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移除书签全球扩张的宪法化
美国的全球崛起需要对定居者帝国基本假设进行修正的认识，最终进入了当时的法律辩论之中。从1901年开始，最高法院最终解决了波多黎各的宪法地位问题。在一系列总体上以海岛案（Insular Cases） (2) 而为人所知的具有里程碑意义的判决中，最高法院驳回了德雷德·斯科特诉桑福德一案的处理方法，并严重地改变了扩张的宪法基础。紧随麦金利再次竞选总统之后，最高法院做出了这样的判决，该判决发生在多数政治家认为早期定居者叙述不再合理的时刻。对全球秩序的要求，更不用提罗斯福和斯特朗的千年抱负，意味着一种新的帝国范式，其中对帝国拥有土地的维护似乎是至关重要的。 61 海岛案中最重要的一例是唐斯诉比德韦尔案（Downes v. Bidwell），它为美国如何管理这些新领地提供了法律框架。 62 该案本身涉及国会对来自波多黎各的货物征收特别进口税的权力，因为宪法第1条第8款要求对美国各地实行统一关税。最高法院以5∶4的投票结果对该措施的合宪性予以支持，尽管缺乏简单多数的舆论场。 63 相反，大法官亨利·布朗（Henry Brown）的主张宣告了最高法院的判决。在布朗的主张中，他坚决认为德雷德·斯科特诉桑福德一案对国会全权管理领地的拒绝仅仅是一项判决附带意见；而且这种作为“国家主权偶发事件”而存在的权力，只受到“在宪法及其修正案中系统阐述的个人权利”的限制。 64 这使人想起塔尼曾在19世纪中期的背景下提出了这些观点，其中不仅包含奴隶制，而且还包括国会对边疆领土管理的广泛监督。由于塔尼对不受抑制的联邦权力持谨慎态度，并对边疆政治家们的看法进行了反思，因此他试图阻止国会在国内社会里面利用旧的帝国特权，并因此防止国会使白人定居者屈服于完全用来反对原住民和奴隶的强制性权力。相比之下，布朗现在重申了这种自由裁量监督权的合法性。因此，即使是在领土国家内行使帝国特权，其合法性亦是如此。
然而，布朗努力限制这种权力的范围，并确保其不使用到享有特权的内部人身上。在这一过程中，他重申了传统的定居者观点，即帝国特权只是适当地用来管理非白人与被征服的人群。布朗坚持认为，根据宪法条款，统一的关税适用于地理上的美国，并不包括波多黎各。在做出这一裁判时，布朗强调了被殖民的原住民与美国族裔社会之间文化上的不相容性：
另外我们也认为，通过条约获得领土的权力，意味着美国不仅有权管理这些领地，而且有权规定以何种条件接收这些居民，有权规定这些居民在首席大法官马歇尔所定义的“美利坚帝国”的广袤领土上的地位。在这一立场与以下原则之间似乎不存在妥协，即如果这些居民因直接的兼并而没有成为美国公民，他们此后出生的孩子—— 无论是野蛮人还是文明人的孩子，都是美国公民，并有权享有公民的所有权利、特权和豁免权。如果这应是他们的地位，那后果将是极其严重的。事实上，并不确定国会将会按照以下条件来赞同对领地进行兼并，即无论被兼并领地上居民的习惯、传统和生活方式与我们如何相异，他们将即刻成为美国公民。
布朗还认为，对在国外使用暴政权力的担心被夸大了，因为“在盎格鲁–撒克逊人的性格中存在某些固有的正义原则”，从而将保护新的殖民地免受压迫虐待，“无须在宪法或法令中表达对它们产生的影响”。 65
从本质上讲，布朗对分层化从属身份和领地管理之间的基本定居者关系进行了修改。对于定居者帝国来说，由于英裔美国（和其他欧洲）殖民者最终将在边疆上占有土地，因此任何时期的国会监督都必须受到限制，而新的领土最终会在平等基础上作为一个州而被纳入美国。同时，这样的监督却仍然可以无限期地施于非白人群体身上。因为无论什么样的权力机构管理那些帝国从属者，都是最有利于秩序的。然而，如今白人殖民不再是获取海外土地财产的选择，因此在领土上平等对待的假定也站不住脚了。正如美国的非白人人口可以被分层化统治一样，这意味着符合国会需求的永久性全权（pleanary power），能够影响作为整体的领地的发展。
大法官爱德华·怀特与乔治·希拉斯（George Shiras）和约瑟夫·麦肯纳（Joseph McKenna）两位大法官的共识，吸取于阿博特·劳伦斯·洛厄尔（Abbott Lawrence Lowell）在《哈佛法律评论》（Harvard Law Review ）上发表的一篇文章，该文提出了一个有关领土获得的融入理论（incorporation theory）。随着时间的推移，这一共识逐步变成了由海岛案所全面颁布的宪法法律。 66 对于白人来说，对新的全球领地采取合适的宪法手段这一议题提出了两个基本问题。首先，由于明显的种族差异性，美国应该如何管理那些无法完全融入政治实体的被征服群体？这就是布朗通过对特权权利进行辩护、通过修改帝国臣民身份与领地管理之间关系而直截了当回答的问题。但与此同时还存在第二个关键难题。怀特同意罗斯福的质疑观点，即帝国统治的目的不是为了建立永久的依附关系，而是利用殖民统治来形成稳定局势，并为原住民自治创造条件。如此一来，除了如何统治帝国臣民的问题之外，最高法院还面临着做出宪法安排的挑战，从而为美国的托管和殖民地的最终独立提供一个可行的框架。
怀特认为，兼并条约确立了对领地的并入或不并入，而后者需要交付国会来确定新拥有土地的最终地位。这使得政治共同体能够做出判断，确定哪些被征服土地应作为美国整体的必要组成部分来对待，并值得享有完全的宪法平等地位；而哪些被征服土地应永远作为依附性殖民地来对待。因此，这种情况形成了一种法律机制，美国据此能够拥有未被并入的领地，直到对帝国监督的需要减弱，当地主权能够在符合美国利益和国际秩序的基础上得以重新确立。这无疑让怀特想到了菲律宾的案例，他如此推断道：“如果占领的结果是必须将一个外来的、怀有敌意的民族纳入美国，那么所发动的这场战争哪怕是成功了，难道就不会充满危险吗？”鉴于对内部稳定和族裔认同显而易见的影响，怀特总结道：
因此，我们必须遵循一个对于并入行动不含有任何条件限制的条约，最重要的是，该条约不但没有这样的条件限制，而且能够明确提供相反的观点，即只有在国会以其智慧认为所兼并领地已经达到适合加入美国大家庭、并构成大家庭组成部分的状态后，并入行动才能发生。 67
至于眼前的波多黎各案，怀特认为，波多黎各作为未被兼并的领土，虽然它的某些（宪法中未陈明的）根本权利不得违背，但国会具有自由裁量权来管辖这一属地，并对其采取非单一的关税：“因为它（指波多黎各）的主权隶属于美国，且为美国所拥有，因此从国内意义上说，它是与美国不相关的，因为这座岛屿不曾被并入美国，而只是作为美国附带拥有的土地。”怀特进一步坚持认为，是否将新拥有的土地并入美国这一议题，应该注定是个政治问题；而限制国会权力的举措，则削弱了这个国家在世界舞台上追求其目标的能力。在他看来，政治部门最能了解国际秩序的要求、最了解何种框架——平等的国家地位或是殖民依附关系——恰当地适用于特定领地。换言之，如果由司法机关来宣布被征服土地的“并入”，那么这将在以后削弱国会做出这一决定的能力，即把被征服领土永久包括进来，并使其享有完全宪法保护权利并不合适的决定：
假定国会应做出决定，数以百万计的菲律宾群岛的居民不应再是美国的附庸，而应得到允许建立自己的自治政府—— 该政府超出美国宪法控制之外……。如果情形是这样的，即当领土被兼并时该领土是否即刻并入美国是个司法而非立法问题，那么接下来的合法性情况也将出现在司法权范围之内，而因此政府的整个政治政策应单独由法官来控制。
因此，怀特认为全球扩张的现实和需要，使得发展出领土管理的二元结构，并让国会拥有判断如何利用这些结构的充分能力成为必然。 68
按照克里斯蒂娜·伯内特（Christina Burnett）的观点，有关领土并入的争论，导致了联邦的“去领土兼并”（territorial deannexation）过程。 69 这些争论使得怀特能够维持这样的假定，即宪法保护真正“美国大家庭”之内的平等州，并在必要但可指望的有限托管期间在国外拥有殖民地属国。在某些方面，布朗和怀特所做的修改与定居主义的二元性政治并无明显不同，从而将受到保护的自由公民身份范围与殖民地的分层化臣民身份范围得以区分开来。然而，尽管有着这样的一致性，这两位大法官却认为，由于只是单一的领土管理框架，德雷德·斯科特诉桑福德一案的方法太过于僵化；它不能满足新的全球需求、不能保证这个广袤帝国边缘地带的和平。因此，与德雷德·斯科特诉桑福德一案相反，新的法律机制极大地扩大了帝国特权的范围。新的法律机制做到了这一点，尤其是通过确立这样一种观念，即国会能够指定哪些美国的领地是依附性殖民地、哪些则是宪法上的自由土地。这样的权力（authority）必然摒弃了塔尼所怀的希望，即对外处理权决不用于对内，因为联邦政府现在明显享有权利，甚至来决定什么可以被算作内部。
这一事实对最高法院成员并非不起作用，因为他们对唐斯诉比德韦尔一案的多数裁决持有异议。首席大法官梅尔维尔·富勒（Melville Fuller）在一项得到最多票数的判定中坚持认为，土地并入问题离题了。在他看来，国会不能为把波多黎各作为美国领地来管理而制定民事和行政规则，然后声称它的其余行为不受宪法限制。关于怀特的理论，富勒写道：“那一理论认为，宪法创立了一个政府，它被授权在全世界夺取土地，由不同的、并非在原先那些州和领地流行的规则加以管理，并取代目前的共和主义政府制度——一种以不加限制地使用权力来对遥远省份进行控制的制度。”
类似地，大法官哈伦将这种多数裁决看作对这一观点的拒绝，即中央政府只能行使枚举出来的权力。通过设想如果宪法足够灵活来使无论什么样的政府行动都正当化，那么则必然推动海外扩张，多数派削弱了共和主义制度对政治权力所施加的基本制约。按照哈伦的观点：
由于不受成文宪法限制，君主政府和专制政府可以处理新夺取的领土；而为了与我们的根本法律一致，这个政府（Government）却不能这样做。反之，就是承认国会可以通过采取宪法外的行动，将存在于像君主制之下的殖民制度，移植到我们的共和主义制度身上。当然，宪法之父们绝对没有估计到这样的结果。
对于哈伦和富勒来说，领地管理的二元性方法，意味着将对外的自由裁量权应用到对内的共和主义政治操作上；并意味着享有特权的定居者可能发现，自己正面临帝国特权的威胁。 70
尽管有这些担忧，然而最高法院却在唐斯诉比德韦尔一案中，使一种新的帝国观念宪法化了，它允许无限期拥有殖民地属地。在这样做的时候，唐斯诉比德韦尔一案形成了一种令人吃惊的情形：它在平等基础上将联邦政府的能力，与那些欧洲帝国运用的能力相提并论。通过一票取胜，该案认为全国性政府能够合法地拥有一切用于获得全球性权力的必要权力，包括根据有关安全和秩序的政治判断创建不同的领土管理机制。通过形成“去领土兼并”方法，大法官怀特和其他人无疑表明了美国对全球支配不感兴趣。他们反复强调这些观点，即帝国的基本目标是追求世界和平，并认为托管将最终导致被殖民民族的完全自治。然而，与此同时，领地并入理论并未提供帝国统治的日落条款（sunset provision），因此帝国统治可能永远持续下去。
定居者殖民主义的大前提曾经是：美国的扩张与自由公民权力下放且自主的自治相得益彰，而非推进帝国中心的霸权。通过提供财产拥有权和经济独立的条件，帝国曾起到实现共和主义抱负的作用。但是在20世纪初宪法结构被修改的情况下，全球抱负或指引美国扩张主义的法律框架，与其欧洲对手之间几乎没有什么区别了。新属地——尽管谈的是它们的临时地位——与典型的欧洲殖民地并无不同，它们主要都是用于经济榨取和权力设计。毫无疑问，这曾是特迪·罗斯福的目标。他认为，一个强大的、有着自由裁量权且权力集中的官僚机构，将在国外战斗，并支配它所认为合适的和平。然而，最高法院接近的投票结果，意味着对所选择道路存在反复出现的不确定性。新的帝国秩序将促进国际稳定和提升某种国家目的感，还是将使美国陷入非常具有欧洲政治特点的混乱和阶级冲突之中？得到扩张和合法化的帝国特权是否能够避免干预国内的内部事务，这一点并不明朗。
美国扩张的包容性政治
或许在关于美帝国争论中最令人吃惊的发展，是这场辩论如何牵涉到社会包容性和种族的观念。激进的人民党党员曾将他们对帝国主义的批评，与在国内拒绝军国主义和不受制衡的国家权力联系在一起。就像大法官富勒和哈伦所表明的那样，这些观点依然强有力地控制着国家的想象力。然而，沃森、内维尔和其他人，也曾把对集权化的专制主义的担心与社会成员资格的广泛包容联系在一起。他们的反帝国主义立场，曾经与定居者两个明显的说法决裂连在一起：第一，他们相信非白人有能力成为完全的美国公民；第二，他们尊重外国民族——尤其尊重他们不受干涉的权利。
然而，平民政治作为社会运动的解体越来越意味着，主流的全球帝国批评者转而依靠旧的定居者仇外偏见。新的领地不应被兼并，因为按照政客和知识分子的观点，非白人没有能力享有源于英国的自由。在《哈佛法律评论》的文章中，卡曼·伦道夫（Carman Randolph）拒绝按这些熟悉的定居者条件拥有殖民地属地的合宪性。目睹对菲律宾占领的混乱，伦道夫把对遥远土地的兼并，看作对美国族裔构成和国内民主自治可持续性的威胁。他写道：
美国……显然不应兼并这样一个国家，因其人民的特点而显然从各方面看都绝对不适合获得州的地位；而且那里的气候，明确禁止人们怀有这一希望，即将美国人向那里大量移民，从而改进其社会条件，并最终使之有理由作为一个州加入美国。而当一项领土兼并计划与放弃接纳其为一个州（State）—— 无论是现在还是将来—— 的意图结合在一起的时候，当有必要为了保证这种优先考虑而放弃接纳的时候，这一计划就与宪法的精神相悖了。 71
伦道夫认为，菲律宾在文化上是如此异质性的、人口是如此之多，以至于消除了任何将其同化到这个国家共同体之中的希望。菲律宾获得州的地位引发社会冲突和战争，而将其作为依附性的殖民地进行兼并，则将抹去美国与独裁的欧洲之间存在的哪怕一丁点儿规范意义上的差异。美国将会发现自身统治着一个有着多样性的异质民族的帝国，而且这些民族没有一个具有领会定居者自由的传统和特征。
密歇根大学的J.尼尔·斯蒂尔（J. Neal Steere）教授是全球扩张的颇有影响力的坚定反对者。关于菲律宾，他写道：“我认为如果我们以我们的政府和制度形式来兼并这些岛屿的话，那么我们将会面临数不清的困难。印第安人本身处于一种需要监护的状态，他们缺乏自治的经验，无力成为公民；而内战后的南方黑人情形更糟糕。” 72 对斯蒂尔来说，美洲原住民和被解放的奴隶都是外部人群体，因而对美国社会的种族凝聚力和内部民主构成了永久的挑战。同样，非白人异质性群体固有的劣势，引起人们对新帝国政治的严重关注。在他看来，更大范围的扩张，意味着历史上的英裔定居者社会出现不可避免的“种族混杂”。与黑人的融入或来自南欧和亚洲“不健康”社会的移民并无不同，这种变化威胁到了社会包容性的族裔基础。
面对以种族和仇外偏见为前提的反兼并主义观点，随着时间的推移，全球扩张的捍卫者开始强调帝国的普遍性特点。这在很大程度上也是由于人们对永久和平及其千禧年愿望的关注。而美国要想成功地平定世界，制造战争和强制性控制并不能成为国际关系的长久特征。在某种程度上，美国的托管极可能会终结，并且那些次要国家将会成为国际社会中稳定的自治成员——怀特大法官帮助这一事实合宪化，以作为美国拥有殖民地属地的基础。当然，本土人拥有主权的希望，并不意味着扩张主义者对以下情形没有做好准备，即托管失败，因而帝国控制依然是全球和平近乎永恒的要求。然而，新帝国逻辑——集中对非欧洲人进行教化，以及反对者严重的种族–民族主义（ethno-nationalism）倾向，将重点转向了更具包容性的国际视野。
1901年，特迪·罗斯福在明尼苏达州博览会（Minnesota State Fair）上发表了著名演讲，他在演讲中不仅号召美国在全球事务中“说话温和而手持大棒”，而且还明确表示，殖民主义只是实现和平和自由的世界的一种手段。罗斯福就菲律宾的经验写道：
如果我们放弃这些岛屿，他加禄人（Tagalogs）本可享有我们治理下百倍之多的自由。我们不是在企图征服一个民族；我们正在努力使之壮大，使其成为守法、勤劳和有学识之人，希望他们最终成为一个自治的民族。简而言之，在我们所做的努力中，我们不过是在贯彻我们真正的民主原则。 73
虽然早先罗斯福曾强调暴力对于在颓废和商业化的社会中注入男性美德的重要性，但他现在却更重视美国的历史使命。作为其本身目的的军国主义陷入了这一背景之中，而这个国家在提倡自治和自由的共和国稳定秩序中所起的作用，则成为了哲学的核心内容。
对扩张辩护者来说，显而易见的两种发展事态促进了这一变化。第一种事态是，美国在一个无疑太晚的时刻才出现在全球舞台上，这时候那些最具价值的殖民地属地业已被夺去。尽管这个国家还在寻求自己的分赃份额，但与欧洲竞争对手相比，新的美利坚帝国必然有心无力。这一事实限制了直接控制的殖民地属地作为国家权力的象征或作为维护美国全球主导地位的手段的价值效用。此外，在菲律宾的经验，为未来的帝国冒险提供了一种令人不安的背景。尽管罗斯福热心地谈到给菲律宾人带来“自由”的前景，但显而易见的现实却是民众的骚乱和残酷的游击战争。这些冷酷无情的真相，对陷入代价高昂的殖民战争是否可取提出了质疑。
所有这些力量，包括新出现的美国致力于永久和平的普世主义、美国进入殖民地属地争夺的时间太晚、对菲律宾进行直接控制的困难等，最终意味着美国的帝国主义抱负有着不同的聚焦点。由于许诺扩大白人土地所有权，并因此增加自由劳工，旧的定居者帝国已经为英裔美国人和其他联合种族的殖民化寻求新的领土。紧随其而来的世纪之交的帝国主义者希望通过争夺殖民地属地，美国可以恢复其勇士精神，并获得一种国家使命感和认同感。然而，帝国的现实，以及自由和全球安宁的说辞，意味着一种新的国际交往模式。与其直接控制领土，美国不如主张在国外拥有持久的经济和军事实力。这可以为美国国内的商品开辟新的市场，并在无论什么地方出现混乱威胁到和平可能性的时候进行干涉。这样的全球性权力不需要拥有广袤的殖民地属地，并且将以稳定和全球自治的名义使之正当化。从托管话语中还引出了这一观点，即美国的监督对本土自治的适当行使至关重要，因为美国仁慈地提供帮助，以引导较弱的国家朝和平、繁荣的方向前进。
至关重要的是，这种对帝国理解的转变，使得之前关于兼并的辩论存在讨论的余地。争论双方在大体上都同意美国权力的目的，即对全球的无序施加影响以建立秩序；同意实现其目的的手段，包括作为一般规则的经济扩张和在必要时使用军事力量。在美西战争之后的辩论期间，像安德鲁·卡内基（Andrew Carnegie）和塞缪尔·龚帕斯这样迥然不同的人都曾抨击领土兼并。然而，如今每个人都为“商业扩张”和美国全球力量的扩张进行辩护。正如卡内基所评论的那样：“我反对帝国主义——比如兼并菲律宾——的原因之一，是商业扩张。”根据他的说法：“即便没有遥远的属地，这个团结、坚实、因远离战乱地区而安全的共和国，也已占领许多产品的世界市场，并且只需要持续的和平条件来使工业世界匍匐在它的脚下。”同样，在对和平倡导者的演讲中，龚帕斯描述了美国劳工联合会的立场：
我们并不反对我们的工业发展、商业扩张，也不反对美国对世界上那些国家的命运使用权力和施加影响。相反，我们明白，美国工人更高的才智和生活水平，在很大程度上将为美国达到伟大的工商业最顶峰做出贡献；而这些和平道路上的成就，将使我们的共和国制度变得神圣。
虽然龚帕斯和卡内基都接受这种更大的和平计划，但是他们认为，为实现这一目标而维持昂贵的外国殖民地是没必要的。对于他们来说，美利坚帝国意味着一种经过修改的政治霸权形式，即扩展商业和军事权力，以服务于促进国际稳定，并因而促进国际和平的目的。 74
在许多方面，龚帕斯和卡内基都将美国全球力量的未来，看作长期以来的门罗主义的扩展。门罗主义是在1823年由时任美国总统詹姆斯·门罗（James Monroe）在其向国会发表第7份年度国情咨文（State of the Union Address）时提出的。根据门罗主义，欧洲国家在美洲对土地进行殖民或发展势力范围的任何企图，都会被美国视为侵略行为，美国有正当理由对其加以干涉。这一外交政策试图逐渐破除美国权力扩展所遭受到的两重制衡。第一重制衡是欧洲帝国继续致力于维持对拉丁美洲的经济和政治垄断。第二重制衡包括当地政府所做的那些努力，以便对美国企业关闭他们的大门，或限制外部对他们经济的监督。正如詹姆斯·塔利（James Tully）所指出的，美国对自由贸易的辩护，以一组国际权利与义务为前提。像门罗这样的美国领导人认为，所有西方国家在非西方社会都享有一种世界性的商业权利；而非西方社会也有相应的殷勤地向外国公司和贸易敞开大门的义务。 75
这种权利与义务的观点，不仅是为了扩大美国产品的市场，而且是通过在邻国确立美国的法律、政治和经济制度，来使非西方民族变得开化。 76 因此，如果当地政府不承担友好义务而对美国公司关上大门，那么与自由贸易权相随的，则是军事干涉和经济赔偿的权利。人们应该注意到，随着19世纪的推移，开放的边界并没有在这两个方向起作用。尽管美国的商业能自由地进入他国，但是那些被认为根本上没资格拥有定居成员身份的非白人群体，却被拒绝进入美国。因此，就在政治和商业精英支持撬开先前封闭的中国市场而向美国贸易开放之际，美国人却朝排除亚洲移民的方向迈进。
在19世纪的许多时候，这种经济扩张主义的叙述，与更主流的定居者殖民化的帝国图景相互支持。然而，随着边疆开拓的终结，以及在破坏性地努力建立正式属地（尤其是在菲律宾）的背景下，门罗主义日益明确有力地表达了美国全球自信的提升。门罗主义开始与“门户开放”外交政策相关联，特别是与国务卿约翰·海（John Hay）1899年和1900年有关美国对华关系的备忘录相关联。它也强调了美国干涉主义一个重要的新逻辑。由于自由贸易要求在非西方国家进行具体的制度安排，因此对原住民社会进行不断干涉，以使之变成美国镜像的做法就被正当化了。美国因此有权利和责任用制度结构来取代当地的权力模式。这些制度结构的特点是政治和经济权力集中、私人产权，以及雇佣劳动。
罗斯福又一次成了首批人员之一，他们完全领会到了这一对帝国和旧的清教徒所寻求的永久安宁进行新构建的意义。在他1904年12月6日的国情咨文中，罗斯福宣布了门罗主义的罗斯福推论（Roosevelt Corollary），他公开将这一主义扩大到整个西半球。更重要的是，他将美国进行干涉的权利，描述为保护和平商贸和弱小邻国制度发展的全球性国际警察力量。根据罗斯福的说法，美国承担地区安全网络的责任，以保证当地的行为符合民主治理和对私有财产的尊重。在这一过程中，罗斯福强调，所有国家都享有基本自由和选民自治的普遍权利，但他将这些权利与美国经济和军事力量的扩展联系在一起。
如果没有美国的干涉主义，世界将继续处于危险而不稳定的状态之中，从而不断威胁美国的安全、经济繁荣，以及使全球变得和平的千禧年希望。罗斯福以美国托管的基本言辞评述道：“认为美国对任何土地都感到贪婪，或认为美国惦念着任何关于西半球其他国家——除了他们的福利之外——的计划，这样的看法都是不对的。美国所希望的，只是看到周边国家稳定、有序、繁荣。”美国的干涉因此仅仅只是保证这种秩序的需要和保护美国免受国外混乱影响的产物。罗斯福继续评述道：
长期的不道德行为或因软弱无能而导致对文明社会约束的普遍松弛，可能……需要进行干涉……无论多么不情愿，在那些明目张胆的不道德行为或软弱无能的事例中，要求使用国际警察权力。如果每个国家都被加勒比（原文如此 ）的海水所洗涤，那么稳定和正义的文明进步就会显现，而这……在众多南北美洲共和国中都生动地显示：由于美国对其事务的干涉，所有问题都将迎刃而解。 77
罗斯福提出，在外交上采取积极行动，是促进民主和集体和平的必要代价。只有通过美国的霸权，即通过扩大美国的全球影响力和地区控制，世界才能变得足够安全，从而可以使美国人在国内享有安宁和繁荣。
按照罗斯福的指引，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）对全球和平和自治的包容性承诺的逻辑含义进行探索。1916年，威尔逊在对铁路商业协会（Railway Business Association）的讲话中明确表示，这个国家的全球抱负并不包括更多的殖民地属地。如果说罗斯福曾认为直接控制是进行民主托管的重要手段，威尔逊则认为此法不妥。他宣称道：“美国没有扩张精神。任何有思想、有良心的美国人，都不愿从世界上任何一个国家夺走一英尺领土。”然而，这并不意味着军事干涉不再是和平事业的关键所在。在同一演讲中，威尔逊用赞赏的言辞说到美西战争：“当我们开始解放古巴的时候，全世界都在嘲笑我们，但是世界如今不再嘲笑我们了。现在全世界都知道，尽管他们当时不愿相信，一个国家可以为了其他民族的自由幸福，牺牲自己的利益，抛洒自己的鲜血。” 78 在威尔逊看来，正如罗斯福所认为的那样，美国的全球主导地位和军事高压的“大棒”，对于一个和平、文明世界的繁荣而言是至关重要的。
威尔逊在多米尼加共和国的活动，为以下现象提供了一个最佳的例子，即新出现的对美国霸权的叙述，是如何将一种自信的国际警察权力与旧的千禧年抱负联系在一起的。威尔逊将1914年对多米尼加总统何塞·博尔达斯·巴尔德斯（José Bordas Valdés）的反抗，看作在美国人门前制造混乱和流血事件的行为，并认为此次反抗与其同西班牙开战前的古巴事件并无差异。同年8月，以他自己起草的指令——“威尔逊计划”（Wilson Plan）——为基础，他派遣一个委员会去恢复秩序。 79 该计划在接下来的一年半时间里带来了一种脆弱的和平，并且是以美国新立场的两个关键假设为前提：第一，任何地方的不稳定都对美国的安全构成潜在威胁；第二，除非别的国家是民主国家，否则和平决不会是永久的。
因此，在美国政治精英描述外交政策目标时，该计划对他们的自由和民主政府的含义提供了更精确的解释。对于像斯特朗和罗斯福这样的美帝国的军国主义辩护者来说，自由一直是一个需小心对待的术语。显然，无论是在经济上还是在政治上，它不再具有浓烈的共和主义所蕴含的、对所有相关地方的决策进行参与控制的含意。但是，斯特朗和罗斯福仍旧强调民主对英美文明的重要性，因此也是对自由的重要性。然而，随着时间的推移，民主自治成了选举合法性的同义词。在使多米尼加共和国通往自由之路时，威尔逊认为他计划的主要规定，是要求该国举行总统和国会选举——二者均须由美国“代表”监督。只有“美国政府对这些选举感到满意，认为这些选举是自由和公正的，并在能使该共和国人民表达其真实选择的条件下举行”，美国才会承认新政府并避免进一步干涉该岛屿的内部事务。 80 在美国，官僚行政机构的兴起逐渐将政治自治改变为主要是投票行为。在这些情况下，民主自由成为了个人选择他（她）的代表的重要能力，而不是致力于任何直接、持续的参与。以威尔逊为代表，这些变化意味着，在国外传播自由的行动与这种选举政治越来越紧密地联系在一起了。就像威尔逊认为的那样，建立自我维持的代表制度，是促进一种由自由国家所组成的和平世界的主要手段。
这种致力于选举合法性的做法，并未对美国外交政策的干涉主义前提构成挑战。如果别的国家没有达到代议制的理想，或者每当其他混乱出现时，美国都肯定必须坚持使用其监督权力，并强制实行军事秩序，正如多米尼加的情况所表明的那样。1916年5月，威尔逊的计划在民众反抗中失败了。对此，威尔逊派遣美国海军陆战队（American Marines）恢复秩序，并对该国进行军事占领。从本质上讲，民主与和平的长期目标要求美国不断的干涉，甚至在必要时进行占领。千禧年目标可能曾是一个平静的世界，但在这一目标实现之前，美国将被迫对顽固的邻国执行一种干涉性和强制性的国家权力。在呼吁批准国际联盟（the League of Nations）和支持其“十四点”（Fourteen Points）原则的时候，威尔逊强调了“神圣的自决权，每个民族都有神圣权利说他们不愿继续生活在当前正生活的政府之下”。然而，与此同时，威尔逊却明白，捍卫这一普遍权利的最后且最好的手段，乃是美国的国家实力和全球领导地位。 81
最终，威尔逊和罗斯福所推销的观念，意味着明显地与定居者帝国分道扬镳；也意味着美国公民身份的新伦理基础：要通过努力参与，以及在全球范围内的军事服务来传播和平。它也强化了进步主义运动朝行政集权的方向发展。正如海岛案所清楚表明的那样，侵略性的美国外交政策，要求赋予联邦政府远远更大的自由裁量权，甚至在那些国家领土之内对使用旧的帝国特权不加约束。虽然唐斯诉比德韦尔一案可能已经确定这种权力由国会掌握，但罗斯福和威尔逊的干涉主义实践和决定性领导的例子表明，这一权力最有效地受到了总统的控制。实际上，新的帝国主义政治为行政部门扩张奠定了基础。由于遵循罗斯福的管家理论（stewardship theory），行政部门因而将灵活地在国外采取行动，以消除混乱和对民主稳定施加影响。因此，日益统一的行政机构，已逐渐开始取代权力相对分散的定居者扩张制度。虽然美国所拥有的殖民帝国规模，并不像英国或法国的那样广阔，但在追求其自身的全球抱负中，美国却发展出了一种类似的官僚政治框架。
这一事实绝非偶然，即美国外交政策使日益加强的中央集权与普遍权利的政治和更大程度的包容性结合在一起。正如它之前的英国一样，构想不同民族如何能够享受自由益处的前提条件，涉及自由本身价值的大幅减少。最终，这引起了民主理想的改变，即从真正的共和主义自治到选举下的政客定期轮换的改变。换言之，罗斯福和威尔逊把自由的活动和责任置于较低的水准，这样一来，威尔逊所主张的“神圣”自决权，如今就具有少得多的意义了。在这两位总统看来，对这种“神圣”权利的尊重，正好与大量的占领期相一致，因为在此期间美国的控制将推动代议制政府成为常态。
人们应记住，自由价值的降低首先有助于促成全球性的突进。恰恰因为社会成员身份似乎缺乏实质性内容，且不能促进一种责任伦理或参与伦理的形成，所以霍姆斯、斯特朗和罗斯福曾在新美利坚帝国中寻求答案。随着这个帝国的发展，美国如今面临着一系列新的现实。美国在国外所推销的，是一种受到很大削弱的对自由的叙述，它虽然强调选举过程，但几乎没有意识到这些过程如何才能让本地民族说出自己真正渴望的东西，或如何才能体现参与的理想。在追求永久和平的过程中，他国的实际担忧和政治现实不可避免地居于次要地位，而原住民群体则首先成了扩大美国权力的工具和选举设计方案中的空白。换言之，这种普世主义模式是同化性的、而非多元性的。人们理所当然地认为，英裔美国人的观点独特而卓越，并且把权利扩散看作对当地群体落后文化的消除。有人可能会说，这种普适主义本身并不能认真对待其所要提升群体的特定背景。而且并非巧合的是，新的千禧年主义在很大程度上依赖于对弱小邻国使用强制力。此外，这种强制力的使用，成了老一辈人民党积极分子最关心的问题；在国外的帝国会促使国内的专制统治，并将政治权力集中到越来越少的国内的人手中。
伯恩的选择：一种非帝国的包容性国际主义
尽管致力于国际警察权力和地区霸权，已越来越规定了美国的宪政和政治定位，但这在当时并不是美国人的唯一观点。无论是孤立主义，还是相比特迪·罗斯福或伍德罗·威尔逊所倡导的更具有实质意义的国际主义，都作为美国在世界上地位的不同观点而出现。然而，前者在“后第一次世界大战”（post-World War Ⅰ）时期变得更加突出，而像伦道夫·伯恩（Randolph Bourne）这样的社会批评家所拥护的非帝国的国际主义，则处于非常边缘的位置。
紧随第一次世界大战之后，源自有关兼并菲律宾和波多黎各辩论的反兼并主义观点，推动了得到加强的国内孤立主义。这样的立场，尤其是在共和党内，最终战胜了威尔逊使美国被纳入国际联盟之中的努力。在20世纪20年代和30年代期间，其支持者迫切要求从侵略性的全球立场中全面后撤。在对永久和平的典型千禧年追求上，孤立主义的反应呈现出自己的变体。利用此前定居者对外来威胁的担忧——这与美国宪法奠基者们并无不同，许多国际联盟的反对者认为，国内的安宁要求从欧洲的纠缠中脱身，要求警惕可能挑战美国国内主权的外国机构。这些观点足以强大到阻止威尔逊当时的希望得到实现，即美国在战后时期承担明显的领袖角色，从而让这个国家管理和平并带来稳定的国际秩序。 82 事实上，要使威尔逊的观点获得永久的政治胜利，要使总体上朝向全球干涉主义前进而不受强大孤立主义集团的限制，它将要承受珍珠港和第二次世界大战的代价。
类似于20年前更早的反兼并主义立场，人们应该注意到，两次世界大战之间的孤立主义也有助于强调本土主义与帝国批评之间似乎存在联系。像爱达荷州参议员威廉·博拉（William Borah）那样的个人，或者像已故的汤姆·沃森那样的白人至上主义者，似乎经常与种族纯洁和排他性辩护合作行动，因为前者将反帝国主义与严厉的反移民言辞和政策观点结合在一起，后者则质疑美国的权力。那些在国会里的人，像威斯康辛参议员罗伯特·拉福莱特（Robert La Follette），他们确实将反对第一次世界大战和国际联盟与拒绝本土主义结合在一起。然而，甚至拉福莱特都投票赞成对新来者进行1917年识字测试，并且在本土主义观点获得支配地位时几乎保持沉默，尽管他反对广泛的移民限制。 83
然而，在政治辩论的边缘，依然有人表达意见支持共和主义自由的解放希望，并且坚定地把反帝国主义的观点与包容性的社会观念结合在一起。在这样做的时候，这些激进进步主义者寻求打破普遍理想与美国干涉主义之间在公众意识中日益加强的联系。或许没有人比社会批评家伦道夫·伯恩更加充分地使这一计划有血有肉。由于在第一次世界大战的背景中进行写作，伯恩描述了在国内的经济和政治自治衰落，与在国外崛起的侵略性民族主义及其致力于投放美国全球影响力之间的联系。
首先，他将扩张主义和国家的战争狂热，描述为以在根本上对自由公民身份进行妥协的方式，来创建集权化和得到扩大的行政国家的国内法律制度。伯恩在他身后出版的文稿《国家》（“The State”）中认为，这一新治国术背后的基本原则，是那些源自中世纪将国王与其臣民绑在一起的服从和义务关系。他认为国家的历史，乃是作为以下企图体现的政治制度：
企图维持这些个人特权权力，企图将越来越多的议事规则、公众复仇的规定、阶级差异、拥有特权等，变成稳定的法律。它是一种将最初的任意侵占、完全明目张胆地使用非正当化武力，变成被认为理所当然、得到神圣确立的企图。
按照伯恩的观点，虽然美国定居主义的前提曾从根本上与这种政治权力观点相分离，但是简单的事实在于，几乎在不知不觉间，美国政府尤其是总统，已变成了欧洲王权和英国君主合适的接班人。 84
与人民党党员和许多其他进步主义改革者一致，伯恩相信自由的本质依然在于共和主义自治，他将其称为“决定一个国家理想、目标、工业和社会制度的民主合作” 85 。为了使这样的合作指导集体实践，人们显而易见需要一个充满活力的政府来干预商业生活。然而，伯恩认为新的政府不仅在于代表人民的要求来进行干预；它还日益完全垄断了决策，并以前所未有的强制性权力形式聚集在政治精英周围，从而利用这些来维持自己的权力。
与赫伯特·克罗利相反，伯恩认为保持这些趋势的，恰恰是对美国民族主义的新聚焦。扩张主义政策强调，“民族”（nation）思想，而非成为削弱财富集中的强大力量的思想，已使得政治和企业精英入迷了。这种想法一方面使这些行为体能够把在国内的民众斗争作为对公益的威胁重新提出来；另一方面把在国外的美国干涉主义，以爱国主义的荣誉和集体繁荣来进行描述。在这个过程中，民族主义恰恰使那些有助于国际警察行为和国内镇压行为的特权权力的不断扩张得以正当化。对于伯恩来说，这既制约了自治，又进一步将美国变成了一种与其欧洲对手并无区别的政府体制。在他看来：“不去寻求其他别的目标，而去寻求令人厌倦的旧民族主义——好战、排外、近亲繁殖，这些都是我们现在在欧洲正在目睹的弊病，这将使得爱国主义变得空洞无物；尽管我们自夸，但美国将必定永远是国家之中的追随者、而非领导者。”在本质上，伯恩重申了发动战争与国内出现军事专制之间存在的典型的共和主义分析纽带。他把主流的国家认同模式，看作通过“威胁”和“军国主义”来增强公众团结，以放松“在国内对工人进行经济剥削的限制，或放松在弱小国家之间进行弱肉强食的经济帝国主义的限制” 86 。
然而伯恩意识到，否认这样的民族主义，不能意味着回到旧的地区分割或纯粹的地方忠诚。他也相信，需要新的政治身份认同，来对抗主要的社会问题和粘合集体生活。然而，这种身份认同不是要加强、而是要挑战军国主义的崛起和强制性的国家惯例。与他之前的斯基德莫尔不同，对伯恩来说，解决办法是按照真正的普适主义来理解共和主义理性的身份认同。在详细阐释其立场时，伯恩要求一个“跨国家的美国”（Trans-National America），它在内部是包容性的，并反对监督和警察权力的全球政治，因为这样的政治把外部人当作追求民族主义目的的依附性手段。他提醒他的读者说，由于奴隶制和移民的遗产，美国必须形成一个现代历史上不能与之比拟的多元族裔共同体。“在一个梦想到国际主义的世界，”他写道，“我们发现我们都未意识到在建设第一个国际性国家。” 87
对于伯恩来说，“国际性国家”（international nation）这一希望具有一系列的关键意义。首先，它拒绝在种族上对移民进行限制的架构，并且对所有民族开放边界，无论种族或文化背景。一个美国人“将不再（是）具有一部分文化、而是具有许多部分文化的殖民地居民，他乃世界的殖民地居民”。伯恩因此设想这样一种集体的未来，在其中“殖民主义已变为大同主义（cosmopolitanism），而且（殖民地）祖国不是一个民族，而是拥有一切令人愉快的东西来提供这种精神的所有民族”。在他看来，唯有这种普世性方向和文化开放性，才能免受好斗的民族主义之害。至关重要的是，这样的开放性也拒绝把移民思想看作一个熔炉，在其中英裔定居者依然是文化上的标准，而其他群体则由其符合“同质性的美国主义”所达到的程度而被包括进来。相反，伯恩把美国设想为一个“小型世界联邦”，种族多元主义在其中得到尊重，因为只有在那时候，所有群体才能作为平等者被对待。这种对“异质性”的辩护，并不意味着对狭隘性的赞美，或相信种族身份应该至高无上。虽然伯恩坚持认为，种族性对于个人如何理解自身状况的意义至关重要，但他却把这些多样性的背景，看作建设超越所有民族主义的美国新文化的基础部分。 88
就像韦尔一样，伯恩将在美国的巨大社会财富的产生，看作为这个国家提供了无可比拟的机会。这是因为国民经济提供了充足的国内资源，以在平等基础上吸纳多元的族裔群体。结果，这一历史时机使得在美国边境之内形成“国际公民身份”的可能性变大了。 89 据此，伯恩的意思是在国内发展出这样一种政治，在其中个人把自己看作全球而非国家的强烈支持者，而这恰恰是因为他们在文化上与世界各个角落的社会依然有牵连。他相信，这种国际主义视野将逐渐削弱美国的干涉主义，尤其是美国使用军队和政治强制性来撬开弱小国家的市场。就美国本身是一个世界联邦所达到的程度而言，其成员将认同那些领土之外的人的立场。进而言之，伯恩希望这种认同将由双重公民身份和国家之间自由迁移政策来维持——前者促进对新移民的包容，后者增强这些移民与其本土群体之间的联系。
因此，非帝国身份将取代旧的政治信念而出现。关键在于，对伯恩来说，这种对帝国的摒弃就像对孤立主义和本土主义观点的摒弃一样彻底；相反，它依靠边界传播流通和美国与世界在文化上充分的一体化。事实上，伯恩勾勒出了一个美国大都会的图景——经济上的繁荣和充满活力；它并不依赖边缘地带——传统上以被殖民的臣民或卫星国为特点——来维持其地位。由于既是不干涉主义，又具有普遍包容性，因此美国人的认同将摒弃“任何狭隘的‘美国主义’或被强迫的沙文主义” 90 。结果，它将使得政治和经济精英在扩大国家特权时，失去狭隘的民族主义这一主要工具。
尽管与此前的激进民粹主义传统有着所有这一切的相似性，但是伯恩的非帝国大都会观点，却有着绝对决定性的差异。19世纪末，像平等主义者沃森那样的个人，不仅是道德批评家，而且也是社会运动的参与者。他们那些观点的力量，部分依赖被动员起来的农民和薪资工人的潜力，以通过选举区内外的协调活动来使这些观点对集体生活产生影响。然而，20年后，对这种新治国术及其全球狂妄自负的反对声，不再在受到激励的公众中位居首要。伯恩把自己看作一个外部人、一个“遗世独立”的“反叛者”，从而提醒美国一流的知识分子已丧失的美国誓约。 91 他非常清醒地将他的计划理解为逆潮流而动、没有可能折回的计划。在某种意义上，虽然伯恩可能抱怨民族主义和自由裁量的国家权力的含义，但这二者每个都已成为集体生活的基础性特点；而对它们的反对既不系统，又没有得到大众民间政治同等程度的支持。虽然伯恩的思想提出了一种与威尔逊和特迪·罗斯福不同的普适主义选择，但是它们代表了一种局外人观点；例如，相较于本土主义者的孤立主义，这种观点的说服力要缺乏得多。
随着20世纪30年代的开始，社会成员身份、自由和帝国含义的变化意味着新的政治模式在出现。在某种程度上，这一政治框架将更加具有包容性，从而将对权利的保证，扩展到那些长期以来因定居者叙述而处于从属地位的外部人身上——在国内和国际关系中都是如此。然而，这样的变化却与民主可能性受到极大限制的观点，以及对干涉主义全球权力不断加强的辩护相伴相随。它也意味着在国内政治范围内对帝国特权权力的最终诠释，并因此意味着美国成员身份的含义和价值不断下降。在农业运动结束以来的那些年里，经济独立已被作为经济安全而重新固定，政治自治已变成选举人的选择，定居者殖民化似乎日益作为全球首要事务而改头换面。到新政及其后果把这些原则作为新宪政秩序基础确立的时候，旧的叙述本身几乎没有什么保留下来了，更不用说这些叙述更深层次的前提条件了。如今，这一新秩序继续影响我们对民主实践的基本条件以及驱动外交政策的目标的思考。
新政与公民投票的总统
虽然进入20世纪之后美国政治的明显趋势在国内外已向更大的行政部门和行政权力方向发展，但没有什么比大萧条对此产生了更大的促进作用。紧接着1929年的股市崩盘，美国陷入了严重的经济危机，结果到1932年的时候，国民生产总值已下降了三分之一，物价下降了一半，数以百万计的美国人没有基本的必需品，包括住房、食品和服装。 92 由于这样的可怕情形，富兰克林·德拉诺·罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）认为，总统在如何最好地应对这一危机时应具有广泛的灵活性。在提供这一灵活性幅度的例子时，莫罗内提醒读者说：“罗斯福在一个两年期里得到30亿美元的自由裁量资金，而在此期间整个联邦预算只有112亿美元。” 93 这种自由裁量权有助于巩固进步主义时期的行政部门改革，并确立总统作为美国政府政治中心的地位。在此过程中，这一自由裁量权终于给旧的定居者抱负和框架准备了接班者，从而取代了辩论的基本条件和自由及帝国的基本观念。最终，新政巩固了社会成员身份与经济安全及全球和平之间正在形成的纽带。
或许最令人吃惊的是，新政期间官僚机构的膨胀，在国家政治的根本上改变了“人民”的含义、改变了人民主权的叙述。在这一部分中，我详细说明了最终发展出来的宪政框架，以及促进这些新制度安排的自由主义观点。克罗利的“权力代表机构”已逐渐消失在总统领导地位的形式之中了，结果是行政部门总体上具有与公众之间的直接关系。在新政以来的岁月里，这一关系已经使得总统能够决定和指导社会目标，并成为集体生活中主导性的政治行动者。在本质上，富兰克林·德拉诺·罗斯福促使更替政治的持续进行；在其中，行政部门如今虽然以人民的名义追求安全和永久和平，但经常不与被动员起来的或自信的社会选民有任何直接联系。因此，虽然在实践中人民作为有意义的政治行动者是沉默的，但是他们仍作为合法性——使得总统制政体这种新的类型正当化——的基本来源而不断被提及。
行政部门权力的法律和制度框架
新政因其目不暇接的一系列政府计划和官僚政府机构而首先引人注目，这些都是罗斯福行政当局为促使经济改善而实施的。作为一位政治实用主义者，罗斯福把这些计划称为“勇敢、持久实验”事业的组成部分；而且除了改革者应对紧急社会问题的愿望外，并没有什么经济理论来推动这一事业。 94 这样的实验导致了新的行政管理形势，它以扩大官僚机构权力的范围并将政府活动权力集中在行政部门手中为前提。新政显而易见追求的是进步主义者的行政管理逻辑，而就其规模和宪政意义而言，它远远超过了此前由州和联邦政府所做的努力。
事实上，我认为在新政期间，有三个事件继续规定了我们目前的总统制政府模式的特征。在当时，每个事件都被看作要么是政治失败，要么是相对边缘性的。然而，把这些事件放在一起，则为新宪政秩序确立了制度基础。第一个事件是最高法院明显主张，相对于政府的其他部门，总统拥有得到提升的地位。在美国诉柯蒂斯–赖特出口公司（United States v. Curtis-Wright Export Corp.）一案中，大法官乔治·萨瑟兰（George Sutherland）传达了一种多数人的观点，认为总统享有特有的行政权力来处理外交事务，而外交事务乃是作为政府的主权权力捍卫其利益的直接后果。 95 该案本身关注的是一家美国公司的拥有者，因阴谋卖枪炮给玻利维亚而被起诉。应罗斯福的要求，一项国会联合决议已授权总统有权力禁止售卖武器给玻利维亚或巴拉圭，因为当时这两个国家在进行血腥的边界战争。在罗斯福公布那一结果后，被告们被指控违反了行政命令。
跟随西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊，富兰克林·罗斯福的法令是试图平息人们所认为的国外不稳定，并利用任何所需要的强制性工具来影响地区争议的结果。在对他们的案子进行辩论的时候，辩护人把国会委托的权力看作对立法责任的放弃，是不合宪地将立法权转给行政部门。虽然这些观点明显得到了宪法文本的支持，但是他们却没能解释变化中的全球现实情况，因为在其中像对永久和平这样的承诺，必然带有更为扩张性的总统权力。国会的委托只是接受这一事实，即只有通过强大而灵活的行政部门——一个能够对秩序威胁做出即刻反应的行政部门，国际警察权才能够得到有效行使。由于同意主流的逻辑观点，萨瑟兰宣称国会的立法权授权是合宪的：
我们在此讨论的不单单是通过运用立法权来授予总统权力，而是在讨论这样一种权力，再加上作为“国际关系领域中联邦政府唯一代表”的总统的权力—— 非常敏锐、充分和排他性的权力；虽然这一权力不要求国会法案作为其行使的基础，但就像任何其他政府权力一样，其行使当然必须遵从适用的宪法条款。 96
萨瑟兰含蓄地做出结论，认为宪法在外交事务中几乎具有无限灵活性，从而授予总统广泛权力来追求其政治目标，并因此确立美国的地区性和全球性权力。
在这样做的时候，萨瑟兰延申并修改了唐斯诉比德韦尔一案的逻辑。在美国诉柯蒂斯–赖特出口公司一案影响深远的声明中，他对旧的帝国特权范围的扩大和合法性进行了辩护，并认为这一帝国特权的合法性，并不取决于文本权威或“宪法的肯定性授予”。在独立时，这种充分的“对外主权权力（已）从王权……传给了……美国”，并被直接安放在了与国会相对照的总统职务中——这在唐斯诉比德韦尔一案的判定中已得到说明，甚或被共同安放在两个政府部门之中了。 97 结果，萨瑟兰明白无误地将富兰克林·罗斯福的行动与王权行动联系在一起了，并认为英国君主在对外事务中所享有的特权权利，基本上也依附在美国总统身上。
在此过程中，最高法院在美国诉柯蒂斯–赖特出口公司一案中合法地使制度性安排生效了，且日益司空见惯，而这在唐斯诉比德韦尔一案时曾依然有争议。在外交事务中，行政部门现在享有以司法顺从主义（judicial deference）和国会委托为前提的广泛自由。甚至更关键的是，萨瑟兰使这种合宪性正当化了，即通过主张行政部门在集体生活中的独特角色，特别地将总统职务与英国王权权力捆绑在一起，尤其是在实现永久和平和国际稳定的希望时。他写到外交事务时说：“在这个巨大的对外领域，因其问题的重要性、复杂性、敏感性和多重性，总统单独有权作为国家的代表发言或倾听。” 98 行政部门并不仅仅是政府的一个分支，而是与美国人民有直接关系，它单独就能够成功追求国家利益，并致力于任何的全球性影响力和进取精神。正是因为没有其他机构能够声称具有“代表”能力，或具有利用美国国际权力的灵活性，所以司法顺从主义才是唯一的合法回应。
而或许令人吃惊的是，接下来发生在1937年的两个事件，对富兰克林·罗斯福行政当局来说乃是人尽皆知的失败。事实上，1937年经常标志着历史学家所认为的罗斯福国内议程的溃败，当时总统凌驾于民众支持之上。 99 首先，通过法院填塞计划（court-packing）倡议，罗斯福企图解决新政上的司法僵局问题。在该倡议中，无论什么时候有位在职者年届70，总统将提名一位新的最高法院大法官——那时候将有大约六项额外任命。面临这样的危机，最高法院改变了其在最低工资法规上的立场，以支持西岸宾馆诉帕里什（West Coast Hotel Co. v. Parrish, 1937年）一案中华盛顿州一项法律的合宪性。 100 通过发出信号显示对新政更广泛经济议程更大程度的司法接纳，这一对策摧毁了法院填塞计划倡议在国会的势头。然而，尽管罗斯福的努力失败了，并导致他的民众认可度显而易见的降低，却形成了布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）称之为“转型司法任命”（transformative judicial appointment）的先例。 101 久而久之，这些为罗斯福及其继任者所利用的转型任命，成为使总统能够建立一个与其自身意识形态议程更协调的联邦司法体系的主要工具。它也进一步促进了制度性权力朝行政部门的转移。不仅司法变得更加恭顺了，而且总统能够挑选法官来致力于其自身的政治承诺。
塑造我们目前总统制政府模式的最后一个新政事件，是罗斯福努力将民族国家正在扩张的权力集中在总统手中，并使行政部门成为立法焦点。1937年，罗斯福建立了总统行政管理委员会，该委员会的改革建议在1938年1月送交国会。这些改革被反对者广泛谴责为“独裁者法案”，它们包括大大增加白宫工作人员，通过十二个内阁机构中的一个使所有独立委员会和管理委员会向总统负责，通过设立一个由总统任命的单一行政官来集中全部联邦行政人员，将主要的审计功能由国会转移到设置在行政部门的总审计长。 102 最后，所建议的重组法案在众议院堪堪被击败，而国会在1939年最终通过了这一法案被打了折扣的版本。
然而，又一次，政治上的失败为行政结构和权力的改变提供了先例；委员会计划的原则基础，依然是如今总统权力的标准模式。1939年的国会将白宫工作人员扩大为六名高级助手，而目前则有大约2000人在总统行政办公室领导下负责政策制定的工作。进而言之，对于富兰克林·罗斯福以及后来的总统们来说，行政部门的扩大和行政权力的集中，意味着国会将自己的立法权广泛地授予总统，不再限于外交政策事务方面。西奥多·洛维（Theodore Lowi）写道，自从1937年以来，“国会新增加的每项计划，都是按照其致力于对政府进行扩张而授权行政部门去实施执行。这些法律故意以最宽泛、最模糊的条件写下来，以便为……总统在制定实际政策时提供最大可能的自由决定权”。事实上，行政部门重组不仅意味着接管全部的常规行政管理工作，它还涉及主张总统对整个立法过程的领导地位，从立法倡议和通过一直到实施执行。 103
总之，这样的新政政治开创了“公民投票的总统”的兴起。 104 由于围绕扩张性的自由裁量权、司法的恭顺，以及国会的授权进行组织，行政部门成了美国统治的如此重要工具，以至于理查德·诺伊斯塔特（Richard Neustadt）在1960年写道：“每个人现在都期望白宫里的那个人对每件事都做点什么。法律和惯例现在反映的是把他作为伟大的首倡者来接受，这种接受在国会山和他那位于宾夕法尼亚大道尽头的白宫都很普遍。”这种权力变成由公民投票来决定的，乃是由于双重性的发展。一方面，就像萨瑟兰所指出的那样，美国政治目睹了总统与人民之间直接而无中介关系的增加。按照斯蒂芬·斯科罗内克（Stephen Skowronek）的观点：“公民投票的总统们通常越过华盛顿的精英权势集团进行呼吁，从而希望利用他们拥有的公众声望，来迫使权势集团跟随他们的领导。”这种总统作为全国性代表的观点，与强调投票作为美国人成员资格的典型体现一同出现，并因而与选举作为关键的政治时刻——此时“人民”显而易见地表达其对总统领导的赞成与否——一同出现。结果，用自己的“独立政治机器”和“大众通信技术”武装起来的总统，为国家的政治力量提供了焦点。 105
在新政之下，总统既成了集体变化的主要手段，又成了负责政府行动——无论好坏——的单一政府代表。这一由定居者帝国变成高度官僚制的总统式政府的制度性变化，具有一种根本性的意识形态变化。紧随经济危机而来的，是知识分子和政治家提出了他们自己有关定居者社会崩溃问题的解决办法，结果越来越不关注民众权力的减少，或中央集权等级制的兴起。相反，这些解决办法将进步主义时期对行政管理的信心，与对全球权力和永久和平的承诺结合在一起，这二者的每一项都是由旧的帝国特权来组织和指导的。
富兰克林·罗斯福、林德、阿诺德和自由主义观点
在那些最初迹象中，是新政改革者给其政治意识形态所冠的名称：自由主义；这些迹象即新政改革者从沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）那儿吸取到的东西：对公众抱持警惕态度、对行政专长欣然接受。富兰克林·罗斯福非常自觉地拒绝把自己称为“进步主义者”，因为尽管完全类似于新政政治，但进步主义仍然意味着克罗利以往的直接民主承诺。这一术语依然背负着政府过去所做努力——大力影响经济增长和社会财富再分配——的失败。相反，罗斯福重新改造了源自19世纪有限政府和自我规制的商业社会提倡者那儿的“自由主义者”这一术语。 106 在这样做的时候，罗斯福将自由主义重新设想为两个方面的内容：不仅是解决当前经济危机的办法，而且是对定居者政治的终结和边疆开拓的终止。
通过对定居者自由的历史目标的描述，罗斯福对他的自由主义观点进行了概述。在他1932年旧金山的联邦俱乐部（Commonwealth Club）竞选演讲中，罗斯福把西部边疆称作“自由的土地”，从而保证美国的物质繁荣与分配平等相伴而行。他宣称：“在这一扩张时期，所有人都有平等机会，而政府的职责不是干涉而是帮助产业的发展。”至关重要的是，罗斯福对定居者过去的意象，修正了领土扩张的基本目的。对他来说，“平等的机会”意味着有平等的可能去达到美国人的生活标准，并避免经济混乱交替。然而，先前致力于经济独立或实际生产控制的内容则几乎荡然无存。他对“个人能力”——这一概念对杰斐逊式的共和主义自治理想曾是至关重要的——的重新定义强调了这一事实。在对杰斐逊式自由进行描述和重新确立的时候，罗斯福评论道：“就‘个人能力’而言，他（杰斐逊）的意思是指自由思想的权利、形成和表达观点的自由，以及每个人按照自己方式生活的自由。”由于有条不紊的深思熟虑和个人自治对自由公民身份的重要性，“自由思想”对杰斐逊的叙述来说确实是至关重要的。但是罗斯福忽视了共和主义语汇中对能力进行的第二个方面的内容的关键界定：小农场主和工匠通过自由劳动获得经济自足的能力，以及决定他们工作生活条件的能力。 107
通过改变定居者社会的历史目标，罗斯福为自己对自由的自由主义叙述创造了条件。他认为，作为成员身份的利益，所有美国人都被认为有平等的权利分享这个国家的财富，并通过工作而有权利免受穷困威胁。按照罗斯福的劳工部长弗朗西丝·珀金斯（Frances Perkins）的观点，罗斯福最常使用的一个词汇是“体面的”，因此他的基本哲学——就一个人生存的程度而言——最终“是要使这个星球上的人类生活……更体面”。就像富兰克林·罗斯福自己在他的联邦俱乐部演讲中所宣称的那样：
每个人都拥有生命的权利，而这意味着他也拥有过舒适生活的权利。他可能因丧生或犯罪而无法使用那一权利，但是不可以拒绝给予他这一权利。我们并不存在真正的饥荒或粮食匮乏，我们的工农业机制能够生产足够的东西来出让。我们的政府，正式的和非正式的，政治的和经济的，应使每个人都有通过自己工作而拥有充分满足他自己那部分需求的渠道。 108
雇用被重铸为个人获得财政安全的手段，而非自治的场所。事实上，作为参与式控制的自治似乎是从公共领域中抽离出来的。如果它还全然在自由主义的控制之下，那么日常决策就存留在罗斯福的“个人能力”范围之内。自由主义自治，表达了人们私下选择生活的能力——免受任何强制性干涉的自由，而非不断主张大众意志的集体的、民主的努力。因此，直接支配权从保卫公共权力的社会实践，转向了“个人生活”的私人努力。
然而，对于像杜威这样的进步主义者来说，聚焦于不干涉私人事务，尤其是聚焦于消除经济生活最糟糕的兴衰，这是根本不适当的。虽然安全底线是关键的前提条件，但是它最终只提供了自由的必要条件，而非构成自由的实际完整内容。在1939年撰写有关新政架构内容的时候，杜威试图提醒决策者说：“‘安全’乃是手段；它虽然是不可或缺的手段，却并非目的。”在本质上，虽然富兰克林·罗斯福相当高尚地聚焦于“体面”，但他没有看到公众行动的合适目的应该是什么：建立自信的民主社会，个人能够在工作和政治中要求支配权。在写到安全与自由之间的关系时，杜威认为：“手段必须由社会经济制度来贯彻落实，因为该制度确立并利用这一自由人根据平等条件而相互关联的生产手段。”他担心富兰克林·罗斯福的方法，已使得社会福利计划与打造博学多识，忙于参与的公民的抱负相分离了。对杜威来说，如果安全上升到影响集体承诺，那就没有什么东西迫使它受到民主权力的约束。当把手段变成目的时，更有可能的是，它将把精英解放出来，使之能够声称有权代表公众，以使“由上而来和由外而来的某种形式的强制性支配权”得到更牢固的确立。 109 因此，杜威坚持认为，如果任凭有关消除不安全的观点孤立存在，那么这些观点将决不会为定居者独立和自治提供令人信服的替代物。
这一事实并非对富兰克林·罗斯福和其他新政拥护者不起作用。就像霍姆斯和詹姆斯几十年前曾问过的那样，舒适生活本身能够提供给公民身份一项——将社会成员身份统一起来，并且美国人能够有意义地参与其中的——共同事业吗？部分地，富兰克林·罗斯福希望复兴特迪·罗斯福以往的回应——这种回应根植于美国的国际警察权，来解决这一空洞性问题。富兰克林·罗斯福以对更大的全球权力进行威尔逊式辩护的方式，犹犹豫豫地开始整合他那具有鲜明特点的内部成员身份的观点。由于两次世界大战期间孤立主义情绪稳定持久的力量，富兰克林·罗斯福非常有意识地小心翼翼地提出这些观点。虽然他在1920年竞选副总统失败期间支持国际联盟，但在1932年竞选总统时，他断然拒绝了美国在国际联盟中的成员身份。然而，这一变化并不意味着全面拒绝美国的国际合作，或全面拒绝致力于国际联盟之外的其他手段。相反，这种变化象征着有意识地强调国际组织的建立是否合适、国内政治条件是否适当。 110
富兰克林·罗斯福在《我们的外交政策：民主党人的观点》（“Our Foreign Policy: A Democratic View”）一文中表明，美国人“确立并维持和平原则的努力”，是如何为自由主义规定了清晰的使命，而且他相信这一使命能够实现国家理想，并为公民身份注入意义。 111 这篇于1928年在《外交事务季刊》（Foreign Affairs Quarterly ）上发表的文章，是富兰克林·罗斯福为阿尔·史密斯（Al Smith）竞选总统而撰写的。文章对罗斯福自己的“友邻政策”（Good Neighbor Policy），以及他对美国承担适当的国际角色的信念，进行了生动的预演。与威尔逊、甚至特迪·罗斯福并无不同，富兰克林·罗斯福对以下事情进行了辩护：美国需要为集体和平利益果断采取行动，并因此确保所有国外的潜在威胁得以消除。然而他也意识到了自决理想与实际占领之间的脱节，更不用提拉丁美洲对美国人伪善的看法。作为回答，在追求美国国际利益时，他集中关注多边手段的重要性。他支持建立联盟，并在干涉之前确保得到地区的支持，而不是把军事占领或政治干涉看作与当地自决根本不相容而加以拒绝。
关于多米尼加的例子，富兰克林·罗斯福写道：“我们已经在物质上做了一件幸事，世界应该感谢我们。”然而，不同的是，拉丁美洲邻居们“不感谢我们；相反，他们几乎全体一致不赞成我们的干涉。他们说，除了美国是首要力量的权利外，它凭什么冒称自己有特权独自干涉另一个主权共和国的内部事务？”对于罗斯福来说，为了解决当地反对的问题，美国未来应主要以国际社会集体支持的方式行事。这意味着建立区域性和全球性制度，从而通过联合行动而非单边行动来促进安全。这预示了不到20年之后美国在联合国的领导地位，富兰克林·罗斯福相信，促进国家利益不仅要求军事威慑，外国高度尊敬美国并愿意参加到美国的努力之中也是必要的。这并不意味着美国应该避免干涉其他国家的本地事务；它只意味着在这样做的时候，美国应该作为联盟的一部分来行动。在提及“我们的一个姐妹国家”的时候，罗斯福重申美国托管的重要性，并赞成“失序和管理不善可能要求我们向其公民伸出援助之手，以作为临时的必要之举来恢复秩序和稳定”。然而，作为原则，这样的努力应联合相邻国家来进行，因为“与其他人进行合作，我们将在这个半球有更多的秩序、更少的厌恶” 112 。
对于新政研究者来说，传统观点是把富兰克林·罗斯福的自由主义外交政策——尤其是有关拉丁美洲的外交政策——看作明显与帝国主义的过去分道扬镳。按照一位评论者的观点：“在历史和政治传说之中，‘友邻政策’曾代表在美洲间关系中伟大的新尝试；曾代表不干涉的胜利和对自决的尊重。” 113 然而，这些观点过分强调了从单边主义到多边主义的转变，因为这两种手段终究都是政策工具。在本质上，罗斯福的自由主义，强调了在追求美国全球目标时“软权力”的重要性，强调了需要国际支持以确保永久和平。然而，这并不意味着干涉的终结，而只意味着以更加老练的方式进行。就像罗斯福对多边主义干涉的辩护所表明的那样，人们能够以合作性行动追求强制性目的，就像人们能够拒绝国际支持而追求这样的目的一样。对于罗斯福来说，全球和平的更大事业依然是至高无上的，而且必然要求区域性霸权和不断的全球监督。由于关心美国在国外的公共形象，罗斯福希望利用合作手段将降低美国干涉主义的强度。然而，他并不质疑那些目标的根本重要性。在真正意义上，由于以美国诉柯蒂斯–赖特出口公司一案的自由裁量行政权力为武器，这样的自由干涉主义重申了全球进取精神对美国国家认同的重要性。
对作为社会指导原则的自治的历史承诺，因聚焦于国内的经济安全和国外的永久和平而变得模糊不清了。这种情形的消失并非偶然发生的，而恰恰是源于新政拥护者如何看待美国公众的能力。对于得到新的授权的社会科学家、学者和改革者来说，人民党运动以来的事件论及行政效率的价值，以及普通公民将成为群众煽动和偏见受害者的可能性。在1939年的《知识为何？》（Knowledge for What? ）一书中，罗伯特·林德（Robert Lynd）汇集了社会科学家之间的这一观点，即使得工业资本主义与经济平等相一致，将要求在行政专家掌管下使用社会权力。在20世纪20年代和30年代，海伦·林德（Helen Lynd）和罗伯特·林德写出了美国社会学的两部经典著作：《理想的中产阶级都市》（Middtetown ，1929年）和《转变中的理想的中产阶级都市》（Middletown in Transition ，1937年）。这两部作品探究了印第安纳州曼西市（Muncie）的生活，描述了民众希望享受“美国的生活标准” 114 。目睹了大萧条引发的危机和社会混乱，罗伯特·林德在其1939年的作品中认为：“自由放任 ，甚或使我们限于在机器上进行偶然小修小补的政策，将应付不了形势的需要。” 115
林德认为，不受规制的资本主义崛起曾受到一种过时的19世纪信念的推动。这种信念认为，虽然没有有组织的规划或技术上见多识广的领导，但是普通公民有能力管理集体生活。这种信念是以不真实的经验假设为基础的，即个人理性地行为处事，并具有应对复杂问题的基本能力。在复述李普曼十年前的观点时，林德写道：“我们对理性、全知全能的人类的依赖是如此之大，以至于我们基本上坚持……更早的习惯，即把所有事情都取决于个人‘用他大脑’的不确定的能力。”对于林德来说，对美国民主实践的可持续性构成的最大威胁之一，存在于对民主决策模式的过分强调，结果只会产生混乱和无效率。按照他的观点：“不分青红皂白地坚持民主形式，其运转起来将导致本质上具有民主功能的专家工作瘫痪。” 116
林德竟然说道，为了坚持民主政治，美国的当选政治家将必须把宣传作为一种手段加以掌握，以传播有关社会政策的信息。大多数美国人不具备理解复杂经济和政治问题的能力，因此精英们将必须利用大众传媒系统来使那些基本问题简化，并提出清晰的社会生活叙述。林德提出法西斯主义的威胁作为参考，继续道：
在一个满是独裁者使用所有宣传伎俩的世界里，如果以自由放任的态度对待公众舆论，民主将不再能够生存下去。民主必须以自己的方式采取攻势，并且为了民主目的利用这些新的强有力工具。为私人目的进行的“公众舆论管理”在美国业已相当发达。我们必须发现使这一过程民主化的方法，或者停止吹嘘美国是个民主国家。
按照林德的观点，坚信管理型政府（administrative government）和引导公众舆论的重要性，源于有关技术专家的一种基本主张。林德将新政的改革主义推动力，看作进步主义真理向社会制度的扩散。他断言：“有证据表明，自由主义的看法与智识相关；并且有大量证据表明，保守主义与产权相关。”因此，由于自由主义的社会科学家和专业人士从普通公民和私人企业那儿接管了决策，知识本身将成为集体生活的指南。在对广泛而具有等级性特点的管理型福利国家的需要进行辩护时，林德归纳道：“如果没有大规模的普遍规划的扩展，以及对现在任由个人偶然倡议的许多领域加以控制，我们的文化就无法能够成长起来用于拥有它的人民。” 117
其他新政拥护者可能对如此明白地支持宣传或社会规划讳莫如深。然而，林德对新改革主义引人注目的特点进行了清楚说明。他表达了现在普遍流行的一种观点，即一种自治和公民理性——也因此是他们管理政治和经济制度的能力——的过时信念阻碍了社会的改良。对于林德和类似的资本主义批评者来说，这种对自治的设想是自由放任经济学的核心，并已因私人财富而推动了对政府的占领。但是在排斥“全知全能的”个人的时候，林德也必然排斥被解放的、自信的自由公民的共和主义观点。这牵涉到放弃曼宁、布朗森和韦尔他们曾强调的共和主义的尝试，以通过像普及教育或劳工协会那样的工具来使智识民主化，从而产生既能够理解其利益，又能够掌管其自身集体命运的大众。对于林德来说，公民不再被理解为强有力的机构，而是相反被描述为社会政策的目标。按照这种意象，虽然更大范围的公众从聪明的行政管理中受益，但必须对其进行塑造和建构，从而使其认识到共同的需求，并对文化进步做出积极响应。事实上，在林德手中，普及化教育并不是主要用于提升作为整体的国民的手段。它的核心目标在于形成精英制度的政治经济领导，途径是帮助挑选有才干的为数不多的人，因为他们的不凡之处使得其统治正当化并促进社会进步。
就像拉什（Lasch）曾认为的那样，没有哪位新政拥护者像瑟曼·阿诺德那样更好地说明了这一观点，即把美国公民——无论其族裔还是在定居者社会中先前的立场——看作开明的、社会响应型政府的主体。作为一位耶鲁大学法学教授、后来的司法部反托拉斯部门（the Antitrust Division）负责人，阿诺德在20世纪30年代末的一系列著作中，对新政议程进行了强有力的辩护，其中包括罗斯福最激进的措施，例如法院填塞计划、财富再分配，以及广泛的经济规范措施；这些著作包括《政府的象征》（The Symbols of Government ，1935年）、《资本主义民俗学》（The Folklore of Capitalism ，1937年），以及《资本主义的瓶颈》（The Bottlenecks of Business ，1940年）。 118 对于阿诺德来说，推动新政自由主义的基本原则，乃是人道主义原则，其致力于消除贫穷、为工人提供稳定收入这一目标。就像他在《政府的象征》一书中所坚持的那样，人道主义对那些受慈善帮助者的道德品质，或个人本身对政策有什么看法并不感兴趣。相反，社会福利相当于药品，政府与公众之间的关系和医院与病人之间的关系并无不同。所有的个人都渴望经济安全，而这取决于国家来提供这一目标，作为基本的道德问题。在扩大这一医疗关系类比的时候，阿诺德写道：“人道主义理想不是根据逻辑来界定。救护车的责任是把人送到医院，而不是讨论法理学……。一旦我们把一个人称之为‘病人’，无论是心理上还是生理上的病人，我们就继续治疗他；任何有关下面这样的讨论都会让我们震惊不已，即在道德上或逻辑上他是不是值得救治。” 119
进而言之，工业的复杂性意味着公众并不知道如何提出人道主义的目的，因此，无论公众意见如何，发展出合适的“技术”乃是行政管理者的责任。在遵循林德的观点主张时，阿诺德大胆地认为，普通美国人并不比医疗机构中的病人更能够意识到如何最好地实现人道主义。由于在根本上缺乏这种能力，阿诺德坚持认为精神病院应该起到人道主义政府的模范作用。关于精神病院他写道：
在这样一个政府中，主治医生们并不会将精神失常者的思想分成任何不同科学，例如法学、经济学和社会学；那时候医生们也不教授那个精神失常者这三门复杂的科学。他们也不与那个精神失常者就他们的思想是否聪明进行争辩。他们的目的是要使收容所的人尽可能舒服，无论他们各自的道德品质如何。 120
对于阿诺德来说，就公众作为一个毫不相关的政治团体存在所达到的程度而言，它只是作为国家馈赠的领受者和自由人道主义的获益者。这并不意味着民主在美国政治中没有位置。阿诺德的民主观念等同于一个保证社会福利的选举政府，因为民主的声音被理解为民众的不满——它出现在没有提供商品的时候。 121 当然，这种叙述使得民主与人道主义难以区分，而且没有给实际参与或任何公众权力的真正行使留下余地。
阿诺德对菲律宾的讨论，进一步强调了他对所有个体——无论是自由公民还是阶层化的臣民——最终作为扩张国家的“受监护人”的重视。它因此表明了有关新政框架一个有力的事实：由于自由裁量的国家权力应该构成被殖民的外部人和社会内部人的经验，因此区分这两个群体的哲学立场越来越少了。阻止帝国特权并限制其在国内应用的旧二分法应该被放弃。就外交政策而言，阿诺德认为“人道主义的帝国主义”是有力的原则，它承载着将物质福利扩及所有国家民族，并因此确保永久和平的承诺。在比较芝加哥和菲律宾的政府计划时，他归纳道，后者的政策在实现自由主义目的上远远更加成功。阿诺德写道：“在这些岛屿上由美国所做的人道工作是非凡的。疾病减少了、社会工作得以贯彻、生活条件改善了，直到因条件改善而人口翻倍。” 122
这一成功源于这样的事实，即在追求美国全球影响力的时候，美国政治家们远不是那么关注外国群体的实际思想和信仰。政治家们把菲律宾当作“国家资产”对待，并组织政府尽可能多地改良那一资产，而不是假定美国价值与当地社会价值之间存在的虚假平等。
帝国主义理想，连同我们本能的人道主义冲动，允许我们比对自己的人民更加善待这些原始人。我们无惧于毁灭他们的特性，因为我们并不认为他们是身具可毁灭特性的同等的人。因此，我们能够做出许多明智的事情，来安慰和平复我们的棕色小兄弟们。 123
美国应该使人道主义的帝国主义在国内外成为社会政策的一般基础，而非在国内使美国人的个人能力理想化。在抵制“全知全能”公民这一谎言时，阿诺德认为政府必须把公众当作“国家资产”来对待，这一资产乃有进取心的、道德上坚定的国家干涉的合适目标。换言之，阿诺德有力地声称，只有得到完全实现的帝国特权权力——在国内外都起作用，才能实现自由主义的道德抱负。
尽管阿诺德的观点存在沙文主义特点，但在根本上他暗示，所有个人，无论其族裔，本质上都是平等的，因为每个人都追求物质福利和稳定——一般的社会财产。进而言之，所有人，无论其背景，对如何最好地促进这样的社会财产都一样有着普遍的愚昧无知。美国白人在国内并不比菲律宾人在东南亚拥有更好的能力来管理自己，因此在两个社会中，都需要开明的国家监督——仁慈地使用帝国特权。基于这些事实，政府承担着建立能够促进自由主义的制度和计划的责任。阿诺德的观点具有广泛的包容性，就像他那具有全球性视野，且不基于国籍、种族或宗教进行道德上的区分的人道主义一样。所有人都值得免于穷困，所有人都应服从指导国家权力的方针。
安全与民众政治的含义
尽管对直接诉诸民意的总统制度的兴起和“人道主义的帝国主义”的理性辩护都存在批评意见，但是富兰克林·罗斯福自己把新的宪政秩序看作民主的真正实现。在对行政重组法案进行辩论期间，当面对共和党指责他寻求独裁权力的时候，罗斯福煞费苦心地发出以下总统声明：“一、我无意做独裁者。二、我没有任何能使我成为成功独裁者的资格。三、我对现存的独裁国家的历史背景太知情、太了解，以至于不会使我有愿望以任何形式的独裁来取代像美国这样的民主。”对于罗斯福来说，行政权力是实现民众委托去对付经济危机和促进物质进步的必要手段。他反复说到“经济传统主义者”和不受规制的资本主义对社会福利构成的威胁，并认为总统的权力将通过“保护公民工作和生活的权利”而使“人民”得到解放。在对得到加强的集权化行政部门进行辩护的时候，他评论道：“相对于僵硬的政府因自己冷冰冰的漠不关心而导致的疏忽，具有内在慈善精神的政府偶尔犯下的错误要更好。” 124
对于罗斯福来说，总统的民主要旨，不仅在于政府行动为公众利益服务这样一个事实，而且在于这个职务对实际的动员做出直接的回应。通过选举政治，尤其是通过劳工罢工和街头示威，人民以鲜明的形式组织起来，表达采取改善其基本条件的社会措施的要求。虽然在农业运动之后几十年里处于被遣散的消极状态，但是20世纪30年代见证了充满活力的群众政治再次出现。这样的动员呈现两种主要形式：失业者的活动和已加入工会的工人的活动。
大萧条导致了几乎全面失业，因为失业人数从1929年10月的42.9万人，上升到1933年的超过1500万人，或者说三分之一的劳动力失业。由于没有工作，男男女女的人们处于绝对贫困之中，他们面临从租房中被驱逐和丧失房屋抵押赎回权，并且不能养活他们的家庭。在过去，穷人救济基本上曾是偶然的事业，通常是由本地和私人慈善机构来提供。在应对经济危机上，这些方法具备令人悲哀的糟糕能力。因此，失业者开始去街上游行，进行房租暴乱，甚至采取暴徒劫掠行为。从新的市政救济措施中业已濒临破产的城市，在实际的崩溃边缘摇摇欲坠。至于那些依然拥有工作的人，他们也由于工资的迅速下降而面临严重的财政压力。作为回应，产业工人发展出大规模的工会运动来捍卫其利益，结果在1934年有150万人参加罢工。这一运动集中在新兴的产业工会联合会（Congress of Industrial Organizations，CIO），以及像上述失业者为得到社会经济保护而做出的一切努力之中。这一运动最受欢迎的领导人之一是悉尼·希尔曼（Sidney Hillman），他广泛地说到了“对安全的追求”，形成具有工作和基本福利服务的生活标准。在附和许多工会活动分子观点的时候，希尔曼声称，这样的安全体现了“现代人生活中的核心议题” 125 。
由于新政集中关注安全所带来的所有长期影响，因此指出这一点是至关重要的，即在危机的深渊中，这恰恰是公众想从政治家那儿得到的东西。结果，为协调这些广泛的要求，富兰克林·罗斯福对各种立法措施进行了监督；这些措施的目的是帮助内部和外部的劳动力群体。新的联邦保险计划是为老年人和失业者提供的，而大规模的公共工作计划让数以百万计的人就业。至于那些业已就业者来说，最低工资法律确保了不出现最极端的报酬削减；而尤其是国家劳动关系法（the National Labor Relations）或瓦格纳法（Wagner Act），加强了工会迫切要求更高报酬和更好条件的能力。1935年通过的这一法案，创造了具有以下执行能力的新的劳动关系委员会：主持雇员选举、禁止雇主干涉、迫使公司与当选的工会代表进行劳动合同谈判。 126 这样的集体商谈在许多方面乃是工会运动的核心目标，从而把立法行动看作最终消除在工作条款中享有的几乎绝对的权力管理。自从一个世纪以前产业工资劳工的崛起，雇主已从激进的不平等谈判地位上获益，在其中他们能够以不时模仿封建主仆关系的方式来决定雇佣条件。现在通过集体谈判，以工会代表形式存在的工人们，获得了与企业和国家行为体一道参与决定其自身雇佣的机会。 127
这些成就是激动人心的大众胜利，因为这是许多美国人亲身经历过的、并决定性地改善其日常生活的成就。当最高法院在国家劳动关系委员会诉琼斯和劳克林钢铁公司（NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corp.，1937年）一案中颁布其划时代的判决——对瓦格纳法的合法性进行了辩护——时，全国各地的工人与在宾夕法尼亚阿勒奎帕（Aliquippa）——琼斯和劳克林钢铁公司拥有的一家巨型工厂所在地——的那些人一道进行了自发的庆祝；人们“挤进小汽车并穿过城市游行，喇叭吹得震天响” 128 。然而，随着经济危机缓和，新秩序的最终意义变得越加明显了。首先，经济安全本身的目标已大打折扣，主要是因为南方民主党人反对以威胁到白人至上的方式，为人们提供普遍的保险责任。例如，农业工人——经常是美国西南地区的黑人和墨西哥人——完全不受瓦格纳法和社会安全法（Social Security Acts）的保护，而且完全就业措施从未使这种保护在国会获得通过。 129
更加根本的是，在新政期间所追求的实用主义安全观念，本身就与韦尔和其他人所想象的有着细微的不同。按照韦尔的观点，由于经济财富为创造得到提升而自信的公民提供了足够的基础，这些公民需要享有的不仅仅是最低限度的补偿，如新措施所提供的那些补偿。相反，美国人要求有基本的收入，这种收入高到足以消除人们主要集中精力在与必需品进行战斗的状态。就像杜威在其对新政的批评中所写的那样，对安全的适当理解，关乎“建立社会条件，从而（将）使得这种情况成为可能，即所有人都能从事社会生产性工作”；而这一问题永远不会得到解决，也没有被“系统性地面对”。 130
正如令人烦恼的事情一样，新政对安全的强调——即便在它更加广泛全面的时候，有着使现代官僚政治的基本等级制永久化的影响，从而使得普通美国人与实际决策进一步分离开来。尽管官僚政治在阻止工作场所存在的企业独裁中起到关键作用，这甚至与瓦格纳法相比也是明显的。与克罗利更早的观点一致，产业工会联合会和产业工会会员把集体的讨价还价，看作将民主自治引入薪资劳工之中。对于矿工联合会（the United Mine Workers）主席约翰·刘易斯（John Lewis）来说，这样的“产业民主”标志着“由管理层本身来控制和支配的公司工会”的终结。 131 然而，虽然这些措施对改善劳工的相对讨价还价权是必要的，但是它们并未在实际上解决这一关键问题，即受精英推动的产业工作是如何形成的。事实上，就企业领袖、劳工，以及国家垄断谈判和决策过程所达到的程度而言，新的框架强调了大多数个人从实际权力现场被清除的程度。
回想起来，对于激进的进步主义者来说，改革的最终目的是使得经济独立与现代条件相兼容，并因此为大多数美国人提供掌握其自身制度的知识和机会。对于杜威和其他人来说，解决办法有三重：它意味着挑战刻板的劳动分工、使智识民主化、使休闲民主化。通过这样的普及教育制度——其目标导向是给予个人文化资源和解决工作场所现实问题的实用技能，个人将获得比对外部指令死记硬背的执行者更多的知识。结果，责任能够更加分散，从而由更少的人仅从事行政管理任务的工作。通过经济安全条款和延伸自由时间，工作本身受到约束，将以民主的方式组织起来，并朝着创造性和自我实现的方向聚焦。在这种背景中，集体讨价还价将起到强大的保障作用，从而限制企业支配的再次出现，并利用雇员的集体力量来维持适当的权力平衡。但如果没有得到提升的自由公民的愿景驱使，杜威相信，解除国家权力束缚的可能后果，将是权力的进一步集中和一般责任的减小。在关注这些新政意义的时候，他问新政决策者：“在给予……许许多多的个人这样的机会时有什么收获呢？即他们有机会发现自己，然后教育自己在有益于社会的工作中能够把什么做得最好，例如在他们自身的发展中尽情发挥。” 132
如果没有适当的解放愿景或者维持民众决策的制度性机制，很显然，实际权力将集中在越来越少数的行政人员手中。在顶部，总统职务将表现出其本身乃是能够最好地指导国家参与、为协调性政治行动起到基本作用的唯一制度。由于社会运动随着大萧条的结束和第二次世界大战的开始而减弱，集体生活开始接近这些令人担忧的状况。群众选民的遣散和公众参与缺乏实际的出路，使得有组织的团体越来越难以同总统竞争，来声称自己代表民众。在这一背景下，总统主张是唯一能够在危机中灵活行动、代表整个国家发声的机构，似乎越来越貌似可信了。在政治经济决策中，民众参与基本上被放弃，因此许许多多的美国人逐渐将这一观点作为不言而喻的事情，即唯有扩张性的行政部门才能够指导和体现共同的目标。总之，像国家协调的集体讨价还价这样的机制强调了这些发展。在其社团主义的框架中，劳工和企业都被当作相互平衡的部分性利益来对待，结果联邦政府——总统居于其中的核心地位——总体上代表着公众，并对如何平衡相互竞争的要求做出判断。 133
最终，安全政治学与强调公民投票的制度很好地合拍了。尽管富兰克林·罗斯福对总统领导地位的集中关注，认为民众意志对于合法性政府的重要性是理所当然的，但是人民是由“一般人”（the average man）来代表的，这种“一般人”乃是韦尔和卡伦所谓产品和商品的一般消费者，而按照罗斯福的观点，他们值得“在市场中拥有平等的机会”。由于社会割裂和多样性，只有充满活力的行政部门，才有能力使这些消费者构成一个一致的整体，并追求与公众利益保持一致的政策。然而，这样的总统权力，却没有给真正自治和持续参与的共和主义政治留下任何有意义的空间。就长期社会运动始终持续所达到的程度而言，新政拥护者们拒绝了曼宁和斯基德莫尔曾持有的那些观点，即认为这样被动员起来的选民真正提出了自由理想并代表整个社会发言。费利克斯·弗兰克福特（Felix Frankfurter）曾决定性地参与为劳工立法辩护，赞成劳工立法在宪法上的合法性；对于像他这样的律师来说，工会组织并没有鲜明地体现人民的自信，因为劳工只不过是众多团体中的一个而已。相反，工会在改善社会福利方面是宝贵的同盟，他们数量上的力量在证明民众对行政部门的支持方面是显而易见的。 134
新政宪政与总统的最高统治权
如今，行政部门权力对美国宪政的准确意义基本上依然模糊不清。法律学者坚持主张，新政的变化与旧的联邦主义分权制衡的形象相符合。按照布鲁斯·阿克曼的观点，对于美国宪法最初制定者们来说，由于众议院的直接选举基础和英国的立法至上传统，他们非常担心众议院将主张有权代表整个社会发言。因此，联邦主义的本质是试图使民主合法性与单纯的多数统治相分离。众议院可能曾是“民众运动……首先使其喧喧嚷嚷的存在为人所知”的场所，它并不能独自表达公众意志。就像阿克曼所指出的那样，麦迪逊和汉密尔顿坚持认为：“参议院和总统应该起到事先考虑的防波堤作用，从而要求行事鲁莽者提交建议，以冷静分析相互竞争的观点。” 135
按照这种观点，作为新政的结果，总统——而非众议院——逐渐开始陈述这个国家的“主要民粹主义推动力”，陈述那些在特定时刻得到公众支持的趋势和意见。对于阿克曼来说，这种变化并没有否定联邦主义理想，而只是在分权制衡的基本框架上形成了现代的观点。与调动大众的情绪相反，如今国会对行政部门的提案进行立法约束，从而为“对总统最近宣言的怀疑”提供了“防波堤”。最后，最高法院作为保护主义机构存在，从而捍卫主流宪政的现状，以反对那两个选举出来的政府分支的攻击。尽管总统渴求代表人民发言，但是它依然受到制度性限制的束缚——这是联邦主义之内的一个难题，而非对民主意志的主要表达。 136
尽管有这一对现代分权的介绍，但我认为由新政所创立的宪政秩序，在本质上消除了旧的联邦主义安排。新政合法性意味着国会将主要立法责任转移给行政部门，而非使国会以令人怀疑的防波堤作用出现。至于司法机关，顺从的法院认为，在总统特权与一般的宪政之间存在连续性。然而，它不仅是行政部门合并了相互竞争的政府分支的重要职能，或按照自己的设想重塑了国会和法院。总统与人民之间具有直接代表关系的思想——这是罗斯福新福利社会国家民主思想的核心，从根本上削弱了联邦主义的民主理论，尤其是削弱了这一观念，即现有政府机构和分支不享有主权权力。
从这种意义上说，新政民主理论实际上是民粹主义传统在智识上的继承者，它相信真正的政治代理人能够代表全体发言。因此，并不令人惊奇的是，历史上与新政期间宪法化的总统权力观念最接近的，乃是来自一个世纪之前的杰克逊式观念。与罗斯福并无不同，政治上的反对者指责杰克逊抓住独裁权力不放，例如企图通过民主党效忠者来取代起初的联邦官僚机构中的官员。1834年，正当对第二国民银行存在分歧的时候，辉格党人反对者引人注目地通过了一项参议院决议，指责安德鲁·杰克逊不合宪地僭取总统权力。在回应中，杰克逊坚持主张他那由民众委托授权的、用来雇佣和解雇行政部门官员的权利，例如财政部长，因为“总统是人民的直接代表” 137 。
然而，尽管有这些显而易见的智识上的根源，新政期间出现的东西却在根本上是不同的。对于开始者来说，杰克逊式的民粹主义对政府行动强烈警惕，并致力于限制联邦权力的增长和行政部门文职人员的增加。通过像轮换被任命官员这样的手段和推动“分赃制”（spoils system）的发展，杰克逊希望对独立而非选举出来的官僚崛起进行制衡，因为他们不受民众权力的控制。就像我更早讨论到的那样，一个矛盾性的后果是，“分赃制”有助于使联邦政府与集体生活结合起来，尤其是通过获得工作岗位来提供政党支持者。但与此同时，杰克逊式的创新，也削弱了强大而有效的国家机器的形成，虽然总统能够利用国家机器作为国家权力集中的工具。它限制了行政部门越过国会，以及形成和实施自身立法议程的能力。进而言之，即便就杰克逊主张的总统特权所达到的程度而言，这样的立法集中也不是他的目的。本质上，杰克逊没有将他的改革（例如任期限制）应用到国会身上，而辉格党人的反感则经常把目标对准行政部门内部的事务，例如杰克逊开除被任命者的权利。 138
但是，或许一样重要的是，杰克逊式的总统代表性理论建立在有关政党民主合法性观点的基础之上。在将民主党改造成全国性团体的过程中起到核心作用的马丁·范布伦（Martin Van Buren）认为，通过在全国对公民进行组织，该党已逐渐代表作为整体的人民了。在杰克逊眼中，政党领导下的总统归根结底是这一制度性结构的工具，是一种用来动员作为积极政治行动者的人民的工具。 139 事实上，随着杰克逊总统任期的结束，这一时期的持久遗产更多的是全国化政党政治的冲击，而更少的是总统的自信，从而最终支配了19世纪剩余的时间。
在杰克逊当政之前和之后的时间里，显然有总统们在影响民众意识中起到关键而决定性的作用。杰斐逊和林肯都强调在美国人的生活中总统领导地位的持续性。然而在19世纪，没有哪位总统像富兰克林·罗斯福那样拥有行政官僚机构的自由处置权，或者拥有由大众传媒所提供的广泛向公众演讲的沟通工具。进而言之，（总统所在的）支持政党（the patronage party）对行政部门与人民之间的直接联系进行协调，以至于到19世纪末的时候，实际当选的总统经常与主要政党管理目标和华盛顿所追求政策的关联性有限。尽管存在总统的领导时期，但对于公民投票的总统职务来说，该职务吞并了竞争性政府分支的功能，或不断以自身意识形态设想来努力重塑那些政府分支，此前并不存在宪法上和行政上的基础。
在本质上，使新政秩序独特的是，这种对直接代表的接受意味着总统职务现在首次被安排作为行使“立宪权力”（constituent power）的工具。埃马纽埃尔·西哀士（Emmanuel Sieyès）很好地将立宪权描述为主权权力，因为它创造并因而先于任何设立的政府。这样的权力既是民主的，又是合法的，因为它表达了作为整体人民的国家意志。因此，政府和宪制权之所以正当化，只是因为其所达到的依然“忠实于加诸（它们）身上法律的程度。另一方面，国家意志只需要其存在的现实是合法的。它是所有合法性的源泉” 140 。在其核心，新政的宪法灵活性和行政自行决定权思想，为总统提供了对基本原则进行改革的能力，从而在一般合法性束缚之外采取行动，以便重建法律准则。当然，总统的权力并非全然不受限制。但是在人民党运动与新政的间隔期间，行政部门的领导地位和行政管理的等级制，已经作为政治活动的核心模式被常规化了。结果是自20世纪30年代以来的岁月里，法律机制使得总统能够改变基本的权力分配和根本的宪法原则。最重要的是，不能把这种由所设立的政府分支来行使的立宪权力描述为完全非法或僭越。在新政架构中，它享有民主合法性，因为公民投票的政治认为行政部门与人民之间存在直接的联系。
新政民主在智识上的核心内容，乃是坚信总统致力于民众的目标，并且不涉及政治上的取代行为，即他以人民的名义为自己的利益或那些“经济上的效忠者”利益服务。在社会危机和群众动员的背景中，当贫穷的公众要求再分配和基本必需品的时候，这种观点具有明显的影响力。然而，如果没有20世纪30年代民众的自信，行政部门将如何知道哪些行动真正受到人民的授权，并因而是合法的呢？像林德和阿诺德那样的自由主义知识分子的观点提供了言之成理的答案。国家权力的目的是为了实现对经济安全和永久和平的追求，因为政府有责任提供所有公民免于匮乏和免受外部威胁的自由。无论公众舆论如何，这些目标都存在，因为它们包含了在本质上完全合乎道德的一系列人道主义承诺。对林德和阿诺德来说，虽然公众拥有反抗政府不当行动的民主权利，但是普通美国人并不具备直接统治的基本知识。结果，即便动员消失了，而且不再能够指望公众提供实际的政治授权，但是行政部门却依然能够以其名义采取行动。只要富有思想的政治家和行政官员——经由精英化的高等教育制度挑选出来的人——继续追求自由主义目标，这样的人道主义政府就将依然是合法的。
然而，在某种意义上，允许行政部门为自由主义目的选择手段，使得政治取代不可避免，因为社会分歧的大部分内容将明显关乎如何最好地实现像财富公平分配那样的广泛目标。而随着美国进一步远离20世纪30年代突然爆发的经济危机，自由主义目标本身的重要性也减弱了。对“安全”的承诺不断丧失其经济成分的内容；而结果，保留下来的是人民党和进步主义与经济独立和自治的联系。如今，“安全”这一术语几乎仅仅与全球和平事业相关：国家保护公民人身安全，以及最终在国外维护权力的能力。结果，除了解决不平等和匮乏问题的努力外——尽管还远远做得不够，新政总统权力也给美国人遗留下这样的现实，即一个具有自由裁量权的国家和对民众能力持不断的怀疑。它提供了一个这样的例子，即行政部门代表人民在国内外广泛地采取行动；而在此过程中，行政部门按照自己的设想来建立政治共同体；结果，普通美国人成了他们政府的目标而非政府代表。如今，这意味着塔尼和其他定居者政治家曾担心害怕的已变成了现实：每天将帝国特权用作支配政治生活的工具。而在自新政以来的岁月里，公民投票的总统已越来越少与任何真正的社会选民联系在一起。相反，新政在宪法上的变化，使得总统在实质上的真空中行使立宪权力（其帝国特权）越来越方便可行。以下两种情况使这一问题更加恶化：其一，公民退回到关心私事的倾向；其二，日益增强的竞选经理机制和公众舆论专家机制，结果加强了选举和决策过程，并经常自上而下地运作以影响民众的支持。
结论：现代臣民地位与自由公民衰落
对于反抗全球化的英帝国崛起的英裔美国定居者来说，共和主义公民身份是殖民地获得独立的伟大希望。如果从种族上和宗教上进行界定，自由公民身份为所有的定居者内部人提供了作为自治的自由。完整的包容性意味着参与政治决策和享有经济自治的权利。这种包容性拒绝旧的君主组织结构，因为它在臣民与国王之间建立了先于政治的（pre-political）永恒不变的联系。在这些组织结构下，作为对保证忠于英国君主的回报，帝国中心为他们提供基本的保护。虽然这样的保护可能已经根据财产所有权、在帝国中的地位，或作为本土出生的地位进行了微调，但是所有个体最终都处在皇家权力的同一集合体之中。对于定居者来说，这种分层化的臣民身份，已经与以下两个方面根本不相容了：其一是英裔美国人至上地位；其二是他们对领土扩张和参与自由的长久期待。在英国统治下，定居者发现，自己面临类似针对那些被征服原住民的集权。无论其祖先或新教信仰，所有人似乎都屈服于伦敦的帝国反复无常。在深层次上，由于对当地习俗有着更大程度的尊重和维持帝国安全的利益，18世纪末的英帝国远比定居者殖民化更宽容、更人道。但是这种宽容付出了惨痛代价。伦敦削减了相对自治的剩余地方，而非提供给每个人——无论其背景如何——共和主义自由的利益。
150年之后，由英裔殖民者所建立的定居者社会，已逐渐变成了那个幅员辽阔帝国的恰当的政治继承人。美国本身已成了支配性的全球存在，从而主张要求国际警察权，并寻求稳定、经济财富和永久和平。对于像瑟曼·阿诺德这样的知识分子来说，美国在国内外的治国术（statecraft）应是等级制的、享有自由裁量权的；其合法性基础是政治家为社会成员提供身体健康保证的程度。定居者对参与、直接民众控制和经济独立的承诺似乎已经消失了。事实上，对共和主义自治的拒绝，为社会上更具包容性的政治提供了基础。就像阿诺德所总结的那样，所有群体都寻求物质繁荣的人道主义目标；而由于现代的复杂性，如果没有强大的国家指导，那么这些群体在根本上都不能实现这些目标。因此，在国内政治和全球交易中，国家有道德责任使文化上和物质上的进步普遍使人满意。按照他的观点，成员资格的利益不应按照个人的“美德和智慧”来给予，因为这是以道德应得理论（theory of moral desert）为基础的。恰恰是这样的理论，已经将勤劳理性的定居者与野蛮的原住民区别开来了；而在这样做的时候，已经使英裔美国人至上的观点正当化了。相反，阿诺德争辩说，由于民众的无力，没有哪个人聪明到足以管理好自身；而因此“道德失职”（moral delinquency）不再能够作为排他性的基础。 141
由于坚信需要国家的普遍监督，因此并非偶然的是，西岸宾馆诉帕里什一案起到了法律案件的作用，从而开创了新政宪政主义，并确保了司法对政府经济管理的尊重。大法官罗伯茨（Roberts）的“及时转向挽救了9人”的判例不仅维持了新的工资法，而且是在这样一个背景中进行的，即强调发展将国家与政治成员连接在一起的权力模式。这一案件本身涉及把妇女的特殊地位作为政府保护的臣民来看待，这是一个30年之前已处理过的问题，当时是在洛克纳诉纽约州一案的顶峰期间。在更早的马勒诉俄勒冈州（Muller v. Oregon，1908年）一案中，最高法院有效地做出裁决，认为干涉妇女的契约自由是合法的。就像美国原住民和得到自由的奴隶一样，妇女完全被认为是受到国家监护的人，她们置身于自由公民身份和共和主义自由制度之外。更具体地说，最高法院支持将妇女在工厂一天的工时限制在10个小时之内的法令，因为该法院认为，应与布拉德韦尔案和迈纳案（Bradwell and Minor）保持一致，从根本上说妇女没有能力坚持她们自己的政治和经济独立。就像大法官戴维·布鲁尔为法院的裁决书所写的那样：
从维持生活中的独立地位而进行努力这一观点看，她并不在（与男性的）平等之列。由于因这些事情而与男性相区别，她被完全置于其自身的阶级之中，而为保护她所设计的立法可以得到维持，甚至当类似立法对男性没有必要且不可能得到维持的时候。 142
在宪法第十九条修正案通过之后，最高法院在阿德金斯诉儿童医院（Adkins v. Children's Hospital，1923年）一案中推翻了自己的立场，从而坚持修正案将完全成员身份扩展到妇女，并结束其依附地位。妇女也是享有平等自由契约权的自由公民，而非父权主义的附属或受国家监护者。这一案件涉及哥伦比亚特区的法律，该法确立了妇女的最低工资，但它显然并非男性的最低工资。代表最高法院的大法官萨瑟兰的意见部分写道：
我们不能接受这样的理论，即有权处理自己事务的成年妇女需要或可能受制于其契约自由的限制，而在类似情况下并不能依法将其施加于男性身上。这样做将忽视从今日立法趋势中吸收的所有含义……妇女由此被给予从旧的教条中获得解放的权利，而那种教条认为她必须被给予特殊保护，或在其契约和公民关系中受制于特别的限制。
对于萨瑟兰来说，妇女现在被认为能够成为自由劳工并做到集体自治，因此家长式统治并没有宪法上的正当性。家长式统治使自由公民沦为依附者的地位，认为他们不能采取自治行动、不具备经济上的自信。就像洛克纳诉纽约州一案一样，阿德金斯诉儿童医院一案的裁决捍卫了自由劳工的信念，并与共和主义独立目标保持了清晰的意识形态联系，即便是在已经变化的雇佣劳动经济条件下。它拒绝政府管理，因为如此权力的适当维持，只是针对社会外部人和被殖民民族而言的。 143
然而，在新政高峰期间，当最高法院触及妇女最低工资这一完全同样的问题时，它使用了家长式统治的语言，来对根本上的新结论进行辩护。这些结论是有关施于内部人与外部人身上如此权力的合法性问题。在直接推翻阿德金斯诉儿童医院一案的时候，大法官查尔斯·埃文斯·休斯（Charles Evans Hughes）在西岸宾馆诉帕里什一案的多数派意见中写道：
有什么比妇女的健康和保护她们免受肆无忌惮、欺瞒蒙骗的雇主伤害能够更加贴近公众利益的呢？而如果保护妇女是行使国家权力的合法性目的，怎么能够说对完全固定的最低工资报酬的要求—— 以便满足生存的真正必需品，不是满足那一目的的公平手段呢？ 144
1908年，外部特权与内部限制之间的二分法依然还相对明显。以类似于非定居者族群的方式，妇女是受监护者，而她们的依附地位则使得扩张性的自由裁量权被正当化。通过给特权权力划定合法范围，最高法院在马勒诉俄勒冈州一案中强调了自由公民与分层化臣民之间的分裂，以及把拥有特权的定居者置于广泛的政府命令控制下的不当。在新政时期做出同样结论的时候，首席大法官休斯代表了本世纪开始以来明显的意识形态变化。休斯并不是将妇女的历史性依附，作为与共和主义公民身份相对的例外地位问题提出来，而是将其作为所有美国人遭遇的一般性典型处境问题提出来。 145 无论性别或种族，公民面对各种各样的经济危机和社会危机，而这些危机只能通过国家监督来解决。人们并没有把完全成员身份想象为阻隔外部特权的条件，反向的发展出现了。社会包容性的益处恰恰在于国家保护。在某种意义上，一度只与“受监护者”相关的权力形式，现已变得与普通的法律和政治权力运行不可分了。在此过程中，自由公民与分层化臣民之间的区别，即共和主义自治与集权化专制之间的区别，已经消失殆尽了，尽管这样的区别曾如此激励过早期的美国定居者。
然而，如果说这种二分法瓦解了，但它并不意味着所有群体都发现自己被当作平等者对待。相反，在许多方面，新宪政秩序效仿了旧欧洲模式内部阶级和族裔等级制的做法，而在几个世纪以前爱德华·柯克即对此进行过阐述。它也再现了皇家臣民与外国人之间具有明显划界的做法，因而在美国的环境中将值得拥有国家安全的公民与面临广泛移民控制的非公民区分开来。20世纪美国政治的影响是双重的。一方面，美国变成了一个更加有意义的包容性政体，从而将成员身份的各种权利（如选举权），延伸到了先前的从属性社会群体身上。久而久之，它也逐渐质疑定居者身份的一个基本假定——如果不总是从制度上质疑，也从意识形态上质疑：非白人群体不是真正的社会内部人的观点。然而，宪政秩序依然严重地维护种族、阶级和性别的差异，从而形成了特定类别公民之间正式的和非正式的不平等。不同群体落在了分层化臣民身份集合体的不同位置上，而不是据此消除从属地位。在底层，最边缘化的人继续面临正式的歧视，或遭遇习惯性和强制性的国家权力模式。以这种方式，新出现的秩序将包容性与先前固执的偏见和殖民统治方法结合在一起。而且与以往的英帝国相似，一个人在政体中的地位得到提高，与其是否经历真正的自治远没有那么多的关联。相反，高等级地位必定变成个人在市场上、在政治中，以及通过法律体系来享有和行使——通常是非正式的——特权的能力，尤其是考虑到特定的阶级和种族背景因素。
在过去，由像托马斯·斯基德莫尔和伦道夫·伯恩那样的人所促进的包容性愿景，曾意味着使共和主义自由普遍化。它试图对参与性控制进行辩护，以反对由经济和政治等级制所构成的威胁，并将自由公民身份的扩展，看作提高所有人平等地位的斗争。久而久之，由新政所形成的秩序产生了其自身的政治包容性；而这样的包容性是通过对意识形态和制度设计进行大幅修改而产生的。新出现的政体在宪法上是围绕公民投票的总统进行组织的，总统在国内享有惊人的行政权力，在国外则具有几乎无限的实力来提升美国的权力。公众，作为一个积极和不断参与的存在，已经被改变成免受经济和国外威胁的安全保护接受者。政客们迎合“人民”——因为“人民”依然是总统合法性的基础，而与此同时却使得大多数美国人运用权力的实际能力化为乌有。这种减少民众权力的做法，让行政部门越来越独自成了集体生活中强有力的政治代理人。结果是出现一种取代政治，其中民众意志将悄悄化为由强有力的行政部门所实施的那些政策。
对于美国定居者的奠基者来说，这些含义本将是显而易见的。国家权力以更具扩张性的方式、以源自历史上从属群体的和平原则而得以组织起来。虽然对包容性的努力扩大了社会成员身份的范围，但等级制在不同群体之间持续下去，从而强化了经济和政治特权的新老结构。由于没有自由公民身份的解放愿景，所有那些似乎保留了这个国家殖民地根基的东西，乃是帝国臣民身份的框架。结果是，随着20世纪的展开，普通美国人，无论白人或黑人，能够怀着敬畏之心看待美国的军事外交力量和国内经济的工业成就。在美国制度的运转中，他或者她能够感到骄傲并有种集体意志感。然而，在日常中，同一个人却几乎没有机会来左右对美国至上的利用，更不用说表达美国至上的根本目的。虽然每个人都可能曾是这一全球政治强国的社会成员，但定居者曾一度将扩张与经济生产连接在一起的自治和独立，却已长期消失了。如果有什么的话，也是帝国已成自由的主人，而非自由的奴仆；而且那种曾一度强有力的观点——自由不能为了帝国安全而被交易，已化为遥远的政治余烬。
注释
1. Alexander Keyssar, The Right to Vote: The Contested History of Democracy in the United States （New York: Basic Books, 2000）, 138, 426n34.
2. Stranahan Oceanic Steam Navigation Co. v. Stranahan , 214 U.S. 320, 339, 340（1909）.
3. Hiroshi Motomura, Americans in Waiting: The Lost Story of American Immigration and Citizenship in the United States （New York: Oxford University Press, 2006）, 125.
4. Ibid., 126—128（引自第126、 128页）。
5. 尤其参见梅· 恩盖（Mae Ngai）的杰出著作，Impossible Subjects: Illegal Aliens and the Making of Modern America （Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2004），关于该法案在维持白人美国的种族思想和在非白人社区之间形成新的“非法”移民种类中所起的作用。
6. Daniel Kanstroom, Deportation Nation: Outsiders in American History （Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 2007）, 158.
7. 参见Ngai, Impossible Subjects ，56—90，有关移民政策中对“非法性”的构建及其种族上的意义；以及Kitty Calavita, Inside the State: The Bracero Program, Immigration, and the I.N.S. （New York: Routledge, 1992）, 4—7, 18—41。
8. 在其有关进步主义的作品中，克里斯托弗· 拉什和迈克尔· 桑德尔（Michael Sandel）过度强调了克罗利与韦尔在意识形态上的不一致（他们把前者看作工业自治的支持者，而将后者看作新的再分配国家的捍卫者）。参见Christopher Lasch, The True and Only Heaven: Progress and Its Critics （New York: Norton, 1991）, 340—344；以及Michael Sandel, Democracy's Discontent: America in Search o f a Public Philosophy （Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1996），219—227。这种方法没能够领会到克罗利与韦尔所共有的共和主义连续性，例如他们对自信和参与式公民身份重要性的长期信念。事实上，如果作为基本上的互补来看，这两位思想家共同提供了20世纪对企业和国家等级制的兴起做出可能回应的主要基础。
9. Herbert Croly, Progressive Democracy （New York: Macmillan, 1914）, 379, 380.
10. 参见Walter Weyl, The New Democracy （New York: Macmillan, 1912）, 191, 196, 197, 193。
11. Ibid., 279, 195, 276.
12. Ibid., 329, 330.
13. Orestes Brownson, “Our Future Policy,” in The Works of Orestes Brownson , vol.15, ed. Harry Brownson（Detroit: Thorndike Nourse, 1884）, 113—149（引自第124页）。
14. Weyl, New Democracy , 334.
15. 参见Croly, Progressive Democracy , 380—381, 384, 385。
16. Ibid., 281.
17. Ibid., 281, 384.
18. Ibid., 384, 390.
19. 参见John Dewey, The Public and Its Problems （New York: H. Holt, 1927）, 147, 148, 126—127。
20. 参见John Dewey, “Education from a Social Perspective,” in The Middle Works, 1899—1924 , vol.7, ed. Jo Ann Boydston（Carbondale: Southern Illinois University Press, 1979）, 113—127（引自第127页）。
21. 参见John Dewey, Democracy and Education: An Introduction to the Philosophy of Education （New York: Macmillan, 1916）, 299, 298。
22. Dewey, The Public and Its Problems , 211.
23. Dewey, Democracy and Education , 298.
24. 在进步主义时期，就对本土主义攻击来自东南欧新移民社区做出回应，并捍卫“文化多元主义”价值而言，卡伦或许是最著名的人。一般参见Horace Kallen, Culture and Democracy in the United States （New York: Boni and Liveright, 1924）。相反，下面的讨论聚焦于他有关休闲和消费主义政治的观点。这样的立场在后来的20世纪三四十年代的作品中得到了更全面的发展，尤其是The Decline and Rise of the Consumer: A Philosophy of Consumer Cooperation （New York: D. Appleton—Century, 1936）以及The Liberal Spirit: Essays on Problems of Freedom in the Modern World （Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1948）。虽然我对这些后来作品的利用稍稍偏离了历史上的纪年，但是这些作品与卡伦更早的观点相一致，并且提供了他对自由与工作之间关系的进步主义重新构建最清晰的阐述。有关民主教育与通过劳动实现自我的类似主题的更早介绍，参见Horace Kallen, Education, the Machine and the Worker: An Essay in the Psychology of Education in Industrial Society （New York: New Republic, 1925）。
25. Kallen, The Liberal Spirit , 211, 236.
26. Weyl, New Democracy , 250.
27. 参见Ibid., 250;以及Kallen, The Liberal Spirit , 238。
28. Weyl, New Democracy , 250, 251.
29. 参见Ibid., 330;以及Kallen, The Liberal Spirit , 241—242。
30. Herbert Croly, The Promise of American Life （New York: Macmillan, 1909）, 212;以及James Morone, Democratic Wish: Popular Participation and the Limits of American Government （New York: Basic Books, 1990）, 113。
31. Croly, The Promise of American Life , 274, 274—275.
32. Morone, Democratic Wish , 112; Croly, Progressive Democracy , 270.
33. Theodore Roosevelt, The Rough Riders: An Autobiography , ed. Louis Auchincloss（New York: Library of America, 2004）, 721.
34. Dewey, The Public and Its Problems , 211.
35. John Dewey, Liberalism and Social Action （New York: G. P. Putnam's Sons, 1935）, 63.
36. 引自Mark Kornbluh, Why America Stopped Voting: The Decline of Participatory Democracy and the Emergence of Modern American Politics （New York: New York University Press, 2000）, 123。
37. 关于新程序与大众参与的下降之间的联系，参见ibid., 118—137（引自第123页）；以及一般参见Michael McGerr, Decline of Popular Politics: The American North, 1865—1928 （New York: Oxford University Press, 1986）。 S.O.道斯（S.O.Daws）引自Lawrence Goodwyn, Populist Moment: A Short History of the Agrarian Revolt in America （New York: Oxford University Press, 1978），332。
38. 参见Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877—1920 （New York: Cambridge University Press, 1982）, 177—211。
39. 参见Kornbluh, Why America Stopped Voting , 131；拉福莱特（La Follette）引自Ibid.。
40. 参见Charlotte Perkins Gilman, Women and Economics: A Study of the Economic Relation between Men and Women as a Factor in Social Evolution （Berkeley: University of California Press, 1998）, 144, 247。
41. 一般参见Aileen S. Kraditor, The Ideas of the Woman Suffrage Movement, 1890—1920 （New York: Columbia University Press, 1965）, 163—218；卡特（Catt）引自Ibid.，197。
42. 参见Emma Goldman, “Woman Suffrage,” in Anarchism and Other Essays （New York: Dover, 1969）, 195—211（引自第207页）；以及“The Tragedy of Woman's Emancipation”，in Anarchism and Other Essays , 213—225（引自第217页）。
43. 引自Eric Foner, The Story of American Freedom （New York: Norton, 1998）, 151。
44. Walter Lippmann, Public Opinion （New York: Harcourt, Brace, 1922）, 313, 313—314.
45. 参见Frederick Jackson Turner, The Frontier in American History （Tucson: University of Arizona Press, 1986）, 37, 269。
46. Theodore Roosevelt, “The Strenuous Life,” in The Strenuous Life: Essays and Address （New York: The Century Co., 1905）, 1—25（引自第1、 4页）。
47. 引自Ibid.，8, 7。更多有关罗斯福的种族观点，一般参见Thomas G. Dyer, Theodore Roosevelt and the Idea of Race （Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1992）。托马斯· G.戴尔（Thomas G.Dyer）写道，恰恰因为他的荷兰裔背景，罗斯福避免使用“盎格鲁–撒克逊人”术语，相反使用他“喜欢的‘讲英语的种族’术语；这是一种在政治上意味深长的划分，因为英国人、美国人、南非人和澳大利亚人由血缘和语言纽带而连在一起；并且也意味着祖先并非英国人的那些人，如荷兰人，依然能够获准进入罗斯福所相信注定要支配世界的那个群体”。Ibid.，28—29.有关罗斯福认为英美之间具有共同帝国责任的观点，参见William Tilchin, Theodore Roosevelt and the British Empire: A Study in Presidential Statecraft （New York: St. Martin's Press, 1997）。在这一时期，罗斯福与阿尔弗雷德· 塞耶· 马汉（Alfred Thayer Mahan）之间关系紧密，并强烈支持后者进行扩张和海权的立场，经常参考马汉的著作The Interest of America in Sea Power, Present and Future （Boston: Little, Brown, 1898）。在一篇作为该书一部分而重印、题为“Possibilities of an Anglo-American Reunion”的文章中，马汉也认为美英有着相同的基本理想和帝国命运，因为这两个国家一起“被授予了海洋利益，这是就这个词的最广泛意义而言。因此，作为其实施和安全的条件之一，要求有组织的力量足以控制海上事件的一般进程”。Ibid., 111.
48. T. Roosevelt,“Strenuous Life,” 6.
49. 参见Oliver Wendell Holmes，“The Soldier's Faith，” in The Mind and Faith of justice Holmes: His Speeches, Essays, Letters, and Judicial Opinions , ed. Max Lerner（Boston: Little, Brown, 1946）, 18—25（引自第18、 23、 20页）。
50. 参见Lasch, True and Only Heaven , 301；而关于拉什对霍尔姆斯、罗斯福、詹姆斯，以及詹姆斯嘲讽地认为是集中关注以前两个人物“纯粹的兴奋劲”的东西的讨论，参见Ibid.，296—303。与拉什相反，我质疑詹姆斯是否真正为“战争方”提供了有意义的选择，或者他的国家服务方法事实上是否意味着公民参与的军事化思想。
51. 参见William James，“The Moral Equivalent of War，” in The Writings o f William James , ed. John J. McDermott（New York: Modern Library, 1967）, 660—671（引自第669页）。
52. 一般参见Josiah Strong, Our Country: Its Possible Future and Its Present Crisis , rev. ed.（New York: Baker 5c Taylor, 1891）, 56, 163, 165。
53. 参见Ibid.，213—214, 187。
54. Ibid., 216, 216—217.
55. 参见Theodore Roosevelt, “Expansion and Peace，” in The Strenuous Life: Essays and Address （New York: The Century Co., 1905）, 25—38（引自第26、 31页）。
56. 引自Ibid., 32, 38, 37。更多关于美国全球抱负的千禧年主义的复兴，及其在重塑21世纪外交政策中的作用，参见沃尔特· 麦克杜格尔（Walter McDougal）将美国描述为“十字军战士”国家的著名论述，Promised Land, Crusader State: The American Encounter with the World since 1776 （New York: Houghton Mifflin, 1997）, 101—146。
57. 参见Sarah Cleveland, “Powers Inherent in Sovereignty: Indians, Aliens, Territories, and the Nineteenth Century Origins of Plenary Power over Foreign Affairs,” Texas Law Review 81（2003）:207, 208;以及Juan R. Torruella, The Supreme Court and Puerto Rico: The Doctrine of Separate and Unequal （Rio Piedras: University of Puerto Rico, 1985）, 23。
58. 例如，佛蒙特州参议员雷德菲尔德· 普罗克特（Redfield Proctor）是个要在古巴对抗西班牙的强有力的辩护者，他想当然地认为胜利将不会产生广泛的新领地。在战争前，他完全拒绝扩张或将外国民族并入的所有努力，认为这些民族不适合享有自由公民身份。他用经典的定居者术语评论道：“我不赞成兼并：不是因为我将担忧由它而来的任何具体麻烦，而是因为接受任何讲外国语言、由外国培养的人，却缺乏任何强有力的美国引导因素，并不是明智的政策。”Redfield Proctor, “Speech to Congress, March 17, 1898，” in America as a World Power, 1872—1945 , ed. Robert H. Ferrell（Columbia: University of South Carolina Press, 1971）, 59.
59. 参见T. Roosevelt, “Expansion and Peace,” 35, 35—36。
60. 引自Frederick Merk, Manifest Destiny and Mission in American History: A Reinterpretation （Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995）, 253。
61. 关于波多黎各地位辩论的领土意义的最近描述，参见Kal Raustiala, Does the Constitution Follow the Flag? The Evolution of Territoriality in American Law （New York: Oxford University Press, 2009），尤其是第59—91页。劳斯迪亚（Raustiala）认为，海岛案在美国宪法法律内，为“领地内”（intraterritorility）思想打下了基础，即不同的法律机制能够在国家领土之内的不同地理空间进行运转。
62. Downes v. Bidwell , 182 U.S. 245（1901）.关于该案的重要性，参见Sanford Levinson, “Why the Canon Should Be Expanded to Include the Insular Cases and the Saga of American Expansionism，” Constitutional Commentary 17（2000）:241—266，尤其是243n7。
63. 大法官布朗、怀特、希拉斯、麦肯纳和格雷（Gray）在判决中意见相同；而首席大法官富勒、大法官哈伦、布鲁尔和佩卡姆则持不同意见。
64. Downes v. Bidwell , 268（J. Brown，意见相同）。
65. Ibid., 279—280, 280.
66. 参见Abbott Lawrence Lowell，“The Status of Our New Possessions—A Third View，” Harvard Law Review 13（1899）:155—176；而关于怀特持相同意见的学理上的意义，参见Christina Burnett，“Untied States: American Expansion and Territorial Deannexation，” University of Chicago Law Review 72（2005）: 799—800。
67. Downes v. Bidwell , 307—308, 339（J. White，意见相同）。
68. 引自Ibid., 341—342, 318。
69. 一般参见Burnett, “Untied States”。
70. 引自Downes v. Bidwell , 373, 380。
71. Carman F. Randolph, “Constitutional Aspects of Annexation，” Harvard Law Review 12（1898）:291—315（引自第304页）。伦道夫通过进一步强调他对英裔美国人自由的未来的担忧—— 如果国会追求对菲律宾的兼并—— 来结束他的文章：“假定兼并菲律宾体现在条约之中，那么它就是国内关心的、总统曾提交参议院的最成问题的计划。”Ibid.，315.
72. J. Neal Steere，“Professor against Annexation, August 27, 1898，” in The Anti-Imperialist Reader: From the Mexican War to the Election of 1900 , vol.1, ed. Philip S. Foner and Richard C. Winchester（New York: Holmes 5c Meier, 1984）, 241.
73. Theodore Roosevelt，“National Duties，” in The Strenuous Life: Essays and Address （New York: The Century Co., 1905）, 279—297（引自第288、 296页）。
74. 卡内基（Carnegie）引自Murat Halstead, Pictorial History of America's New Possessions: The Isthmian Canals and the Problem of Expansion （Chicago: The Speech to the Chicago Dominion Co. 1899）, 515, 516；以及Samuel Gompers, “Speech to the Chicago Peace Jubilee, October 18, 1898，” in The Anti-Imperialist Reader: From the Mexican War to the Election of 1900 , vol.1, ed. Philip S. Foner and Richard C. Winchester（New York: Holmes 5c Meier, 1984）, 201—208（引自第205页）。
75. 更多关于门罗主义的论述，尤其参见James Tully, Public Philosophy in a New Key: Imperialism and Civic Freedom , vol.2（New York: Cambridge University Press, 2008）, 133；以及一般参见 Ernest May, The Making of the Monroe Doctrine （Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1992）。
76. 参见塔利（Tully）对康德永久和平观念在证明19世纪帝国主义的正当性中所起的作用的讨论。Tully, Public Philosophy in a New Key , 143—149.更多有关国际法中大同主义、商业与帝国之间历史关系的论述，一般参见安东尼· 安吉（Antony Anghie）影响深远的著作，Imperialism, Sovereignty, and the Making of International Law （New York: Cambridge University Press, 2004）。
77. Theodore Roosevelt，“State of the Union, December 6, 1904，” in America as a World Power, 1872—1945 , ed. Robert H. Ferrell（Columbia: University of South Carolina Press, 1971）, 105—107（引自第105、 105—106页）。
78. Woodrow Wilson，“Address to the Railway Business Association, New York, January 27, 1916，” in The Political Thought of Woodrou Wilson , ed. E. David Cronon（Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1965）, 268—270（引自第269页）。
79. 参见Woodrow Wilson，“The Wilson Plan，” in The Political Thought of Woodrow Wilson , ed. E. David Cronon（Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1965）, 284—287。
80. Ibid., 286.
81. 关于在多米尼加共和国的事件，参见Ibid.，285；以及Woodrow Wilson，“Appeal for Support of the League of Nations at Pueblo, Colorado, September 25, 1919，” in Woodrow Wilson: Essential Writings and Speeches of the Scholar-President , ed. Mario R. DiNunzio（New York: New York University Press, 2006）, 411—419（引自第415页）。
82. 关于参议院没能批准《凡尔赛条约》（the Treaty of Versailles）的论述，参见David Joseph Goldberg, Discontented America: The United States in the 1920s （Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999）, 13—39；以及William Appleman Williams, The Tragedy of American Diplomacy （New York: World Publishing, 1959）, 77—118。也可参见Stanley Hoffmann, Gulliver's Troubles ；或the Setting of American Foreign Policy （New York: McGraw-Hill, 1968）, 94—143，对孤立主义意识形态及其与美国外交政策中的单边主义和支持魁北克独立者主张之间关系的讨论。
83. 更多关于20世纪20年代反帝国主义观点与本土主义观点之间联系的讨论，参见Goldberg, Discontented America , 23, 140—166。至于拉福莱特有关新出现的限制主义（restritionist）范式的冲突性方法，参见Ibid.，157；以及Richard Lowitt，“Review: Robert M. La Follette and the Waning Insurgent Spirit: From the New Citizenship to the New Deal，” Reviews in American History 4（1976）: 244—250。然而，至少在1913年，拉福莱特打算坚持原则，反对要求新移民提供品格证书的建议。按照他的观点，这一建议的支持者正努力邀请那些垄断者和企业精英。进步主义参议员宣称，欧洲移民“对富豪阶级是威胁，而在这个国家有些人并不支持鼓励对富豪阶级的威胁”。“Senate Turns Back Immigration Bill，” New York Times , January 21, 1913.
84. 一般参见Randolph Bourne，“The State，” in The Radical Will: Selected Writings 1911—1918 , ed. Olaf Hansen（New York: Urizen Books, 1977）, 355—395（引自第383—384页）。这篇文章实际上只是一篇有计划的更长文本的一部分，该文作为以下文选的一部分于1919年首次发表：Untimely Papers , ed. James Oppenheim（New York: B. W. Huebsch, 1919）。
85. Bourne，“Trans-national America，” in The Radical Will: Selected Writings 1911—1918 , ed. Olaf Hansen（New York: Urizen Books, 1977）, 248—264（引自第252页）。
86. Ibid., 255, 260.
87. Ibid., 248, 258.
88. 引自Ibid., 258, 258—259, 252。
89. Ibid., 260.
90. Ibid.
91. Bourne，“A War Diary，” in The Radical Will: Selected Writings 1911—1918 , ed. Olaf Hansen（New York: Urizen Books, 1977）, 319—330（引自第328页）。
92. Foner, The Story of American Freedom , 195.
93. Morone, Democratic Wish , 129.
94. 引自Richard Hofstadter, Age of Reform: From Bryan to FDR （New York: Vintage Books, 1955）, 315。
95. United States v. Curtiss-Wright Export Corp. , 299 U.S. 304（1936）.
96. Ibid., 319—320.
97. Ibid., 318, 316.
98. Ibid., 319.
99. 参见Morone, Democratic Wish , 137。
100. West Coast Hotel Co. v. Parrish , 300 U.S. 370（1937）. 在此前宣布新政立法不合宪之后，大法官欧文· 罗伯茨（Owen Roberts）投下了维持政府工资管理的决定性一票。他的转变被广泛认为是“及时转向挽救了9人”，尽管还不清楚大法官们在多大程度上直接响应了罗斯福的法院填塞计划。
101. 关于这一轶事和变革性司法任命思想更完整的叙述，尤其参见Bruce Ackerman, We the People: Transformations , vol.2（Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1998）, 25—27, 213—334（引自第26页）；也可参见James McGregor Burns, Roosevelt: The Lion and the Fox （New York: Harcourt, Brace, 1956）, 291—315。
102. 引自Burns, Roosevelt , 344；以及一般参见Theodore J. Lowi, The Personal President: Power Invested, Promise Unfulfilled （Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1985）, 2—3； Morone, Democratic Wish , 138。
103. 关于目前白宫行政管理的统计，参见Miller Center of Public Affairs，“American President: An Online Reference Resource: Administration of the White House，” www.millercenter.org（accessed October 17, 2009）；也可参见Lowi, Personal President ,第4页（关于1939年的数字），（引自）第6页。
104. 遵循西奥多· 洛维和斯蒂芬· 斯科罗内克的做法，以行政部门的领导地位和总统作为代表整个国家的单一机构的观点为前提，我将利用这个术语来表达当代的宪政秩序。一般参见Lowi, Personal President ； Stephen Skowronek, The Politics Presidents Make: Leadership from John Adams to George Bush （Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1993）, 54—55。
105. 参见Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents: The Politics of Leadership from Roosevelt to Reagan （New York: Free Press, 1990）, 7；以及Skowronek, The Politics Presidents Make , 55, 53, 54。
106. 参见Foner, The Story of American Freedom ，201—204。然而，人们应该注意到，富兰克林· 罗斯福在演讲和作品中，实际上几乎完全没有把自己或新政称为“自由主义的”。就像我稍后将要讨论的那样，这能够被看作罗斯福所做的部分努力，以把自己的政策描述为经济安全中一般民众利益的体现、而非只是伙伴关系的产物。新政措施是作为实现免于短缺的广泛政治权利而被提出来的，而非是自由主义的、进步主义的，或保守主义的。
107. 参见Franklin Roosevelt，“Commonwealth Club Campaign Speech, September 23, 1932，” in The Roosevelt Reader: Selected Speeches, Messages, Press Conferences, and Letters of Franklin D. Roosevelt ，ed. Basil Rauch（New York: Rinehart, 1957）, 74—85（引自第79、 77页）。
108. Frances Perkins，“FDR Was ‘A Little Left of Center，’” in New Deal Thought （New York: Bobbs-Merrill, 1966）, 379—385（引自第384页）；以及F. Roosevelt，“Commonwealth Club，” 83。
109. 一般参见John Dewey，“The Economic Basis of the New Society，” in The Later Works, 1925—1953 , vol.13, ed. Jo Ann Boydston（Carbondale: Southern Illinois University Press, 1988）, 309—322（引自第320页）。
110. 一般参见David K. Adams，“The Concept of Parallel Action: FDR's Internationalism in a Decade of Isolationism，” in From Theodore Roosevelt to FDR: Internationalism and Isolationism in American Foreign Policy （Stafford-shire, U.K.: Keele University Press, 1995）, 113—130（尤其是第117页）；以及Ronald E. Powaski, Toward an Entangling Alliance: American Isolationism, Internationalists,and Europe, 1901—1950 （Westport, Conn.: Greenwood Press, 1991）, 58—88。更多关于富兰克林· 罗斯福试图操纵孤立主义情绪，同时维持威尔逊主义原则—— 例如通过对20世纪30年代《中立法案》（Neutrality Acts）的辩论—— 的论述，也可参见David M. Kennedy, Freedom from Fear: The American People in Depression and War, 1929—1945 （New York: Oxford University Press, 1999）, 381—425。肯尼迪（Kennedy）写道，在富兰克林· 罗斯福担任总统的初期，“作为威尔逊主义者，他……希望一个国际合作……的世界有一天将会出现……。但是在他的第一个任期期间，这个国家的气氛，以及罗斯福自己的个人优先顺序和新政政治的实际现实情况，决定了他本应该不会促使美国进行严肃的努力来使得那个世界……得以建立起来”。Ibid., 390.
111. Franklin Roosevelt，“Our Foreign Policy: A Democratic View，” in The Roosevelt Reader: Selected Speeches, Messages, Press Conferences, and Letters of Franklin D. Roosevelt , ed. Basil Rauch（New York: Rinehart, 1957）, 50—55（引自第52页）。
112. Ibid., 54, 54—55, 55.
113. 参见Robert Freeman Smith, “The Good Neighbor Policy: The Liberal Paradox in the United States Relations with Latin America，” in Watershed of Empire: Essays on New Deal Foreign Policy ，ed. Leonard Liggio and Felix Morley（Colorado Springs: Myles, 1976）, 65—94（引自第66页）。
114. 一般参见Lynd and Robert Lynd, Middletown: A Study in Contemporary American Culture （New York: Harcourt, Brace, 1929）,以及Middletown in Transition: A Study in Cultural Conflicts （New York: Harcourt, Brace, 1937）, 181。
115. Robert Lynd, Knowledgefor What? The Place of Social Science in American Culture （Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1939）, 207.
116. Ibid., 234, 214.随后对罗伯特· 林德和瑟曼· 阿诺德的讨论，扩展到了以下书对两位思想家的观点，Lasch, Progress and Its Critics ，412—475（尤其是第424—439页）。在书中，关于他们对新政专家意见的信心和对民众理智的怀疑，拉什提出了类似的批评。
117. Lynd, Knowledge for What? 219—220, 247, 209.
118. 参见Lasch, Progress and Its Critics , 430。
119. Thurman Arnold, The Symbols of Government （New Haven, Conn.: Yale University Press, 1935）, 47—48.
120. Ibid., 47—48, 232—233，后面内容部分引自Lasch, Progress and Its Critics , 433—434。
121. 拉什为阿诺德的民主写道：“它意味着物质福利的普遍化，这是由‘注重事实倾向的人’和‘有能力胜任的诊断专家’来引导的。虽然民主政权……必须‘充满情感地支持其人民’，但是那并不意味着人民应积极参与对自己的管理。”Lasch, Progress and Its Critics , 434—435.
122. Arnold, The Symbols of Government , 111—112, 112.
123. Ibid., 112，部分引自Lasch, Progress and Its Critics , 433, 434。
124. 引自Burns, Roosevelt , 345—346, 274, 275。
125. 更多关于希尔曼和“对安全的追求”的讨论，参见Steve Fraser，“The‘Labor Question，’” in The Rise and Fall of the New Deal Order, 1930—1980 , ed. Steve Fraser and Gary Gerstle（Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1989）, 55—84（引自第78页）。更多关于大萧条时期失业的数字，参见Frances Fox Piven and Richard A. Cloward，Poor People's Movements: Why They Succeed, Hour They Fail （New York: Vintage Books, 1979）, 46, 108。参见第41—45页对贫穷救济的讨论，以及第121页对产业工会主义和罢工统计的讨论。
126. 参见National Labor Relations Act of 1935, 29 U.S.C. ch. 7, §§151—169。
127. 更多关于像瓦格纳法那样的措施如何削弱规定工资制度的“过时的封建主义”形式，尤其参见Karen Orren, Belated Feudalism: Labor, the Law, and Liberal Development in the United States （New York: Cambridge University Press, 1991）, 204—230。
128. James Gray Pope，“The Thirteenth Amendment versus the Commerce Clause: Labor and the Shaping of American Constitutional Law, 1921—1957，” Columbia Law Review 102（2002）:1—122（引自第97页）。
129. 关于南方民主党人在限制新政上的作用，参见William Forbath，“Constitutional Change and the Politics of History，” Yale Law Journal 108（1999）：1917—1930（尤其是第1927—1929页）；也可参见Justin Akers Chacón and Mike Davis, No One Is Illegal: Fighting Violence and State Repression on the U.S.-Mexico Border （Chicago: Haymarket Books, 2006）, 67。
130. Dewey，“Economic Basis，” 318.
131. John Lewis，“Industrial Democracy in Steel，” in New Deal Thought （New York: Bobbs-Merrill, 1966）, 204—211（引自第207页）。
132. Dewey，“Economic Basis，” 318.
133. 参见William Forbath, Law and the Shaping of the American Labor Movement （Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1991）, 158—166，关于劳工新统计论范式的缺点—— 尤其是政府在限制有组织的抗议活动中的作用—— 的论述。也可参见Christopher Tomlins，The State and the Unions: Labor Relations, Law, and the Organized Labor Movement in America, 1880—1960 （New York: Cambridge University Press, 1985）, 103—147。就像克里斯托弗· 汤姆林斯所写的那样，在“期待获得许可去追求据私人界定的不受妨碍的目标”时，长期而言，瓦格纳法反过来产生了一种框架，在其中“工会……发现，自身容易受到机构规则的攻击，而这一机构正是他们寻求对其传统实践进行辩护的机构”。Ibid., 145.
134. 罗斯福引自Burns, Roosevelt , 274。关于弗兰克福特对劳工与商业之间关系的观点，以及强调国家最能够规定公益的观点，参见Pope，“Thirteenth Amendment，” 25—30。
135. 一般参见Bruce Ackerman，We the People: Foundations , vol.1（Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1991）, 230—265（引自第259页）。
136. 引自Ibid.，259。
137. Andrew Jackson, Messages and Papers of the Presidents 1789—1897 , vol.3, ed. James D. Richardson（Washington, D.C.: Government Printing Office, 1900）, 90.关于这一轶事的更多论述，参见Brian Cook, Bureaucracy and Self-Government: Reconsidering the Role of Public Administration in American Politics （Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996）, 54—55。
138. 参见Sean Wilentz, The Rise of American Democracy: Jefferson to Lincoln （New York: Norton, 2005）, 312—329, 359—424；也可参见Cook, Bureaucracy and Self-Government , 49—59。
139. 参见Larry Kramer, The People Themselves: Popular Constitutionalism and Judicial Review （New York: Oxford University Press, 2004）, 189—206。
140. Emmanuel Sieyès，“What Is the Third Estate?” in Political Writings , ed. Michael Sonenscher（Indianapolis: Hackett Publishing, 2003）, 136—137（引自第137页）。
141. 参见Arnold, The Symbols of Government , 112—114（引自第113页）。
142. Muller v. Oregon , 208 U.S. 412, 422（1908）.
143. 参见Adkins v. Children's Hospital , 261 U.S. 525（1923）（引自第553页）。
144. West Coast Hotel Co. v. Parrish , 398.
145. 更多有关马勒诉俄勒冈州一案、阿德金斯诉儿童医院一案与西岸宾馆诉帕里什一案之间的关系，参见格蕾琴· 里特（Gretchen Ritter）对她称之为的“公民成员身份的‘女性化’”的讨论，Gretchen Ritter, The Constitution as Social Design: Gender and Civic Membership in the American Constitutional Order （Stanford, Calif.: Stanford University Press, 2006）, 44—53, 79—83, 138—142（引自第138页）。
(1) 据作者2019年2月2日发来的邮件说明，作者用“政府背后的政府”这一短语来指民粹主义社会运动所追求的一种具体民主愿景。以平民党为例，这些民粹主义团体认为，对于表达劳动人民利益的代议制和选举制来说，需要强大的平行社团。就像工会和平民党一样，这些社团将形成广泛的社会团结网络（为社团成员提供非主流的教育，通过内部民主安排做出决定，甚至通过非传统的法院系统对争议进行裁决）。这些社团将起到持续动员空间的作用，以及选举政治愿意了解的民主意志形成的作用。它们将是事实上的“政府背后的政府”，从而确保国家的正式机构表达民众的目标、而非仅仅是精英观点。—— 译者注
(2) 海岛案是美国最高法院于1901年就美国在美西战争中所获得领土表达的意见，https://en.wikipedia.org/wiki/Insular_Cases，2019年2月19日登录。—— 译者注
