第六章

失靈的市場，失能的政府

上一章曾提問，民主政治理應根據一人一票，一％如何成功地塑造政策，照顧自己的利益？我們談到理想破滅和剝奪公民權的過程，導致選民的投票率低落，在這樣的體系中，要成功贏得選戰就需要大手筆投資。於是，有錢人做了政治投資，收回很高的報酬，而且往往高於其他投資的獲利。

還有另一種方式能讓有錢階級從政府手中得到想要的東西：說服九九％的人相信，他們和一％有共同的利益。這套策略需要驚人的長袖善舞的手法，因為多數時候，一%的利益和九九%那群人的利益大不相同。

一％能夠成功地塑造公共認知，證明了信念具有可塑性，稱之為「洗腦」和「宣傳」。想要塑造公共觀點的企圖，常被視為有失平衡和意圖操縱，事實上，民主政治也有類似的事情發生。跟過去相比，我們遠比從前了解該如何塑造認知和信念，這要感謝社會科學研究上的進步。

現實世界中，認知和偏好是可以塑造的，但主流經濟學卻不這麼想，堅持個人已有清楚的偏好，以及完全理性的期望和認知，曉得自己想要什麼。然而在這方面，傳統經濟學錯了，否則廣告根本沒有發揮的空間。企業界利用近來心理學和經濟學的進步，讓我們更加了解可以如何塑造偏好和信念，以勸誘人們購買產品。本章將探討一％如何塑造什麼是公平、有效率，政府和市場的長短處，乃至美國今天分配不均程度的種種信念。

許多美國人相信分配不均並不像表面上那麼嚴重，也低估它造成的負面不利影響，以及政府對此能做的事，卻高估了採取行動所需負擔的成本。甚至，很多人並不清楚政府正在做什麼。

最近的研究顯示，一般受試者認為最高五分之一的人口擁有的財富不到六○％，事實上那群人擁有約八五％的財富。

的財富。美國人認為，某些分配不均是不可避免，甚至是理想的，因為這能提供誘因；但其實美國社會的分配不均水準遠高於大家所以為的程度。

不只誤解分配不均的程度，美國人也低估了正在發生的變化。只有四二％的美國人相信，十年來分配不均會升高。另外，社會流動性也明顯遭到誤解；有幾項研究證實，受測者對社會流動性的認知過於樂觀。

不是只有美國人才對分配不均的程度有所誤解。放眼世界各國，分配不均與對公平的認知關聯不大。對此，學者提出的解釋是：當分配不均如同美國那麼高，就比較不容易察覺不公平。或許是因為所得與財富不同的人，工作與生活的領域不會混雜在一起。

這些錯誤的信念，不論起源為何，都對社會的政經政策造成很大的影響。雖然掌權者可能想要塑造信念，同時也正著手塑造信念，卻還沒有達到完全控制的地步：觀念是有生命的，而世界的變遷、經濟和科技的變動也會影響觀念，就像觀念對塑造我們的經濟產生重大的影響那樣。今天不一樣的地方，在於一％更懂得如何塑造偏好與信念，讓有錢人更能推進他們的主張，也有更多的工具和資源做這些事情。

本章要說明經濟學和心理學的一些研究，以便了解認知和現實間的關聯。我會說明一％如何使用這些學門的進展來改變認知，達到他們的目的，同時讓我們的分配不均看起來沒那麼高。

現代心理學和經濟學

現代心理學和行為經濟學的研究觀察到，若干領域存有系統性的誤解，人的判斷存在一致性的偏差。學者已經著手解釋，是什麼因素決定了那些偏差和誤解。

學者的研究著重在，我們的認知受到「框架」（framing）多大的影響。例如，警察抓來嫌犯排成一列讓人指認，即使當中根本沒有人曾出現在犯罪現場，證人還是能夠深信不疑地指認其中一位為罪犯。今天，許多政治上的衝突，有不少就是是在框架下進行的，嚴重影響判斷。

一個人可以操弄框架，進而操弄認知和行為，這些框架和認知可能自我強化。以下的實驗證實了我們的信念有多「脆弱」和容易受影響：請一些人從帽子裡面抽出數字，然後問一個他們了解不多的問題，例如，去年通過巴拿馬運河的船隻數目。結果發現，答案和他們從帽子隨機抽出的數字有系統性的關聯；抽出較大數字的人，會回答較高的數字。

我們說過，傳統的經濟理論一開始就假設個人有清楚的偏好和信念，因此，這些人會審慎評估今天消費的利益相對於未來消費的利益，而做出儲蓄多少錢的決定。事實並不然。當雇主詢問個人，他們希望將所得中的多少存入退休帳戶，答案深受雇主如何「框架」問題的影響。舉例來說，如果一開始就向員工表示，將從他的所得提存一○％到退休帳戶，除非他選擇存更多錢（一五％）或較少錢（五％），這時絕大多數員工會選一○％。但如果雇主說，將提存一五％，除非員工選擇較低的數字（五％或一○％），那麼選擇一五％的人會遠多於前面的例子。如果再用不同的方式問問題，多了二○％或二五％的選項，這些選項仍然會影響員工的決定。

這種行為反應並不讓人驚訝。一個人根本不清楚四十年後的生活會如何，因此缺乏基礎做出現在存多少錢的判斷。經濟學的標準模式中，個人會一再做出選擇，但除非時光能夠倒流，否則無法一再重複做儲蓄的實驗：存得太少，老了可能後悔，但是他無法重新過一遍人生；同樣地，如果存太多錢，也可能有相同的情形。而且，今天的世界和昨天的世界十分不同，關於終生的儲蓄，一個人無法從父母那裡學到什麼教訓，他所知道的未來對子女也幫助有限。

心理學研究的第二個重要命題是：個人處理和以前的信念吻合的資訊，方式會和處理不吻合的資訊不一樣。和以前信念一致的資訊會被記住、被視為相關，並且強化原來的信念；和以前的信念不吻合的資訊比較有可能被忽視、不認為那麼重要，或者乾脆遺忘。這種扭曲稱作「驗證偏誤」（confirmatory bias）。

從這個過程產生的「虛構均衡」（equilibrium fictions），是強烈維持下來的信念，因為人們看到的證據，在經過認知和處理後，完全吻合那些信念。

認知影響行為和市場均衡

「塑造行為」是行銷的中心目標。多年來，企業一直很努力了解是什麼因素決定消費者的購買決定，一旦他們了解這件事，就能勸誘消費者購買更多的產品。因此，廣告的首要目標不是傳達資訊，而是塑造認知。最高明的是引起消費者嚮往某種生活風格，縱使那種生活風格和產品的使用者情況天差地遠。萬寶路香菸（Marlboro）就是這種策略的極佳例子。

不管有無事實依據，信念和認知都會影響行為。如果人們認為「萬寶路牛仔」是他們嚮往想要成為的人，可能就會選擇那種香菸，而不考慮其他牌子。同樣地，如果個人高估某種風險，可能就會採取過度的預防措施。

認知和信念在塑造個人的行為方面十分重要，對塑造集體行為更重要，包括影響經濟的政治決定。經濟學家長久以來就知道觀念對於塑造政策有其影響力。凱因斯就講了一段有名的話：

「經濟學家和政治哲學家的觀念，不管是對的，還是錯的，力量都比一般的理解要大。事實上，主宰這個世界的，不是別的東西。腳踏實地的人，相信自己不太受知識分子的影響，但通常被還是被某個過氣的經濟學家牽著鼻子走。」

社會科學和自然科學不同的地方，在於信念會影響現實：相信原子會有什麼樣的行為，不會影響原子的實際行為；但是相信經濟體系如何運作，會影響它實際的運作方式。知名的金融家索羅斯（George Soros）稱這種現象為「反思」（reflexivity），而他對這件事的了解可能正是事業生涯大放異彩的關鍵。凱因斯不只是知名的經濟學家，也是出色的投資人。他形容市場像是選美，贏家是正確評估裁判會評判什麼樣子最美的人。

有時，市場會把現實創造出來。如果一般人普遍相信市場的效率很高，而且政府的管理只會干擾效率，那麼政府比較有可能廢除各種管理措施，而這會影響市場實際的行為。

最近這場危機中，從解除管制而來的絕非效率提高。右派人士試圖將市場失靈怪罪於政府；政府努力促進低所得者擁有房屋，是問題的來源。保守分子普遍存在這種信念，但是認真評估證據的人，幾乎一致認為這個觀點幾乎毫無價值可言。即使只有一丁點價值，也足以說服那些相信市場不會做壞事，而是政府做不好事情的人，深信他們的看法正確。這正是「驗證偏誤」的另一個例子。

分配不均的認知和個人行為

我們在第四章談過，如果個人相信自己受到雇主不公平的對待，比較有可能逃避工作。如果少數族群中的人領得的薪資低於資格相同的其他人，他們會覺得自己受到不公平對待，因此導致生產力更加低落，使雇主支付更低的薪資。這會產生「歧視性平衡」（discriminatory equilibrium）。

連種族、種姓和性別的認知，也對生產力產生顯著的影響。在印度進行的一個令人矚目的實驗中，分別請來種姓階級和高階級孩童解謎，解開謎題的人可以獲得獎金。

有階級上的差異；但當不同階級混在一起，大家都知道彼此的階級時，低階級孩童的表現遠比高階級孩童要差。這項實驗凸顯了社會認知的重要性：低階級的個人將「低階級個人素質較差」的信念吸收到本身的現實中。

公平性的認知與分配不均政治

前面解釋過我們的認知如何受到框架的影響，因此，就容易理解今天爭奪的主要戰場在於框架了。公平性就和選美一樣，至少有一部分是視旁觀者怎麼看而定。頂層一%想要將今天美國的分配不均，框架成它看起來相當公平，或者至少可以接受。要是分配不均被視為不公平，傷害的不只是職場的生產力，也可能導致國會立法以試圖緩和分配不均的程度。

在公共政策的戰場上，不管特殊利益團體的意圖為何，論述重點總會放在效率和公平上。在我從事公職的那些年，從沒聽過產業界的陳情者表示，為了充實自己的金庫而尋求補貼，相反地，這些陳情者總是打著公平的大旗，表示其他人也將共謀其利，例如會有更多的就業機會、繳更多的稅。

企業執行長，特別是金融業的執行長，因此試著說服其他人相信，由於一個人對社會的貢獻比較大，所以應該給與高薪酬，而且，為了要激勵他繼續做出高貢獻，是有必要給予高薪酬的。所以那些薪酬稱為「獎勵薪資」。但是，這次危機讓每個人都看到他們所說不實，所謂的獎勵薪資根本是「績效好的時候，薪酬高；績效差的時候，薪酬也高」。只不過，績效差的時候改了名字，稱為「留任薪資」。

如果底層的問題，主要是自己製造的，以及領取福利支票的人生活的確比其他人要好，那麼不幫助他們，不會讓人良心不安。如果頂層的收入很高，是因為他們對社會做出很大的貢獻，那麼他們的薪資似乎拿得理直氣壯，尤其當他們的貢獻是因為努力工作，而非純靠運氣的結果。認為獎勵和獎勵薪資很重要的人表示，要降低分配不均，必須付出很高的代價。相信下滲式經濟學的人表示，分配不均其實沒那麼糟，因為和分配不均水準沒那麼高的地方相比，每個人都過得還不差。

這場爭戰的另一邊則是抱持相反的信念，從根本上相信公平的價值，也相信前面幾章所做的分析，認為美國今天的高度分配不均增加了不穩定、降低生產力，並且傷害民主，而且分配不均上升，大多和社會貢獻無關，而是來自有些人能夠運用市場力量剝削消費者，或者透過雖然合法卻明顯不當的手段，剝削窮人和教育程度低的借款人。

這場知識之戰背後，爭奪的目標通常是特定的政策，例如資本利得稅應否調高。但在爭議背後，則是認知和大觀念之爭，例如對市場、國家和公民社會所扮演角色的觀念之爭。這不只是停留在哲學上的辯論，而是競相塑造人們對這些不同機構能力的認知。有些人不希望國家制止讓他們受益良多的尋租行為、不希望國家重分配財富，或者提高經濟機會與流動性，所以強調國家的無能，強調國家干擾了市場的運作。他們同時誇大了市場的力量。最重要的是，他們致力於確保這些認知成為一般觀點，例如私人把錢花掉比把錢託付政府去支出要好，以及政府想要矯正市場失靈的任何努力，所造成的傷害都會多過得到的好處。

這場觀念硬仗，對於了解美國的分配不均演變十分重要。三十年來，右派人士在這場戰鬥中取得勝利，塑造了美國的政府樣貌。如今，美國所呈現的，一方面受到太大的限制，無法提供活力充沛的經濟所需的公共財，縮減基礎設施、科技和教育等方面的投資；另一方面又太過軟弱，無法重分配以打造公平的社會。所幸美國夠大、夠扭曲，才能免費奉送財富給富人。金融業中主張國家愈小愈好的人，很高興看到政府有錢，能在二○○八年拯救他們。事實上，好幾個世紀以來，紓困行動已經成為資本主義的一部分。

這些政治爭戰又以人權、人性，以及民主和公平的意義等更廣泛的觀念為基礎。近年來，美國針對這些議題引起的辯論和提出的觀點，和其他不少國家比起來，已經走上不同的路。歐洲已經廢除死刑，大部分國家已經視醫療為基本人權，這兩大爭議性主題，正好能夠彰顯美國的差異。也許，我們很難斷定社會中更大的經濟和社會分裂，在製造這些信念差異方面所扮演的角色；但是我們可以清楚知道，如果其他國家認為美國的價值和認知與它們脫節，我們的全球影響力就會像上一章所說的那樣衰退。

觀念如何演變

這些根本觀念的改變，既是社會和經濟與分配不均改變的因，也是果。

改變比較像是個有機體，沒有一個人能夠控制演變的過程。觀念是從各式各樣的來源而來，通常是為了因應當時的事件，有時則是自然演變過程的一部分。有些觀念會被捨棄，有些會找到沃土，幫助人們了解世界。

信念改變的方式有時會增進精英的福祉，就像某些時期流行的觀念認為奴隸制度或者分配不均應該存在。有些時候，信念的改變方式有違精英的利益。英國的精英當然希望啟蒙運動（Enlightenment）的觀念沒有橫跨大西洋；美國南方的蓄奴者一定希望「人人生而平等」這句話的定義狹隘些。也就是說，至少有些時候，信念的演變方式不利於精英的利益，這表示在以前，精英事實上並沒有完全控制觀念的演變。

舉例來說，全球化將民主、人權和公平的觀念帶給新興國家。科技或市場結構改變，從農業走向製造業，或者從製造業走向服務部門經濟，有社會巨大的變遷隨之而來，包括社會和經濟應該如何組織。製造業的發展需要教育程度比較高的勞動力，而我們很難振振有辭地不讓接受良好教育的人也有投票權，即使他們不屬於舊精英的一員。

過去一個世紀，政府和市場的成敗，影響一般認為政府與市場應該扮演什麼角色。有重要。經濟大蕭條時，每四個勞工就有一個失業，除了冥頑不靈的理論家，任何人都很難說市場一直都有很高的效率。在這種情況下，認為政府應該在總體經濟管理方面扮演更重要角色的觀念占得上風，並不叫人驚訝。一九六○年以前，世界上的大部分開發中國家，市場本身沒有帶來成長。許多這類社會自然而然做成結論，說政府應該在發展過程中扮演更重要的角色。共產主義崩垮之後，同樣地，除了冥頑不靈的理論家，任何人都很難相信政府應該在經濟中扮演舉足輕重的角色。出於經驗及我們的觀察，市場經常失靈，但政府也是如此，自然而然就演化出來我們必須平衡市場、國家和公民社會各自扮演的角色，這也是本書主張的觀念。

至於到底該取得什麼樣的平衡，可能因國家不同而異，也隨著時間而有不同。東亞出現了發展型國家的概念，也就是借市場機制之力協調整體的發展，創造前所未見的快速與可持續的成長，而且大幅消弭貧窮，絕大多數的公民深受其益。

然而，各種觀念和歷史事件的解讀總是受到挑釁。有些人看了這些經驗，不知為何，便提出不同的解讀。例如，諾貝爾獎得主和芝加哥大學的經濟學家傅利曼（Milton Friedman）便建構一套理論來解讀經濟大蕭條，重點放在政府施政失敗，就像右派觀察經濟大衰退，認為應該歸咎於政府積極推動「窮人有其屋」的政策。有人觀察美國在二戰後的發展，相信「如果我們解除管制和降低稅負，成長可能更快。」當然，正如前面幾章說過的，事實並非如此；在解除管制、降低稅負的時期，成長反而減慢，而且國家日益分裂。

正如我們「虛構均衡」強調的，證據不見得能解決爭議：主張不同觀點的人，以不同的方式去看證據。即使在解除管制、降低稅負的年代，成長趨緩，大部分美國人的處境不好，還是有人怪罪於其他事情上。分析顯示，房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）並非造成經濟大衰退的核心原因，這樣的說法卻被他們嗤之以鼻。

有些觀念具有轉型的力量，但是社會的變遷和信念的改變大多發生得相當緩慢。有時觀念和社會變遷的步調不一，有時信念和現實的差距大到十分驚人，只好迫使人們重新思考觀念，或者改變社會。

改變通常不像表面上應有的速度那麼快，觀念演變緩慢，是社會有時變動緩慢的原因之一。「獨立宣言」（Declaration of Independence）早在一七七六年就揭櫫人生而平等的原則，但是大約經過兩個世紀，美國才正式制定公民權利法，採行「人人生而平等」的原則，而且，直到現在還沒有實現完全的平等。

觀念改變緩慢的原因之一，在於觀念和認知是「社會建構的產物」（social constructs）。一個人願意持有某個信念，經常和其他人持有類似的信念有關。在我走訪世界各地時，很驚訝各地觀念不同。例如，再某些地方，政府必然缺乏效率，或者政府造成經濟衰退，或者全球暖化是虛構之事是大家的常識，但在其他地方，則將相反的事情視為「真相」。大部分人不會自己去檢查證據，就算有時間，極少人有能力評估全球暖化的證據。一旦和持有某種信念、備受信任的人談過，便會強化「自己的看法是對的」的信念。

這些社會建構的觀念和認知，有些會被當成看世界的透鏡。種族和種姓等類別在某些社會相當重要，在其他社會卻不重要。正如我們指出的，「觀念」會產生重大的影響，而且影響力持久不退。

社會可能「陷入」特定的一組信念中，只有在夠多的其他人改變之後，大家的信念才會改變；但如果其他人不變，那些信念也不會改變。觀念和認知是社會建構產物的，也有助於解釋為什麼社會的信念有時改變得相當快。如果不知由於什麼原因，夠多的人覺得某個觀念具有吸引力，就有可能到達引爆點：它會成為新的「社會建構的現實」、新的世俗觀點。於是，種族差異的概念從有待證明轉而成為遭到否定。或者，從相信分配不均是市場經濟運作所必須，轉而相信美國今天的分配不均水準傷害了經濟和社會的運作。於是，新的觀念成為世俗觀點的一部分，直到其他知識或實際的潮流抵達，擾亂原有的知識均衡。

信念的社會情境十分重要。如果不同的群體很少互動，他們可能對現實有不同的認知。關於分配不均的正當性，甚至對分配不均有多嚴重的認知也不同。某些群體相信富人主要是透過努力工作而取得財富，來自他人的貢獻和運氣只扮演很少的角色，但其他群體相信的正好相反，他們自然對於財稅政策抱持不同觀點。如果有人相信，自己擁有的一切是靠自身努力得來的，他就比較不願意和他認為努力較少的人分享財富。如果一個人認為他的成功主要是靠運氣，分享好運氣的意願就會比較高。

塑造對政策的認知

今天，想要維持社會分配不均的人，積極設法塑造認知和信念，讓分配不均更能為人接受。他們有知識、工具、資源和誘因去做這樣的事，並且比以前更工於心計，更懂得如何操弄觀念和偏好，而不是只呆坐在那邊，祈禱觀念的演變往對他們有利的方向發展。

頂層能夠塑造認知，這個事實對相信「沒有人能夠控制觀念的演變」的人，是重要的警訊。有心人可以用幾個方式控制觀念的演變，本節將更深入探討，其中之一便是透過教育和媒體。如果某個群體缺乏教育機會，或者缺少接觸政府和媒體的管道，就沒有同等的條件來參與群體事務。因此，有些觀念就不會出現，有些觀念則會被壓制。

第二個方法是透過創造社會距離。如果某個群體的經濟機會使它遠比其他群體貧窮，那麼這個群體和其他群體的互動就會受到限制，而且可能發展出不同的文化。於是，貧窮群體的本質差異可能由此生根，持續下去。我在稍早的認知框架研究討論中指出，社會建構類別之所以有影響力，一部分是因為表面看來不像是社會建構，被歸於不同類別的人，行為舉止會不一樣，應該有本質的不同。

最重要的是，如果商品可以行銷，那麼觀念也能行銷，尤其是政策所依賴的觀念。現代行銷學教導我們塑造認知的藝術與科學，而那些擁有夠多資源的人，有行銷觀念的工具。

推銷產品的時候，許多公司會提供經過扭曲的資訊或甚至說謊，絲毫不覺得內心不安。因此，香菸公司成功地引導消費者懷疑抽菸危害健康的科學證據，即使他們本身擁有恰好相反的證據。同樣地，艾克森（Exxon）支持的智庫，誘人懷疑全球暖化風險的科學證據，也不覺得良心被譴責，即使證據一面倒指向相反的方向。

教育當然也會塑造信念和認知，而且可能沒有一個群體像經濟學家更能凸顯這件事。現在，有證據顯示經濟學家的認知，例如對公平的認知，和社會上其他人大不相同。芝加哥經濟學家泰勒（Richard Thaler）指出，一般人口中的八二％受訪者相信，在暴風雪之後提高雪鏟的價格是不公平的，但他的企業管理碩士學生只有二四％持那樣的看法。部分原因可能在於，經濟學吸引的是人口中較不重視公平觀念的一群人；也有證據顯示，經濟學的訓練塑造了認知。由於經濟學家在公共政策中扮演的角色愈來愈重要，他們對於什麼是公平及如何取捨公平和效率的看法，可能造成高得不成比例的影響。

右派已經察覺教育在塑造認知方面的重要性，所以他們積極影響學校課程設計，並且著手推動「教育」計畫，讓法官更「懂」經濟，透過保守經濟學的狹隘透鏡來看世界。

影響輿論的最有效方式，就是促使政治人物持有和自己一樣的看法。政治人物是觀念販子，說服政治人物接納自己的觀點和認知，有雙重優點：他們不只會將觀點賣給大眾，也會將觀念化為法律和規定。大體而言，觀念的起點不是政治人物，而是來自學術界和公共知識分子，以及政府和非政府組織。他們東拼西湊出一些觀念，以符合自己的世界觀，或者至少組合成他們認為選民會喜歡的樣子。依美國的金錢政治，不是所有選民的立足點都平等，政治人物絕對有誘因去宣揚為有錢階級利益效力的觀念。

有些國家，政治人物可以直接收買。美國的政治人物大致上不至於這麼明目張膽。他們不會收下塞滿錢的褐色信封，錢會送進他們的競選總部，流進所屬政黨的金庫，這被稱為「美國式的腐敗」。有些人在離開公職後，會得到金錢報償，而這是美國旋轉門過程的一部分；至於其他人，能一日掌權，就已經足夠。

一大堆「專家」願意提供證詞、論點和故事，做為這些觀念的後盾，以彰顯他們所持觀點正確無誤。觀念之爭當然發生在許多競技場。政治人物有他們的代理人，也就是那些本身不競選公職，但努力推廣這些觀念且反駁競爭對手的樁腳。雙方的證據和論點都被收集在一起。

這種「觀念之爭」有兩個目標：動員那些已經深信不疑的人，並且說服還沒下定決心的人。前者需要集結部隊、重新激起他們的承諾。在像美國這樣昂貴的競選民主政治中，動員「基層」十分重要，因為選舉結果往往取決於募集競選資金和催票。將對手貼上「自由派」或「新保守派」有助於激起投票的熱情，即使的候選人本身平凡無奇。

各個政黨耗費不少心力來說服「獨立選民」。用簡單、扭曲且往往再三重彈的老調，爭取獨立選民的認同，可能比長篇大論和較為細膩的主張更受歡迎；訴諸感性的訊息往往比理性訊息更有效果。廣告主擅長將一個訊息濃縮為六十秒的影片，馬上就能撥動正確的心弦，情感上的反應似乎得到了「理性」的強化。

觀念之爭的武器

大體而言，這裡的觀念之爭和學術界所了解的不一樣。在學術界，雙方的證據和理念都要被審慎評估。大眾市場是「說服」、「框架」的戰場，不見得一定要找出真相，而是更了解一般公民的認知如何形成，並且努力去影響那些認知。

在這場觀念之爭中，若干武器是中心要角。上一章談過的「媒體」是其中一種；媒體報導失衡，顯然會使觀念之爭的戰場十分不公平。不管觀念如何散播出去，正如我所說，人們所爭的有不少是針對框架權，而在那樣的戰鬥中，話語占有舉足輕重的地位。話語能夠傳達公平、正當、正面感覺的概念，當然也能傳達分裂、自私和不正當的概念，也會以其他方式框架問題。依美國人的術語，「社會主義」一詞和共產主義類似，而共產主義是我們對抗了長達六十年的意識型態，直到一九八九年柏林圍牆倒塌才取得勝利。因此，任何事情只要被貼上「社會主義」的標籤，就無異於和死神站在一邊了。美國為老年人設立的健康照護體系醫療照護保險計畫（Medicare），是採單一保險人制，由政府支付帳單，但個人可以選擇供應商。大部分老年人都歡迎醫療照護保險計畫，可是許多人也相信政府無法以很高的效率提供服務，所以他們認為，醫療照護保險計畫應該改由民間經營。歐巴馬總統就任的第一年內，關於健康照護改革的討論十分激烈，有人表示：「政府不要插手醫療照護保險計畫。」右派人士抨擊將醫療照護保險計畫延伸到其他人的做法是「社會主義」，辯論於是就此打住，再也不必討論它有效率還是沒效率、照護的品質是好或壞，有選擇還是沒得選。

美國人相信市場，也相信獎勵措施使市場運作更順暢，因此，將薪資稱為「獎勵薪資」，可以給它增添光彩；不管金額多少，都可以振振有辭地這麼稱呼。薪資過高的問題，是偶爾才發生的。一九九三年，柯林頓政府剛上台的時候，由於批評甚囂塵上，政府決定對超過一百萬美元的薪資課徵附加稅，但隨後又網開一面，不對和績效有關的薪資課徵附加稅。這當然給了企業界一個誘因，將高額的給付都稱為獎勵薪資。如同先前說過的，這也同時製造出一整套扭曲的誘因，影響不只限於薪酬。

在運作良好的市場中，需求等於供給，產生的價格向買家「揭露」了商品的邊際價值，向賣家揭露邊際成本。這個資訊在做決定的時候很有價值。許多經濟學家表示，以股票市場為例，出現的價格反映了資產的真正價值，這稱做市場的「價格發現」角色。這樣的字眼讓人興奮：發現一種資產的真正價值，照道理來說很有價值，所以我們必須讚美市場執行這個重要的社會功能。事實上，市場的擁護者宣稱，市場具有完全的效率，也就是價格揭露全部資訊。這就像宗教信仰那樣，是堅定的信念。語言非常重要：「效率」是很好的字眼，發揮完全效率的市場顯然也是好事，但是這個概念根據的是大有瑕疵的邏輯。事實上，如果市場能夠充分揭露參與者可以得到的所有資訊，那就不會有任何人有誘因去收集公開交易資產的相關資訊，因為沒有花錢做這種事的人也同樣能取得資訊。如果效率市場假說是對的，那麼很矛盾的，這意味著股市必然很沒效率，因為沒有人會收集任何資訊。

經濟大衰退之後，效率市場模型處於挨打的局面。在此同時，有些市場擁護者繼續使用「價格發現」的論點為市場的變動辯護，而市場的變動，實際上使得它的波動加劇、效率降低。

本世紀之初，市場發生重大變化。證券交易所的大部分交易，是運用演算法在電腦間交易，不是根據市場研究下單，也就是說，電腦不是根據對煉鋼業前景或者某家煉鋼公司的效率，掌握充分資訊，下單買賣，而是從價格和交易型態擷取資訊，以及根據電腦能夠即時處理的資訊。買單和賣單在一奈秒的時間內有效。在一奈秒之內所決定的價格，當然和任何實質的決定無關。沒有一家煉鋼公司，會根據這些股價的微調，決定做出是否擴張或訂定契約。根據演算法進行交易的人，宣稱他們增進了市場的流動性，但在真正需要的時候，也就是在遭遇重大干擾、市場需要調整的時候，那種流動性卻消失不見。結果是，市場開始展現前所未見的波動。

二○一○年五月六日，僅僅一天之內，股市價格暴跌，道瓊股價指數一度跌掉約一○％的價值，短短五分鐘，跌幅就高達六百點左右。收盤之前，市場收復大多數失土，市值回升的速度和下跌的速度幾乎一樣快。沒有人能說，一家公司資產的實質價值，會在很短的時間內下跌很多，可是由於有人不斷表示市場執行「價格發現」的功能，以及「市場具有效率」，讓市場散發一股光暈，使得這種快閃交易（flash trading），看起來不只可以接受，甚至是理想的表現。

事實上，我們有理由相信快閃交易不只導致市場波動加劇，也使「資訊」減少。電腦使用複雜的數學演算法，以更為複雜的現代搶單（front running）技術，擷取市場中的任何資訊。所謂搶單，是一種老式的非法行為，指營業員從下單者那裡得到資訊，以圖利自己。市場參與者當然知道這一點。比方說，某個市場研究者發現，某家公司的股價即將大漲，於是趕緊下一筆金額很大的委託單。但是，電腦交易員很快就會察覺這件事，並且利用他的資訊，搶先獲利。當然，今天的第一個交易員曉得他正在玩的遊戲是什麼樣子，所以絕不會下一筆大委託單，而是改為下許多小單子。這就像是軍備競賽，辛辛苦苦做研究的人會設法保護自己好不容易得到的資訊，不讓演算法交易員得知，而演算法交易人則絞盡腦汁，試著破解他們的密碼。可能有人會說，這只是在浪費資源而已，大家爭奪的是和早期資訊有關的租金。但是，情況比這

還要糟。演算法交易員智取真正做研究的人，研究的報酬會下降；於是，資訊投資降低，市場傳遞的資訊會減少。

政策之爭有如認知之爭

政策之爭有如認知之爭，尤其引人注目。接下來，我們要談近年來發生的三大爭奪戰：廢除遺產稅、銀行紓困，以及抵押貸款結構重整。後兩者當然是二○○八年金融危機發生之後，人們討論的中心議題，然而，三者全都攸關美國如何淪為如此不均。

少了遺產稅，我們就會製造新的富豪統治，富裕家族將永垂不朽；紓困行動提供資金給金融業，而這也是頂層重要的資金來源；在抵押貸款結構重整方面做得不夠多，底層和中層的經濟壓力將會因此升高。

遺產稅的存廢

我們說過，右派人士能夠說服許多美國人支持不符合大眾利益的政策。對高額金錢繼承者課徵遺產稅，正是典型的例子。批評遺產稅的人，稱它為「死亡稅」，聲稱向死人課稅不公平。根據目前的法律，美國只對繼承超過五百萬美元，夫婦相加為一千萬美元的部分課稅，因此大部分美國人即使對美國社會的流動性抱持過度樂觀的看法，也不會被課到稅。由於美國社會的財富過度集中，這樣的稅收能為國庫帶進大筆收入。

此外，理論上「公平的」社會能讓每個人一開始就站在相同的立足點，儘管我們明知這種事情不可能出現。遺產稅設計的目的，是限制「繼承而得的」分配不均，好讓立足點略為公平一點。這種稅符合大部分美國人的利益，應該十分清楚，可是右派說服許多人來反對。他們談到，遺產稅對小企業有多大的影響，事實上絕大多數的小企業規模小到根本不會被課稅，更何況遺產稅條款允許分十四年繳稅，根本不會造成破壞性的影響。

銀行增資

隨著金融危機展開，我們看到銀行業者如何操弄認知。銀行業告訴我們，必須先救銀行，才能拯救經濟，不管紓困行動多麼令人不滿，我們都需要保護自己的工作；如果對銀行施加條件，市場會動盪不安，大家的處境會更糟；因此，我們不只需要拯救銀行，也要拯救銀行家、銀行的股東和銀行的債券持有人。

有一些國家，例如瑞典，根據「資本主義」的規則、但用不同的方式處理，接管資本不足的銀行，程序很像銀行破產。這麼做的目的，是保護存款人，以及「保存」銀行的資產。然而，那些是「社會主義」國家，如果依照瑞典的方式去做，會很不像「美國作風」。歐巴馬不只接受了這樣的說法，還搬出來再講一遍，讓人覺得真有其事。這種說法根本沒有事實依據，目的是讓全球金額最大的財富移轉能夠為人接受。有史以來，不曾見過那麼多人拿那麼多錢給少數那麼富有的人，卻不要求任何回報。

這個問題可以用非常不同的方式框架。我們大可表示，真正的美國作風是法治。法律寫得十分清楚，如果銀行沒有支付它欠的錢，而且存款人要求把錢拿回來，那麼銀行就該改組；股東會失去一切，債券持有人成為新的股東。要是錢還是不夠，政府才介入。這時，債券持有人和無擔保債權人失去一切，獲有保險的存款人則拿回向他們保證不會短少的錢。如此，解救了銀行，但是銀行的新所有者，也就是政府，最後會決定將它縮編、回歸民營，或者與較為健全的銀行合併。這麼做一部分是盡可能為納稅人收回最多的錢。我們當然不會等到銀行沒錢，才採取這些激烈的行動。但是，在布希和歐巴馬政府任內，美國卻不是用這種方式運作。他們不只拯救銀行，也拯救股東、債券持有人和其他的無擔保債權人。這是認知之戰的勝利。

還有另一種方式可以用來框架政策問題。這套說詞一開始並不表示瑞典所做的事不合我們的「傳統」，而是分析經濟理論和歷史所顯示的事實。分析之後會證明，遵循一般的資本主義規則，是可以拯救銀行部門、保護存款人，以及維持信用流動，而政府負擔的成本比較低。事實上，這正是瑞典的做法，也是美國其他銀行陷入困境時曾經做過的。

簡單的說，如果歐巴馬和布希根據一般資本主義的規則行事，而不是一路走來自行訂定規則，整體經濟的利益會受到更好的保護，也更能維護體系中的公平感覺。相反地，我們卻見到銀行家無條件得到他們要的錢，這些錢理該做為銀行增資之用，而銀行增資之後，理該承辦更多的放款。但是，給銀行的錢被拿去支付獎金，就無法同時用於增資。銀行家和他們的支持者取得資金，送進銀行的金庫和銀行家的口袋。

不過，他們失去了長期的認知之戰：幾乎每個人都看到眼前的事情不公平，即使在非常經濟情況下也不合理。由於這件事，加上其他許多事情，終於形成目前的巨大反彈。

抵押貸款重整

房地產泡沫破時，許多屋主發現自己被「滅頂」，房屋欠的貸款高於房屋的價值。銀行紓困和抵押貸款重整，是對比鮮明的兩套認知：一方面的認知宣稱，大規模紓困是理想的行動；另一方的認知又說，大規模重整抵押貸款是不可取的做法。說來諷刺，今天大眾普遍認為銀行紓困行動不可取；愈多人認清，如果不改善住宅⁄抵押貸款市場，我們的經濟便不會復甦。

抵押貸款市場的問題在於效率不彰。取消抵押品贖回權迫使一些家庭搬離房子，每個人都是輸家。家庭生活被打亂、失去畢生的積蓄，更糟的是，房子沒人住、沒人照顧，連帶拉低了附近住宅的價值。社區裡面如果有大量房子的贖回權被取消，其他人不可避免會受到傷害，銀行也將因此蒙受損失。畢竟，決定取消抵押品贖回權的最重要因素，就是房屋的價值。

其實，我們有更好的方法處理這種不幸的急轉直下狀況，就是勾銷屋主欠的本金，用以債換股的方式讓放款機構在屋主出售房屋時，分得資本利得的一部分。

被推進市場而壓低房價；也可以避免所費不貲的取消抵押品贖回權流程。社區受到保護，屋主得以重生，對每個人都有利。放款機構會得到和取消抵押品贖回權一樣多的錢，或甚至更多。然而，執行這套策略需要修改現行法律，銀行家及歐巴馬政府立即一口回絕了這種方法，至少直到二○一二年總統選舉時仍是如此。

銀行業者認為，重整抵押貸款，會強迫他們認列損失，但銀行已經用虛假但合法的會計手法，將減值抵押貸款，也就是借款人未依約還本付息的抵押貸款，視為最後會償還的貸款，避免發生損失。雖然，這些未履約抵押貸款的真正市場價值，往往只及面值的一小部分，但是認列損失，需要銀行業者注入更多資本，而在目前的管理規定之下，他們正為取得夠多的資本而焦頭爛額，更別提遵循二○一○年秋天採行的新規定「巴塞爾協議III」（Basel III）。

歐巴馬政府和銀行家當然不是以這種方式陳述他們的論點。他們提出兩大理由，說明為什麼沒有為屋主做很多事：有那麼多負責任的好公民賣力工作、償還抵押貸款，或有能力還本付息，幫助那些無法償還抵押貸款的人，是「不公平的」做法。此外，對屋主伸出援手，會使道德風險的問題惡化，如果讓個人能夠輕易脫身，會傷害他們還本付息的誘因。

這些論點奇怪的地方在於，同樣可輕易用在銀行身上，而且更有說服力。銀行業者一再接受政府紓困，例如，一九九五年的墨西哥紓困、一九九七至九八年的印尼、泰國和韓國紓困、一九九八年的俄羅斯紓困、二○○○年的阿根廷紓困。這些和其他的紓困案全都是為了拯救銀行，卻只掛國家的名字，其實發生問題的是放款過度的銀行。接著到了二○○八、○九年，美國政府展開另一回合的紓困行動，是有史以來規模最大的。事實已經證明，銀行紓困會一再發生，而且我們預期這將使銀行有恃無恐、繼續冒過高的風險。可是，布希和歐巴馬政府卻對這個事實視而不見，拒絕以像英國開除高階主管之類的做法，或者讓股東及債券持有人承受損失的方式，抑制將來的不當行為。失去房子的人大多不是累犯，這一點和銀行不同，可是我們卻要求他們喪失投入房屋的所有淨值，又大量奉送金錢給銀行的股東和債券持有人。此外，如果屋主早知來日會發生什麼事，極少人願意讓自己掉進如此的痛苦之中。而他們唯一做錯的，就是信任銀行家，因為他們似乎很了解市場和風險，加上這些銀行一再保證，他們承受的風險很容易管理。

銀行家和他們的盟友，長篇大論地數落失去房子的屋主，甚至把他們貼上莽撞衝動的標籤。為了污名化所有失去房子的人，少數買了幾棟房子的人更被貼上「投機客」的標籤。我們又該如合標示這麼多銀行的賭博性行為？銀行莽撞衝動的投機心態，才是這場危機的核心。

最諷刺的是，宣稱幫助某些貧窮屋主卻不幫助其他人是「不公平的」，但這樣的不公平，和砸下數千億美元幫助金融業相比，實在小巫見大巫。從來沒人提起和銀行紓困行動有關的不公平，如果有批評者發出不平之鳴，便以那是「促使經濟恢復活力，不幸卻必要的代價」一語輕輕帶過。沒人提到，制止銀行業者爭相取消抵押品贖回權，才是重振經濟的正確做法，也能幫助一般公民。

明明我們有辦法在不必花納稅人一毛錢的情況下幫助屋主，而且會使審慎管理債務的屋主處境遠比不審慎的屋主要好，但銀行業者拒絕所有這類提議。結果，誠如我們在第一章中提過的，無條件對銀行紓困、不伸手幫助屋主，導致財富分配不均升高，中低層人口的財富急劇縮水。

政府失能相對於市場失靈

我已經談過一些認知之爭，但是爭戰最激烈的領域是在大觀念。其中的一場，一方相信市場大致上能夠自行運作得很好，市場如有失靈，大多是政府失能的結果；另一方則對市場不那麼樂觀，主張政府扮演重要的角色。這兩個陣營定義了當代主要的意識型態鬥爭。

這種鬥爭在公共政策的每個領域演出，影響政府在穩定總體經濟、管理市場、投資公共財、保護消費者、投資人、環境，以及提供社會保障等方面所扮演的角色。本書的重點比較狹隘，著眼在這場大戰的結果將對美國分配不均的演變有重大影響。

第二、第三章的中心論點之一就是市場失靈，以及政府未能抑制它們，這在解釋美國的分配不均方面扮演了關鍵性角色。社會頂層享有租金，底層則是人力資本投資不足。扭曲市場的隱藏性補貼，以及讓頂層占得上風的遊戲規則，更使問題益顯複雜。

第三章說過，經濟理論告訴我們市場不是抽象地存在。市場至少需要政府執行契約，並且提供基本的法律架構。政府的實際做法對效率和分配的影響很大。右派希望能訂出「正確的」遊戲規則，也就是對富人有利卻犧牲他人的規則。他們試著塑造辯論的方向，認為單一規則對所有的人最好。但到目前，我們知道那根本是不對的。

經濟理論指出，倘若私人和社會報酬契合得好，市場就會運作得不錯；契合得不好，就會運作得不好。市場失靈到處都看得到，舉例來說，銀行以有毒的抵押貸款污染全球經濟，經營狀況出問題後，又把全球經濟拉到瀕臨毀滅的邊緣，對全球各地的勞工和公民造成沉重的成本。有些市場失靈很容易矯正，例如可以對製造污染公司收取費用，但是資訊不完全和不對稱造成的扭曲，卻不是那麼容易矯正。經理人的行為不見得總是符合利益關係人的利益，對此，利益關係人就顯得無能為力。

如果只聽信右派的一面之詞，會誤認為市場總是運作得很好，而政府老是失能。右派的確十分賣力地在民眾之間製造這種認知，其中最簡單的做法便是對私人市場失靈、政府的成功視而不見。而且，他們設法對這些市場失靈在分配上所造成的後果，也就是在私人獎酬和社會報酬沒有契合得很好時，誰得利、誰蒙受損失也視而不見，並且促使其他人也什麼都看不見。在這次危機中，我們很容易看清贏家和輸家是誰；但不管是環境汙染，還是掠奪性放款，或者企業治理的濫用等方面，幾乎每一次贏的都是頂層，其他人則是輸家。

政府所做的努力當然不是樣樣都成功。事實上，當政府投入研究或者支持新的民間產業，總會有失敗的時候。當來自成功計畫的報酬多到足以抵銷失敗計畫造成的損失，那就是成功。而就政府的研究活動來說，證據十分清楚且一面倒指出：政府在科技方面的投資，報酬非常高，最好的例子有網際網路、人類基因組計畫、噴射飛機、瀏覽器、電報，以及十九世紀農業生產力提高，奠定美國從農業社會走向製造業社會的基礎。我在擔任經濟顧問委員會主席期間，曾經評量政府研究發展的平均社會報酬，發現報酬率遠高於五○％，比其他投資領域，甚至比民間部門的研究發展要高得多。

政府是由人組成的機構，而所有的人及其建立的機構都有可能犯錯。政府會失能，正如市場會失靈。最近的經濟理論解釋了兩者各在什麼時候比較容易失敗，以及政府和市場可以如何相輔相成，同時提供一個制約的平衡體系。我們見過不計其數的政府與市場互補實例：政府推動計畫使得網際網路誕生，但Google等民間部門公司發展出許多產品和應用，使網路成為人們生活和我們經濟的中心。政府或許打造出第一具網路瀏覽器，但民間和開放源碼運動改良了瀏覽器。

公共和民間都有成功的地方，也有失敗的地方。可是右派許多人似乎認為只有政府才會失敗。關於市場和政府這種截然不同的認知，部分理由在於前面所說的虛構均衡理論。相信市場的人，會輕描淡寫放過市場失靈的資訊，卻強調政府失能的例子。他們很容易想起政府施政失敗的計畫，但經濟大衰退前金融體系的大失敗卻很快就被遺忘，或者認為那只是一時的異常，甚至歸咎於政府。

事實上，世界上所有成功的大型經濟體，政府都扮演了重要的角色，而且在成長最快速的國家，例如中國，以及生活水準最高的北歐國家，政府都扮演非常重要的角色。然而右派抱持的意識型態是那麼強，持續推動小政府，將政府的服務外包和民營化，甚至抗拒管理。

右派不只沒有注意政府的成功，也沒意識到市場的失靈。二○○八年危機爆發之後，我們很難忽視自有資本主義以來，就一而再、再而三發生的金融危機。政府一再展開的銀行紓困行動讓納稅人承受很高的成本，如果再加上之前錯誤分配資本造成的損失，以及泡沫爆裂後經濟的潛在產出和實際產出間的差距，數字恐怕將高達數兆美元之多。

經濟大蕭條之後，政府成功地管理好金融部門，帶來約四十年的金融穩定和快速成長，銀行專心於放款，提供企業快速擴張所需的資金。政府幫助市場依照應有的方式運作，縮減詐欺和欺騙消費者的空間，並且促進競爭。但是，從雷根到柯林頓總統，政府節節倒退，解除管制、減少監督後造成不穩定、詐欺增多、競爭減少。

再舉另一個例子。最近一項研究顯示，承包商「向聯邦政府收取的費用，平均是它支付聯邦員工薪資的兩倍以上」。根據伊拉克與阿富汗戰時承包委員會的數字，為了因應在伊拉克和阿富汗的戰爭，政府外包的工作，每四美元就有高達一美元浪費掉或者花在不對的地方。比莫（Linda Bilmes）和我在先前的一項研究中指出，如果直接由軍隊提供那些服務，政府可以節省數十億美元的支出。這件事顯示，不只意識型態在推動承包⁄民營化計畫，背後更有尋租的黑手在作祟。

自由化和民營化

諷刺的是，長久以來支持民營化（將本來由國家經營的企業交由民間經營）和自由化（減少政府的管理）的人宣稱，民營化與自由化是抑制尋租的必要手段。更糟的是，民營化和自由化的大旗本身就已經腐敗，無異為那些運用政治影響力以推動民營化和自由化的人收取很高的租金。

放眼世界各地，民營化失敗的例子，從墨西哥的公路到英國的鐵路，俯拾皆是。

近年來，美國的重要民營化計畫，是將核能發電廠和製造原子彈所需的濃縮鈾生產公司改制民營。這家公司一直風雨不斷，屢遭批評從事不誠實的交易。雖然策劃民營化的前政府官員和促成此事的投資銀行，賺進數百萬美元，這家公司卻不曾獲利。改制民營十五年來，政府的補貼仍然是這家公司營利模式的核心，已經有人提議重新將它收歸國營。

二○○五年，布希總統在他的國情咨文演說中，將社會安全部分民營化列為要務。如果得遂所願，美國會有一個大規模的民營化計畫。美國人現在得感謝他的努力失敗，倘若這項計畫成功，美國老人的處境會比現在還要糟。凡是把錢投入股票市場的人，不少退休財富會化為烏有；那些拿錢去買安全國庫券的人，現在會為填飽肚子而發愁，因為聯準會將利率壓低到接近零的水準。早在危機爆發之前，我們應該就看得很清楚，民營化對大部分美國人都不好。社會安全計畫的效率高於民間的年金供應商，民間保險公司的交易成本高出許多。事實上，它們希望從人們每年存進社會安全計畫帳戶的數千億美元中，分得一杯羹。

自由化⁄解除管制的成績和民營化一樣好壞參半，最令人矚目的是金融業解除管制和資本市場自由化。在那些高舉右派意識型態的人眼裡，這些自由化行動失敗實在令人費解。但是對於那些比較清楚市場限制的人，這種事情是可以預料得到的，而且經常被他們料中。主張自由化最力的安隆公司（Enron）曾經大談特談市場的神奇，從而操縱加州的電力市場，為自己賺進數千萬美元，將錢從加州公民移轉給它的執行長雷（Ken Lay），以及這家公司的其他經營者。布希政府官員將安隆操縱之下，加州電力供應不足的問題歸咎於環境管理措施過多，新電廠的興建因此卻步。事實恰好相反。安隆操縱市場以推高價格的行為一曝光、政府加強管理之後，電力不足的現象也隨之消失。

創新與抗拒政府的管理

反對政府管理的人總是宣稱，管理對企業是壞事。沒錯，防止污染的管理規定對那些本來可以污染環境的企業是壞事；防止雇用童工的管理規定，對那些本來可以剝削兒童的企業是壞事；阻止美國企業行賄或濫用人權的管理規定，對於那些本來可以行賄或濫用人權的企業可能是壞事。我們見到，私人獎酬和社會報酬往往不同，市場就不會運作得很好，而政府的工作正是契合兩者。

倘若真如某些人所說的，新的銀行管理規定會讓創新窒息，我們仍然必須衡量管理規定的效益及其成本。如果政府的管理能夠防止銀行體系另一次近乎崩垮，效益還是很大，金額可能高達數兆美元。而且，設計良好的管理規定，曾經成功確保金融體系穩定長達數十年之久。此外，加強金融管理的這段期間，也是經濟快速成長的時期，成長的果實普遍分享的程度高於今天。相形之下，在「自由化」期間，典型公民的所得成長遠低於強化管理的期間。

自由化失敗有個簡單的理由：當社會報酬和私人獎酬不一致，所有的經濟活動都會被扭曲，包括創新。金融業創新走的方向不是改善社會福祉，而是改善銀行家的福祉。至少有一段時間，它成功了；但在改善一般美國人的困境，或甚至刺激整體經濟成長方面，卻以慘敗收場。

打贏觀念之爭

我談過觀念之爭，包括一些政策的核心觀念，而這些政策造成社會分配不均。雖然，富人及企業在塑造對自己有利的認知方面大獲成功，卻已經輸掉一些戰役。儘管，距完美還有一大段距離，卻仍然充滿競爭，這是我們還抱持希望的原因。

在接下來的段落中，我要談形勢逆轉的三場戰鬥：企業福利（corporate welfare）、IMF的治理政策，以及公共政策的終極目標。

階級鬥爭和企業福利

柯林頓總統走馬上任時，失業率很高，預算赤字龐大，但失業率和債務水準與今天相比仍屬小巫見大巫。我們當然要尋找縮減預算的項目，以提高效率，但不致傷害「人民至上」的核心理念。如果可能，還要重新引導支出的方向，甚至刺激經濟。縮減預算的明顯目標，是對準當時的勞工部長瑞奇（Robert Reich）和我所說的企業福利高額支出，也就是給美國公司的補貼。經濟顧問委員會負責草擬縮減預算的清單，這事做起來不像表面上那麼容易，因為不少企業福利隱藏在稅法之中。即使如此，清單上排在最高位置的一些項目，是對銀行、對農業，以及對煤業和其他天然資源公司的補貼。

我以為，政府內部會對一些原則取得共識，也預期發放補貼的各個部會將設法保護自己的地盤。讓我驚訝的是，國家經濟委員會（National Economic Council）主席魯賓（Bob Rubin，後來當上財政部長）的反應十分激烈。他表示，我們所做的事情會掀起階級鬥爭。事實當然並非如此。對於想要將注意焦點放在經濟復甦和協助人民的民主黨政府來說，花大錢補貼而扭曲經濟、擴大分配不均，實在沒道理。此外，假裝我們的社會裡沒有很高的分配不均、很大的分裂，就像把頭埋在沙堆裡。巴菲特講得很對：「過去二十年始終存在階級鬥爭，而我的階級贏了。」但是指控制我們進行階級鬥爭，無異於表示降低企業福利會造成分裂。

在柯林頓政府任內，我們只略微縮減企業福利，仍然高額補貼農業和能源。在二○○八年的危機期間，企業福利達到新高點。在經濟大衰退的紓困行動中，光是AIG一家公司，就拿走超過一千五百億美元，這個數字比一九九○到二○○六年花在窮人身上的福利支出還多。隨著赤字增加，預算的審查更加嚴格，縮減企業福利一事被提出來討論。有些企業福利的支出已經縮減，但我懷疑力量更強大的產業和公司，照樣保有它們已經獲得的大部分金額。

在提供安全網，也就是「社會保障」方面，政府能夠扮演某種角色保護個人和家庭防範風險，尤其是他們無法投保的風險；政府不應該保護企業免於承擔不良業務判斷所帶來的後果，或者提供補貼來充實企業的金庫。如果沒有紀律，市場便無法運作。

IMF，沒穿衣服的皇帝

我在《全球化的許諾與失落》一書中，談到IMF和一些開發中國家、新興市場在各式各樣的領域發生激烈的爭執，包括經濟開發政策、從共產主義轉型為市場經濟的政策，以及管理東亞危機等方面。我說明了IMF如何強迫經濟面臨困境的國家實施緊縮政策，以及它的「結構調整」政策如何強迫實施民營化和自由化，結果不但沒有帶來成長，反而造成困難，尤其是讓窮人的處境更加艱困。

在我寫那本書的時候，IMF被視為是這些問題的權威，尤其是在西方世界。開發中國家的許多人則抱持懷疑態度：他們發現，IMF力推的政策往往以失敗收場。他們認為，IMF只是在推進全球金融業的利益，以及先進工業國家的企業利益。但是除了遵照IMF的指示，他們通常覺得別無選擇，畢竟開發中國家需要錢。於是，我著手讓大家看清IMF這個皇帝其實沒穿衣服：IMF偏愛的政策，並不是根據最好的經濟學；恰好相反，他們努力推動的許多教義，早已被之前四分之一世紀的經濟研究徹底否定。

我也設法揭露一些知識上的不一致和治理方面的失敗。那段期間內，IMF日益重視「治理」，可是它本身的治理，有待改進之處更多。金融業的影響力太大，開發中國家的影響力則太小。金融部門的影響力過大，有助於解釋IMF何以執著於緊縮政策，它的第一優先要務便是保障西方的債權人能夠收回貸款，而這表示陷入困境的國家必須縮減支出，才有更多的錢用於償還債務。這也有助於解釋，它何以支持資本市場自由化，也就是取消管理措施，以免影響資金，尤其是短期熱錢，流進和流出一國。幾乎沒有證據顯示資本市場自由化能夠加速成長，卻有無數證據顯示會造成更大的不穩定。從先進工業國家的觀點來看，資本市場自由化是理想的做法，因為這會給西方金融公司更大的空間進入開發中國家，並在那裡賺更多利潤。IMF顯然被意識型態和利益的自我強化所俘虜。

IMF聽不進我所說的觀點，自然不足為奇，而且，他們的反應竟然是展開人身攻擊，發表謾罵的言詞。我說，在某些情況下，實施資本管制可能是理想的做法；IMF回應說，這樣的建議無異是「江湖郎中賣蛇藥」。

十年後，戰場看起來不一樣了。認知有了很大的改變，而這樣的改變，我的書多少貢獻了綿薄之力。另外，一個廣泛的共識也形成，認為需要推動治理改革，已經推動了一些改革，將來還準備展開更多。

IMF已經承認，在某些情況之下，實施資本管制可能是理想的做法。它在一些計畫中，例如針對冰島，便接受了資本管制的措施。在處理若干遭逢危機的國家問題時，它在幕後推動債務重整，要債權人負擔更多的成本，以減輕納稅人的負擔。但是另一方面，仍存在強大的反對力量，包括歐洲中央銀行。雖然在希臘，深沉的債務重整計畫終於獲得接受，但在愛爾蘭，連未擔保債券的持有人也受到保障、獲得很高的報酬；理該承擔隨之而來的風險，卻受到保護，犧牲的是愛爾蘭的納稅人。

追求錯誤目標

美國一心追求錯誤的目標，已經迷路了。美國認為，只要提高GDP，所有的人都會受益，但事實不然。即使美國生產更多的產品和服務，但年復一年，大部分美國人的所得卻愈來愈低，那就表示我們的經濟表現得不好。

現在很清楚可以看出，衡量經濟表現的標準方法，也就是實質平均每人GDP的水準（將一國內部生產的所有產品和服務加起來，除以該國的人數，再經通貨膨脹調整），以及GDP的成長率，不是衡量成功的好指標。美國的實質平均每人GDP表現一直相當好，這樣的數字令我們迷醉，以為一切都很好。事實上，美國不是表現最好的國家，盧森堡、挪威、瑞士、丹麥和「社會主義國家」瑞典在二○一○年的平均每人GDP都高於美國。

舉個例子來說明GDP如何讓人對一國的成功留下錯誤印象。平均每人GDP對於健康和公共部門等生產的產品和服務價值計算錯誤。今天，這兩個部門的重要性遠高於半個世紀前。舉例來說，以壽命或其他幾乎任何一種健康表現指標來說，美國的健康情況很糟；如果我們衡量的是表現，那麼美國某個部門的效率較低，將對它的GDP不利。用這種方式來衡量，法國的健康照護部門產出比較高，可是實際的結果恰好相反。美國的無效率反而有助於膨脹其GDP數字。

此外，GDP並沒有考慮永續問題，個人和國家都可以寅吃卯糧，但只能維持一段時間。美國當然是如此。不只大部分個人借錢來維持生活水準，整個國家也一樣。房地產泡沫讓本世紀第一個十年的經濟，表現得相當好，就像是人工的生命維持系統，撐起無法持續長久的消費。

對本書來說最重要的是，我們的傳統所得量數並沒有適當反映廣大公民所發生的事。第一章說過，平均每人GDP可能上升，但大部分公民的生活可能年復一年原地踏步或甚至過得更糟。美國正是發生這樣的事。

正如所得存在很大的分配不均，生活福祉的所有構面也存在很大的差距，而這些並沒有反映在衡量經濟表現的GDP上。以健康、教育或環境為例，環境正義運動讓我們注意到許多窮人居住環境的條件惡劣，他們唯一住得起的房子，是在製造污染的工廠或者噪音很高的機場和火車路線附近。

我們如何衡量表現，是認知之戰的一個面向，而且影響很大，尤其是在「唯表現是問」的社會文化中。如果我們衡量不對的項目，就會忍不住去做錯誤的事情，並且對何謂「良好的經濟體系」做出錯誤推斷。

如果以GDP來衡量自己的成功程度，就會努力去提高GDP，也會疏於注意大部分美國人所發生的事情。以另一個例子來說，批評環境管理措施的人說，這些管理措施造成他們很高的成本，而且降低經濟成長。但我們如何取捨，有賴於如何衡量產出。如果在衡量GDP的時候，考慮環境惡化的成本，那麼加強環境管理措施實際上可能會提高正確衡量的GDP。

曾有許多年，標準的經濟表現量數是國民生產毛額（gross national product，GNP），大約等於一國公民的總所得。但是在一九九○年左右，各國改用GDP，也就是在一國之內生產的產品和服務價值。對於與世隔絕、不與其他國家貿易或不接受外來投資的國家而言，兩個數字相等。就在全球化步調加快的時候，世界各國從GNP改用GDP，造成深遠的影響：如果一國製造產品所產生的所得流往別處，GDP可能上升，而GNP下降。這不是理論上的空談。巴布亞新幾內亞的金礦是澳洲、加拿大和其他國家的外國公司開發的，大部分生產價值歸外國公司所有，巴布亞新幾內亞只得到微薄的收入，根本不足以彌補環境遭到的破壞，或者經濟和人民健康因此受到的不良影響。重視GDP，會鼓勵一國從事這種計畫，因為如此一來，在指標上會進步。如果我們重視的是舊量數GNP，可能就會拒絕執行這類計畫。

我在擔任經濟顧問委員會主席的時候，曾經鼓勵美國處理這些問題，例如建構「綠色GDP」帳戶，考慮天然資源的浩劫和環境的惡化。煤業的反應激烈，來自產煤州的國會代表揚言刪除這個領域的研究經費，我便曉得我衝撞了某個重要的東西。煤業非常清楚認知的重要：如果一般普遍認為用正確方式去衡量煤業可能對國家的產出造成負面貢獻，那便具有重大的政策涵義。

今天，幾乎所有的人一致認為，我們必須改變衡量指標。法國前總統薩科齊設立「國際經濟表現與社會進步評量委員會」（International Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress），請我擔任主席。我們找來統計、經濟、政治和心理等各方面的專家，其中有三位諾貝爾獎得主。我們一致同意，GDP是可能嚴重誤導的不良指標，應加以改良。我沒辦法說，我們已經全面贏得戰鬥，但形勢確實已經逆轉。連美國都開始著手擴大它的衡量指標。二十國集團（G-20）支持展開研究，尋找更好的衡量指標。經濟合作發展組織（OECD）已經推展大型的計畫，接續我們的研究。世界各國，包括澳洲、紐西蘭、蘇格蘭、英國、德國、法國、韓國、義大利和其他國家已經開始往這些方向推進。

在民主社會中，就算富人有力量控制媒體和塑造認知，還是不可能完全壓制觀念。當這些觀念取得許多公民的共鳴，就會展開自己的生命。

結論

在政治上，認知極為重要。每個陣營的熱心理論家都會挑出一些例子，得出論點。我們說過，許多人只認知或記住和自己原始信念一致的證據，尤其在意識型態強烈的議題，例如政府扮演的角色，在處理分配不均方面，可能更是如此，認知本身可能反映了美國的高度分配不均。對一％來說，贏得這場辯論攸關龐大的金錢利益。因此，要以平衡的方式權衡所有的考量，變得更加困難，而不是更為容易。

我在這章主張，採用有細微差別和平衡的方式讓市場和政府各自扮演適當的角色。我們沒有只考慮可怕的故事，而決定某種醫療干預是好或壞，相反地，我們試著了解在什麼情況之下，某種醫療干預可能有效或沒效。什麼事情都不做的風險是什麼？干預受到的限制是什麼？對於我們所討論的「大」觀念及比較特定的政策干預，都應該抱持相同的小心謹慎態度。

掌握權勢的人試圖以對自己有利的方式來框架討論的方向。他們曉得，在民主社會中，他們無法將自己的規定強加在別人身上，必須以某種方式和社會中的其他人「合作」，以推進自己的主張。

就這點來說，富人又占有優勢，認知和信念是可以塑造的。本章已經說明，富人擁有各種工具、資源和誘因，以滿足他們利益的方式去塑造信念。他們不見得總是能贏，但這絕對不是一場勢均力敵的公平戰鬥。

我們已經看過，掌握權勢的人如何以公平和效率為由、操弄公共認知，而實際的結果只對他們有利。下一章將探討，他們不只在輿論的法庭做到這一點，也在美國的法院得遂所願。