，個人就無法簡單地或者根本無法制止不合正義原則的抵押品贖回權取消。在若干觀察者眼裡，這種情況很像共產主義崩潰之後，俄羅斯「東大荒」那個時期發生的事，正是法治被用於由另一個人取代一群所有人的法律機制。

法庭被收買、文件被竄改，整個程序運作順暢。在美國，圖利若干人的做法在較高的層級運作；所謂的「美國式的腐敗」，並沒有收買特定的法官，而是透過競選獻金和遊說收買法律。有些州的法官是選出來的，這些州中，金錢和「正義」的關係更為密切。有錢階級利用競選獻金，籠絡認同他們主張的法官。

政府對銀行大規模違反法治的反應，反映了我們的新式腐敗：歐巴馬政府的做法，是反對各州要求銀行負起責任。事實上，聯邦政府控制的一家銀行，在麻州檢察總長對聯邦控制的銀行提起訴訟時，曾經揚言不在麻州執行業務。

麻州的檢察總長柯克利（Martha Coakley）曾經嘗試和銀行業者達成和解，時間達一年，但銀行既不妥協，也不合作。對這些銀行業者來說，犯下的罪，只要經過磋商就能了事。檢察總長指控這些銀行的行為不誠實、蓄意詐欺：它們依賴詐欺性的法律文件，取消陷入困境借款人的抵押品贖回權，而且在許多案例中，本來承諾修改房屋所有人的貸款辦法，後來卻毀約。這些問題不是偶發案例，而是系統性的，因為MERS登記系統「毀壞」各州建立的所有權登記架構。麻州的檢察總長明白表示，不接受「大到不必負責任」的論調：「銀行業者可能認為它們大到不能倒，或者大到不必在意自身行為所造成的衝擊，但我們相信，它們絕不會大到不必遵守法律的地步。」

二○一二年二月底，《華爾街日報》揭露美國的抵押品贖回權取消危機另一個令人不快的層面。正如我們在第三章指出的，銀行承辦抵押貸款採取歧視性的做法，在取消抵押品贖回權程序方面也一樣。這一次不是看種族，而是看收入。平均而言，銀行業者得花二年又二個月的時間，取消超過一百萬美元的抵押品贖回權，比低於十萬美元的抵押貸款長六個月。原因很多，包括高額債務人和借款人更有能力找律師來為自己辯護，銀行得花更大的力氣因應。

本章討論的事情，加上第六章，顯示金融業如何「確保」法治幾乎每一次都對金融業有利，卻對一般美國人不利。金融業擁有資源、組織、誘因這麼做，而且能多管齊下地發動攻擊，包括改革破產法，以確保營利性質的私立學校幾乎不管標準為何都能取得學生貸款、廢除高利貸法、阻止立法限制掠奪性放款，並且規避程序保障，不管這些措施已經多薄弱，以確保不只真正欠錢的人會失去房屋，而得遂所願。在放款和取消抵押品贖回權時，銀行將目標對準力量薄弱、受教育不多的窮人。為了把錢從底層搬到頂層這項大工程，道德良知便丟到腦後。

第六章說明了如果我們不讓銀行擁有那麼大的影響力，使債務以井然有序的方式重整，就像我們對大公司所做的那樣，取消抵押品贖回權危機或許大致上可以避開。一路上的每一步，從最初的貸款到最後的取消抵押品贖回權，我們都可以採取不同的做法和管理規定，抑制不顧後果的行為和掠奪性放款，同時增進經濟穩定，甚至避免經濟大衰退發生。然而，在金錢十分重要的政治體系中，我們根本沒機會有這些不同的選擇。

抵押貸款亂局，以及不斷承做掠奪性放款和破產「改革」，令我們深深質疑「法治」。法治是先進的文明社會普遍接受的政治標誌，理該保護弱者不受強者欺凌，並且確保公平對待所有的人。但在次貸危機之後，法治都沒做到這兩點，不但沒有保護弱者，反而頒訂法律、管理規定、建立執行體系，進一步給予勢力已經十分強大的銀行很多力量。它們將錢從底層搬到頂層，令所得和財富分配兩端的分配不均問題更加惡化。

事實上vs.法律上

司法體系的運作很花錢，而遊戲規則決定那些成本有多高，以及由誰負擔。如果是由某方設計昂貴的系統，並由各方負擔成本，那麼，那一方必定會設計不公平的系統，即使原則上似乎不是那麼一回事。如果某方設計出程序緩慢的司法體系，也同樣不公平。原因不只在於「延遲正義等於不正義」，也在於窮人不像富人那樣能夠負擔推遲的成本。企業很清楚這件事，所以在和比較不富有的對手談判時，標準戰術是先付一筆小錢，然後揚言，如果條件不被接受，就要打冗長且昂貴的官司，而且結果不確定誰贏誰輸。

連進入法律體系也很花錢，而這帶給大公司和富人優勢。我們談到智慧財產的重要性，卻設計一套昂貴且不公平的智慧財產機制，對專利律師和大公司比較有利，卻不是那麼有利於推進科學的行為和小型創新者。大公司可以在幾乎不受懲罰的情形下，侵犯規模比較小的公司的智慧財產權，大公司曉得，在接下來的法律戰中自己擁有的武器勝過後者。「專利蟑螂」有如地痞流氓，可以用低價買進尚未將產品送上市場的專利，等到同一領域中的某家公司經營成功，便能以侵犯智慧財產為由，揚言告上法庭。這樣的行為，和勒索沒有兩樣。

生產黑莓機大受歡迎的行動研究公司（Research In Motion，RIM）便發生這種事，成了「專利持有公司」NTP的專利訴訟目標。NTP目前也控告蘋果、Google、微軟、威瑞森無線（Verizon Wireless）、AT&T、雅虎（Yahoo!）和T行動美國公司（T-Mobile USA）。所謂侵權的專利是否真的有效，其實並不清楚，但在法院審理求償請求且宣稱專利無效之前，可能得耗上許多年。專利「所有人」可以關閉可能侵權的任何公司，除非後者支付NTP要求的費用，並且接受NTP提出的所有條件，包括不得對專利提出質疑。這個案子中，黑莓屈服了，支付超過六億美元。

最近，行動電話產業在許多國家的法院捲入專利爭議之中，包括蘋果、三星、易利信（Ericsson）、Google、微軟、諾基亞（Nokia）、RIM、LG、惠普（HP），以及專利持有業者阿卡西亞研究公司（Acacia Research Corporation）。如果某些公司勝訴，消費者的選擇可能急劇縮小，價格則會升高，但不論結果為何，這些法律訴訟的大贏家都是律師。

正如我們在第二章說過的，法律體系本身抽取很高的租金。強制執行現有法律的大戰，例如微軟是否違反維持競爭市場的法律，或者銀行是否詐欺，都需要聘用一大堆律師。業者好像在進行軍備競賽，而在這樣的軍備競賽中，涉嫌詐欺的銀行或者表現反競爭行為的企業擁有極大優勢，尤其是民間公司會盡其所能地抑制政府的支出能力。從負責執行聯邦證券法的證管會處理美國銀行業者一再詐欺的過程，就能看得很清楚。

證管會與證券詐欺

我們談過，銀行如何在抵押貸款市場占一般房屋所有人的便宜，其實銀行也試著占金融知識較多的人便宜。美國證管會一再針對花旗銀行（Citibank）和其他主要銀行違反詐欺法，而展開民事強制執行行動。

行動展開之後的過程通常如下所述：銀行揚言要走沒完沒了的法律訴訟程序，然後雙方達成協議，例如銀行繳交高額罰款，但不承認也不否認犯行；它們承諾不再做相同的事，但在提出保證後不久又故態復萌。接著再度遭到責備，並且繳交負擔得起的罰款。

這樣的解決方法對大家都很方便：政府的資源有限，無力起訴法律案件，而且詐欺案數目實在太多。一件詐欺案達成和解之後，政府接著著手處理下一件。另一方面，整個體系也很適合銀行運作；相對於它們從詐欺行為獲得的利潤，成本偏低。倘若承認犯行，被詐欺傷害的人就可以對它們提起私人訴訟，以求彌補損失。銀行業者曉得，大部分受害人缺乏法律資源，無法在沒有政府幫忙的情況下向它們挑釁。一個經濟體系存在這種濫用型態，不可能運作得很好，同時也會扭曲經濟、傷害信任。

證管會的和解案必須獲得法庭批准，法庭通常形式上會批准。終於，有位法官覺得詐欺案件實在多得不像話。二○一一年十一月底，美國曼哈頓地區法庭的法官拉科夫（Rakoff）駁回一項詐欺指控，花旗集團計畫以兩億八千百萬美元和解的案子。他指出，這家銀行已經是一犯再犯的「累犯」，證管會的執法行動顯然對它沒有嚇阻作用，部分原因在於證管會沒有對這些一而再、再而三違背承諾的累犯，提出「藐視執法機構」的指控。

這件案子中，花旗和包括高盛在內的其他許多銀行，設計了一些證券，裡面有它相信肯定賠錢的抵押貸款，部分原因在於花旗可以賭那些證券的價值會下跌。當那些證券的價值果然下跌，銀行便會賺進龐大的利潤，而買進證券的銀行客戶則會賠錢。許多銀行並沒有揭露自己所做的事情，它們為自己辯護的說詞是，「沒人應該信任我們，只有傻瓜才會相信。」但在被法官拉科夫駁回的案件中，花旗銀行和其他幾家銀行不只對風險隻字未提，更為投資人提供了錯誤的訊息，還說某某獨立機構正準備投資相關投資組合。最後，投資人在這筆交易中賠掉七億美元，花旗銀行則賺進一億六千萬美元。

如果這是單一的個案，或許可以怪罪到少數個人身上。但是《紐約時報》在分析證管會詐欺案和解的一篇文章中發現，「一犯再犯的詐欺法共有五十一例，有十九家公司涉入。」

我們的經濟和法律體系似乎為壞行為提供極佳的誘因：當公司獲利上升，即使那些獲利來自詐欺，高階主管的薪資也會上升；但是繳付罰款的是公司股東。許多案例中，該為詐欺行為負責的高階主管經常已經離職很久。如果是由股東繳納罰金，而管理階層根據短期的績效發放薪酬給自己，並將風險隱藏在報酬分配曲線的尾部（指東窗事發、遭到起訴和被罰等發生機率很低的事件），那麼這些詐欺型態便會不斷發生，一點也不必感到驚訝。在這種情況中，我們不能只是對公司罰款，因為做決定和採取行動的是個人，凡是人都應該為自己的行為負起責任。那些犯下這些罪行的人，不能只是把責任推給稱做「公司」的一個抽象實體。

結論

社會普遍同意我們需要強大的法治，但是擁有什麼樣的法治，以及如何執行也很重要。在設計法律體系、美國管理規定，以主導經濟和社會時，我們必須有所取捨：有些法律和管理規定對某個群體有利，其他則對另外一個群體有利。

我們談過幾個例子，說明法律和管理的相關規定及其執行與實施的方法，都只反映了社會頂層的利益，明顯漠視中層和底層。

分配不均不斷攀高，加上有瑕疵的競選獻金體系，使美國的法律體系有變成嘲笑公義的工具之虞。有些人可能仍然稱它為「法治」，但在今天的美國，我們不再能夠自豪地宣稱「人人享有正義」，取而代之的是比較溫和的說法，也就是「享受得起的人享有的正義」。而享受得起的人，數量正迅速減少。